Quem foi o relator do acórdão 047353?

O relator foi Madeira dos Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 047353?

O acórdão foi proferido em 24 de abril de 2002.

047353 - STA

Sumário

I - A notificação da autoridade impugnada para responder em recurso contencioso interrompe a prescrição do direito de indemnização baseado no acto recorrido. II - Ao menos depois da entrada em vigor do DL n.º 560/71, de 17/9, o denominado plano parcial de urbanização a sul de Braga, aprovado em 15/5/58, não era susceptível de operar efeitos na ordem jurídica, por nunca ter sido alvo de publicação conforme ao exigido naquele diploma. III - Assim, eram ilegais, por erro nos pressupostos de direito, os actos administrativos que, fundados naquele plano parcial, ordenassem, na década de oitenta, o embargo e a demolição de uma obra. IV - A ilegalidade de um acto envolve, para efeitos da responsabilidade do ente público em que se integre o seu autor, a natureza ilícita e culposa da actuação plasmada no acto. V - Se o tribunal colectivo considerou provado que certos prejuízos foram um «efeito necessário» de determinada conduta, a sentença tem de interpretar essa resposta como estabelecendo um nexo causal entre a acção e o evento danoso. VI - A afecção da imagem comercial de uma empresa só releva, em sede de indemnização por danos de natureza patrimonial, se tais danos, consequentes daquela afecção, forem minimamente invocados, pois o completo silêncio sobre os danos impediria o réu de discutir a sua existência e a sua dimensão.

