042939 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A caducidade do acto a que se refere o nº3, do art. 17º do Código das Expropriações (DL nº 438/91, de 9/11) não torna ilegal a posse administrativa e antes apenas contende com a sua eficácia e executoriedade. Não pode ser, assim, ser fundamento para vício do acto. II- Se o recorrente fizer um pedido de declaração de caducidade mencionada na norma referida, o tribunal não pode tomar conhecimento dele, por erro na forma de processo, não só pela conclusão em I, mas ainda face ao disposto no art. 6º do ETAF. III- O desvio de poder é o vício que inquina o acto praticado no exercício de um poder discricionário por motivo principalmente determinante diverso do fim visado pela lei na concessão de tal poder, cabendo ao recorrente alegar e demonstrar os respectivos factos constitutivos.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA Relatório A “A…” , com sede na Travessa dos …, nº …, …., em Lisboa, recorreu contenciosamente do despacho do Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas , de 14/05/97, o qual, deferiu o pedido da “B…” para a tomada de posse administrativa de 44 prédios da recorrente, no âmbito de um processo de expropriação com vista à construção da “Nova Travessia Rodoviária sobre o Tejo em Lisboa”, Viaduto Sul. Ao acto imputava na petição os seguintes vícios: Caducidade, pelo decurso de 90 dias sobre a data da decisão, conforme art. 17º, nº3, e 19º do Código das Expropriações; Falta de fundamentação; Desvio de poder na declaração de urgência; Incompetência do SEOP; Da falta de pagamento ou de depósito bancário, inconstitucionalidade e ilegalidade de normas, concretamente arts. 13º, nºs 3 e 4 e nº2, do art. 19º do Código das Expropriações. Em resposta, a entidade recorrida pugnou pela ilegitimidade da recorrente e, quanto à caducidade dos efeitos do acto , considerou que esta não é questão que seja passível de recurso contencioso. Sobre o mérito do recurso, advogou o seu improvimento (fls. 81 e sgs.). Na sua contestação, a recorrida particular defendeu-se em termos semelhantes ao da resposta referida, não só do ponto de vista exceptivo, como do impugnativo (fls. 136/152). A recorrente tomou posição sobre a excepção, batendo-se pela sua improcedência (fls. 170/176). No seu parecer, o Ministério Público foi de opinião que a excepção de ilegitimidade deveria proceder (fls. 177). Tendo a matéria exceptiva sido relegada para a decisão final (fl. 178), foram as partes notificadas para a apresentação de alegações. A recorrente concluiu as suas do seguinte modo: DA LEGITIMIDADE 1ª -O acto recorrido não se integra em procedimento expropriativo que a recorrente haja iniciado por decisão própria ao abrigo do n° 2 do art. 3º do C.E. mas, decorre ele do disposto na Base LXVIII, do contrato de concessão, outorgado pelo Governo e a B... e constante do DL 168/94 de 15.06. 2ª -A recorrente tem legitimidade neste recurso, por ser alheia àquele contrato e a sua execução não estar na sua disponibilidade. 3ª -Se não se julgar assim, deve concluir-se que a aceitação anterior da expropriação decorrente da Base LXVIII, não significou a tácita aceitação de todos os vários possíveis actos administrativos dela concretizadores, tanto mais que a recorrente ressalvou o seu direito de recurso. DA CADUCIDADE 4ª - O acto recorrido mostra-se caduco, em virtude de não ter decorrido dentro do prazo legal, nem a investidura na posse, nem a aquisição ou adjudicação da propriedade dos imóveis, por parte da B... beneficiária da expropriação. 5ª - A caducidade, como causa extintiva do acto recorrido, pode e deve ser conhecida, como questão prévia inerente aos pressupostos da apreciação da invalidade do acto - pois é no caso, uma questão controversa e, a sua decisão respeita ao interesse processual das partes. 