0838/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A… e outros, todos com os sinais dos autos, interpuseram, neste STA, recurso contencioso de anulação do Despacho Conjunto de 07.02.2003, do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Secretário de Estado e do Tesouro e das Finanças, proferido no processo de indemnização definitiva nº 68125-10051 (Reforma Agrária), alegando vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, porque, em síntese, não atendeu - no valor da renda considerada - à parte não pecuniária, não calculou o valor da renda para cada ano de privação de uso e fruição - tendo considerado um valor sempre constante - e não procedeu à actualização do valor das rendas para valores reais e correntes. Pelo acórdão de fls. 77-94, foi concedido provimento ao recurso, mas apenas em relação a um dos vícios apontados, e, ainda assim, por razões diversas das apontadas pelos recorrentes. Inconformados, os recorrentes vêm deduzir a presente impugnação, em cujas alegações concluem: “ A- Em flagrante desrespeito do princípio do inquisitório, violando, assim, o disposto nos arts. 56° e 87° do CPA e os artigos 13° e 60°, n° 2, da CRP, o douto Acórdão recorrido manteve o Despacho Ministerial que não considerou como fazendo parte integrante da renda os bens e serviços que, no âmbito do contrato de arrendamento, eram disponibilizados e prestados pelo arrendatário. B- O douto Acórdão recorrido não considerou que a Administração, ainda que parcialmente mas levando tão longe quanto os elementos disponíveis o permitissem, devia ter calculado o valor monetário da parte da renda que era paga em espécie. Não dando provimento ao Recurso, neste ponto, manteve a violação do disposto no art. 8° do Dec. Lei n° 199/88, de 31 de Maio, na redacção que lhe é dada pelo Dec. Lei n° 38/95 , de 14 de Fevereiro, e os pontos 4 do n.º 2° e 1 do n° 5° da Portaria n° 197-A/95 , de 17 de Março, tudo em articulação com o disposto no art. 7° do Dec. Lei n° 385/88, de 25 de Outubro, continuando o acto recorrido, assim e nessa parte, e enfermar do vício de violação de lei por erro nos pressupostos. C- Não dando provimento ao Recurso na parte relativa à actualização do valor das rendas, o douto Acórdão recorrido manteve o Despacho Ministerial recorrido ferido do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, nos termos dos arts. 3º, 5º, nº 4 do Dec. Lei 199/88, na redacção do Dec. Lei nº 38/95 , de 14 de Fevereiro, e de inconstitucionalidade por violação dos arts. 13º e 60º, n° 2 da Constituição da República. Termos em que o presente recurso deve ser julgado procedente e, por via disso, anulado o recorrido despacho conjunto de Suas Excelências o Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, relativamente às matérias especificadas no final da petição inicial do presente recurso. Extraindo a Entidade recorrida as devidas consequências do Acórdão a proferir, nomeadamente quanto aos seus fundamentos e critérios de interpretação e integração nele perfilhados ”. 1.4. O Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas contra-alegou, concluindo: “ 1 - A administração fez as diligências para comprovar a existência de prestações não pecuniárias pagas pelo rendeiro, inquirindo os demais interessados, não tendo obtido confirmação da existência de tais prestações. 2 - Os recorrentes não carrearam aos autos qualquer tipo de prova de tais prestações, nem requereram diligências de prova além das feitas pela Administração, por sua iniciativa. 3 - Na ausência de prova, a Administração só podia considerar, como considerou, o valor da renda pecuniária. 4 - Cabia aos recorrentes, em primeira mão, fazerem a prova dos factos alegados - art° 88 , n° 1 do CPA - e não o fizeram. 5 - Assim o entendeu o douto acórdão recorrido, que fez correcta quaisquer preceitos do D.L. nº 199/88, de 31/05 na redacção dada pelo D.L. n° 38/95, de 14/02. Termos em que, deve ser negado provimento ao presente recurso e confirmar-se o douto acórdão recorrido, com as legais consequências ”. Não foram apresentadas outras alegações. O EMMP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, na linha da posição que já fora assumida pelo Ministério Público no parecer que precedeu o acórdão sob impugnação.Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2.1. Quanto à factualidade, disse o aresto: “ Consideram-se provados os seguintes factos: Os recorrentes, na qualidade de herdeiros da falecida …, são os titulares do direito à indemnização fixado pelo despacho recorrido, no âmbito das leis da Reforma Agrária (cf. processo instrutor). Tal despacho, proferido pela autoridade recorrida, em 23.12.2002, é do seguinte teor: “Concordo” e foi aposto sobre a Informação nº777/02-GJ-MCB, da Direcção Regional da Agricultura do Alentejo, que se transcreve: Nos termos do artigo 8º , nº3 do Decreto-Lei nº199/88 , de 31 de Maio, do Decreto-Lei nº38/95 , de 14 de Fevereiro e de acordo com o disposto no artº8º , nº1, da Portaria nº197-A/95 , de 17 de Março, foram os herdeiros da titular do processo em epígrafe, notificados da proposta de decisão contida na informação nº441/02-GJ-MCB, da Direcção Regional de Agricultura do Alentejo, para que dela reclamassem no prazo de 20 dias. Em resposta à notificação recebida e enviada a coberto dos nossos ofícios nº021160, 021161 e 021162, de 28/06/02, o cabeça de casal de alguns dos herdeiros, veio declarar aos serviços concordar com o critério e montante apurados, em requerimento datado de 3/7/02. Por outro lado, o mandatário de um outro ramo dos herdeiros, limitou-se a requerer a junção ao processo de procurações passadas a seu favor, não se pronunciando quanto à proposta de decisão formulada na citada informação. Finalmente, o mandatário de um outro conjunto de herdeiros, veio, em resposta à notificação, requerer a concessão de prazo suplementar para melhor fundamentação da reclamação que pretendia apresentar (vide, requerimento datado de 19.07.02), tal como ocorreu no requerimento de 24.10.02. Para tomarem conhecimento do teor da reclamação e para, no prazo fixado, se pronunciarem sobre a mesma, foram notificados os representantes dos demais herdeiros, conforme ofícios a fls. 201 e 202. Perante o conteúdo da única resposta obtida (fls.205 e 206), importa decidir sobre a procedência ou improcedência da reclamação apresentada. Com efeito, a componente mista da renda do prédio “…” é de tal modo vaga que nem aos interessados foi possível determinar o valor integral da renda. Ademais, sendo certo que se trata de contrato de arrendamento meramente verbal, não é possível aos serviços determinar qual o montante gasto pelo agregado familiar (que se desconhece totalmente) em variáveis como: electricidade, telefone, limpadura para galinhas (?), grão de bico, queijo e leite. Acresce, ainda, a impossibilidade de determinar os gastos com a manutenção do exterior da casa, manutenção do jardim e da horta. Atento, o supra exposto e, ainda, o facto de tal determinação competir aos herdeiros/interessados, deverá entender-se considerar a reclamação improcedente. Valores a deduzir: A) Esc. 238.000$00- subsídios mensais recebidos ao abrigo dos Dec. Lei nº489/76 e 64/77- O valor total ilíquido da indemnização definitiva é de ESC. 2.994.799$00 (dois milhões, novecentos e noventa e quatro mil, setecentos e noventa e nove escudos), ou € 14.937,99 (catorze mil, novecentos e trinta e sete euros e noventa e nove cêntimos), a que acrescem os juros nos termos do Dec. Lei. Nº231/79, de 14.07.» c) Os recorrentes, através do seu advogado, haviam reclamado da anterior informação nº441/02-CJ-MCB, nos seguintes termos: «I- Cálculo do valor das rendas para efeitos indemnizatórios São já tantos e com tão variadas fundamentações os Acórdãos do STA, incluindo do Pleno das Secções, que determinaram a actualização do valor das rendas para efeitos de cálculo do valor indemnizatório, que me limito a para eles remeter, esperando que desta vez (e porque não?) o Estado se disponha a acatar