Texto

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A..., Ld.ª, interpôs no TAC do Porto uma acção tendente à condenação do Estado Português no pagamento de indemnização pelos danos que disse ter sofrido por causa de despachos emanados do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território e do Ministro do Plano e da Administração do Território, despachos esses em que se ordenou o embargo e a demolição de uma obra que a autora levava a efeito na cidade de Braga. Na sua contestação, o réu, para além de se defender por impugnação, invocou a prescrição do direito da autora. Esta replicou, pugnando pela improcedência da excepção. E, no despacho saneador, o tribunal «a quo» julgou improcedente a mencionada excepção de prescrição, determinando o prosseguimento dos autos. O Estado interpôs recurso da decisão proferida acerca de prescrição, agravo esse que foi recebido com subida diferida. A alegação desse recurso culminou pelo oferecimento das conclusões seguintes: 1 – O n.º 3 do art. 71º da LPTA é organicamente inconstitucional e, como tal, inaplicável. 2 – Em consequência, a responsabilidade civil do Estado por actos ilícitos de gestão pública prescreve no prazo de três anos a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa responsável e da extensão integral dos danos (artigos 71º, n.º 2, da LPTA, e 498º, n.º 1, do C. Civil). 3 – No presente caso, a autora teve conhecimento desse direito nas datas em que teve conhecimento dos despachos que lhe ordenaram o embargo e a demolição das obras e aos quais atribui os danos por que pretende ser indemnizado, ou seja, em 14/4/86 (do despacho de 21/3/86) e em 30/1/87 (dos despachos de 13/1/87 e 14/1/87). 4 – A interposição de recurso desses actos, bem como os pedidos de suspensão da sua eficácia, não interromperam o prazo da prescrição. 5 – Essa interposição e a sua pendência também não impediam que a autora propusesse uma acção para efectivação da responsabilidade civil do Estado dos referidos actos decorrente, ou seja, não impedia que começasse a correr o prazo da prescrição. 6 – Que, por isso, ocorreu em 30/1/90. 7 – A acção foi proposta em 16/9/96 e o Estado citado em 14/10/96, pelo que já estava prescrito o direito exercitado. 8 – A inconstitucionalidade orgânica do preceito referido na conclusão 1.ª pode determinar o dever de indemnizar por parte do Estado – em acção própria, em que a causa de pedir seja a ilicitude da actividade que o produziu e os danos dele decorrentes – mas não impede a sua absolvição por força da prescrição do direito de indemnização relativo aos factos e prejuízos que constituem a causa de pedir da presente acção, que há-de ser julgada rigorosamente com base na legislação efectivamente aplicável. 9 – A decisão recorrida, ao não julgar prescrito o direito da autora, decidiu erradamente, violando os preceitos legais referidos na conclusão 2.ª. Relativamente ao mesmo agravo, a autora apresentou a sua contra-alegação, em que concluiu do seguinte modo: 1 – A prescrição do direito de indemnização por danos patrimoniais causados por actos administrativos ilícitos interrompe-se com a notificação da entidade pública para responder ou contestar o recurso contencioso, começando a correr novo prazo prescricional de três anos (v. art. 498º do C. Civil) a partir do trânsito em julgado da decisão anulatória, «ex vi» dos artigos 323º, 326º/1 e 327º/1 do C. Civil, do art. 71º/2 da LPTA e do art. 5º do DL 48.051, de 21/11/67. 2 – A propositura pela ora recorrida dos recursos contenciosos e dos pedidos de suspensão de eficácia das ordens de embargo e demolição em análise consubstancia claramente o exercício indirecto, senão mesmo directo, dos direitos de indemnização que lhe assistem em consequência daqueles actos ilícitos e lesivos (v. artigos 323º/1, 326º e 327º do C. Civil), pois visou, além do mais, impedir a extinção dos direitos de indemnização em causa, «ex vi» do art. 7º do DL 48.051, de 21/11/67. 3 – A interpretação «contra cives» defendida pelo ora recorrente subverteria ainda frontalmente a unidade do sistema jurídico (v. art. 9º/1 do C. Civil), pois o art. 96º/1 da LPTA permite que o requerimento de execução da decisão anulatória – a qual pode consistir em pagamento de indemnização pelos prejuízos causados pelo acto anulado (v. artigos 6º/5, 7º/1 e 10º do DL 256-A/77, de 17/6) – seja apresentado no prazo de três anos a contar do trânsito em julgado daquela decisão (v. art. 5º do DL 256-A/77, de 17/6). 4 – O art. 71º/3 da LPTA, além de não ser aplicável «in casu», conforme reconheceu o ora recorrente, limitou-se a ampliar para seis meses o prazo de dois meses consignado no art. 327º/3 do C. Civil, para os casos em que o réu for absolvido da instância ou ficar sem efeito o compromisso arbitral, tanto mais que aquele dispositivo expressamente prevê que “a prescrição não terá lugar antes de decorridos 6 meses”, não impedindo assim quaisquer prazos de prescrição com duração superior (v. art. 9º do C. Civil). 5 – A prescrição do direito de indemnização da ora recorrida pelos prejuízos causados pelas ordens de embargo e demolição «sub judice» interrompeu-se, assim, em 1986 e 1987, respectivamente, com a notificação do SEALOT e do MPAT para responderem ao respectivo recurso contencioso e ao pedido de suspensão de eficácia (v. artigos 323º/1 e 327º/1 do C. Civil), pelo que, tendo a presente acção sido proposta nos termos e prazos estabelecidos nos artigos 323º/1, 326º e 327º do C. Civil e no art. 71º da LPTA, é manifesta a improcedência da excepção de prescrição, invocada pelo ora recorrente. Os autos prosseguiram os seus termos no TAC do Porto, vindo a ser proferida sentença que, julgando a acção parcialmente procedente, condenou o Estado a pagar à autora a quantia de 286.275.123$00, outros montantes a liquidar em execução de sentença e os juros moratórios incidentes sobre todas essas importâncias, contados desde a citação até integral pagamento – ficando o réu absolvido do restante pedido. O Estado interpôs recurso da sentença, terminando a sua alegação com o oferecimento das seguintes conclusões: 1 – Com vista ao apuramento da responsabilidade civil extracontratual com base em acto ilícito, necessária se torna a verificação cumulativa dos seguintes requisitos ou pressupostos: o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto (ilícito e culposo) e esse dano (n.º 1 do art. 2º do DL n.º 48.051, de 21/11/67). 2 – De acordo com o art. 6º do referido DL n.º 48.051, consideram-se ilícitos «os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração». 3 – Na douta sentença de que se recorre, considerou-se que o acto de S. Ex.ª o Sr. Secretário de Estado da Administração do Território, datado de 21/3/86 (que determinou o embargo) se trata de um acto ilícito por o mesmo constituir uma conduta ilegal desenvolvida pela Administração, e isto já que « o plano parcial de urbanização a sul de Braga» nunca foi publicado, nem também foi publicado, sob a forma de portaria, o regulamento do citado plano, o que acarreta a respectiva ineficácia. 4 – Sucede, porém, que tal «plano parcial» não só se encontrava em vigor, como ainda era plenamente eficaz. 5 – Com efeito, foi o mesmo publicado no DG n.º 264, II Série, de 11/11/58 (sendo certo que a planta com a delimitação da área do mesmo com ele se identifica) e, como tal, produz os seus efeitos sem necessidade de aprovação e publicitação de qualquer regulamento, pois que a aprovação de regulamentos («ex vi» do art. 30º do DL n.º 33.921, de 5/9/44) apenas aos «planos gerais» era aplicável. 6 – E isto já que, dado o objectivo muito mais limitado dos «planos parciais» relativamente aos «planos gerais» em matéria de formalidades a observar (regulamentos, plantas esquemáticas e de pormenor, memórias descritivas, etc.), os primeiros não estão sujeitos a todas aquelas que a lei impõe para a aprovação dos segundos (artigos 18º e 30º do DL n.º 32.921). 7 – Assim sendo, o referido acto, datado de 21/3/96, mostra-se conforme ao direito e à lei, não sendo, consequentemente, ilícito. 8 – O mesmo sucedendo com o acto administrativo que determinou a demolição da obra em apreço – demolição, consigne-se, que jamais sucedeu – já que tal acto é legal quanto ao seu fundamento e objecto. 9 – Pois que, estando em vigor, como estava, aquele «plano parcial de urbanização a sul de Braga», o qual, por sua vez, era plenamente eficaz, mostra-se tal acto devida e legalmente alicerçado ou fundamentado, não sendo, pois, ilícito. 10 – E, não havendo ilicitude, inexiste, em concreto, o pressuposto «culpa», por esta se diluir naquela quando é violado o dever de boa administração. 11 – Inexiste, assim, e ao contrário do doutamente decidido, a totalidade dos pressupostos da obrigação de indemnizar por parte do Estado. 12 – Razão por que a douta decisão sob recurso violou os comandos dos artigos 2º e 6º do DL n.º 48.051, de 21/11/67 A autora contra-alegou, finalizando essa peça com as conclusões seguintes: 1 – A ilicitude do acto do Sr. SEALOT, que determinou a demolição do edifício da ora recorrente, encontra-se decidida, com trânsito em julgado, com fundamento em violação da douta sentença do Tribunal Judicial de Braga de 4/6/86 (v. Ac. STA de 27/11/90, proc. 24.827). 2 – O acto do Sr. SEALOT, que determinou o embargo da construção do edifício da ora recorrente, assume carácter meramente instrumental, lógica e teleologicamente dependente da ordem de demolição, pelo que a sua ilicitude resulta, antes do mais, da violação do caso julgado da referida decisão judicial (v. art. 205º da CRP). 3 – É, pois, inquestionável a ilicitude da conduta do Sr. SEALOT (v. art. 22º da CRP, cfr. art. 483º do C. Civil), pelo que é manifesta a improcedência do presente recurso. 4 – O Plano Parcial de Urbanização a Sul de Braga (PPUSB) não assumiu a forma de portaria, pelo que foi violado frontalmente o disposto no art. 30º do DL 33.291. 5 – O PPUSB nunca foi publicado no jornal oficial, pelo que sempre seria absolutamente inválido e ineficaz (v. DL 2.470, de 11/4/33; cfr., actualmente, o art. 119º da CRP e o art. 5º do C. Civil). 6 – A referência ao despacho ministerial de 15/5/58, que teria aprovado o PPUSB, constante da 2.ª Série do DG de 11/11/58, a pág. 9047, não inclui o regulamento de qualquer plano de urbanização, limitando-se a precisar as áreas sujeitas ao encargo de mais-valia, nos termos do art. 17º da Lei 2.030 (cfr. o art. 1º do DL 39.043). 7 – Os despachos do Sr. SEALOT que determinaram o embargo e a demolição da construção da ora recorrida sempre seriam assim manifestamente ilícitos, pelo que a douta sentença recorrida não enferma de qualquer erro de julgamento. Também a autora da acção interpôs recurso, ainda que subordinado, da sentença, tendo concluído a sua alegação do seguinte modo: 1 – A ora recorrente suportou «durante um maior período de tempo» os prejuízos da imobilização do seu aparelho produtivo e da respectiva afectação à obra embargada – que não puderam ser afectos a outras obras e gera quaisquer rendimentos – bem como os custos acrescidos daí decorrentes. 2 – Os actos ilícitos imputáveis ao Estado Português implicaram, além do mais, o total descrédito da imagem comercial da ora recorrente perante a banca, fornecedores e clientes, causando-lhe prejuízos que não são imediatamente determináveis. 3 – A douta sentença recorrida enferma, assim, de manifestos erros de julgamento na parte em que julgou improcedentes os respectivos pedidos indemnizatórios, tendo violado frontalmente os artigos 22º da CRP, 2º e ss. do DL 48.051, 483º e ss. e 569º do C. Civil e 471º/1 do CPC. O Estado apresentou a sua contra-alegação referente a esse recurso subordinado, apresentando aí as conclusões seguintes: 1 – A douta sentença recorrida (na parte referente ao objecto do presente recurso subordinado) não violou qualquer dos preceitos legais indicados pela recorrente. 2 – Antes, e de acordo com a factualidade emergente da acção e seus elementos, fez correcta aplicação dos preceitos legais ao caso aplicáveis. 3 – Não devendo, consequentemente, os danos aqui invocados pela recorrente ser reconhecidos ou considerados. 4 – Assim sendo, a douta decisão sob recurso deverá ser (na parte em apreço) mantida. A matéria de facto pertinente é a que foi dada como provada na sentença da 1.ª instância, a qual aqui se dá como integralmente reproduzida – nos termos do art. 713º, n.º 6, do CPC. Passemos ao direito. Os presentes autos respeitam a uma acção de indemnização que obteve procedência parcial, improcedendo na parte restante. Mostram-se interpostos, admitidos e minutados três recursos – um agravo deduzido do despacho saneador, mais precisamente da parte em que nele se julgou não estar prescrito o direito invocado na acção, e dois recursos, um independente e um subordinado, dirigidos contra a sentença, já que cada um dos litigantes recorreu de segmentos da decisão em que ficou vencido. Ora, e nos termos do art. 710º, n.º 1, do CPC, há que conferir prioridade à apreciação do referido agravo, dado que ele foi interposto em primeiro lugar. Na sua contestação, o Estado invocou a prescrição do direito de indemnização que a autora viera exercer. Para tanto, e basicamente, disse que o comportamento considerado lesivo consistira em actos administrativos datados de 1986 e 1987, ocasiões em que se iniciara um prazo prescricional de três anos que não se teria suspendido ou interrompido, de modo que, aquando da propositura da acção – em 1996 – já a prescrição do invocado direito há muito ocorrera. Esta construção não mereceu acolhimento no despacho saneador. Aí, o tribunal «a quo» considerou que os recursos contenciosos que a autora da acção imediatamente interpusera daqueles actos alardeavam a sua intenção de exercer o direito de indemnização; e, aderindo à alegação, constante da réplica, de que as autoridades recorridas haviam sido notificadas para responder aos recursos ainda nos anos civis em que eles tinham sido interpostos, o TAC do Porto concluiu que o prazo prescricional se interrompera, nos termos do art. 323º, n.º 1, do Código Civil, facto que decisivamente obstava à procedência da excepção. Agravando do assim decidido, o Estado insiste em que, à luz do disposto no Código Civil, a interposição de recurso contencioso que tome por objecto um acto administrativo causal de danos indemnizáveis não revela a intenção de exercício do direito indemnizatório correspondente – o que estaria evidenciado no pormenor de o legislador ter sentido a necessidade de, através do art. 71º, n.