6ª - Se não se concluir como antecede, deve anular-se o acto por dele não constar a fundamentação concreta e respectiva, face ao disposto em nºs 1 e 2 do art. 17° do C.E.. 7ª - Se improceder essa conclusão, deve invalidar-se o acto, por desvio do poder legal do seu autor, porquanto os seus fins reais e principais, não se mostram integrados pelos fins dos nºs 1 e 2 do art° 17° do C.E., sendo por isso ilegal face ao disposto nesse preceito e, nos 1 e 2 do art. 266° da Const., e art 19° LOSTA. 8ª - Ou, se não se julgar assim, deve concluir-se pela falta dos pressupostos exigidos pelos nos 1 e 2 daquele art. 17° do C.E., e, por isso, pela invalidade por violação da lei ». Alegaram ainda a recorrida particular (fls. 182) e a autoridade recorrida (fls. 216) em termos que aqui se dão por reproduzidos. O digno Magistrado do MP reiterou a opinião anterior sobre a ilegitimidade activa, considerou também que se não devia conhecer dos vícios de incompetência e de falta de pagamento ou depósito, por terem sido abandonados nas conclusões das alegações e, por fim, quanto aos restantes vícios, entendeu que não procederiam (fls.243/244). Por acórdão interlocutório, foi decretada oficiosamente a suspensão de instância, face à pendência de recurso contencioso (Proc. nº 38242) sobre o acto que declarou a utilidade pública no âmbito do mesmo processo expropriativo (fls. 257/260). Foi junta, finalmente, cópia de acórdão deste STA, devidamente transitado em julgado (cfr. fls. 281), onde foi decidido negar provimento ao referido recurso contencioso nº 38242 (fls. 274/280). Foi proferido o acórdão interlocutório, declarando cessada a suspensão da instância e ordenando a notificação da recorrente para se pronunciar sobre o erro na forma de processo suscitado pelas recorridas (fls. 283/284), na sequência do que “A…”, “ B...” e M.P. tomaram posição sobre o assunto Cumpre, finalmente, decidir. II- Os Factos Pelo despacho MOPTC nº 6 –XII/95, de 27-2-95, publicado na II série do DR de 21-3-95, foi declarada a utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, de 5 parcelas, designadas como parcelas 11.1, 12.1, 12.2, 12.3 e 13.1 na área da freguesia e concelho de Alcochete pertencentes à ora recorrente “A….”, necessárias à construção do Viaduto SUL da nova travessia rodoviária sobre o Rio Tejo, em Lisboa (fls. 2 do p.i.). A nova Travessia Rodoviária sobre o Rio Tejo, entre o Samouco e Sacavém, conhecida como "Ponte Vasco da Gama" foi objecto de concessão de obra pública à Recorrida particular “B...”, nos termos do art. 2º do DL nº 168/94 , de15 de Junho, que aprovou, em anexo, as respectivas Bases. Por requerimento de 20/07/1995 a recorrente “A…”, requereu, ao abrigo da Base da Concessão LXVIII, nº2, aprovada pelo DL nº 168/94 , a expropriação total dos prédios da sua propriedade compreendidos na área designada por Salinas do Cabouco, o que foi aceite pela “B...”, conforme resposta desta de 29/09/95 (fls. 20, 44 a 75 e 76 dos autos). Pela Resolução do Conselho de Ministros nº 121-A/94, in DR, I, de 15/12/94, foi aprovada a minuta do segundo contrato de concessão com a “B...”. A “B...” requereu, ao abrigo dos arts. 13º, nº2 e 17º, nº1 do Código das Expropriações, aprovado pelo DL nº 438/91 , de 9/11, a autorização para tomar posse administrativa das parcelas (fls. 20/21 dos autos). O Secretário de Estado das Obras Públicas, no rosto desse requerimento, em 14/05/1997 despachou: « Autorizo, nos termos da proposta » (fls. 20 dos autos). Deste despacho foi a recorrente notificada por carta da “B...” de 27/05/97 (fls. 19 dos autos). A autorização para a posse administrativa foi publicada em Suplemento ao Diário da República, II, nº 148, de 30/06/97 (fls. 156 dos autos). Em Junho de 1994 foi realizado o estudo de impacte ambiental relativo à construção da Nova Travessia Rodoviária sobre o Rio Tejo (fls. 108/119 dos autos). III- O Direito 1- Da ilegitimidade As recorridas defenderam que a recorrente, sob pena de venire contra factum proprium , e tal como decorre do art. 47º do RSTA (“aceitação do acto”) não dispõe de legitimidade para recorrer do acto, uma vez que foi ela mesma a requerer a expropriação total da sua propriedade. Não procede, porém, a excepção. Na verdade, a