Quando foi proferido o acórdão 0569/03?

O acórdão foi proferido em 05 de novembro de 2003.

Acórdão STA (2003) — Recurso contencioso

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART120 ART123 ART173.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC42271 DE 2002/02/06.; AC STAPLENO DE 1994/05/23 IN AD N199.

Sumário

I- Só os actos administrativos que operam, por si, a modificação da situação jurídica concreta dos recorrentes podem ser considerados lesivos, sendo que, a lesividade é condição "sine qua non" da recorribilidade contenciosa.

II- O despacho do Director-Geral dos Registos e Notariado de concordância com a Informação dos Serviços acerca do relatório da Inspecção a determinada Conservatória do Registo Predial, na qual se aponta, entre outras coisas, um procedimento incorrecto no recebimento de algumas participações emolumentares, por parte de funcionários da Conservatória (incluindo o Conservador), a merecer reposição das verbas indevidamente recebidas, mas sem especificação das mesmas nem identificação concreta dos funcionários abrangidos, é um acto apenas vinculante na ordem interna, preparatório da decisão final e, como tal, não lesivo.

Texto Integral

Acordam em conferência na 1ª Secção, 3ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1A... e outros interpuseram, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Justiça, de 4-7-00, que rejeitou o recurso hierárquico necessário por eles interposto do despacho do Director dos Registos e Notariado, adiante melhor identificado, com fundamento na irrecorribilidade deste último despacho.
1.2Por acórdão do T.C.A., proferido a fls. 116 e seguintes, foi concedido provimento ao recurso e anulado o acto contenciosamente impugnado.
1.3Inconformado com o acórdão do T.C.A., interpôs o Secretário de Estado da Justiça recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 203 e seguintes, concluiu do seguinte modo:
“a)O despacho de 20/01/2000, objecto de recurso hierárquico, apenas pode ser qualificado como acto de execução de acto anterior, ou acto consequente daquele outro, que, ele sim, contém a obrigação de reposição e os seus fundamentos;
b)Foi com o primeiro despacho – de 8/7/99 – que a situação jurídica e o quadro definido da relação foi estabelecida e conhecidos os factores de enquadramento e a natureza da situação e da relação jurídica estavam já disponibilizadas aos funcionários notificados e ora recorrentes os elementos bastantes para impugnar os factos essenciais;
c)Tal despacho não se destina apenas a possibilitar o apuramento interno da situação, tendo-a desde logo definido, razão pela qual não pode ser qualificado como acto interno;
d)O segundo despacho, que apenas apura o montante exacto da reposição já ordenada e comunicada aos recorridos, não define inovadoramente qualquer situação, não tendo lesividade própria;
e)Em consequência o despacho de 20/01/00 não é passível de recurso hierárquico, tendo a rejeição do mesmo dado cumprimento ao previsto no art. 173º/B do CPA, que, ao invés, se mostra violado pela decisão ora recorrida.”

1.4 As ora recorridas contra-alegaram pela forma constante de fls. 210 a 218 inclusive, concluindo:

“a)O douto Acórdão, objecto do recurso interposto pela Autoridade Recorrida, não merece qualquer censura ou reparo, devendo ser confirmado;
b)Procedeu-se à anulação do despacho que rejeitou o recurso hierárquico interposto pelos recorrentes por vício de violação de lei por erro quanto aos pressupostos de direito, pois essa era a única decisão possível em face dos factos;
c)Inconformada, a Autoridade Recorrida veio interpor recurso da douta decisão, com fundamento na violação, por parte do Acórdão, da norma constante do art.º 173º, alínea b) do CPA;
d)Contudo, não colhe a argumentação da Autoridade Recorrida ora apelante de que a rejeição foi legal porquanto o acto hierarquicamente recorrido tratava-se de um acto de mera execução, sem potencialidade lesiva, e, por isso, irrecorrível;
e)O acto do qual, na tese da Autoridade Recorrida, deviam os recorrentes ter interposto recurso hierárquico, mais não é do que um acto interno, sem destinatários determinados ou determináveis, nem conteúdo definido;
f)Tratava-se de um acto interno em que se comunicava à Conservadora – e apenas a esta - a existência de um procedimento de reposição de quantias, dando-se a conhecer a instrução do processo, sem tão pouco se afirmar quais os destinatários e quais as quantias a repor;
g)O despacho de 8-7-99, que a Autoridade Recorrida alega conter a decisão final do procedimento, nunca comunicado através do ofício n.º 3111, cujo conteúdo era de facto o descrito na alínea anterior, nunca foi comunicado aos recorrentes, nem faz parte das menções constantes de tal ofício, como aliás ficou provado no douto Acórdão recorrido, e ao contrário que quer fazer crer a Autoridade Recorrida;
h)O único acto que, pela primeira vez, definiu a situação dos recorrentes, nesta ou em quaisquer outras matérias, e por isso recorrível hierarquicamente, foi o despacho de que se recorreu, e cujo recurso foi ilegalmente rejeitado;
i)É nesse acto administrativo que pela primeira vez se individualizam os destinatários e os montantes a pagar, dando por terminado o procedimento que então se havia anunciado estar a correr os seus termos;
j)Para além das alegações dos recorrentes, também o Ministério Público deu parecer no sentido da ilegalidade do acto e a obrigatoriedade da sua anulação;
k)O douto Acórdão aplicou o único Direito que podia ser aplicado em face da matéria de facto existente, não merecendo qualquer reparo, devendo assim ser confirmado por este douto Supremo Tribunal Administrativo:
l)Não se vislumbra, desta forma, fundamento para o presente recurso, devendo o mesmo ser considerado improcedente.”