º 3, da LPTA, proclamar que, em tais casos, o direito de indemnização nunca prescreveria antes de decorridos seis meses contados sobre o trânsito da decisão final do recurso contencioso. Mas, como esta norma é inconstitucional, o Estado considera que subsistem simplesmente aquelas regras gerais do direito civil, que nenhuma conexão permitiriam estabelecer entre a interposição do recurso e a interrupção do prazo prescricional. A descrita controvérsia emerge da interpretação do art. 323º, n.º 1, do Código Civil, preceito em que se estabelece que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertença e ainda que o tribunal seja incompetente. «Primo conspectu», dir-se-ia que a interposição de recurso contencioso de um qualquer acto administrativo apenas denota o propósito do recorrente de o eliminar da ordem jurídica, não implicando a exteriorização da vontade de um futuro ressarcimento dos danos resultantes da emergência do acto. Contudo, essa absoluta cisão entre o recurso contencioso e a acção indemnizatória não transparece da nossa lei, já que o art. 7º do DL n.º 48.051, de 21/11/67, exclui que, nesse género de acções, sejam reparados os danos advenientes da falta de interposição do recurso – o que manifestamente confere uma primazia temporal e lógica ao recurso, em relação à acção que lhe respeite. Seria absurdo que, perante prejuízos emergentes de um mesmo acto, o lesado tivesse de propor acções de indemnização distintas, exigindo, dentro dos três anos imediatos, a reparação dos danos consolidados independentemente da interposição do recurso contencioso e reservando a propositura da acção pelos outros danos para uma ocasião posterior à anulação contenciosa do acto, como manifestamente exige o referido art. 7º, «in fine». Ora, para se evitarem os inconvenientes que necessariamente se ligam a toda a duplicação parcial de acções, há que considerar que a dedução do recurso é idónea a permitir que, na acção de indemnização que se lhe siga, se discuta a reparação de todos os danos relacionados com o acto impugnado, pelo que o recurso haverá de influir na contagem do prazo prescricional do direito a indemnização por tais danos. E essa solução entrevê-se no próprio art. 323º, n.º 1, do C. Civil. Este preceito estabelece que a prescrição se interrompe desde que indirectamente se expresse a intenção de exercício do direito de indemnização. Ora, tendo em conta as ligações estreitas, que atrás assinalámos, entre o recurso interposto de um acto e a acção de indemnização por danos dele decorrentes, não pode duvidar-se que aquele que impugne o acto mostra, «ipso facto», a vontade de acometer judicialmente o que, em sede de responsabilidade civil, constitui uma acção ilícita e culposa; sendo assim, o recurso inclina-se naturalmente à determinação de vários dos elementos essenciais da responsabilidade civil, pelo que pode ser encarado como um passo preliminar de um futuro exercício do direito a indemnização. Ademais, a interposição do recurso contencioso significa sempre que a pessoa prejudicada pelo acto administrativo impugnado não quer acatar a sua existência e os seus efeitos e que, ao invés, pretende a reintegração da ordem jurídica violada; ora, uma das dimensões dessa reintegração é a reparação de quaisquer danos colaterais, que a simples execução do julgado anulatório não suprima eficazmente. Donde se vê que a notificação de que o recurso foi interposto envolve a comunicação, indirecta mas capaz, de que o recorrente quer extrair da anulação do acto efeitos múltiplos – que se estendem às pretensões indemnizatórias que o caso consinta. Portanto, e à luz da regra geral inserta no art. 323º, n.º 1, do C. Civil, a notificação da entidade recorrida para responder no recurso de anulação de um acto administrativo interrompe a prescrição do direito de indemnização que se baseie nesse acto. E, contrariamente ao que afirma o Estado, esta solução não é afastada pelo estatuído no art. 71º, n.º 3, da LPTA – cujo texto dispõe que, quando o direito de indemnização «resultar da prática de acto cuja legalidade seja impugnada contenciosamente, a prescrição não terá lugar antes de decorridos seis meses sobre o trânsito em julgado da respectiva sentença». Frise-se, antes do mais, que ninguém questiona a inconstitucionalidade deste preceito; e que o Estado apenas o chamou à colação porque acha que a sua razão suficiente é a de legislador da LPTA ter partido do pressuposto de que a notificação da autoridade recorrida não interrompia a prescrição. Mas este argumento não colhe, por dois essenciais motivos: por um lado, em virtude do alcance que já vimos ser de atribuir à regra geral, constante do art. 323º, n.º 1, do C. Civil; por outro lado, devido ao pormenor de o art. 71º, n.º 3, não estabelecer um prazo máximo, que brigasse com os efeitos do prazo prescricional de três anos, anteriormente interrompido, mas um prazo mínimo, que com ele era perfeitamente harmonizável. E, desse modo, aquela norma inconstitucional só se apresentava como discrepante em relação a prazos mais curtos, como o estabelecido no art. 327º do C. Civil – pormenor a que a decisão «a quo» correctamente aludiu. Pelas razões expostas, não nos apartaremos da firme corrente jurisprudencial que existe neste STA e cujo sentido é o de que a interposição de recurso contencioso constitui um facto revelador, ao menos indirectamente, da intenção de exercer o direito de indemnização que se funde no acto que seja objecto daquele recurso (cfr., v.g., os acórdãos de 26/2/98, rec. n.º 42.499, de 23/9/98, rec. n.º 43.927, de 7/12/99, rec. n.º 30.776, 9/11/2000, rec. n.º 44.953, de 16/11/2000, rec. n.º 45.253, e de 19/6/01, rec. n.º 34.237, sendo este último do Pleno). Desenhado o quadro jurídico aplicável, relembremos os factos particulares que são pertinentes à decisão do problema posto no agravo. O pedido de indemnização enunciado no processo funda-se numa conduta considerada ilícita, culposa e lesiva, que estaria consubstanciada em três actos administrativos: o despacho de 21/3/86, através do qual o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (doravante designado por Secretário de Estado) ordenou o embargo de uma obra que a autora da acção erigia; o despacho do Secretário de Estado, de 13/1/87, em que se ordenou a demolição da mesma obra; e o despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território (doravante designado por Ministro), de 14/1/87, que ratificou aquele acto que o Secretário de Estado praticara no dia anterior. Ora, a autora interpôs recursos contenciosos desses actos, acometendo o despacho de 21/3/86 em 11/6/86 e os outros dois actos em 23/2/87. Sublinhe-se que o presente agravo não questiona a decisão na parte em que nela se admitiu que a notificação do Secretário de Estado e do Ministro, para que respondessem aos recursos, se fizera ainda nos anos em que os recursos contenciosos haviam sido interpostos – pelo que esse ponto de facto se tem de dar como assente. Por outro lado, os autos noticiam que o primeiro desses recursos só findou depois da propositura da presente acção (cfr. fls. 298 e ss.) e que o segundo recurso terminou através do acórdão do Tribunal constitucional proferido em 20/12/95 e transitado em 18/1/96 (alínea V da especificação). Resta dizer que a petição inicial da acção entrou em juízo em 16/9/96, sendo o MºPº citado, em representação do Estado, em 4/10/96. Ora, e como acima vimos, a notificação das entidades recorridas naqueles recursos operou a interrupção dos prazos de prescrição dos direitos de indemnização pelos danos relacionados com os actos administrativos assim atacados. A interrupção tem como efeito inutilizar para a prescrição todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo a partir do trânsito em julgado das decisões finais dos aludidos recursos (cfr. os artigos 326º e 327º do C. Civil). Como o prazo prescricional era de três anos (art. 498º do C. Civil) e os mencionados recursos só findaram, ou no ano civil em que ocorreu a citação do réu na acção de indemnização, ou depois dela, conclui-se necessariamente que o direito a indemnização, na acção exercido, não estava prescrito quando o Estado foi citado para a lide destes autos. Assim, o tribunal «a quo» decidiu bem ao julgar improcedente a excepção peremptória de prescrição, devendo negar-se provimento ao agravo por irrelevância ou improcedência de todas as suas conclusões. Assente que o despacho saneador decidiu bem a questão relacionada com a excepção peremptória de prescrição e que, portanto, se justificava que a acção prosseguisse os seus ulteriores termos, cumpre-nos apreciar as críticas que as partes dirigem à sentença, começando pela análise do recurso interposto pelo Estado. Como se depreende das conclusões da alegação desse recurso, o Estado atacou a sentença apenas na parte em que nela se disse serem ilícitas e culposas as condutas causais dos danos indemnizáveis; e, dentro dessa parte, o Estado restringiu a sua censura a um único ponto, já que se limitou a tentar persuadir da legalidade dos actos administrativos em que a autora filiara o seu direito a indemnização, legalidade essa que derivaria do facto de tais actos se fundarem num plano parcial de urbanização que era válido e plenamente eficaz. Atentemos no que, a tal propósito, disse a sentença. Discorrendo sobre a legalidade do acto que determinara o embargo da obra, Mm.º Juiz foi afastando vários dos vícios que, segundo a autora, o inquinariam. Seguidamente, apreciou o vício que decorreria do facto de o plano parcial de urbanização a sul de Braga, em que o acto se escorara, ser inválido ou, pelo menos, ineficaz; e, considerando que nem esse plano, nem o seu regulamento, foram publicados no jornal oficial, a decisão «a quo» concluiu que o dito plano carecia de eficácia, pelo que o acto, ao exercer poderes que do plano derivariam, estava ferido de violação de lei. Quanto ao despacho do Secretário de Estado que ordenou a demolição do obra, a sentença afirmou que a sua ilegalidade já fora plenamente reconhecida pelo aresto deste STA que o anulara, por violação de lei. Já no que respeita ao despacho do Ministro, o Mm.º Juiz excluiu que ele fosse ilegal, em virtude da sua natureza preparatória e não lesiva dos direitos ou interesses da sua destinatária. Como já dissemos, o recurso do Estado insiste na efectividade do referido plano parcial, já que ele teria sido publicado no Diário do Governo e, tendo em conta o disposto nos artigos 18º e 30º do DL n.º 32.921, de 5/9/44, seria operante independentemente da publicação do regulamento que porventura lhe respeitasse. Nessa medida, os actos do Secretário de Estado estariam devidamente escorados no mencionado plano, não sofrendo da ilegalidade que a sentença neles divisou – e na qual veio a fazer ancorar a ilicitude e a culpa fundantes da responsabilidade civil do Estado Português. Resulta da factualidade provada que o despacho do Secretário de Estado, que em 21/3/86 ordenou o embargo da obra, teve por fundamento o art. 2º do DL n.º 40.388, de 21/11/55 – dispositivo em que se previa que o Ministro das Obras Públicas promovesse «directamente o embargo e a demolição das obras realizadas sem prévia autorização nas zonas de protecção dos edifícios ou construções de interesse público não classificados como monumentos nacionais e, bem assim, das obras realizadas nas áreas urbanizadas ou urbanizáveis com desrespeito dos condicionamentos fixados nos respectivos planos de urbanização e seus regulamentos». E, da mesma factualidade, posto que ela abrange o teor do documento de fls. 64 dos autos, decorre ainda que aquele despacho determinante do embargo se arrimou ao segundo dos fundamentos previstos no transcrito art. 2º – o desrespeito do «anteplano de urbanização aprovado por despacho ministerial de 16/5/58». Não se duvida que esse plano – conhecido por plano parcial de urbanização a sul de Braga – foi elaborado e recebeu aprovação mediante despacho ministerial de 15/5/58, pois disso nos dá conta a publicação emanada da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização e constante da II Série do Diário do Governo de 11/11/58. Mas o que importa averiguar é se essa publicação – a única que, relativamente àquele instrumento, o Estado admite ter sido efectuada – bastava para que o dito plano parcial produzisse os seus efeitos na ordem jurídica, ao ponto de essa eficácia ainda suportar o acto que mandou embargar a obra. De acordo com o estatuído no DL n.º 33.921, de 5/9/44, as câmaras municipais deviam elaborar planos de urbanização e expansão e, enquanto tais planos não fossem aprovados, podiam submeter à aprovação do Governo planos parciais de urbanização. O art. 30º do referido diploma estabelecia que os regulamentos dos planos de urbanização e expansão seriam aprovados por portaria emanada do Ministro das Obras Públicas e Comunicações; mas o decreto-lei nada estabelecia acerca das formalidades a observar com vista a dar-se publicidade à aprovação dos planos parciais de urbanização, pelo que, durante a vigência do diploma, era justificável hesitar-se entre assimilar os planos parciais aos gerais, quanto ao modo de exteriorização da sua aprovação, ou, ao invés, sustentar que os planos parciais valiam independentemente da sua submissão àquele modo. No entanto, essa possível hesitação deixou de ter sentido com a revogação do DL n.º 33.921, operada pelo DL n.º 560/71, de 17/9. É que o art. 14º deste último diploma veio dispor que competia «ao Ministro das Obras Públicas aprovar, por portaria, os regulamentos dos planos gerais ou parciais de urbanização», devendo, com essa portaria, ser «publicados no Diário do Governo uma planta de síntese das disposições do plano e o respectivo regulamento». Ante esta explícita exigência, tornava-se claro que quaisquer planos parciais – e quaisquer anteplanos parciais, que o art. 16º, n.º 2, do mesmo diploma assimilava aos planos parciais – anteriormente aprovados só poderiam valer para o futuro desde que a sua pretérita exteriorização tivesse obedecido a essas formalidades ou, não tendo assim acontecido, desde que o plano parcial fosse ulteriormente divulgado pelo modo que o DL n.º 560/71 impunha (cfr., neste sentido, que corresponde ao da jurisprudência corrente neste STA, os acórdãos de 13/3/86, rec. n.º 21.947, de 5/3/97, rec. n.º 26.340, de 6/11/97, rec. n.º 41.156, e de 10/10/01, rec. n.º 46.771) . E deve assinalar-se que essa necessidade de publicação daqueles planos – que têm uma indubitável natureza regulamentar – e dos regulamentos que lhes fossem inerentes se tornou ainda mais premente com a Constituição de 1976, cuja versão original prescrevia a inexistência jurídica da falta de publicidade dos actos regulamentares (cfr. o art. 122º, n.º 4), solução que mais tarde foi substituída pela da mera ineficácia jurídica dos regulamentos carentes daquela publicidade (cfr. o actual art. 119º, n.º 2). Portanto, e ao menos após o início da vigência do DL n.