a jurisprudência unânime dos Tribunais, neste caso, do STA. II – Contrato de Arrendamento É verdade que existia um contrato de arrendamento. No entanto, e como era prática corrente ao tempo (1964/1978), a renda era mista, sendo constituída por uma parte em dinheiro e uma parte em espécie. No caso em apreço e sem poder ser exaustivo, a parte da renda, anual, em espécie, eram muitíssimo importante, pois, incluía, nomeadamente: manutenção exterior da casa; manutenção do jardim; manutenção da horta; dois porcos; três borregos; fornecimento de queijo e leite para o consumo da casa; fornecimento de grão de bico (em quantidade que não é possível estimar); fornecimento de azeite (10/15 litros por mês); fornecimento de limpadura de trigo para galinhas; pagamento das contas de luz e telefone da casa. Basta atentar na obrigação de manutenção exterior da casa, do jardim e da horta- para o que se estima a necessidade de trabalhadores correspondentes a dois salários e meio ao longo de todo o ano - para se perceber como o valor em dinheiro estava muito longe do valor real e total da renda. Não sendo possível aos reclamantes, determinar, com precisão, os bens e serviços, em espécie que integravam a renda, e não dispondo dos elementos necessários à determinação do seu valor monetário - que deverá acrescer ao valor da renda em dinheiro - requere-se a V. Exas. a audição de todos os herdeiros da usfrutuária, a fim de se alcançar a indispensável determinação do valor integral da renda.»- cf. fls. 198/199 do processo instrutor). d) Na sequência da reclamação/requerimento referida em c), a administração notificou os herdeiros Eng. … e o Dr. …, advogado dos restantes herdeiros (cf. fls.187 a 194), por carta registada com AR, nos termos dos ofícios juntos a fls. 201 e 202 do processo instrutor, do seguinte teor: «Atendendo à reclamação apresentada pelo mandatário de alguns dos herdeiros da indemnizanda supra referenciada, Dr. …, na sequência da proposta de decisão constante da informação nº 441/02-GJ-MCB e porque é necessário (ou não, caso não se aceite a existência de renda mista) determinar o valor integral da renda sobre 50% do prédio “…, paga por …, somos a solicitar a V. Exa., na qualidade de mandatário de alguns dos herdeiros da titular em causa, que no prazo de 10 dias, declare o que tiver por conveniente. Para tanto junto segue cópia da reclamação apresentada pelo mandatário Dr. …. Com os melhores cumprimentos». e) Só o herdeiro … se pronunciou nos seguintes termos: «Quanto à reclamação formulada pelo Exmo Senhor Dr. … destacamos o seguinte: A reclamação vem 100 dias fora de prazo. A mesma não é exacta porque à data das ocupações o Sr… já era proprietário de 50% do prédio misto …, da casa de habitação, armazéns, celeiros, horta e jardim. Em conclusão, apesar de não termos conhecimento desta longa listagem, concordamos que os Serviços lhe atribuam valores de 1975, tomando em consideração que as verbas- a, b, c, só devem ser consideradas a 50%» (cf. fls. 204 e 205 do processo instrutor). f) Foram então notificados os recorrentes, nos seguintes termos: «Analisada a reclamação apresentada por V.Exa., em requerimento datado de 24.10.02, somos a informar que a mesma foi considerada improcedente, porquanto, notificados os demais herdeiros para se pronunciarem sobre o seu conteúdo, parte deles nada disseram e um dos conjuntos, embora aceitando - com reticências - a existência da parte mista da renda, não aponta quaisquer valores. Deste modo, sendo a componente mista da renda do prédio em causa de tal modo vaga que nem aos interessados foi possível quantificar, determinando, assim, o valor integral da renda que só a eles competia, nada mais resta aos serviços senão considerar improcedente a referida reclamação. Assim, mantém-se inalterável todo o anteriormente processado, sendo o valor total ilíquido da indemnização definitiva de ESC. 2.994.799$00 ou € 14.937,99, acrescendo juros nos termos do DL nº 213/79 , de 14.07.» (cf. docs. fls. 213 do processo instrutor). g) No mesmo sentido, foram notificados os referidos em e) supra. (cf. docs. fls. 209 e 210 do processo instrutor). h) Na fixação do valor da renda, o despacho recorrido seguiu o critério de pagamento da renda existente à data da ocupação multiplicado pelo número de anos da sua privação, considerando o montante global integralmente vencido na data da ocupação e fazendo incidir juros de mora sobre esse montante (artº12º da resposta da autoridade recorrida) ”. 