aceitação a que se refere o art. 47º do RSTA, para relevar no plano da ilegitimidade activa no recurso contencioso, pressupõe que os actos e factos que expressa ou tacitamente a exprimam só podem ocorrer “ depois de praticado ” (sic) o acto. O que significa que, sendo anteriores, deixam de cair na previsão da norma (neste sentido, v.g., Ac. do STA de 30/01/2003, Proc. nº 047391 ). Ora, como o acto sob censura data de 14/05/1997, não se pode falar de aceitação na situação em apreço, se a pretensão de que a expropriação devesse cobrir a totalidade da propriedade data de 20/07/95. De resto, e como a recorrente bem o ilustra na sua resposta de fls. 170 a 176, quando efectuou o pedido de expropriação total (e não apenas parcial, conforme fora determinado inicialmente: cfr. ponto A) da matéria de facto) deixou bem patente, numa declaração de reserva inequívoca, que «não prescinde da impugnação judicial na via competente, dos actos de posse e destruição da propriedade e meios produtivos que, à sombra e falsa invocação do Despacho MOPTC 6/XII/95, estão a ser cometidos pela B... e seus subempreiteiros », assim como « não prescinde de atacar no plano cível e criminal os autores morais e materiais dos actos de ocupação, posse, e destruição dos bens cuja expropriação total a seguir se peticionará » (fls. 49 dos autos). Ou seja, não só fez alusão às parcelas da propriedade que faziam parte do despacho de declaração de utilidade pública urgente da expropriação, como expressamente incluiu na reserva de acometimento judicial os actos de posse que viessem a ser praticados sobre a parte restante da propriedade, cuja expropriação ele mesmo estava nesse momento a peticionar. Não podendo, assim, proceder a matéria exceptiva por assentar num postulado errado, temos que reconhecer à recorrente legitimidade activa para a interposição do presente recurso contencioso. Do erro na forma de processo Advogava a recorrente na petição que o acto sindicado havia caducado, por ter decorrido o prazo de 90 dias fixado no art. 17º, nº3, do C.E. sem que, após a autorização de posse administrativa, tivesse ocorrido a investidura na posse. Daí que não fosse válido, nem pudesse ser executado. Por essa razão formulou o correspondente pedido de declaração de caducidade (fls. 17/18). Sobre o assunto, as recorridas consideraram que a matéria da caducidade não é própria dos vícios do acto, já que, a proceder, faria simplesmente operar a extinção ipso iure dos seus efeitos , pelo decurso do prazo legal, o que nada tem que ver com o recurso contencioso com fundamento na sua invalidade . E assim, mesmo sem expressamente o referirem, consideravam que haveria erro na forma de processo nessa parte. É verdade, sim, que se trata de questão que se não reconduz à validade do acto nos seus aspectos intrínsecos de conteúdo ou de forma. É antes questão ancorável no plano da executoriedade e eficácia do acto. E, assim, reduzido o tema à sua única dimensão possível, deve afirmar-se que, dada a feição anulatória do presente recurso contencioso, a caducidade não poderia ser fundamento pretensivo adequado à forma de processo escolhida, presente o disposto no art. 6º do ETAF (cfr. também arts. 25º e 37º, nº1, al.s d) e e), da LPTA). Aliás, que não podia ser, sequer, vício do acto tal resulta do facto de a caducidade em causa ser um fenómeno posterior ao acto , e que tem a ver com o decurso do prazo de 90 dias sobre a autorização de posse administrativa sem que a investidura judicial do expropriante na propriedade dos bens tivesse tido lugar. Como se sabe, a afirmação da caducidade dos efeitos de um acto tanto pode ser efectuada pela Administração, através de um acto verificativo ( Ac. do STA de 24/04/96, Proc. nº 027415 ), como pelos Tribunais, mediante uma sentença declarativa ( Ac. do STA de 20/10/88, Proc. nº 017801 ), não pelo recurso contencioso, face à natureza e ao objecto deste, conforme art. 6º do ETAF. Posto isto, mesmo considerando a segunda das vias, não será o recurso contencioso o meio próprio para