º 560/71, de 17/12, o plano parcial de urbanização a sul de Braga, aprovado em 15/5/58, só seria susceptível de operar na ordem jurídica os efeitos a que naturalmente se inclinava se aquela aprovação tivesse sido seguida de publicação conforme ao que o referido art. 14º impunha. Ora, é manifesto que a publicação ocorrida em 11/11/58 não satisfazia as exigências desse preceito, e por duas decisivas razões: por um lado, porque ela não tinha a forma de portaria e, mais significativamente ainda, omitia a planta de síntese das disposições do plano e o respectivo regulamento; por outro lado, porque aquela publicação nem sequer visava conferir publicidade ao plano «ut tale», pois o seu propósito resumia-se a noticiar que o Conselho de Ministros homologara a delimitação de uma área valorizada, o que permitia sujeitar os terrenos nela inclusos a um encargo de mais valia, de acordo com o estatuído no art. 17º da Lei n.º 2.030, de 22/6/48, e no Decreto n.º 39.043, de 18/12/52. E convém frisar que o facto da determinação dessa área resultar da aprovação do plano parcial não convertia a publicação daquela numa publicação do dito plano – sem o que se estaria a substituir o objecto explícito da publicação por um seu antecedente, ainda que necessário. É, portanto, certo que a publicação em que se aludia ao plano parcial de urbanização a sul de Braga, ocorrida em 11/11/58, não bastava para que tal plano operasse na ordem jurídica, ao menos depois da vigência do DL n.º 560/71. E, como vem aceite pelas partes que tal instrumento urbanístico não foi alvo de uma qualquer outra publicação, necessário é concluir que o mesmo plano era insusceptível de servir de sustentáculo, em 1986, ao despacho do Secretário de Estado que mandou embargar a obra da autora. Assim sendo, esse acto administrativo, ao fundar-se num preceito – o art. 2º do DL n.º 40.3888 – cujo uso pressupunha a existência e a operatividade do mencionado plano parcial, laborou em erro quanto a esse pressuposto de direito, enfermando do vício de violação de lei que a sentença «a quo» nele detectou. E daí que não mereça censura a consideração, pelo Mm.º Juiz, de que tal acto incorporava um comportamento imbuído de ilicitude – predicado este que era um dos elementos relevantes em sede de determinação da responsabilidade civil do réu. Dado que o despacho em que o Secretário de Estado ordenara a demolição do edifício também se havia fundado no aludido plano parcial, imediatamente se vê que tal acto padecia de uma ilegalidade semelhante à que entrevimos no despacho que impusera o embargo. Ademais, aquele acto foi anulado pelo STA por haver contrariado uma anterior decisão judicial; e esta fonte de ilegalidade, sobre que o Estado nada disse no seu recurso, era suficiente para se discernir no despacho a assunção de uma acção ilícita, para o efeito de se determinar a responsabilidade civil do ente público réu. Assente que os sobreditos despachos do Secretário de Estado traduziram comportamentos qualificáveis como ilícitos, há que secundar a sentença no ponto em que ela afirmou que tais condutas foram também culposas. É que, como a sentença disse e o recorrente Estado parece reconhecer, a ilicitude e a culpa são dois elementos da responsabilidade civil que, no domínio do DL n.º 48.051, de 21/11/67, assentam em dados factuais que praticamente se sobrepõem, pelo que tais requisitos da responsabilidade civil apresentam normalmente um destino solidário. Ademais, o recurso interposto pelo Estado vinculou a inexistência da culpa à prévia determinação da ausência de ilicitude; e, como esta está, afinal, presente, impõe-se concluir que soçobra a pretensão de que se houvesse demonstrado que o Secretário de Estado não actuara com culpa. Deste modo, mostram-se improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões alinhadas na alegação do recurso do Estado, o qual improcede «in toto». Debrucemo-nos agora sobre o recurso subordinado com que a autora também acomete a sentença. Como resulta das conclusões da respectiva alegação, a recorrente apenas censura o decidido na parte em que aí se julgou que se não havia demonstrado que a autora, por via da actuação ilícita e culposa imputável ao réu, tivesse sofrido danos de dois tipos – os resultantes da imobilização do seu parelho produtivo, enquanto ele se manteve afectado à obra embargada, e os decorrentes do descrédito que a imagem comercial da autora sofrera perante a banca, fornecedores e clientes. Comecemos pelos danos que seriam relativos às despesas de funcionamento da autora. Ela alegara tais danos nos artigos 87º a 89º da petição inicial, aí referindo que todos os encargos fixos da autora – com remunerações, salários, pagamentos a fornecedores, a entidades oficiais, etc. – se prolongaram no tempo em virtude da paralisação das obras (e das vendas) que adveio da prática dos actos ilegais. A este propósito, o tribunal colectivo considerou provado que, «como efeito necessário dos actos praticados pelos representantes do réu e, nomeadamente, a paralisação das obras e das vendas, a autora manteve as suas despesas de funcionamento decorrentes, nomeadamente, do pagamento de remunerações à gerência, salários, outras despesas com pessoal, pagamento a fornecedores»; e que a autora «teve que suportar durante um maior período de tempo os encargos» acima referidos. Apesar do teor destas respostas dadas pelo colectivo, o Mm.º Juiz «a quo» disse que os custos normais de funcionamento da empresa da autora sempre existiriam independentemente de a execução da obra se haver prolongado no tempo em resultado da prática dos actos administrativos considerados ilegais. Por isso, a sentença denegou o pedido de indemnização fundado no acréscimo daquelas despesas de funcionamento. Registe-se que o recurso ora em apreço apenas se insurge contra a sentença no ponto em que ela não considerou as despesas de funcionamento da autora durante o tempo em que a obra esteve paralisada – e não também durante o anormal acréscimo de tempo em que, por via da actuação ilícita e culposa atribuível ao Estado, as fracções estiveram por vender. Portanto, a sentença não vem questionada na parte em que recusou atribuir uma qualquer indemnização fundada em despesas de funcionamento durante o tempo de «paralisação das vendas», estando esse problema fora do âmbito de cognição deste tribunal superior. Ora, é manifesto que a afirmação do Sr. Juiz, de que a persistência dos custos de funcionamento era independente da paralisia sofrida pela obra e do consequente prolongamento dela, briga com a decisão do tribunal colectivo, segundo a qual a manutenção dessas despesas foi um «efeito necessário» da suspensão das obras. Necessário é o que não pode não ser, e efeito necessário é o que não pode deixar de se seguir à respectiva causa, desde que esta seja posta. Sendo assim, a decisão do tribunal colectivo significa o estabelecimento de uma estreita relação de causalidade entre a perturbação introduzida pelos actos do Secretário de Estado no prosseguimento normal da obra e o prolongamento das despesas de funcionamento da empresa da autora. Aliás, podemos discernir com rigor a intensidade desse nexo causal. Ao qualificar o «efeito» como «necessário», o tribunal colectivo enunciou, ainda que obliquamente, uma proposição modal reconduzível à fórmula «é necessário que este efeito proceda desta causa». Ora, a Lógica Formal diz-nos que a referida proposição é perfeitamente equivalente à modal em que se diga que «é impossível que este efeito não proceda desta causa»; e, nesta última enunciação, está melhor patenteada a natureza exclusiva da relação causal em apreço, natureza essa que a decisão «a quo» claramente contrariou. Independentemente do que a «recta ratio» permitia entrever, com minúcia, na resposta em apreço, é facilmente compreensível que o tempo relativamente breve em que a obra esteve paralisada impedisse a autora de afectar, com imediação e eficácia, os seus recursos a um outro empreendimento; pelo que , nesse período, ela suportou custos fixos de funcionamento de que não colheu quaisquer frutos. Eis-nos perante um dano vero, que se mostra independente dos demais que a sentença reconheceu existirem e serem ressarcíveis. Deste modo, e por procedência da conclusão 1.ª da alegação do recurso em apreço (e da conclusão 3.ª, na parte correspondente), a sentença tem de ser revogada no aludido ponto, devendo o Estado ser também condenado no pagamento à aqui recorrente da indemnização correspondente àqueles danos – tudo nos termos das disposições conjugadas dos artigos 2º, 4º, 5º e 6º do DL n.º 48.051 e 562º e ss. do Código Civil. Mas, como o «quantum» indemnizatório não vem determinado nem é, neste momento, determinável, a condenação tem de se reportar ao que vier a ser liquidado em execução de sentença (cfr. os artigos 569º do Código Civil e 661º, n.º 2, do CPC). Passemos à segunda crítica que a recorrente dirige à sentença e que, como já vimos, concerne à não atendibilidade dos danos causados à imagem comercial da autora. A este propósito, ela alegara no art. 90º da petição que «o embargo da obra implicou o total descrédito do empreendimento e da imagem comercial da autora junto da banca, fornecedores e clientes, bem como o não cumprimento de contratos celebrados com terceiros». E esta matéria integrou, «ipsis verbis», o quesito 39º, que o tribunal colectivo entendeu estar inteiramente provado. Não obstante, o Mm.º Juiz considerou que de tal facto não resultava qualquer dever de indemnizar diferente do que já atrás tomara em consideração – e que fora relacionado com os prejuízos inerentes ao descrédito do empreendimento sobre que recaíram as ordens de embargo e de demolição. Para assim decidir, o Sr. Juiz ponderou que a alegação não configurava um qualquer dano de natureza não patrimonial; e que, quanto aos possíveis danos com essa natureza, diferentes dos já tomados em conta, a alegação se mostrava insuficiente e, portanto, imprestável. Ao acometer a sentença neste domínio, a recorrente começou por afirmar que os danos advenientes do descrédito da sua imagem são de natureza não patrimonial e indemnizáveis nos termos do art. 496º do C. Civil. Contudo, logo acrescentou que «o seu descrédito perante a banca, fornecedores e clientes» constitui uma fonte de danos que não são «imediatamente determináveis»; e é claro que estes danos, até pela natureza ilíquida que lhes seria inerente, vêm apresentados como sendo do índole patrimonial. «Ante omnia», importa esclarecer se o afirmado pela autora na petição a propósito do descrédito da sua imagem comercial integrava a alegação de um dano de natureza patrimonial, ou antes a de um dano moral. Ora, e tal como a sentença referiu, o dano em causa não podia ser havido como desta segunda índole, pois os prejuízos resultantes da perda de uma boa imagem foram pela autora apresentados como constituindo «encargos que a autora teve de suportar a mais» (cfr. o art. 92º da petição). Aliás, e como acima já aflorámos, os danos morais só em casos raríssimos não serão quantificáveis na própria sentença condenatória pois, devendo o seu montante ser fixado equitativamente (cfr. o art. 496º, n.º 3, do C. Civil), nenhuma razão normalmente há para que a sua determinação seja relegada para a fase executiva. Deste modo, e estando agora assente que a autora não pedira a condenação do réu no pagamento de uma indemnização que reparasse um dano moral que houvesse sofrido, soçobra o recurso na parte em que acomete a sentença «a quo» por ela não ter considerado esse mesmo dano moral. Portanto, o alegado no art. 90º da petição só podia reportar-se à denúncia de um dano de natureza patrimonial, de que a autora queria ser indemnizada. Ora, o Mm.º Juiz considerou que a matéria ali alegada era insuficiente para configurar um qualquer dano, razão por que absolveu o réu do correspondente pedido. A aqui recorrente, ao invés, acha que o dano está suficientemente delineado, só se ignorando o seu exacto quantitativo. É patente que este dissídio se deve resolver em favor da posição expressa na sentença. A afecção da imagem comercial de uma empresa só é um dano «per se» se o prejuízo for visto num plano puramente não patrimonial. Se dessa afecção se pretender passar para danos de índole patrimonial, que se lhe hajam de seguir, será necessário discriminar minimamente os danos em vista, pois aquela afecção, encarada em si própria, não é um dano daquela espécie, ainda que, por sua vez, possa ser causal de danos patrimoniais. Será ocioso invocar o princípio lógico da identidade para se evidenciar que aquilo que seja a causa de um efeito nunca pode ser esse mesmo efeito; ora, também o descrédito da imagem da autora, podendo com verosimilhança acarretar danos patrimoniais no giro comercial futuro, não é assimilável a esses danos, de que ontologicamente se distingue. Sucede que tais danos, que da afecção da imagem da autora teriam resultado ou viriam a resultar, não foram por ela minimamente indicados, por forma a dar-se ao réu a possibilidade de discutir a sua existência e a sua dimensão. Neste domínio, a alegação da autora foi avara e conclusiva, como se ela acreditasse que a insinuação da eventualidade dos danos equivalia à sua enunciação completa. Mas é óbvio que assim não é, pelo que, em face das deficiências da alegação neste ponto, tudo se passa como se nada tivesse sido dito em relação aos danos patrimoniais em questão. Em suma: o alegado no art. 90º da petição não envolvia a denúncia de um qualquer dano moral, nem continha a apresentação, de um modo que satisfizesse o «onus allegationis» que sobre a autora recaía, de danos de natureza patrimonial, explícitos e atendíveis. Nesta conformidade, a sentença tratou com exactidão o assunto ora em apreço, pelo que improcede a conclusão 2.ª do recurso subordinado, bem como a conclusão 3.ª, na parte que àquela outra corresponde. Nestes termos, acordam em: a) Negar provimento ao agravo interposto pelo Estado do despacho saneador. b) Negar provimento ao recurso independente, interposto pelo réu Estado. c) Conceder provimento parcial ao recurso subordinado, interposto pela autora, pelo que revogam parcialmente a sentença recorrida, na parte em que absolveu o Estado do pedido indemnizatório relacionado com os custos de funcionamento da autora, e condenam o Estado a pagar à autora a indemnização, a liquidar em execução de sentença, que corresponda às despesas de funcionamento que a autora suportou durante o tempo em que a construção se manteve paralisada por via do embargo a que foi sujeita. d) Manter, no demais, a sentença recorrida. e) Condenar a autora em metade das custas referentes ao recurso jurisdicional que interpôs. Lisboa, 24 de Abril de 2002 Madeira dos Santos - Relator - Isabel Jovita - Lopes de Sousa