2.2. Decorre com nitidez das alegações de recurso que o acórdão vem atacado em dois segmentos: No segmento em que julgou não ocorrer vício do acto contenciosamente impugnado no que à não determinação e consequente não consideração de bens e serviços, que alegadamente integravam a renda devida nos termos do contrato de arrendamento, dizia respeito (conclusões A e B); No segmento em que julgou não se verificar vício do acto no que à actualização do valor das rendas dizia respeito (conclusão C). 2.2.1. Do que respeita à não consideração da renda em espécie. A alegação radica no não acolhimento pelo aresto da violação pelo acto do princípio do inquisitório, pois que a Administração deveria ter realizado mais diligências no sentido de obter elementos para o cálculo do valor monetário da parte da renda que era paga em espécie. A matéria de facto considerada no aresto, e reproduzida supra, apresenta todo o quadro em que se moveu o Administração e sobre o qual foi proferido o acto. O aresto, levando à discussão os artigos 56.º e 87.º , n.º 1, do CPA , respeitantes ao dever de averiguação dos factos pela Administração, e o artigo 88.º, n.º 1, do mesmo CPA, respeitante ao ónus de prova, analisou, pormenorizadamente, a situação. Entre o mais, observou: “ (...) a existência de uma renda em espécie só foi suscitada, pelos recorrentes, no procedimento administrativo, em sede de reclamação da decisão que fixou a indemnização, nada constando anteriormente nesse processo quanto à existência dessa renda, sendo que se trata de um contrato de arrendamento verbal. Pelo que, não podia a administração antes dessa reclamação ter diligenciado por apurar da veracidade e do quantum dessa renda. Ora, na reclamação da decisão que fixou a indemnização, os recorrentes efectivamente alegaram, além do mais, que «como era prática corrente ao tempo (1964/1978), a renda era mista, sendo constituída por uma parte em dinheiro e uma parte em espécie. No caso em apreço, e sem poder ser exaustivo, a parte da renda anual, em espécie era muitíssimo importante, pois, incluía, nomeadamente: manutenção exterior da casa; manutenção do jardim; manutenção da horta; dois porcos; três borregos; fornecimento de queijo e leite para o consumo da casa; fornecimento de grão de bico ( em quantidade que não é possível estimar); fornecimento de azeite (10/5 litros por mês); fonecimento de limpadura de trigo para galinhas; pagamento das contas de luz e telefone da casa. Não sendo possível aos reclamantes, determinar, com precisão, os bens e serviços em espécie que integravam a renda e não dispondo dos elementos necessários à determinação do seu valor monetário – que deverá acrescer ao valor da renda em dinheiro - requer-se a V. Exas. a audição de todos os herdeiros da usufrutuária, a fim de se alcançar a indispensável determinação do valor integral da renda.» E, como se provou, na sequência deste requerimento/ reclamação, a administração ouviu os herdeiros, (...) conforme melhor consta da alínea d) do probatório supra, apenas o primeiro se tendo pronunciado sobre a reclamação, para dizer que era extemporânea e que não era exacta, porque à data das ocupações o Sr. … já era proprietário de 50% do prédio misto, casa de habitação, armazéns celeiros, horta e jardim e que, embora não tenha conhecimento da longa listagem apresentada pelos reclamantes, concordam que os Serviços lhe atribuam valores de 1975 e que as verbas sob as alíneas a) (manutenção da casa), b) (manutenção do jardim) e c) (manutenção da