se alcançar esse desiderato, mas sim, eventualmente, a acção de reconhecimento de direito (v.g., Ac. do STA de 17/02/2005, Proc. nº01301/04 ). Para exceptuar estas regras, seria necessário que nesse sentido tivesse sido formulado pedido à Administração, caso em que do respectivo acto de indeferimento poderia ser interposto recurso ( Ac. STA, de 9/03/89, Proc. nº 026246 ). Quer isto dizer que nem como questão prévia pode o tema ser decidido. Assim, não se conhecerá desta matéria, por ocorrência de erro na forma de processo relativamente ao correspondente pedido. Do mérito do recurso 3.1- De todos os vícios inicialmente imputados ao acto, a recorrente nas alegações finais insistiu somente na caducidade do acto (conclusões 4ª e 5ª), na falta de fundamentação do acto (conclusão 6ª), no desvio de poder (conclusão 7ª). Para além disso, na conclusão 8ª invocou autonomamente a violação de lei , traduzida no desrespeito pelo art. 17º. nºs 1 e 2 do C.E. Contudo, dada a forma como a recorrente se expressou, somos levados a pensar que a alegada violação consistiria, no seu pensamento, no afrontamento à regra da fundamentação ali prevista, da qual deveria ser permitido extrair o conhecimento dos motivos da urgência e, com isso, das razões da posse administrativa. Ou seja, não pretendeu a recorrente invocar “ex novo” mais um vício, o que não seria possível, mas sim reforçar o vício de forma por falta de fundamentação. É nessa perspectiva que dele conheceremos. Ora, sendo assim, para além do não conhecimento da caducidade , pelas razões acima expostas (cfr. III-2), também não se conhecerão os vícios que a recorrente não reeditou nas conclusões das alegações - a saber, o da incompetência do autor (arts. 47º a 51º da p.i.) e o da falta de pagamento ou depósito bancário, inconstitucionalidade e ilegalidade de normas (arts. 52º a 57º da p.i.) – por ser nelas que definitivamente se delimita o objecto do recurso, nos termos do art. 684º , nº3, do CPC (nestes termos, v.g., Acs. do STA de 09/07/98, Proc. nº 041597; 24/01/2001, Proc. nº 027385 e de 19/03/2002, Proc. nº 047902 ). Para conhecer, portanto, apenas restam o vício de forma , por falta de fundamentação, e o de desvio de poder . 3.2- Da falta de fundamentação Considera a recorrente que o acto em crise não esclarece as razões da urgência para a posse administrativa, nem identifica as obras que iriam viabilizar a “recuperação ambiental das Salinas” que pudessem justificar a referida urgência. Entende, assim, não ter sido cumprida a exigência imposta pelo arts. 13º, nºs 1 e 2 e 17º, nºs 1 e 2, ambos do C.E. Por outro lado, diz ainda, se as referidas salinas estão integradas na área do DL nº 280/94 , de 5/11 e se essa zona deveria ter sido objecto de medidas de protecção ambiental, conforme assumido pelo Governo e pela Lusaponte, desde o DL nº 168/94 , de 15/06, que aprovou as bases da concessão da ponte, não se percebe por que durante três anos tais entidades não cumpriram tal objectivo e só agora vêm alegar a urgência, sem apresentar as causas para ela. Quanto ao 1º aspecto, é patente que não tem razão. O acto impugnado, datado de 14/05/97, surge na sequência do despacho MOPTC nº6, de 27/02/95, que havia declarado a utilidade pública. E nesse despacho de Fevereiro/95 já então se fazia assentar a urgência da declaração « ao abrigo do art. 161º do Estatuto das Estradas Nacionais » (ver fls. 2, do p.i.). Ora, como se sabe, embora o art. 13, nº2, do C.E. ( DL nº 438/91 , de 9/11, aplicável, em razão da data da expropriação) determine que a atribuição do carácter urgente deva ser sempre fundamentada, o certo é que nos termos dos artºs 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037, de 19/08/49 e 103º da Lei nº 2110 de 19/08/61, as expropriações de bens imóveis para construção, alargamento ou melhoramento de Estradas nacionais são consideradas urgentes. Estamos, pois, na presença de uma expropriação cujo carácter urgente resulta directamente da lei, isto é “ ope legis ”, sendo que o acto administrativo que