Sumário

I- A notificação da autoridade impugnada para responder em recurso contencioso interrompe a prescrição do direito de indemnização baseado no acto recorrido.

II- Ao menos depois da entrada em vigor do DL n.º 560/71, de 17/9, o denominado plano parcial de urbanização a sul de Braga, aprovado em 15/5/58, não era susceptível de operar efeitos na ordem jurídica, por nunca ter sido alvo de publicação conforme ao exigido naquele diploma.

III- Assim, eram ilegais, por erro nos pressupostos de direito, os actos administrativos que, fundados naquele plano parcial, ordenassem, na década de oitenta, o embargo e a demolição de uma obra.

IV- A ilegalidade de um acto envolve, para efeitos da responsabilidade do ente público em que se integre o seu autor, a natureza ilícita e culposa da actuação plasmada no acto.

V- Se o tribunal colectivo considerou provado que certos prejuízos foram um «efeito necessário» de determinada conduta, a sentença tem de interpretar essa resposta como estabelecendo um nexo causal entre a acção e o evento danoso.

VI- A afecção da imagem comercial de uma empresa só releva, em sede de indemnização por danos de natureza patrimonial, se tais danos, consequentes daquela afecção, forem minimamente invocados, pois o completo silêncio sobre os danos impediria o réu de discutir a sua existência e a sua dimensão.

Texto Integral

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., Ld.ª, interpôs no TAC do Porto uma acção tendente à condenação do Estado Português no pagamento de indemnização pelos danos que disse ter sofrido por causa de despachos emanados do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território e do Ministro do Plano e da Administração do Território, despachos esses em que se ordenou o embargo e a demolição de uma obra que a autora levava a efeito na cidade de Braga.

Na sua contestação, o réu, para além de se defender por impugnação, invocou a prescrição do direito da autora. Esta replicou, pugnando pela improcedência da excepção. E, no despacho saneador, o tribunal «a quo» julgou improcedente a mencionada excepção de prescrição, determinando o prosseguimento dos autos.

O Estado interpôs recurso da decisão proferida acerca de prescrição, agravo esse que foi recebido com subida diferida. A alegação desse recurso culminou pelo oferecimento das conclusões seguintes:

1- O n.º 3 do art. 71º da LPTA é organicamente inconstitucional e, como tal, inaplicável.

2- Em consequência, a responsabilidade civil do Estado por actos ilícitos de gestão pública prescreve no prazo de três anos a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa responsável e da extensão integral dos danos (artigos 71º, n.º 2, da LPTA, e 498º, n.º 1, do C. Civil).

3- No presente caso, a autora teve conhecimento desse direito nas datas em que teve conhecimento dos despachos que lhe ordenaram o embargo e a demolição das obras e aos quais atribui os danos por que pretende ser indemnizado, ou seja, em 14/4/86 (do despacho de 21/3/86) e em 30/1/87 (dos despachos de 13/1/87 e 14/1/87).

4- A interposição de recurso desses actos, bem como os pedidos de suspensão da sua eficácia, não interromperam o prazo da prescrição.

5- Essa interposição e a sua pendência também não impediam que a autora propusesse uma acção para efectivação da responsabilidade civil do Estado dos referidos actos decorrente, ou seja, não impedia que começasse a correr o prazo da prescrição.

6- Que, por isso, ocorreu em 30/1/90.

7- A acção foi proposta em 16/9/96 e o Estado citado em 14/10/96, pelo que já estava prescrito o direito exercitado.

8- A inconstitucionalidade orgânica do preceito referido na conclusão 1.ª pode determinar o dever de indemnizar por parte do Estado – em acção própria, em que a causa de pedir seja a ilicitude da actividade que o produziu e os danos dele decorrentes – mas não impede a sua absolvição por força da prescrição do direito de indemnização relativo aos factos e prejuízos que constituem a causa de pedir da presente acção, que há-de ser julgada rigorosamente com base na legislação efectivamente aplicável.

9- A decisão recorrida, ao não julgar prescrito o direito da autora, decidiu erradamente, violando os preceitos legais referidos na conclusão 2.ª.

Relativamente ao mesmo agravo, a autora apresentou a sua contra-alegação, em que concluiu do seguinte modo:

1- A prescrição do direito de indemnização por danos patrimoniais causados por actos administrativos ilícitos interrompe-se com a notificação da entidade pública para responder ou contestar o recurso contencioso, começando a correr novo prazo prescricional de três anos (v. art. 498º do C. Civil) a partir do trânsito em julgado da decisão anulatória, «ex vi» dos artigos 323º, 326º/1 e 327º/1 do C. Civil, do art. 71º/2 da LPTA e do art. 5º do DL 48.051, de 21/11/67.

2- A propositura pela ora recorrida dos recursos contenciosos e dos pedidos de suspensão de eficácia das ordens de embargo e demolição em análise consubstancia claramente o exercício indirecto, senão mesmo directo, dos direitos de indemnização que lhe assistem em consequência daqueles actos ilícitos e lesivos (v. artigos 323º/1, 326º e 327º do C. Civil), pois visou, além do mais, impedir a extinção dos direitos de indemnização em causa, «ex vi» do art. 7º do DL 48.051, de 21/11/67.

3- A interpretação «contra cives» defendida pelo ora recorrente subverteria ainda frontalmente a unidade do sistema jurídico (v. art. 9º/1 do C. Civil), pois o art. 96º/1 da LPTA permite que o requerimento de execução da decisão anulatória – a qual pode consistir em pagamento de indemnização pelos prejuízos causados pelo acto anulado (v. artigos 6º/5, 7º/1 e 10º do DL 256-A/77, de 17/6) – seja apresentado no prazo de três anos a contar do trânsito em julgado daquela decisão (v. art. 5º do DL 256-A/77, de 17/6).

4- O art. 71º/3 da LPTA, além de não ser aplicável «in casu», conforme reconheceu o ora recorrente, limitou-se a ampliar para seis meses o prazo de dois meses consignado no art. 327º/3 do C. Civil, para os casos em que o réu for absolvido da instância ou ficar sem efeito o compromisso arbitral, tanto mais que aquele dispositivo expressamente prevê que “a prescrição não terá lugar antes de decorridos 6 meses”, não impedindo assim quaisquer prazos de prescrição com duração superior (v. art. 9º do C. Civil).

5- A prescrição do direito de indemnização da ora recorrida pelos prejuízos causados pelas ordens de embargo e demolição «sub judice» interrompeu-se, assim, em 1986 e 1987, respectivamente, com a notificação do SEALOT e do MPAT para responderem ao respectivo recurso contencioso e ao pedido de suspensão de eficácia (v. artigos 323º/1 e 327º/1 do C. Civil), pelo que, tendo a presente acção sido proposta nos termos e prazos estabelecidos nos artigos 323º/1, 326º e 327º do C. Civil e no art. 71º da LPTA, é manifesta a improcedência da excepção de prescrição, invocada pelo ora recorrente.

Os autos prosseguiram os seus termos no TAC do Porto, vindo a ser proferida sentença que, julgando a acção parcialmente procedente, condenou o Estado a pagar à autora a quantia de 286.275.123$00, outros montantes a liquidar em execução de sentença e os juros moratórios incidentes sobre todas essas importâncias, contados desde a citação até integral pagamento – ficando o réu absolvido do restante pedido.

O Estado interpôs recurso da sentença, terminando a sua alegação com o oferecimento das seguintes conclusões:

1- Com vista ao apuramento da responsabilidade civil extracontratual com base em acto ilícito, necessária se torna a verificação cumulativa dos seguintes requisitos ou pressupostos: o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto (ilícito e culposo) e esse dano (n.º 1 do art. 2º do DL n.º 48.051, de 21/11/67).

2- De acordo com o art. 6º do referido DL n.º 48.051, consideram-se ilícitos «os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração».

3- Na douta sentença de que se recorre, considerou-se que o acto de S. Ex.ª o Sr. Secretário de Estado da Administração do Território, datado de 21/3/86 (que determinou o embargo) se trata de um acto ilícito por o mesmo constituir uma conduta ilegal desenvolvida pela Administração, e isto já que « o plano parcial de urbanização a sul de Braga» nunca foi publicado, nem também foi publicado, sob a forma de portaria, o regulamento do citado plano, o que acarreta a respectiva ineficácia.

4- Sucede, porém, que tal «plano parcial» não só se encontrava em vigor, como ainda era plenamente eficaz.

5- Com efeito, foi o mesmo publicado no DG n.º 264, II Série, de 11/11/58 (sendo certo que a planta com a delimitação da área do mesmo com ele se identifica) e, como tal, produz os seus efeitos sem necessidade de aprovação e publicitação de qualquer regulamento, pois que a aprovação de regulamentos («ex vi» do art. 30º do DL n.º 33.921, de 5/9/44) apenas aos «planos gerais» era aplicável.

6- E isto já que, dado o objectivo muito mais limitado dos «planos parciais» relativamente aos «planos gerais» em matéria de formalidades a observar (regulamentos, plantas esquemáticas e de pormenor, memórias descritivas, etc.), os primeiros não estão sujeitos a todas aquelas que a lei impõe para a aprovação dos segundos (artigos 18º e 30º do DL n.º 32.921).

7- Assim sendo, o referido acto, datado de 21/3/96, mostra-se conforme ao direito e à lei, não sendo, consequentemente, ilícito.

8- O mesmo sucedendo com o acto administrativo que determinou a demolição da obra em apreço – demolição, consigne-se, que jamais sucedeu – já que tal acto é legal quanto ao seu fundamento e objecto.

9- Pois que, estando em vigor, como estava, aquele «plano parcial de urbanização a sul de Braga», o qual, por sua vez, era plenamente eficaz, mostra-se tal acto devida e legalmente alicerçado ou fundamentado, não sendo, pois, ilícito.

10- E, não havendo ilicitude, inexiste, em concreto, o pressuposto «culpa», por esta se diluir naquela quando é violado o dever de boa administração.

11- Inexiste, assim, e ao contrário do doutamente decidido, a totalidade dos pressupostos da obrigação de indemnizar por parte do Estado.

12- Razão por que a douta decisão sob recurso violou os comandos dos artigos 2º e 6º do DL n.º 48.051, de 21/11/67

A autora contra-alegou, finalizando essa peça com as conclusões seguintes:

1- A ilicitude do acto do Sr. SEALOT, que determinou a demolição do edifício da ora recorrente, encontra-se decidida, com trânsito em julgado, com fundamento em violação da douta sentença do Tribunal Judicial de Braga de 4/6/86 (v. Ac. STA de 27/11/90, proc. 24.827).

2- O acto do Sr. SEALOT, que determinou o embargo da construção do edifício da ora recorrente, assume carácter meramente instrumental, lógica e teleologicamente dependente da ordem de demolição, pelo que a sua ilicitude resulta, antes do mais, da violação do caso julgado da referida decisão judicial (v. art. 205º da CRP).

3- É, pois, inquestionável a ilicitude da conduta do Sr. SEALOT (v. art. 22º da CRP, cfr. art. 483º do C. Civil), pelo que é manifesta a improcedência do presente recurso.

4- O Plano Parcial de Urbanização a Sul de Braga (PPUSB) não assumiu a forma de portaria, pelo que foi violado frontalmente o disposto no art. 30º do DL 33.291.

5- O PPUSB nunca foi publicado no jornal oficial, pelo que sempre seria absolutamente inválido e ineficaz (v. DL 2.470, de 11/4/33; cfr., actualmente, o art. 119º da CRP e o art. 5º do C. Civil).

