0646/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I. O dever de fundamentação dos actos administrativos tem um conteúdo variável em função do tipo legal do acto e das demais circunstâncias do caso, mas que, além de clara e congruente, deve ser suficiente, de modo a que um destinatário normal fique habilitado a conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do autor do acto, permitindo-lhe, esclarecidamente, optar entre acatá-lo ou impugná-lo.

II. O recurso contencioso é de mera legalidade, tendo por objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos (artº 6º do ETAF).

III. Não podem, por isso, os tribunais formular juízos de conveniência ou de oportunidade sobre os actos impugnados, sob pena de infringirem o princípio da separação de poderes.

IV. É ilegal a admissão de candidaturas e matrículas em Universidade privada, sem a classificação mínima na prova de ingresso, que havia sido previamente fixada de acordo com as recomendações da Associação Portuguesa do Ensino Superior Privado, às quais a recorrente havia aderido.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

A. ..., com os sinais dos autos, interpôs recurso contencioso do Despacho do Senhor MINISTRO DA CIÊNCIA E DO ENSINO SUPERIOR, datado de 16 de Janeiro de 2003, com o seguinte teor: «Concordo.Com base nas razões de facto e de direito expostas no relatório, advirto formalmente a entidade instituidora, nos termos previstos no artigo 76º, nº 1, al. a) do EESPC. Determino, ainda, à mesma entidade a adopção do procedimento proposto no ponto nº 10.2 do citado relatório», exarado sobre a Informação da Inspecção-Geral de Educação (IGE), nº 350/2002, de 23/12/02.

Sustentando o pedido de anulação do acto, em síntese, invocou a sua ilegalidade e inconveniência.

A Autoridade Recorrida respondeu ao recurso, considerando improcedentes e não provados os seus fundamentos.

Notificada para produzir alegações, a Recorrente veio a fazê-lo, concluindo (fls. 139 a 141 dos autos) como segue:

“Em conclusão:

- Com vista ao cumprimento do disposto nas disposições legais aplicáveis e no uso das suas competências próprias, a Universidade Moderna de Lisboa fixou para o ano lectivo de 200 1/2002 as classificações mínimas da prova de ingresso e da nota de candidatura em 95 pontos e 65 pontos, respectivamente;

- fixou ainda os pesos atribuídos à classificação do ensino secundário e à prova de ingresso em 65% e 35%, respectivamente;

- a Universidade Moderna de Lisboa entendeu ainda estipular que, caso o número de candidatos com classificação igual ou superior a 95 pontos na prova de ingresso fosse inferior a 80% das vagas, o valor da classificação mínima da prova de ingresso seria — excluída a classificação zero —, igual àquela que permitisse a admissão ao concurso de candidatos que preenchessem 80% dos lugares disponíveis;

- tal como está enunciada — «Se excluídos os casos de classificação zero, o número de estudantes com classificação igual ou superior a 95 pontos for inferior a 80%, o valor da nota mínima será aquele que permita a admissão ao concurso institucional de 80% dos estudantes» —, esta regra excepcional definida pela Universidade Moderna de Lisboa não permite interpretação para as expressões «número de estudantes... inferior a 80%» e «admissão... de 80% dos estudantes» diversa da que aponta para que os tais 80% respeitam ao número de vagas, em detrimento do número de candidatos;

- de facto, só no caso de existirem candidatos em número igual ou superior ao número de vagas, é que fará sentido que sejam admitidos ao concurso aqueles estudantes cujas classificações na prova de ingresso sejam inferiores aos estipulados 95 pontos, até preenchimento de 80% dessas vagas;

- não faria qualquer sentido estipular que, caso o número de candidatos com classificação igual ou superior a 95 pontos fosse inferior a 80% do número de candidatos, passasse o valor da nota mínima da prova de ingresso a ser aquele que permitisse a admissão ao concurso de 80% dos candidatos, independentemente do número de vagas: — Caso houvesse 10 vagas e 100 candidatos e, destes, 70 não tivessem 95 pontos na prova de ingresso, que interesse teria baixar esta classificação de forma a que a 10 vagas se candidatassem 80 estudantes?