horta) sejam reduzidas a metade. É certo que nenhum dos herdeiros contrariou a existência da alegada parte da renda em espécie, mas nenhum afirmou conhecer da sua existência e em que se traduzia o seu pagamento. Por isso, a Administração, considerou que, face à inexistência de qualquer prova que confirme o alegado, à concordância expressa de alguns herdeiros com o critério e montante apurados, ao silêncio dos restantes herdeiros sobre o assunto e à resposta apresentada pelo herdeiro Eng …, a reclamação devia improceder, pois se nem os próprios herdeiros, incluindo os reclamantes, conseguem determinar o valor integral da renda, muito menos o conseguirão os serviços, tanto mais que ela é integrada por variáveis como electricidade, telefone, limpadura para galinhas, grão de bico, queijo e leite, tornando-se também impossível determinar os gastos com a manutenção da casa, jardim e horta, sendo certo que tal determinação cabia aos herdeiros. E, a nosso ver, bem andou a administração, pois não tendo sido fornecidos pelos interessados quaisquer meios de prova dos factos que alegaram, sendo por aqueles expressamente reconhecida a impossibilidade de quantificação dessa renda e tendo apenas solicitado a audição dos restantes herdeiros, o que a administração satisfez, tendo apenas um se pronunciado, referindo o seu desconhecimento dessa matéria, finda que se encontra já a instrução do processo, a verificada situação de non liquet, face à ausência de elementos disponíveis que comprovassem os factos alegados e à reconhecida impossibilidade de os obter, reverte contra os interessados, nos termos do já citado nº1 do artº88º do CPA . Não havendo, pois, elementos disponíveis no procedimento administrativo (nem os reclamantes referem quais eram eles, neste recurso contencioso), que permitissem sequer comprovar a existência da parte da renda alegadamente paga em espécie, sendo que não parece bastar o silêncio ou o desconhecimento expressamente manifestado dos restantes herdeiros para se ter tais factos como provados, quanto mais o cálculo do valor monetário dessa renda, não se mostram violados os citados preceitos do CPA, nem se verifica o invocado erro nos pressupostos, por violação do artº8º do DL 199/88 , de 31.01, na redacção do DL 38/95 , de 14.02 e os pontos 4 do nº2 e 1 do nº5 da Portaria nº197-A/95 , de 17.03 e artº7º do DL 385/88 , de 25.10 ”. Os recorrentes discordam da ponderação assim efectuada. Entendem que a Administração tinha elementos, alguns elementos, e devia ter ido mais longe na detecção dos restantes. Os elementos de que alegadamente a Administração dispunha são os respeitantes ao valor dos custos de produção e dos produtos. Dizem: “ Quereria uma das entidades recorridas, sua Excelência o Senhor Ministro da Agricultura, que lhe perguntássemos qual o valor dos custos de produção e das diferentes espécies de bens e serviços, para, de imediato lhes fornecermos esses mesmos valores? O Ministério da Agricultura não precisava de «averiguar» esses elementos; já os detinha em seu poder ” (fls. 3 das alegações). Afigura-se que a alegação padece de um erro de partida. Na verdade, o problema não estava em saber qual o valor de certos produtos ou serviços em certa época e em certo lugar; o problema estava em saber em que é que consistia a alegada parte da renda em espécie. E assim se compreende que, logo a seguir, os recorrentes admitam “ que não fosse possível determinar ou quantificar alguns dos itens por si apresentados. Aceita-se, quanto a estes, a situação de non liquet e, consequentemente, a sua eliminação por os recorrentes não terem sido capazes de produzir a prova necessária ”. Quer dizer, ainda nesta fase, os recorrentes aceitam a eliminação de alguns itens. Mas, nem antes se sabia, nem agora se sabe, e não o adiantam os recorrentes, quais em concreto consideram que estão provados. A indeterminação é total. Assim, como concluiu o aresto, o processo administrativo não revelava elementos certos sobre nada do que