6- A referência ao despacho ministerial de 15/5/58, que teria aprovado o PPUSB, constante da 2.ª Série do DG de 11/11/58, a pág. 9047, não inclui o regulamento de qualquer plano de urbanização, limitando-se a precisar as áreas sujeitas ao encargo de mais-valia, nos termos do art. 17º da Lei 2.030 (cfr. o art. 1º do DL 39.043).

7- Os despachos do Sr. SEALOT que determinaram o embargo e a demolição da construção da ora recorrida sempre seriam assim manifestamente ilícitos, pelo que a douta sentença recorrida não enferma de qualquer erro de julgamento.

Também a autora da acção interpôs recurso, ainda que subordinado, da sentença, tendo concluído a sua alegação do seguinte modo:

1- A ora recorrente suportou «durante um maior período de tempo» os prejuízos da imobilização do seu aparelho produtivo e da respectiva afectação à obra embargada – que não puderam ser afectos a outras obras e gera quaisquer rendimentos – bem como os custos acrescidos daí decorrentes.

2- Os actos ilícitos imputáveis ao Estado Português implicaram, além do mais, o total descrédito da imagem comercial da ora recorrente perante a banca, fornecedores e clientes, causando-lhe prejuízos que não são imediatamente determináveis.

3- A douta sentença recorrida enferma, assim, de manifestos erros de julgamento na parte em que julgou improcedentes os respectivos pedidos indemnizatórios, tendo violado frontalmente os artigos 22º da CRP, 2º e ss. do DL 48.051, 483º e ss. e 569º do C. Civil e 471º/1 do CPC.

O Estado apresentou a sua contra-alegação referente a esse recurso subordinado, apresentando aí as conclusões seguintes:

1- A douta sentença recorrida (na parte referente ao objecto do presente recurso subordinado) não violou qualquer dos preceitos legais indicados pela recorrente.

2- Antes, e de acordo com a factualidade emergente da acção e seus elementos, fez correcta aplicação dos preceitos legais ao caso aplicáveis.

3- Não devendo, consequentemente, os danos aqui invocados pela recorrente ser reconhecidos ou considerados.

4- Assim sendo, a douta decisão sob recurso deverá ser (na parte em apreço) mantida.

A matéria de facto pertinente é a que foi dada como provada na sentença da 1.ª instância, a qual aqui se dá como integralmente reproduzida – nos termos do art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Os presentes autos respeitam a uma acção de indemnização que obteve procedência parcial, improcedendo na parte restante. Mostram-se interpostos, admitidos e minutados três recursos – um agravo deduzido do despacho saneador, mais precisamente da parte em que nele se julgou não estar prescrito o direito invocado na acção, e dois recursos, um independente e um subordinado, dirigidos contra a sentença, já que cada um dos litigantes recorreu de segmentos da decisão em que ficou vencido. Ora, e nos termos do art. 710º, n.º 1, do CPC, há que conferir prioridade à apreciação do referido agravo, dado que ele foi interposto em primeiro lugar.

Na sua contestação, o Estado invocou a prescrição do direito de indemnização que a autora viera exercer. Para tanto, e basicamente, disse que o comportamento considerado lesivo consistira em actos administrativos datados de 1986 e 1987, ocasiões em que se iniciara um prazo prescricional de três anos que não se teria suspendido ou interrompido, de modo que, aquando da propositura da acção – em 1996 – já a prescrição do invocado direito há muito ocorrera.

Esta construção não mereceu acolhimento no despacho saneador. Aí, o tribunal «a quo» considerou que os recursos contenciosos que a autora da acção imediatamente interpusera daqueles actos alardeavam a sua intenção de exercer o direito de indemnização; e, aderindo à alegação, constante da réplica, de que as autoridades recorridas haviam sido notificadas para responder aos recursos ainda nos anos civis em que eles tinham sido interpostos, o TAC do Porto concluiu que o prazo prescricional se interrompera, nos termos do art. 323º, n.º 1, do Código Civil, facto que decisivamente obstava à procedência da excepção.

Agravando do assim decidido, o Estado insiste em que, à luz do disposto no Código Civil, a interposição de recurso contencioso que tome por objecto um acto administrativo causal de danos indemnizáveis não revela a intenção de exercício do direito indemnizatório correspondente – o que estaria evidenciado no pormenor de o legislador ter sentido a necessidade de, através do art. 71º, n.º 3, da LPTA, proclamar que, em tais casos, o direito de indemnização nunca prescreveria antes de decorridos seis meses contados sobre o trânsito da decisão final do recurso contencioso. Mas, como esta norma é inconstitucional, o Estado considera que subsistem simplesmente aquelas regras gerais do direito civil, que nenhuma conexão permitiriam estabelecer entre a interposição do recurso e a interrupção do prazo prescricional.

A descrita controvérsia emerge da interpretação do art. 323º, n.º 1, do Código Civil, preceito em que se estabelece que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertença e ainda que o tribunal seja incompetente. «Primo conspectu», dir-se-ia que a interposição de recurso contencioso de um qualquer acto administrativo apenas denota o propósito do recorrente de o eliminar da ordem jurídica, não implicando a exteriorização da vontade de um futuro ressarcimento dos danos resultantes da emergência do acto. Contudo, essa absoluta cisão entre o recurso contencioso e a acção indemnizatória não transparece da nossa lei, já que o art. 7º do DL n.º 48.051, de 21/11/67, exclui que, nesse género de acções, sejam reparados os danos advenientes da falta de interposição do recurso – o que manifestamente confere uma primazia temporal e lógica ao recurso, em relação à acção que lhe respeite. Seria absurdo que, perante prejuízos emergentes de um mesmo acto, o lesado tivesse de propor acções de indemnização distintas, exigindo, dentro dos três anos imediatos, a reparação dos danos consolidados independentemente da interposição do recurso contencioso e reservando a propositura da acção pelos outros danos para uma ocasião posterior à anulação contenciosa do acto, como manifestamente exige o referido art. 7º, «in fine». Ora, para se evitarem os inconvenientes que necessariamente se ligam a toda a duplicação parcial de acções, há que considerar que a dedução do recurso é idónea a permitir que, na acção de indemnização que se lhe siga, se discuta a reparação de todos os danos relacionados com o acto impugnado, pelo que o recurso haverá de influir na contagem do prazo prescricional do direito a indemnização por tais danos.

E essa solução entrevê-se no próprio art. 323º, n.º 1, do C. Civil. Este preceito estabelece que a prescrição se interrompe desde que indirectamente se expresse a intenção de exercício do direito de indemnização. Ora, tendo em conta as ligações estreitas, que atrás assinalámos, entre o recurso interposto de um acto e a acção de indemnização por danos dele decorrentes, não pode duvidar-se que aquele que impugne o acto mostra, «ipso facto», a vontade de acometer judicialmente o que, em sede de responsabilidade civil, constitui uma acção ilícita e culposa; sendo assim, o recurso inclina-se naturalmente à determinação de vários dos elementos essenciais da responsabilidade civil, pelo que pode ser encarado como um passo preliminar de um futuro exercício do direito a indemnização. Ademais, a interposição do recurso contencioso significa sempre que a pessoa prejudicada pelo acto administrativo impugnado não quer acatar a sua existência e os seus efeitos e que, ao invés, pretende a reintegração da ordem jurídica violada; ora, uma das dimensões dessa reintegração é a reparação de quaisquer danos colaterais, que a simples execução do julgado anulatório não suprima eficazmente. Donde se vê que a notificação de que o recurso foi interposto envolve a comunicação, indirecta mas capaz, de que o recorrente quer extrair da anulação do acto efeitos múltiplos – que se estendem às pretensões indemnizatórias que o caso consinta. Portanto, e à luz da regra geral inserta no art. 323º, n.º 1, do C. Civil, a notificação da entidade recorrida para responder no recurso de anulação de um acto administrativo interrompe a prescrição do direito de indemnização que se baseie nesse acto. E, contrariamente ao que afirma o Estado, esta solução não é afastada pelo estatuído no art. 71º, n.º 3, da LPTA – cujo texto dispõe que, quando o direito de indemnização «resultar da prática de acto cuja legalidade seja impugnada contenciosamente, a prescrição não terá lugar antes de decorridos seis meses sobre o trânsito em julgado da respectiva sentença». Frise-se, antes do mais, que ninguém questiona a inconstitucionalidade deste preceito; e que o Estado apenas o chamou à colação porque acha que a sua razão suficiente é a de legislador da LPTA ter partido do pressuposto de que a notificação da autoridade recorrida não interrompia a prescrição. Mas este argumento não colhe, por dois essenciais motivos: por um lado, em virtude do alcance que já vimos ser de atribuir à regra geral, constante do art. 323º, n.º 1, do C. Civil; por outro lado, devido ao pormenor de o art. 71º, n.º 3, não estabelecer um prazo máximo, que brigasse com os efeitos do prazo prescricional de três anos, anteriormente interrompido, mas um prazo mínimo, que com ele era perfeitamente harmonizável. E, desse modo, aquela norma inconstitucional só se apresentava como discrepante em relação a prazos mais curtos, como o estabelecido no art. 327º do C. Civil – pormenor a que a decisão «a quo» correctamente aludiu.

Pelas razões expostas, não nos apartaremos da firme corrente jurisprudencial que existe neste STA e cujo sentido é o de que a interposição de recurso contencioso constitui um facto revelador, ao menos indirectamente, da intenção de exercer o direito de indemnização que se funde no acto que seja objecto daquele recurso (cfr., v.g., os acórdãos de 26/2/98, rec. n.º 42.499, de 23/9/98, rec. n.º 43.927, de 7/12/99, rec. n.º 30.776, 9/11/2000, rec. n.º 44.953, de 16/11/2000, rec. n.º 45.253, e de 19/6/01, rec. n.º 34.237, sendo este último do Pleno).

Desenhado o quadro jurídico aplicável, relembremos os factos particulares que são pertinentes à decisão do problema posto no agravo. O pedido de indemnização enunciado no processo funda-se numa conduta considerada ilícita, culposa e lesiva, que estaria consubstanciada em três actos administrativos: o despacho de 21/3/86, através do qual o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (doravante designado por Secretário de Estado) ordenou o embargo de uma obra que a autora da acção erigia; o despacho do Secretário de Estado, de 13/1/87, em que se ordenou a demolição da mesma obra; e o despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território (doravante designado por Ministro), de 14/1/87, que ratificou aquele acto que o Secretário de Estado praticara no dia anterior. Ora, a autora interpôs recursos contenciosos desses actos, acometendo o despacho de 21/3/86 em 11/6/86 e os outros dois actos em 23/2/87. Sublinhe-se que o presente agravo não questiona a decisão na parte em que nela se admitiu que a notificação do Secretário de Estado e do Ministro, para que respondessem aos recursos, se fizera ainda nos anos em que os recursos contenciosos haviam sido interpostos – pelo que esse ponto de facto se tem de dar como assente. Por outro lado, os autos noticiam que o primeiro desses recursos só findou depois da propositura da presente acção (cfr. fls. 298 e ss.) e que o segundo recurso terminou através do acórdão do Tribunal constitucional proferido em 20/12/95 e transitado em 18/1/96 (alínea V da especificação). Resta dizer que a petição inicial da acção entrou em juízo em 16/9/96, sendo o MºPº citado, em representação do Estado, em 4/10/96.