1.5 A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o parecer de fls. 224, do seguinte teor:

“O presente recurso jurisdicional vem interposto de acórdão do TCA constante de fls 176 a 188, que deu provimento ao recurso contencioso interposto do despacho de 04.07.2000 do Sr. Secretário de Estado da Justiça, que havia rejeitado, com fundamento na irrecorribilidade do acto, o recurso hierárquico interposto do despacho de 20.01.2000 do Sr Director Geral dos Registos e Notariado.

Em causa no presente recurso está tão só a questão de saber se o referido despacho de 20.01.2000 revestiu a natureza de acto de mera execução de acto anterior de 08.07.1999, como defende a entidade ora recorrente.

Atento o circunstancialismo fáctico apurado, pensamos, todavia, que o acórdão recorrido não pode merecer censura ao decidir que o acto praticado em 08.07.1999 é um acto interno da Administração, só vinculante na ordem interna, não modificando as situações jurídicas dos administrados, sendo que, só o acto concreto de aplicação daquele acto – o despacho de 20.01.2000, impugnado no recurso hierárquico – possui as características de decisão individual e concreta próprias do acto administrativo, só este sendo como tal recorrível.

Assim sendo, e dado que esta asserção não resulta infirmada pela entidade recorrente nas suas alegações de recurso, somos de parecer que o recurso não merece provimento.”

2 Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1 Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

a) - a Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, pelo oficio nº 3111/4.8.99, e sobre o assunto Inspecção à Conservatória do Registo Predial de Odivelas, comunicou à Conservadora desta, designadamente, o seguinte:

"(..) as quantias indevidamente recebidas por V.Exª e Oficiais a título de participação emolumentar deverão ser repostas a favor dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça. O apuramento da totalidade das mesmas será efectuado por um Inspector que para o efeito se deslocará à Conservatória." (doc. fls. 51 e 52 dos autos);

b) - com data de 30.03.00, o Gabinete de Gestão Financeira do MJ, expediu o oficio nº 04983, dirigido à Conservadora do Registo Predial de Odivelas, sobre o "Assunto: Importâncias indevidamente recebidas da participação emolumentar de actos isentos", cujo teor é o seguinte:

"De acordo com o despacho de 2000-01-20 do Senhor Director-Geral dos Registos e do Notariado, comunicado a este Gabinete pelo oficio Pº RP 110710INS/99 nº 297/2000-01-25 tenho a honra de informar V.Exª, se digne providenciar, no sentido de serem repostas as quantias abaixo discriminadas, referentes a participações emolumentares de actos isentos a mais recebidas no período de Março de 1997 a Julho de 1999:

Licª A... 1.770.666$00

Ajud. Pric. ... 1.268.109$00

1ªAjud. ... 764.398$00

2º Ajud. ... 365.178$00

2ºAjud. ... 284.519$00

Escrit Sup. ... 734.381$00

Escrit Sup. ... 341.436$00

Escrit ... 517.440$00

Escrit ... 97.772$00

Escrit ... 221.005$00

Escrit ... 382.113$00

Mais se informa que as referidas reposições devem ser efectuadas no prazo de 30 dias na conta da Caixa Geral de Depósitos nº0697801017526 e a favor dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça, enviando a estes Serviços o duplicado das guias.

