01180/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O despacho que revoga autorização anteriormente concedida para a celebração de contrato de trabalho a termo certo com um bolseiro de investigação constitui acto administrativo susceptível de recurso contencioso.

II- O dever de audiência dos interessados, estabelecido no artigo 100 do Código do Procedimento Administrativo, existe relativamente a todos os procedimentos administrativos, salvo nos casos previstos no art. 103, número 1 do mesmo Código.

III- A urgência da decisão, como factor de inexistência de audiência do interessado, nos termos da alínea a) do referido número 1 do artigo 103, deve ser aferida em relação à situação objectiva, real, que a decisão procedimental se destina a regular, não em relação à urgência procedimental.

IV- Por outro lado, a inexistência de audiência por urgência da decisão deve assentar num juízo devidamente fundamentado pela Administração, com indicação dos factos que revelem não só essa urgência, mas também que é de tal modo premente que impossibilita a efectivação da audiência no prazo mínimo da lei.

V- Tendo sido praticado sem prévia audiência do interessado e sem qualquer indicação das razões do não cumprimento dessa formalidade, o acto indicado em I é anulável, por violação do citado artigo 100 do Código do Procedimento Administrativo.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

A. .. interpôs no Tribunal Central Administrativo (TCA) recurso contencioso dos despachos, de 22.7.98, do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa e 24.8.98, do Secretário de Estado do Orçamento, pelos quais foi revogada a autorização, anteriormente concedida por despachos dessas mesmas entidades, de 23.4.97 e de 25.9.9, respectivamente, da sua contratação, ao abrigo do DL 81-A/96, de 21.6.

A fundamentar esse recurso contencioso, invocou a existência de diversos vícios de violação de lei e de vício de forma, por violação do dever de audiência estabelecido no art. 100 do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

O TCA, por acórdão de 7.3.02, depois de decidir pela improcedência da questão prévia da irrecorribilidade dos actos impugnados, suscitada pelo ora recorrente Secretário de Estado do Orçamento, concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou esses mesmos actos, com fundamento em que enfermam do referido vício de forma, julgando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios invocados pela recorrente.

Desse acórdão, veio o Secretário de Estado do Orçamento interpor o presente recurso jurisdicional, apresentando alegação, com as seguintes

9. CONCLUSÕES:

9.1. Perante o princípio de que o acto inválido só pode ser revogado no prazo dum ano e tendo o Secretario de Estado do Orçamento sido advertido no limite de tal prazo para o erro cometido, havia urgência na actuação da administração, sendo, por isso, dispensável a audiência prévia da Recorrente nos termos do artigo 103 n.º 1 alínea a) do CPA.

9.2. Pela mesma ordem de razões, era razoável prever que, estando-se sobre o limite do prazo de revogação de acto inválido, a diligência poderia comprometer a execução ou a utilidade da decisão, sendo por isso dispensável, nos termos do artigo 103 alínea b) do mesmo diploma legal.

9.3. Sendo o acto revogado, um acto nulo e de nenhum efeito, seria sempre dispensável tal diligência, a qual não revestiria qualquer interesse na decisão a tomar no respectivo procedimento administrativo.

9.4. Sendo o acto recorrido preparatório de outro, este sim, de carácter definitivo e executório, tal acto nem sequer é susceptível de impugnação contenciosa.

A recorrida não contra-alegou.

Neste Supremo Tribunal, a Ex.ma Magistrada do Ministério Público emitiu parecer, no sentido de que o recurso jurisdicional não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO.

OS FACTOS

A matéria de facto relevante é a que foi apurada na sentença e que se dá aqui por reproduzida, conforme estabelece o n.º 6 do art. 713 do CPCivil.

O DIREITO

O acórdão sob impugnação entendeu dever conhecer prioritariamente do vício de forma imputado aos actos que constituíam o objecto do recurso contencioso. E, tendo decidido pela existência desse vício e, por consequência, pelo provimento daquele recurso, julgou prejudicado o conhecimento dos restantes vícios invocados pela recorrente. Pelo que deles não chegou efectivamente a conhecer.

A entidade recorrente, na respectiva alegação, não deduz qualquer impugnação a esta decisão de não conhecimento, à qual se não refere, designadamente nas conclusões da respectiva alegação, em face das quais se delimita o objecto do recurso jurisdicional (arts 684, n.º 3 e 690, n.º 1 CPCivil).