declara a respectiva utilidade pública e autoriza a posse administrativa se conforma com aquela qualificação legal, sem necessidade de outra adicional fundamentação para justificar a sua urgência (nesse sentido, o citado Ac. do STA de 28/01/99, Proc. nº 037735; ainda os acórdãos de 12/12/2002, Proc. nº 046819; 14/04/2005, Proc. nº 047310; e 12/01/2006, Proc. nº 01595/03). De qualquer maneira, a fundamentação utilizada no requerimento da B..., e sobre o qual foi aposto o despacho impugnado de autorização - assim assumindo, por remissão, o seu conteúdo -, dizia que a posse administrativa se destinava « à execução dos trabalhos referidos na mencionada Base LXVIII a Conce ssão» (fls. 21 dos autos). E dizia mais. Acrescentava, também, que nesse momento se mostrava «… urgente a realização dos trabalhos a que se refere a citada Base, de acordo com o projecto entretanto apresentado, cujo início deve ter lugar a muito curto prazo, de modo a viabilizar a recuperação ambiental das referidas Salinas nos prazos definidos pelo Concedente » (loc. cit; negrito nosso). Ora, cremos que esta fundamentação, por si mesma, já apontava a razão da urgência da posse administrativa pretendida: tinha por objectivo a execução dos trabalhos com vista à recuperação ambiental das salinas . Era insuficiente? Não sabia a recorrente que obras eram essas? Não as considerava identificadas? Bem, a Base LXVIII, para que o acto remetia, dava a resposta. Bastaria ler o seu conteúdo, de que, por transcrição, retiraremos os seus nºs 2, 3 e 4. «1-..............................; 2 - A concessionária obriga-se a expropriar e a recuperar, nos termos referidos no n.° 3, a área designada «Salinas do Samouco», indicada em planta anexa ao segundo contrato de concessão. 3 - Para recuperação da área referida no número anterior, a concessionária implementará, pelo menos, as seguintes medidas: recuperação de compostos, remoção de lixo, recuperação de desassoreamento de salinas e recuperação de caminhos, muros, portas e vedações; 4 - A concessionária obriga-se a cumprir as medidas previstas no estudo de impacte ambiental nos termos aprovados pelo concedente. 5……………………;6………………………;7……………………». Como se vê, as obras eram as de recuperação de compostos, de remoção de lixos, recuperação de desassoreamento, recuperação de caminhos, muros, portas e vedações e todas as que fossem necessários para cumprir o estudo de impacte ambiental. Consequentemente, quer pela afirmação legal da urgência, quer por ter sido observada a exigência de fundamentação plasmada nos arts. 13º e 167º do C.E e 125º , nº1, do CPA , não merece acolhimento a invocação do vício relativamente ao 1º aspecto do vício. Igual sorte merece o 2º aspecto. Na verdade, se as obras deveriam ter tido lugar antes, como parece insinuar a recorrente, isso já só terá tudo a ver com a “oportunidade” dos trabalhos e nada com a “falta de fundamentação”. Por isso, não era fundamentação que devesse constar do acto . Relevante é que, no momento em que foi feito o pedido de posse administrativa, entendeu a requerente conferir urgência à execução dos trabalhos, o que autor do acto sancionou. Em suma, improcede o vício em apreço. 3.3- Do desvio de poder Neste passo, a recorrente, por entender inexistir nenhum projecto aprovado de obras, cuja execução dependesse da posse urgente dos imóveis, advoga que o acto em causa apenas se deve ao negligente e deficiente cumprimento pelo Governo da sua função fiscalizadora do contrato da B.... A urgência, diz, destina-se apenas para defraudar a normal obrigação do depósito do preço previsto no art. 19º, nº1, al.a), do C.E. A única e verdadeira razão foi a ameaça de corte dos subsídios comunitários pelo atraso negligente do Governo e B... no cumprimento da Resolução do Conselho de Ministros de 15/12/94, que aprovou o segundo contrato de concessão à B.... Não tem, porém, razão. O vício de desvio de poder , como se sabe, consiste no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados com um fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que