O não cumprimento do prazo estabelecido obriga este Gabinete à emissão de guias através da respectiva Repartição de Finanças, tendo em atenção o artº 9º do Dec-Lei nº 324/80 de 25 de Agosto. (..) Á Directora-Geral" (doc. fls. 53 e 54 dos autos);

c)- os recorrentes, em 02.05.2000, dirigiram ao Ministro da Justiça um recurso hierárquico necessário, onde impugnaram o despacho datado de 20.01.00, do Director-Geral dos Registos e Notariado, e pediram a revogação de tal despacho (doc. fls. 55 a 90 dos autos e fls. 330 a 295 do pa);
d)- sobre tal recurso recaiu o seguinte despacho da autoridade recorrida:

"V. Tomando o conteúdo da presente informação e do pronunciamento da DGRN, rejeito o recurso hierárquico aqui apreciado em razão da irrecorribilidade do acto que se pretende ver sindicado. 4 de Julho de 2000 (..)" (doc. fls. 41);

e) - a informação referida no despacho de 04.07.00 foi prestada na Auditoria Jurídica do MJ e dela consta, a saber, o seguinte: "(..)5. Apreciando, importa salientar que o despacho recorrido, proferido pelo Senhor Director-Geral dos Registos e do Notariado em 02/01/2000 e constante de fls. 267 e 268 do processo, se limita a atribuir e requerer ao Gabinete de Gestão Financeira as funções e as diligências necessárias e adequadas às reposições devidas pelos funcionários ora recorrentes.

6.Efectivamente, o despacho que determina as reposições em apreço é o proferido em 08/07/99 e que se encontra exarado concretamente a fls. 158 do processo em apreço. Ora, o referido despacho foi comunicado à Conservatória mediante o oficio n. º 3111 de 04/08/99 (cfr. fls. 166 e 167 dos autos) de que foi acusada a recepção em 23/08/99 (fls. 177), não tendo o referido despacho sido objecto de qualquer impugnação.
7.Assim, é incontornável que, limitando-se o despacho impugnado de 02/01/00 a determinar a forma e o modo de execução do referido despacho de 08/07/99 (que, esse sim, determinava as reposições) o despacho recorrido se trata e constitui simples despacho de execução, que não define qualquer situação jurídica, sendo, em consequência, irrecorrível.
8.Os actos de execução, que têm em vista pôr em prática o comando de acto exequendo, são irrecorríveis, dado que não assumam autonomamente a natureza de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos. Tal como refere M Esteves de Oliveira (in Direito Administrativo a fls. 408 e seg.) não são definitivos por natureza os actos administrativos de execução que se limitam a desenvolver, concretizar ou explicitar efeitos já definidos no acto definitivo, do qual resulta a definição da situação jurídica.
9.Quanto aos actos de execução e respectiva irrecorribilidade existe uma jurisprudência abundante, constante e uniforme - cfr., além do mais e por todos, Ac. STA de 6.5.97 (Rec. 37943) in BMJ 467,600/601, Ac. STA de 24-10-96 (Rec. 39663) in AD STA 430,1093, Ac. STA (T.P.) de 10-10-95 (R 21627) in BMJ 450, 526, Ac. STA (TP) de 12-1-92 (R19953) in AD STA 383,1133, Ac. STA (TP) de 7-11-91 (R 28872) in AD STA 374,205, Ac. STA (TP) de 8-10-91 (23358) in AD STA 375,330 e Ac. STA (TP) de 27-6-84 (R 11115) in AD STA 278, 203.
10.É verdadeiramente esclarecedor quanto à essência da questão o sumário do último Acórdão indicado (Ac. STA-TP de 27-6-84 in AD STA 278,203) em que se refere, textualmente, o seguinte:

"8 - O acto de execução é irrecorrível na medida em que se encontra logicamente compreendido em acto definido de certa situação jurídica.

X- Firmado na ordem jurídica o acto definitivo, torna-se irrecorrível o acertamento meramente executivo daquele primeiro acto.

11. Face ao exposto e que antecede, confrontados com a irrecorribilidade do acto impugnado, somos de opinião que o recurso em apreço deve ser rejeitado por falta de objecto, nos termos e com os fundamentos do disposto no art. 173º alínea b) do CPA.

Lisboa, 29 de Junho de 2000. O Assessor Jurídico Principal, (..). " (doc. fls. 41 a 44 dos autos e fls. 338 a 335 do pa);

f) - sobre o mesmo recurso hierárquico interposto pelos recorrente foi, na DGRN, prestada a seguinte informação: "Assunto: RECURSO HIERÁRQUICO INTERPOSTO POR FUNCIONÁRIOS DA CONSERVATÓRIA DO REGISTO PREDIAL DE ODIVELAS