Pelo que são de todo irrelevantes, constituindo matéria de que agora não há que conhecer, as considerações constantes dessa alegação da recorrente, visando demonstrar que o acto que praticou não enferma dos vícios de violação de lei que lhe são atribuídos mas dos quais, pelo que se referiu, o acórdão recorrido não conheceu.

Assim, começaremos por apreciar do fundamento da alegação da recorrente, na parte em que nela se contesta o acórdão recorrido, por ter decido pela improcedência da questão prévia da irrecorribilidade dos actos que constituem o objecto do recurso contencioso, designadamente o indicado despacho, de 24.8.98, da autoria da entidade ora recorrente.

Nesse despacho, a entidade ora recorrente, Secretário e Estado do Orçamento, decidiu revogar o acto que anteriormente praticara a autorizar a celebração de contrato de trabalho a termo certo com a recorrida, ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 5 do DL 81-A/96, de 21.6.

Na respectiva alegação, tal como havia sustentado já em sede de recurso contencioso, a recorrente, sem indicar razões que infirmem o entendimento, a propósito, afirmado no acórdão recorrido, persiste em defender que esse acto revogatório não é susceptível de impugnação contenciosa, por ter natureza de acto meramente preparatório da decisão final de integração da recorrente no quadro de pessoal em causa. E sustenta que «tal definição final dependia ainda do concurso previsto no Decreto-Lei n.º 155/97 e só após tal concurso e respectiva aprovação da Recorrente, é que surgiria o acto definitivo e executório, definidor da situação e que se consubstanciaria na nomeação pela Administração e aceitação pela Recorrente, do novo lugar a prover no quadro do pessoal do serviço público em referência».

Mas, sem razão.

Como é sabido, acto preparatório é o que visa preparar a resolução final a tomar pela Administração, encontrando-se, relativamente à produção desta resolução final, numa situação de instrumentalidade e contribuindo para a determinação do seu conteúdo. (Vd. D. Freitas do Amaral, Dto Administrativo, vol. III, 204 e J. M. Sérvulo Correia, Noções de Dto Administrativo, 275.).

Esta não é, todavia, a situação do acto agora em causa. O qual, diversamente, se apresenta como definidor da situação concreta da interessada, em cuja esfera jurídica projecta directamente os seus efeitos.

Como bem refere o acórdão recorrido,

Do regime instituído pelo art. 5 do DL 81-A/96 resulta que a celebração do contrato de trabalho a termo certo com o pessoal nele abrangido depende de autorização do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela função pública. Esta autorização é o acto final que precede a celebração do contrato.

O processo de regularização iniciado com o DL n.º 81-A/96 foi finalizado pelo DL n.º 195/97, de 31/7, que impôs a regularização do pessoal já abrangido na previsão daquele diploma através da sua progressiva integração no quadro do pessoal do respectivo organismo público após aprovação em concurso.

No caso em apreço, os actos recorridos consubstanciam uma negação de autorização de celebração de contrato a termo certo com a recorrente.

Tais actos representam para a recorrente a decisão final do processo de regularização, comprometendo irremediavelmente a sua integração nos quadros ao abrigo do DL n.º 195/97. São, pois, actos definidores da sua situação jurídica e lesivos do seu direito à integração nos quadros de pessoal.

E, assim sendo, nenhuma censura merece o acórdão impugnado, ao decidir pela recorribibilidade contenciosa do acto, de 24.8.98, praticado pela ora recorrente.

Improcede, assim, a conclusão 9.4 da alegação da recorrente.

Alega também a recorrente que a formalidade da audiência da interessada, cuja omissão determinou a respectiva anulação contenciosa, era dispensável, face à urgência na actuação da administração, por virtude da proximidade do limite do prazo legal de revogação a que procedeu o acto recorrido. Por esta mesma razão, sustenta ainda, o cumprimento desse dever de audiência poderia comprometer a execução ou a utilidade da decisão, sendo, também por isso, dispensável a audiência da interessada.

Segundo esta alegação, estaríamos perante situação, não de dispensabilidade, mas de inexistência do dever de audiência, enquadrável na previsão do art. 103, n.º 1 do CPA, cujas alíneas a) e b), aliás, o recorrente expressamente invoca.

Por outro lado, e em contradição com a invocada natureza urgente e revogatória do acto recorrido, a entidade recorrente afirma (concl. 9.3) que, «sendo o acto revogado, um acto nulo e de nenhum efeito, sempre seria dispensável tal diligência, a qual não revestiria qualquer interesse na decisão a tomar no respectivo procedimento administrativo».