Ora, e como acima vimos, a notificação das entidades recorridas naqueles recursos operou a interrupção dos prazos de prescrição dos direitos de indemnização pelos danos relacionados com os actos administrativos assim atacados. A interrupção tem como efeito inutilizar para a prescrição todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo a partir do trânsito em julgado das decisões finais dos aludidos recursos (cfr. os artigos 326º e 327º do C. Civil). Como o prazo prescricional era de três anos (art. 498º do C. Civil) e os mencionados recursos só findaram, ou no ano civil em que ocorreu a citação do réu na acção de indemnização, ou depois dela, conclui-se necessariamente que o direito a indemnização, na acção exercido, não estava prescrito quando o Estado foi citado para a lide destes autos.

Assim, o tribunal «a quo» decidiu bem ao julgar improcedente a excepção peremptória de prescrição, devendo negar-se provimento ao agravo por irrelevância ou improcedência de todas as suas conclusões.

Assente que o despacho saneador decidiu bem a questão relacionada com a excepção peremptória de prescrição e que, portanto, se justificava que a acção prosseguisse os seus ulteriores termos, cumpre-nos apreciar as críticas que as partes dirigem à sentença, começando pela análise do recurso interposto pelo Estado.

Como se depreende das conclusões da alegação desse recurso, o Estado atacou a sentença apenas na parte em que nela se disse serem ilícitas e culposas as condutas causais dos danos indemnizáveis; e, dentro dessa parte, o Estado restringiu a sua censura a um único ponto, já que se limitou a tentar persuadir da legalidade dos actos administrativos em que a autora filiara o seu direito a indemnização, legalidade essa que derivaria do facto de tais actos se fundarem num plano parcial de urbanização que era válido e plenamente eficaz.

Atentemos no que, a tal propósito, disse a sentença. Discorrendo sobre a legalidade do acto que determinara o embargo da obra, Mm.º Juiz foi afastando vários dos vícios que, segundo a autora, o inquinariam. Seguidamente, apreciou o vício que decorreria do facto de o plano parcial de urbanização a sul de Braga, em que o acto se escorara, ser inválido ou, pelo menos, ineficaz; e, considerando que nem esse plano, nem o seu regulamento, foram publicados no jornal oficial, a decisão «a quo» concluiu que o dito plano carecia de eficácia, pelo que o acto, ao exercer poderes que do plano derivariam, estava ferido de violação de lei. Quanto ao despacho do Secretário de Estado que ordenou a demolição do obra, a sentença afirmou que a sua ilegalidade já fora plenamente reconhecida pelo aresto deste STA que o anulara, por violação de lei. Já no que respeita ao despacho do Ministro, o Mm.º Juiz excluiu que ele fosse ilegal, em virtude da sua natureza preparatória e não lesiva dos direitos ou interesses da sua destinatária.

Como já dissemos, o recurso do Estado insiste na efectividade do referido plano parcial, já que ele teria sido publicado no Diário do Governo e, tendo em conta o disposto nos artigos 18º e 30º do DL n.º 32.921, de 5/9/44, seria operante independentemente da publicação do regulamento que porventura lhe respeitasse. Nessa medida, os actos do Secretário de Estado estariam devidamente escorados no mencionado plano, não sofrendo da ilegalidade que a sentença neles divisou – e na qual veio a fazer ancorar a ilicitude e a culpa fundantes da responsabilidade civil do Estado Português.

Resulta da factualidade provada que o despacho do Secretário de Estado, que em 21/3/86 ordenou o embargo da obra, teve por fundamento o art. 2º do DL n.º 40.388, de 21/11/55 – dispositivo em que se previa que o Ministro das Obras Públicas promovesse «directamente o embargo e a demolição das obras realizadas sem prévia autorização nas zonas de protecção dos edifícios ou construções de interesse público não classificados como monumentos nacionais e, bem assim, das obras realizadas nas áreas urbanizadas ou urbanizáveis com desrespeito dos condicionamentos fixados nos respectivos planos de urbanização e seus regulamentos». E, da mesma factualidade, posto que ela abrange o teor do documento de fls. 64 dos autos, decorre ainda que aquele despacho determinante do embargo se arrimou ao segundo dos fundamentos previstos no transcrito art. 2º – o desrespeito do «anteplano de urbanização aprovado por despacho ministerial de 16/5/58».

Não se duvida que esse plano – conhecido por plano parcial de urbanização a sul de Braga – foi elaborado e recebeu aprovação mediante despacho ministerial de 15/5/58, pois disso nos dá conta a publicação emanada da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização e constante da II Série do Diário do Governo de 11/11/58. Mas o que importa averiguar é se essa publicação – a única que, relativamente àquele instrumento, o Estado admite ter sido efectuada – bastava para que o dito plano parcial produzisse os seus efeitos na ordem jurídica, ao ponto de essa eficácia ainda suportar o acto que mandou embargar a obra.

De acordo com o estatuído no DL n.º 33.921, de 5/9/44, as câmaras municipais deviam elaborar planos de urbanização e expansão e, enquanto tais planos não fossem aprovados, podiam submeter à aprovação do Governo planos parciais de urbanização. O art. 30º do referido diploma estabelecia que os regulamentos dos planos de urbanização e expansão seriam aprovados por portaria emanada do Ministro das Obras Públicas e Comunicações; mas o decreto-lei nada estabelecia acerca das formalidades a observar com vista a dar-se publicidade à aprovação dos planos parciais de urbanização, pelo que, durante a vigência do diploma, era justificável hesitar-se entre assimilar os planos parciais aos gerais, quanto ao modo de exteriorização da sua aprovação, ou, ao invés, sustentar que os planos parciais valiam independentemente da sua submissão àquele modo.

No entanto, essa possível hesitação deixou de ter sentido com a revogação do DL n.º 33.921, operada pelo DL n.º 560/71, de 17/9. É que o art. 14º deste último diploma veio dispor que competia «ao Ministro das Obras Públicas aprovar, por portaria, os regulamentos dos planos gerais ou parciais de urbanização», devendo, com essa portaria, ser «publicados no Diário do Governo uma planta de síntese das disposições do plano e o respectivo regulamento». Ante esta explícita exigência, tornava-se claro que quaisquer planos parciais – e quaisquer anteplanos parciais, que o art. 16º, n.º 2, do mesmo diploma assimilava aos planos parciais – anteriormente aprovados só poderiam valer para o futuro desde que a sua pretérita exteriorização tivesse obedecido a essas formalidades ou, não tendo assim acontecido, desde que o plano parcial fosse ulteriormente divulgado pelo modo que o DL n.º 560/71 impunha (cfr., neste sentido, que corresponde ao da jurisprudência corrente neste STA, os acórdãos de 13/3/86, rec. n.º 21.947, de 5/3/97, rec. n.º 26.340, de 6/11/97, rec. n.º 41.156, e de 10/10/01, rec. n.º 46.771) .

E deve assinalar-se que essa necessidade de publicação daqueles planos – que têm uma indubitável natureza regulamentar – e dos regulamentos que lhes fossem inerentes se tornou ainda mais premente com a Constituição de 1976, cuja versão original prescrevia a inexistência jurídica da falta de publicidade dos actos regulamentares (cfr. o art. 122º, n.º 4), solução que mais tarde foi substituída pela da mera ineficácia jurídica dos regulamentos carentes daquela publicidade (cfr. o actual art. 119º, n.º 2).

Portanto, e ao menos após o início da vigência do DL n.º 560/71, de 17/12, o plano parcial de urbanização a sul de Braga, aprovado em 15/5/58, só seria susceptível de operar na ordem jurídica os efeitos a que naturalmente se inclinava se aquela aprovação tivesse sido seguida de publicação conforme ao que o referido art. 14º impunha. Ora, é manifesto que a publicação ocorrida em 11/11/58 não satisfazia as exigências desse preceito, e por duas decisivas razões: por um lado, porque ela não tinha a forma de portaria e, mais significativamente ainda, omitia a planta de síntese das disposições do plano e o respectivo regulamento; por outro lado, porque aquela publicação nem sequer visava conferir publicidade ao plano «ut tale», pois o seu propósito resumia-se a noticiar que o Conselho de Ministros homologara a delimitação de uma área valorizada, o que permitia sujeitar os terrenos nela inclusos a um encargo de mais valia, de acordo com o estatuído no art. 17º da Lei n.º 2.030, de 22/6/48, e no Decreto n.º 39.043, de 18/12/52. E convém frisar que o facto da determinação dessa área resultar da aprovação do plano parcial não convertia a publicação daquela numa publicação do dito plano – sem o que se estaria a substituir o objecto explícito da publicação por um seu antecedente, ainda que necessário.

É, portanto, certo que a publicação em que se aludia ao plano parcial de urbanização a sul de Braga, ocorrida em 11/11/58, não bastava para que tal plano operasse na ordem jurídica, ao menos depois da vigência do DL n.º 560/71. E, como vem aceite pelas partes que tal instrumento urbanístico não foi alvo de uma qualquer outra publicação, necessário é concluir que o mesmo plano era insusceptível de servir de sustentáculo, em 1986, ao despacho do Secretário de Estado que mandou embargar a obra da autora. Assim sendo, esse acto administrativo, ao fundar-se num preceito – o art. 2º do DL n.º 40.3888 – cujo uso pressupunha a existência e a operatividade do mencionado plano parcial, laborou em erro quanto a esse pressuposto de direito, enfermando do vício de violação de lei que a sentença «a quo» nele detectou. E daí que não mereça censura a consideração, pelo Mm.º Juiz, de que tal acto incorporava um comportamento imbuído de ilicitude – predicado este que era um dos elementos relevantes em sede de determinação da responsabilidade civil do réu.

Dado que o despacho em que o Secretário de Estado ordenara a demolição do edifício também se havia fundado no aludido plano parcial, imediatamente se vê que tal acto padecia de uma ilegalidade semelhante à que entrevimos no despacho que impusera o embargo. Ademais, aquele acto foi anulado pelo STA por haver contrariado uma anterior decisão judicial; e esta fonte de ilegalidade, sobre que o Estado nada disse no seu recurso, era suficiente para se discernir no despacho a assunção de uma acção ilícita, para o efeito de se determinar a responsabilidade civil do ente público réu.

Assente que os sobreditos despachos do Secretário de Estado traduziram comportamentos qualificáveis como ilícitos, há que secundar a sentença no ponto em que ela afirmou que tais condutas foram também culposas. É que, como a sentença disse e o recorrente Estado parece reconhecer, a ilicitude e a culpa são dois elementos da responsabilidade civil que, no domínio do DL n.º 48.051, de 21/11/67, assentam em dados factuais que praticamente se sobrepõem, pelo que tais requisitos da responsabilidade civil apresentam normalmente um destino solidário. Ademais, o recurso interposto pelo Estado vinculou a inexistência da culpa à prévia determinação da ausência de ilicitude; e, como esta está, afinal, presente, impõe-se concluir que soçobra a pretensão de que se houvesse demonstrado que o Secretário de Estado não actuara com culpa.

Deste modo, mostram-se improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões alinhadas na alegação do recurso do Estado, o qual improcede «in toto».