conferiu tais poderes. Assim sendo, essa desconformidade com o fim visado pela lei tem de ser demonstrada pelo recorrente, ao qual incumbe alegar e provar os respectivos factos constitutivos. Impõe-se-lhe, efectivamente, demonstrar concretamente qual o fim ilícito prosseguido, diverso do fim legal (Ac. do STA de 14/05/2002, Proc. nº 046301). E, como se afirmou também em aresto deste tribunal « Não se pode julgar verificado tal vício em acto de declaração de utilidade pública da expropriação de parcela de um prédio rústico para construção de uma estrada municipal se, vindo alegada que ela serve apenas de pretexto a resolver um diferendo privado sobre direito de propriedade entre os expropriados e outro vizinho, nenhuns elementos dos autos permitem confirmar tal desiderato » (Ac. do STA, de 25/11/2003, Proc. nº 048132). Vem, aliás, muito a propósito um outro aresto do STA tirado, precisamente, sobre matéria que se prende com a presente, por igualmente se relacionar com o mesmo fim expropriativo e com as mesmas salinas do Samouco. Dele retiramos a seguinte passagem: « a invocação de razões ambientais, atenta a fundamentalidade constitucional da matéria (v. artº 66º da CRP), é seguramente subsumível a “causa de utilidade pública” a que se refere o artº 1º do Código das Expropriações. Como escreve Fernando Alves Correia na introdução ao “Código das Expropriações”, Aequitas, pag. 18, “A utilidade pública (ou o bem comum, o interesse geral, o interesse público ou a utilidade geral) constitui igualmente um pressuposto de legitimidade da expropriação, como decorre do artigo 62º, nº 2 da Lei Fundamental. O acto de expropriação assenta numa prevalência do interesse público sobre o direito de propriedade privada, pelo que desaparecerá o fundamento, a razão de ser daquele acto, se o seu fim não for o da realização de uma utilidade pública específica”. No caso em apreço, a específica utilidade pública da obrigação de expropriar imposta à concessionária decorre expressamente do nº 3 da citada Base LXVIII, ao impor a adopção do conjunto de medidas aí previstas: “recuperação de compostos, remoção de lixo, recuperação de desassoreamento de salinas e recuperação de caminhos, muros, portas e vedações ”» (Ac. do STA de 7/03/2002, Proc. nº 042940). Ora, a recorrente, pese embora a arguição do vício, não foi capaz de trazer aos autos a prova suficiente de que a razão para a decisão da posse administrativa e urgência respectiva foi motivada por fim principalmente determinante que não condiz com os fins da norma, nomeadamente que fora tomada para encobrir a deficiente e negligente acção fiscalizadora sobre a B..., para defraudar a obrigação do depósito do preço previsto no art. 19º, nº1, al.a), do C.E ou, finalmente, para evitar o corte dos subsídios comunitários pelo atraso negligente do Governo e B... no cumprimento da Resolução do Conselho de Ministros de 15/12/94. Nada disso está provado, nem mesmo através dos artigos de imprensa contidos recortes dos jornais de fls. 23 a 29 que a recorrente aos autos juntou. E assim sendo, além de a recorrente não ter logrado demonstrar que os fins da posse e da sua urgência não correspondiam aos fins depositados por lei no exercício do respectivo poder, o que bastaria para julgar improcedente o vício, por outro lado estará suficientemente verificado o pressuposto da utilidade e interesse públicos contido no acto em apreço, de concretização das medidas de defesa e protecção ambiental estabelecidas na Base LXVIII, capazes de justificarem a decisão no sentido do referido interesse público. Eis por que não se julga procedente o vício de desvio de poder. IV- Decidindo Nesta conformidade, acordam em: 1- Não se tomar conhecimento do pedido de declaração de caducidade, por erro na forma de processo; 2- Negar provimento ao recurso contencioso, nos termos expostos. Custas pela recorrente. Taxa de Justiça: 300 euros. Procuradoria: 150 euros. Lisboa, 6 de Abril de 2006. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.