Vejamos, pois.

Por força do estabelecido no n.º 1 do art. 100 do CPA, «concluída a instrução, e salvo o disposto, no artigo 103º, os interessados têm direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta».

Trata-se de uma norma aplicável a todos os procedimentos administrativos, salvo nos casos de inexistência ou dispensa expressamente indicados no art. 103 do CPA. (Vd. Par. n.º 142 da PGR, de 17.7.02, publicado no DR, II Série, de 10.8.02, cit. por J.M. Santos Botelho e Outros, CPAdministrativo Anotado e Comentado, 5ª ed., 426, e M. Esteves de Oliveira e Outros, CPAdmistrativo Comentado, 2ª ed., 452.).

Por outro lado, e de acordo com a citada norma legal, o dever de audiência nela estabelecido tem como pressuposto que tenha havido instrução, que integra toda a actividade administrativa destinada a captar os factos e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres, apresentação ou produção de provas, realização de diligências, vistorias, exames, avaliações necessárias à prolação de tal decisão (Ac. de 17.5.01- Rº 40 860).

Ora, como se vê pela matéria de facto apurada e bem salienta o acórdão impugnado, os actos objecto do recurso contencioso, e designadamente o que foi da autoria da ora recorrente, foram proferidos na sequência de propostas apresentadas pelo Presidente do Conselho Directivo do Instituto Superior de Agronomia e de pareceres apresentados por esta entidade e pelo Secretário de Estado do Ensino Superior, pelo que é indubitável que a sua prolação foi precedida de instrução.

Assim, no caso concreto, existia o dever de audiência, nos termos do indicado art. 100, n.º 1 do CPA, que atribui ao interessado titular do correspondente direito de audiência um verdadeiro direito subjectivo procedimental, através do qual, no dizer do sumário do citado acórdão de 17.5.01, se concretiza o direito à participação procedimental que, nos termos do n.º 4 do art. 276 da CRP, é um princípio de organização e acção administrativa, por sua vez, concretizador da dimensão participativa do princípio democrático, ao qual corresponde, por parte da Administração, uma verdadeira obrigação independentemente de os interessados a exigirem ou não, que é a da promoção da audiência dos interessados, com todos os deveres acessórios, designadamente o de notificação e que pode ser violado sempre que a Administração recuse ou realize mal aquela audiência.

Com efeito, como bem concluiu o acórdão recorrido, é manifesto que, no caso, não se verificava nenhuma situação de inexistência ou de dispensa de audiência prevista no art. 103 do CPA.

No sentido de que não haveria lugar à audiência, começa a recorrente por invocar a urgência da actuação da Administração, pela proximidade do limite do prazo de revogação decidida pelo acto recorrido. E a esta mesma razão de urgência se reconduz, afinal, a alegação do também alegado risco de a execução ou a utilidade da decisão serem comprometidos pelo cumprimento da formalidade em causa.

Porém, estas razões não valem para justificar a urgência da decisão. Para prevenir ou remediar uma tal situação, a Administração dispõe de poderes situados no âmbito do princípio da informalidade e da celeridade, mas não pode sacrificar posições e direitos procedimentais com a natureza e alcance do direito de audiência.

Assim, a urgência da decisão deve ser aferida «em relação à situação objectiva, real, que a decisão procedimental se destina a regular, não em relação à urgência procedimental, que esta (em regra, pelo menos) não justifica a preterição de formalidades essenciais do procedimento». (M. Esteves de Oliveira e Outros, CPAdministrativo, cit., 463/4.).

Para além disso, e como é entendimento da jurisprudência, (vd. Ac. de 3.11.94-Rº 33 837, de 17.5.01-Rº40860 e de 25.5.98-Rº42036.), que entendemos de seguir, esta urgência deve ser devidamente fundamentada pelo órgão da Administração que vai proferir a decisão. O que, no caso "sub judice" não sucedeu, como se vê pela matéria de facto apurada.

Por fim, como bem refere, aliás, o acórdão recorrido, a eventual nulidade do acto sobre que incidiu o acto recorrido também não constituiria, à luz do previsão do citado art. 103 do CPA, motivo de inexistência ou dispensa da audiência da interessada.

A alegação da recorrente é, pois, totalmente improcedente.

III- Decisão

Por tudo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o acórdão recorrido.

Sem custas, por delas estar isenta a entidade recorrente.

Lisboa, 28 de Novembro de 2002.

Adérito Santos – Relator – Vítor Gomes – Cândido Pinho