1.Vêm a Lic. A..., Conservadora do Registo Predial de Odivelas, e os Oficiais da mesma Conservatória, ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... e ..., interpor recurso hierárquico do despacho de 02.01.00 do Exmº Director-Geral, que determina a reposição de quantias referentes à comparticipação emolumentar na elaboração de actos isentos, percebidos entre Março de 1997 e Julho de 1999.
2.Imputam os Recorrentes ao referido despacho os vícios, de forma por falta de fundamento de direito e por falta de audiência prévia dos interessados e de violação de lei por erro quanto aos pressupostos de direito, pelo que pedem que seja revogado, com efeitos retroactivos.
3.Alegam os Recorrentes que só tomaram conhecimento do referido despacho em 30.03 00 através do oficio nº 4983 do Gabinete de Gestão Financeira, no qual se solicita a reposição das referidas quantias.
4.O que acontece, porém, é que o despacho de 02.01.00 do Exmº Director-Geral, constante de fls. 267 e 268 e do processo, se limita a atribuir ao Gabinete de Gestão Financeira a função de diligenciar pelas reposições devidas.
5.Com efeito, o despacho que determina as reposições é o que se encontra lavrado a fls. 158 do processo, datado de 08.07.99.
6.Ora, este despacho foi comunicado à Conservatória através do oficio nº 3111 de 04.08.99 (fls. 166 e 167), cuja recepção foi acusada em 23.08.99 (fls. 172). não tendo sido objecto de qualquer impugnação.
7.O despacho ora impugnado, de 02.01.00, limita-se a determinar a forma de execução do despacho de 08.07.99 que, este sim, determina as reposições.
8.Trata-se assim, o despacho recorrido, de mero despacho de execução, que não define qualquer situação jurídica, sendo portanto irrecorrível.
9.A propósito, transcrevem-se as conclusões do Acórdão do STA, in BMJ, 377, 393:

"I - O acto de simples execução é irrecorrível por não ser um acto definitivo, na medida em que se encontra lógica e necessariamente compreendido em acto anterior definidor duma situação jurídica.

II - Firmado um acto administrativo, o acertamento meramente executivo dele torna-se insindicável. "

Assim, parece-nos que deve decidir-se pelo não conhecimento do recurso, por falta de objecto. (..). " (doc. fls. 45 a 48 dos autos e fls. 334 a 331 do pa);

g) - a fls. 158 a 139 do pa encontra-se informação, datada de 06.07.99, elaborada pelos serviços da DGRN, no âmbito da Inspecção à Conservatória do Registo Predial de Odivelas, onde se refere no ponto 6 (fls. 139) que:

"Quanto ao destino do excesso da participação emolumentar, cremos que o despacho ministerial publicado no BRN nº 8/98, de Setembro, responde às dúvidas da senhora Conservadora. Assim, propomos que seja ordenada a reposição das importâncias indevidamente recebidas pela senhora Conservadora e oficiais a favor dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça.

Tendo em vista o apuramento da totalidade das quantias a mais recebidas, sugerimos a visita de um Inspector à Conservatória. (...)";

h)- sobre esta informação recaiu o seguinte despacho, datado de 08.07.99, do Director-Geral dos Registos e Notariado: "Concordo" (canto superior direito fls. 158 do pa) ;
i)- a fls. 167 e 166 do pa encontra-se oficio datado 04.08.99, da Direcção-Geral dos Registos e Notariado, nº 3111 dirigido à Conservadora da Conservatória do Registo Predial de Odivelas, sobre o assunto Inspecção à Conservatória do Registo Predial de Odivelas, onde se refere, designadamente,

"(..) Finalmente comunica-se que as quantias indevidamente recebidas por V.Exª e Oficiais a título de participação emolumentar deverão ser repostas a favor dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça. O apuramento da totalidade das mesmas será efectuado por um Inspector que para o efeito se deslocará à Conservatória.";

j)- tal oficio foi recebido na Conservatória do Registo Predial de Odivelas (fls. 172 do pa);
l)- a visita à Conservatória do Registo Predial de Odivelas para apuramento das quantias indevidamente recebidas iniciou-se em 15.09.99 (fls. 176 e 177 do pa);
m)- a fls. 266 e 265 do pa encontra-se cópia de oficio datado de 07.01.2000, sobre o assunto "Excesso de quantias percebidas a título de participação emolumentar", dirigido ao Subdirector-Geral do SAI da DGRN, assinado pelo Inspector que efectuou a visita referida em l), onde o mesmo refere: "Em conformidade com o que me foi solicitado no oficio em referência, tenho a honra de informar V.Exª que as quantias recebidas indevidamente, a título de participação emolumentar, pela Senhora Conservadora e Oficiais da Conservatória do Registo Predial de Odivelas, são as abaixo discriminadas, tudo em conformidade com o apuramento feito no caderno de cálculo junto.”