- o número de candidatos ao curso de Psicopedagogia Curativa na Universidade Moderna de Lisboa no ano lectivo de 2001/2002 não atingiu os 80% das vagas: de facto, 20 em 65 ronda os 30%;

- assim, a Universidade Moderna de Lisboa aplicou o critério por si estipulado, de admitir ao concurso os alunos com classificação na prova de ingresso de valor igual ou superior a 1 ponto, do que resultou que foram admitidos ao concurso os quatro candidatos cujas matriculas foram pelo Despacho ora recorrido postas em causa;

como dito supra, o número de vagas ao par curso/estabelecimento era de 65; o número de candidatos era de 20 (sem contar com os 4 candidatos em causa) e o número de candidatos admitidos foi de 29 (incluindo os 4 candidatos em causa, 4 que entraram por equivalência e 1 que entrou por exame ad hoc);

- uma vez que o número de candidatos não atingia os 80% do número de vagas, aos candidatos em causa foi aplicada a norma excepcional acima referida;

__ todas as notas de candidatura dos alunos em causa, foram superiores aos 65 pontos.

- a nota de candidatura foi fixada pela Universidade Moderna de Lisboa no uso de competências próprias, segundo critérios discricionários seus, insindicáveis pela entidade instituidora, sob pena de compressão intolerável da autonomia universitária consagrada na Lei Fundamental, bem assim como na Lei Ordinária (artigo 76° da Constituição da República Portuguesa e artigo 5°, n° 2, do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo aprovado pelo Decreto-Lei n.° 16/94 de 22 de Janeiro);

- as decisões constantes do despacho ministerial em análise não têm qualquer fundamento, de facto ou de direito.

- o mesmo Despacho está ferido de vício de violação de lei;

__ o acto está in totum ferido de ilegalidade e, no que toca à decisão de ordenar a execução das diligências consideradas necessárias à declaração de nulidade das matrículas dos alunos, está também ferido de inconveniência, atento o facto de três desses alunos se encontrarem já a frequentar o segundo ano curricular das respectivas licenciaturas.

Nos expostos termos, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser anulado o Despacho de 16 de Janeiro de 2003, do Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior pelo qual advertiu formalmente a Recorrente nos termos previstos no artigo 76°, n° 1, al. a) do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo aprovado pelo Decreto-Lei n.° 16/94 de 22 de Janeiro e determinou à Recorrente a adopção das diligências consideradas necessárias à declaração de nulidade das matrículas dos quatro alunos do Curso de Licenciatura em Psicopedagogia Curativa ministrado na Universidade Moderna de Lisboa, n°s 112185 (...), 112193 (...), 112199 (...), 112210 (...).

Legislação violada: artigo 12.°, n° 3, da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.° 46/86, de 14 de Outubro, alterada pela Lei n.° 115/97, de 19 de Setembro); artigos 24°, 25° e 26° do Decreto-Lei n° 296-A/98, de 25 de Setembro; artigo 6° do «Regulamento dos concursos institucionais de acesso e ingresso no ensino superior particular e cooperativo para a matrícula e inscrição no ano lectivo de 2001/2002», aprovado pela Portaria n° 627/2001, de 23 de Junho; artigo 5°, n° 2, do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo aprovado pelo Decreto-Lei n.° 16/94 de 22 de Janeiro e artigo 76° da Constituição da República Portuguesa.”

A Autoridade Recorrida contra-alegou apresentando, a fls. 146 e 147, as seguintes conclusões:

“a. As conclusões das alegações da Recorrente não satisfazem os requisitos do nº 1 e, sobretudo, do nº 2 do artº 690º do CPC, “ex vi” dos artºs. 1º e 102º da LPTA;

b. O acto recorrido está de acordo com o preceituado nos diplomas que regulamentam o acesso e ingresso no ensino superior e as mudanças de curso, que se encontram referidos no texto;

c. O acto recorrido não viola nenhum dos preceitos legais referidos pela Recorrente, depois do pedido final conclusivo das suas alegações, concretamente os referidos em 14 destas;

d. O acto recorrido constitui caso resolvido inatacável, portanto, contenciosamente, no segmento em que tem por fundamento as ilegais mudanças de curso autorizadas pela recorrente.