respeita à alegada renda em espécie. E mais precisamente quanto ao dever de procura e detecção por parte da Administração. Os preceitos legais foram considerados pelo aresto. Mas a realidade é que, como nele se exarou, a participação dos recorrentes no objectivo prosseguido pela Administração de verificação dos exactos termos do contrato, se resumiu à produção de uma reclamação. Na sequência da reclamação, a Administração foi até onde poderia ir, indagando junto daqueles que mais proximamente poderiam contribuir parra o esclarecimento. O resultado foi aquele de que o aresto deu conta. Assim, nada se pode imputar à Administração em termos de incumprimento dos seus deveres de averiguação. Nessa medida, como, afinal, concluíram os recorrentes quanto aos elementos que aceitaram estar indeterminados, também aqui se haveria de concluir, como o aresto concluiu, nos termos do artigo 88.º , n.º 1, do CPA . Improcede, pois, a crítica dirigida ao aresto. 2.2.2. Do que respeita à actualização do valor das rendas. O acórdão começou por observar que, para efeito de se saber qual o valor das rendas a que se deve atribuir relevância para determinar a indemnização, se deve ter “ em conta as rendas que, num juízo de prognose póstuma – formulado com base em considerações de verosimilhança ou de séria probabilidade- os titulares desapossados teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto determinante dessa privação ”. Esta apreciação vem posta em crise. Ora, especificamente sobre a actualização dos valores assim obtidos o acórdão perfilhou a tese, que tem sucessivamente feito vencimento neste STA, de que de que “ o regime estabelecido na Lei 80/77 é específico e exaustivo e que, portanto, inexistindo lacuna ou insuficiência legislativa não há que recorrer à analogia ou à aplicação de normas subsidiárias, não se justificando, por isso, a aplicação ao caso do regime do Código das Expropriações ”. E, arrimando-se expressamente à jurisprudência sustentada no acórdão deste Pleno de 28.1.2004, recurso n.º 47391, citou-o: “(...) este valor global das rendas reportado à data da ocupação, como o dos restantes bens ou direitos a que se reporta aquele artº7º , é actualizado nos termos dos artº 19º e 24º da Lei nº80/77 . Aliás, aquela operação de reportar o valor real e corrente dos bens à data da nacionalização, expropriação ou ocupação está em sintonia com este artº24º, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios. Isto é, os juros vencem-se a partir desta data porque os valores de indemnização são a ela reportados, através do cálculo deflaccionário que impõe o preceituado no nº2 daquele artº 7º ”. E ainda sobre uma apontada inconstitucionalidade que derivaria daquele critério voltou a socorrer-se deste Pleno, no acórdão de 28.10.2003, recurso n.º 47991, para concluir “ inexistir qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artº 62º, nº2 da Constituição, desde logo porque ao caso não é aplicável esse preceito constitucional, nem do artº 13º, nº 1 da Constituição por não resultar da interpretação acolhida tratamento desigual de casos iguais ”. Ora, os recorrentes não trazem qualquer argumento que não tenha sido já considerado. E a jurisprudência que o acórdão seguiu é, como se disse, aquela que tem vindo a ser reiterada neste STA, nomeadamente neste Pleno, como se pode ilustrar, muito resumidamente, pelos seguintes acórdãos, proferidos já depois do aresto sob recurso: de 29.6.2004, recurso 48152, de 9.11.2004, recurso 46547, de 25.01.2005, recurso 47093, de 16.02.2005, recurso 47756. Não havendo razão para alterar essa jurisprudência firmada, terá que improceder a alegação. 3. Nos termos expostos, nega-se provimento ao presente recurso. Custas pelos recorrentes. Taxa de justiça: 400 euros Procuradoria: 200 euros Lisboa, 21 de Março de 2006. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – António Samagaio –Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Maria Angelina Domingues – Pais Borges – Adérito Santos.