Debrucemo-nos agora sobre o recurso subordinado com que a autora também acomete a sentença. Como resulta das conclusões da respectiva alegação, a recorrente apenas censura o decidido na parte em que aí se julgou que se não havia demonstrado que a autora, por via da actuação ilícita e culposa imputável ao réu, tivesse sofrido danos de dois tipos – os resultantes da imobilização do seu parelho produtivo, enquanto ele se manteve afectado à obra embargada, e os decorrentes do descrédito que a imagem comercial da autora sofrera perante a banca, fornecedores e clientes.

Comecemos pelos danos que seriam relativos às despesas de funcionamento da autora. Ela alegara tais danos nos artigos 87º a 89º da petição inicial, aí referindo que todos os encargos fixos da autora – com remunerações, salários, pagamentos a fornecedores, a entidades oficiais, etc. – se prolongaram no tempo em virtude da paralisação das obras (e das vendas) que adveio da prática dos actos ilegais.

A este propósito, o tribunal colectivo considerou provado que, «como efeito necessário dos actos praticados pelos representantes do réu e, nomeadamente, a paralisação das obras e das vendas, a autora manteve as suas despesas de funcionamento decorrentes, nomeadamente, do pagamento de remunerações à gerência, salários, outras despesas com pessoal, pagamento a fornecedores»; e que a autora «teve que suportar durante um maior período de tempo os encargos» acima referidos.

Apesar do teor destas respostas dadas pelo colectivo, o Mm.º Juiz «a quo» disse que os custos normais de funcionamento da empresa da autora sempre existiriam independentemente de a execução da obra se haver prolongado no tempo em resultado da prática dos actos administrativos considerados ilegais. Por isso, a sentença denegou o pedido de indemnização fundado no acréscimo daquelas despesas de funcionamento.

Registe-se que o recurso ora em apreço apenas se insurge contra a sentença no ponto em que ela não considerou as despesas de funcionamento da autora durante o tempo em que a obra esteve paralisada – e não também durante o anormal acréscimo de tempo em que, por via da actuação ilícita e culposa atribuível ao Estado, as fracções estiveram por vender. Portanto, a sentença não vem questionada na parte em que recusou atribuir uma qualquer indemnização fundada em despesas de funcionamento durante o tempo de «paralisação das vendas», estando esse problema fora do âmbito de cognição deste tribunal superior.

Ora, é manifesto que a afirmação do Sr. Juiz, de que a persistência dos custos de funcionamento era independente da paralisia sofrida pela obra e do consequente prolongamento dela, briga com a decisão do tribunal colectivo, segundo a qual a manutenção dessas despesas foi um «efeito necessário» da suspensão das obras. Necessário é o que não pode não ser, e efeito necessário é o que não pode deixar de se seguir à respectiva causa, desde que esta seja posta. Sendo assim, a decisão do tribunal colectivo significa o estabelecimento de uma estreita relação de causalidade entre a perturbação introduzida pelos actos do Secretário de Estado no prosseguimento normal da obra e o prolongamento das despesas de funcionamento da empresa da autora. Aliás, podemos discernir com rigor a intensidade desse nexo causal. Ao qualificar o «efeito» como «necessário», o tribunal colectivo enunciou, ainda que obliquamente, uma proposição modal reconduzível à fórmula «é necessário que este efeito proceda desta causa». Ora, a Lógica Formal diz-nos que a referida proposição é perfeitamente equivalente à modal em que se diga que «é impossível que este efeito não proceda desta causa»; e, nesta última enunciação, está melhor patenteada a natureza exclusiva da relação causal em apreço, natureza essa que a decisão «a quo» claramente contrariou.

Independentemente do que a «recta ratio» permitia entrever, com minúcia, na resposta em apreço, é facilmente compreensível que o tempo relativamente breve em que a obra esteve paralisada impedisse a autora de afectar, com imediação e eficácia, os seus recursos a um outro empreendimento; pelo que , nesse período, ela suportou custos fixos de funcionamento de que não colheu quaisquer frutos. Eis-nos perante um dano vero, que se mostra independente dos demais que a sentença reconheceu existirem e serem ressarcíveis.

Deste modo, e por procedência da conclusão 1.ª da alegação do recurso em apreço (e da conclusão 3.ª, na parte correspondente), a sentença tem de ser revogada no aludido ponto, devendo o Estado ser também condenado no pagamento à aqui recorrente da indemnização correspondente àqueles danos – tudo nos termos das disposições conjugadas dos artigos 2º, 4º, 5º e 6º do DL n.º 48.051 e 562º e ss. do Código Civil. Mas, como o «quantum» indemnizatório não vem determinado nem é, neste momento, determinável, a condenação tem de se reportar ao que vier a ser liquidado em execução de sentença (cfr. os artigos 569º do Código Civil e 661º, n.º 2, do CPC).

Passemos à segunda crítica que a recorrente dirige à sentença e que, como já vimos, concerne à não atendibilidade dos danos causados à imagem comercial da autora. A este propósito, ela alegara no art. 90º da petição que «o embargo da obra implicou o total descrédito do empreendimento e da imagem comercial da autora junto da banca, fornecedores e clientes, bem como o não cumprimento de contratos celebrados com terceiros». E esta matéria integrou, «ipsis verbis», o quesito 39º, que o tribunal colectivo entendeu estar inteiramente provado.

Não obstante, o Mm.º Juiz considerou que de tal facto não resultava qualquer dever de indemnizar diferente do que já atrás tomara em consideração – e que fora relacionado com os prejuízos inerentes ao descrédito do empreendimento sobre que recaíram as ordens de embargo e de demolição. Para assim decidir, o Sr. Juiz ponderou que a alegação não configurava um qualquer dano de natureza não patrimonial; e que, quanto aos possíveis danos com essa natureza, diferentes dos já tomados em conta, a alegação se mostrava insuficiente e, portanto, imprestável.

Ao acometer a sentença neste domínio, a recorrente começou por afirmar que os danos advenientes do descrédito da sua imagem são de natureza não patrimonial e indemnizáveis nos termos do art. 496º do C. Civil. Contudo, logo acrescentou que «o seu descrédito perante a banca, fornecedores e clientes» constitui uma fonte de danos que não são «imediatamente determináveis»; e é claro que estes danos, até pela natureza ilíquida que lhes seria inerente, vêm apresentados como sendo do índole patrimonial.

«Ante omnia», importa esclarecer se o afirmado pela autora na petição a propósito do descrédito da sua imagem comercial integrava a alegação de um dano de natureza patrimonial, ou antes a de um dano moral. Ora, e tal como a sentença referiu, o dano em causa não podia ser havido como desta segunda índole, pois os prejuízos resultantes da perda de uma boa imagem foram pela autora apresentados como constituindo «encargos que a autora teve de suportar a mais» (cfr. o art. 92º da petição). Aliás, e como acima já aflorámos, os danos morais só em casos raríssimos não serão quantificáveis na própria sentença condenatória pois, devendo o seu montante ser fixado equitativamente (cfr. o art. 496º, n.º 3, do C. Civil), nenhuma razão normalmente há para que a sua determinação seja relegada para a fase executiva.

Deste modo, e estando agora assente que a autora não pedira a condenação do réu no pagamento de uma indemnização que reparasse um dano moral que houvesse sofrido, soçobra o recurso na parte em que acomete a sentença «a quo» por ela não ter considerado esse mesmo dano moral.

Portanto, o alegado no art. 90º da petição só podia reportar-se à denúncia de um dano de natureza patrimonial, de que a autora queria ser indemnizada. Ora, o Mm.º Juiz considerou que a matéria ali alegada era insuficiente para configurar um qualquer dano, razão por que absolveu o réu do correspondente pedido. A aqui recorrente, ao invés, acha que o dano está suficientemente delineado, só se ignorando o seu exacto quantitativo.

É patente que este dissídio se deve resolver em favor da posição expressa na sentença. A afecção da imagem comercial de uma empresa só é um dano «per se» se o prejuízo for visto num plano puramente não patrimonial. Se dessa afecção se pretender passar para danos de índole patrimonial, que se lhe hajam de seguir, será necessário discriminar minimamente os danos em vista, pois aquela afecção, encarada em si própria, não é um dano daquela espécie, ainda que, por sua vez, possa ser causal de danos patrimoniais. Será ocioso invocar o princípio lógico da identidade para se evidenciar que aquilo que seja a causa de um efeito nunca pode ser esse mesmo efeito; ora, também o descrédito da imagem da autora, podendo com verosimilhança acarretar danos patrimoniais no giro comercial futuro, não é assimilável a esses danos, de que ontologicamente se distingue.

Sucede que tais danos, que da afecção da imagem da autora teriam resultado ou viriam a resultar, não foram por ela minimamente indicados, por forma a dar-se ao réu a possibilidade de discutir a sua existência e a sua dimensão. Neste domínio, a alegação da autora foi avara e conclusiva, como se ela acreditasse que a insinuação da eventualidade dos danos equivalia à sua enunciação completa. Mas é óbvio que assim não é, pelo que, em face das deficiências da alegação neste ponto, tudo se passa como se nada tivesse sido dito em relação aos danos patrimoniais em questão.

Em suma: o alegado no art. 90º da petição não envolvia a denúncia de um qualquer dano moral, nem continha a apresentação, de um modo que satisfizesse o «onus allegationis» que sobre a autora recaía, de danos de natureza patrimonial, explícitos e atendíveis. Nesta conformidade, a sentença tratou com exactidão o assunto ora em apreço, pelo que improcede a conclusão 2.ª do recurso subordinado, bem como a conclusão 3.ª, na parte que àquela outra corresponde.

Nestes termos, acordam em:

a) Negar provimento ao agravo interposto pelo Estado do despacho saneador.

b) Negar provimento ao recurso independente, interposto pelo réu Estado.

c) Conceder provimento parcial ao recurso subordinado, interposto pela autora, pelo que revogam parcialmente a sentença recorrida, na parte em que absolveu o Estado do pedido indemnizatório relacionado com os custos de funcionamento da autora, e condenam o Estado a pagar à autora a indemnização, a liquidar em execução de sentença, que corresponda às despesas de funcionamento que a autora suportou durante o tempo em que a construção se manteve paralisada por via do embargo a que foi sujeita.

d) Manter, no demais, a sentença recorrida.

e) Condenar a autora em metade das custas referentes ao recurso jurisdicional que interpôs.

Lisboa, 24 de Abril de 2002

Madeira dos Santos - Relator - Isabel Jovita - Lopes de Sousa

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC96 ART661 N2 ART710 N1.
CCIV66 ART323 N1 ART326 ART327 ART496 N3 ART498 ART562 ART569.
LPTA85 ART71 N3.
DL 48051 DE 1967/11/21 ART5 ART6 ART7.
DL 33921 DE 1944/09/05 ART18 ART30.
DL 40388 DE 1955/11/21 ART2.
CONST76 ART122 N4.
CONST97 ART119 N2.
L 2030 DE 1948/06/22.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC34237 DE 2001/06/19.; AC STA PROC42499 DE 1998/02/26.; AC STA PROC43927 DE 1998/09/23.; AC STA PROC30776 DE 1999/12/07.; AC STA PROC44953 DE 2000/11/09.; AC STA PROC21947 DE 1986/03/13.; AC STA PROC26340 DE 1997/03/05.; AC STA PROC41156 DE 1997/11/06.; AC STA PROC46771 DE 2001/01/10.

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