Nestes termos e nos mais de direito:

- deverá a Recorrente ser convidada a reformular, segundo tais requisitos, as suas conclusões das suas alegações designadamente completando-as e sintetizando-as, sob pena de se não dever conhecer do recurso;

- subsidiariamente, a conhecer-se do recurso e considerando improcedentes os seus fundamentos, deverá ser-lhe negado provimento mantendo-se, pois, o acto recorrido, aliás, inatacável quanto aos fundamentos das ilegais mudanças de curso.”

O Exmo. Magistrado do Ministério Público neste Tribunal lavrou Parecer (fls. 148), em que defende dever ser mantida a decisão recorrida e negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II- MATÉRIA DE FACTO

Com interesse para decisão, consideram-se assentes os seguintes factos:

1. Por despacho do Senhor Secretário de Estado do Ensino Superior, datado de 19 de Outubro de 2001, foi determinado que a Inspecção-Geral da Educação procedesse ao controlo do cumprimento, por parte dos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo, das normas legais aplicáveis no domínio do acesso ao ensino superior e áreas afins (ano lectivo 2001/2002).

2. Em cumprimento do despacho atrás referido, e na sequência de intervenção inspectiva efectuada na Universidade Moderna de Lisboa, nos dias 5, 6 e 7 de Dezembro de 2001, foi elaborado o Relatório constante de fls. 5 a 11 do processo administrativo nº 3180/DRL/02 instrutor e respectivos anexos de fls. 12 a 16, que aqui se dá por inteiramente reproduzido.

3. Sobre este relatório recaiu o seguinte despacho do Secretário de Estado do Ensino Superior:

“Concordo com o proposto em 6.2.

02.03. 08

Ass.”

4. A Recorrente, pelo ofício 01/CRS/2002 datado de 16/08/02, foi notificada nos termos e para os efeitos do artº 100º do CPA, do despacho referido em 3., bem como da proposta de aplicação de medida preventiva de advertência formal, contida no relatório para que aquele despacho remete. (fls. 94 a 97 do processo administrativo, aqui dadas como inteiramente reproduzidas)

5. Em 6 de Setembro de 2002, a Universidade Moderna respondeu nos termos constantes do ofício 295/11.2.1.1, (fls. 100/102 do processo administrativo, que aqui se dá por inteiramente reproduzido)

6. Em 23 de Dezembro de 2002 foi elaborada a Informação IGE 350/2002, constante de fls. 12 e segs. dos presentes autos, que aqui se dá por inteiramente reproduzida.

7. Sobre esta Informação recaiu o seguinte despacho do Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior:

“Concordo. Com base nas razões de facto e de direito expostas no relatório, advirto formalmente a entidade instituidora, nos termos previstos no artº 76º, nº 1, al. a) do EESPC.

Determino, ainda, à mesma entidade a adopção do procedimento proposto no ponto nº 10.2 do citado relatório.

03.01. 16

Ass.”

8. O despacho referido em 7., que constitui o objecto do presente recurso contencioso, foi notificado à Recorrente pelo ofício datado de 27 de Janeiro de 2003, constante de fls. 11 destes autos, que aqui se dá por inteiramente reproduzido.

III- O DIREITO

O objecto do presente recurso consiste no despacho do Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior, datado de 16 de Janeiro de 2003, proferido na sequência de uma intervenção inspectiva efectuada na Universidade Moderna de Lisboa, pelo qual a Recorrente foi formalmente advertida nos termos do artigo 76º, nº 1, al.a) do EESPC e instada à adopção do procedimento proposto no ponto nº 10.2 do relatório constante de fls. 5 a 11 do processo administrativo – proceder às diligências necessárias à declaração de nulidade das matrículas de quatro alunos do Curso de Licenciatura em Psicopedagogia Curativa.