22 O Direito

O Secretário de Estado da Justiça discorda do acórdão do Tribunal Central Administrativo que anulou o seu despacho de 4-7-00, pelo qual foi rejeitado o recurso hierárquico necessário interposto, pelos ora recorridos, do despacho do Director–Geral dos Registos e Notariado, de 20-1-00, com fundamento na alegada falta de lesividade própria deste último despacho.

Sustenta a entidade recorrente, em síntese, que, ao invés do decidido pelo Tribunal Central Administrativo, o despacho de 20/1/00, objecto do recurso hierárquico, apenas pode ser qualificado como acto de execução ou acto consequente do despacho, da mesma entidade (Director-Geral dos Registos e Notariado) de 8/7/99, pois, é este despacho que define a situação jurídica dos respectivos destinatários, no aspecto em causa; o despacho hierarquicamente recorrido, de

20-1-00, apenas apura o montante exacto da reposição já ordenada e comunicada aos recorridos, não definindo inovatoriamente qualquer situação, pelo que carece de lesividade própria, não sendo passível de recurso hierárquico necessário.

Sem razão, porém, como se procurará demonstrar.

O artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo define actos administrativos como “as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

No nº 11 do Preâmbulo do citado Código realça-se que “a fim de evitar dúvidas e contradições que têm perturbado a nossa jurisprudência, sublinhe-se, com particular energia, que só há acto administrativo aí onde a decisão administrativa tiver por objecto uma situação individual e concreta (artigo 120º) e contiver a identificação adequada do destinatário ou destinatários (artigo 123º, nº 2, alínea b)”

Aplicando estes princípios ao caso em apreciação, consideramos que, tal como decidiu o acórdão recorrido, o despacho do Director-Geral dos Registos e Notariado, de 8/7/99, que aprovou o conteúdo da Informação e Proposta sobre o relatório da Inspecção aos Serviços da Conservatória do Registo Predial de Odivelas, não definiu a situação individual e concreta dos recorrentes em relação à reposição de emolumentos alegadamente recebidos em excesso, “tendo-se limitado a decidir sobre o procedimento a adoptar quanto ao apuramento das quantias indevidamente recebidas a título de participação emolumentar e à devida reposição das mesmas a favor dos S.S.M.J.”.

Não há, no referido acto, ao contrário do sustentado pela entidade recorrente qualquer ordem de reposição dirigida aos obrigados a repor, que, nem sequer estão, na altura do mesmo, concretamente identificados.

Note-se que, conforme se faz notar no relatório do Inspector e na Informação sobre a qual incidiu o despacho de 8/7/99, o quadro da Conservatória em referência manteve-se instável no período abrangido pela Inspecção.

De notar ainda que, em relação á classificação dos funcionários abrangidos pela Inspecção, foi, em 7-7-99, elaborada uma proposta autónoma e, produzido o despacho, também autónomo, da mesma data (8-7-99), a concordar com tal proposta, esse sim de aptidão lesiva.

O despacho de 8-7-99, apelidado pela entidade recorrida de lesivo, carece de concretização suficiente para atingir os interesses dos Recorrentes na situação em causa, ou seja, para poder ser considerado autonomamente lesivo (v. acórdãos do Pleno de 23-5-94, in AD 199 e seguintes e de 6-2-02, recurso nº 42 271).

É ainda inspecífico quanto aos contornos da situação concreta a regular e não contém a identificação adequada dos destinatários da aludida reposição.

Trata-se de acto apenas vinculante no aspecto interno , preparatório da decisão final, conforme bem se considerou no acórdão recorrido.

O despacho de 20-1-00, do Director Geral dos Registos e Notariado, impugnado hierarquicamente pelos ora recorridos, que, concordando com a Proposta dos Serviços e o relatado pelo Inspector que, para esse efeito se deslocou à Conservatória do Registo Predial de Odivelas, ordenou a reposição das importâncias tidas como percebidas em excesso pelos ora recorridos, através de diligências a levar a efeito pelo Gabinete de Gestão Financeira, é o acto produtor de efeitos lesivos em relação àqueles impugnantes, no âmbito do procedimento administrativo em causa.

Deste modo, o acto contenciosamente recorrido, de 4-7-00, que rejeitou o recurso hierárquico interposto daquele despacho de 20-1-00, pretextando que o mesmo não era autonomamente lesivo, enferma de ilegalidade – designadamente, violação do preceituado no artigo 173º, nº 1, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo – merecendo ser anulado, conforme bem decidiu o acórdão recorrido.

3 Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Novembro de 2003

Maria Angelina Domingues – Relatora – J Simões de Oliveira – António Samagaio