Comecemos por conhecer da questão, levantada pelo Recorrido, de as alegações do Recorrente não satisfazerem os requisitos impostos pelos nº 1 e 2 do artº 690º do CPC.

Efectivamente, a Recorrente está sujeita ao ónus de formular conclusões da alegação, nos termos acima indicados.

Contudo, apenas não é de conhecer o recurso quando nenhuma razão, nenhum fundamento, ainda que sucinto, por que pretendeu ver anulado o acto recorrido, foi indicado pelo Recorrente.

Ora, a verdade é que, ainda que de modo deficiente, limitando-se a indicar normativos que, segundo seu juízo, foram violados, suportando tal juízo em razões jurídicas por que ocorreria tal violação, a Recorrente deu cumprimento ao invocado normativo.

É de aceitar, por isso, a sua alegação.

Passemos ao mérito do recurso.

O despacho recorrido assentou na Informação IGE 350/2002, referida no ponto 6. da matéria de facto.

Dessa informação ressalta a verificação de duas irregularidades na actuação da Universidade Moderna de Lisboa.

A admissão da candidatura e respectiva matrícula de 4 (quatro) alunos do Curso de Psicopedagogia Curativa, sem a classificação mínima na prova de ingresso (exames nacionais), e sem a respectiva inserção da identificação dos alunos em causa na lista seriada, critério fixado de acordo com as recomendações da Associação Portuguesa do Ensino Superior Privado (APESP), às quais havia aderido.

A deficiente ou inexistente instrução nos processos individuais de alguns alunos, em relação aos quais ocorreram situações de mudança de curso (Arquitectura e Psicopedagogia Curativa), da formalização de qualquer requerimento fundamentado tendente a uma tomada de decisão por parte do Conselho Científico da Universidade Moderna de Lisboa. Daí a aplicação da medida de advertência formal, prevista no artº 76º, nº 1, al. a) do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo e a declaração de nulidade das matrículas, com base na al. b) do artº 6º do Regulamento dos Concursos Institucionais de Acesso e Ingresso no Ensino Superior Particular e Cooperativo para a Matrícula e Inscrição no ano lectivo de 2001/2002, aprovado pela Portaria nº 627/2001, de 23/6.

A Recorrente, começa por alegar que o acto recorrido carece de fundamentação de facto e de direito.

Não lhe assiste, porém, qualquer razão.

Vejamos.

Constitui Jurisprudência uniforme deste STA, que dispensa citação, a de que o dever de fundamentação dos actos administrativos tem um conteúdo variável em função do tipo legal do acto e das demais circunstâncias do caso, mas que, além de clara e congruente, deve ser suficiente, de modo a que um destinatário normal fique habilitado a conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do autor do acto, permitindo-lhe, esclarecidamente, optar entre acatá-lo ou impugná-lo.

O conhecimento, nestes termos, dos fundamentos de facto e de direito em que o acto assenta, é essencial para que se não verifique o invocado vício de falta de fundamentação.

Ora, no caso concreto, de uma simples leitura do despacho e da informação que o acompanha e integra, (pontos 6 e 7 da matéria de facto provada), resultam com toda a clareza tanto o quadro factual, como o quadro legislativo em que aquele se sustenta e que são basicamente as razões que acima se deixaram sumariamente apontadas.

Acresce que a Recorrente, nos autos, revela o conhecimento suficientemente esclarecido, tanto das circunstâncias de facto como de direito, que de um modo expresso a autoridade recorrida convoca no acto sob recurso, para, dele discordando, o impugnar.

Improcede, pois, o alegado sobre esta matéria.

Relativamente à primeira das situações denunciadas na Informação IGE 350/2002, isto é, a admissão da candidatura e respectiva matrícula de 4 (quatro) alunos do Curso de Psicopedagogia Curativa, pela Universidade Moderna de Lisboa, sem a classificação mínima na prova de ingresso (exames nacionais), e sem a respectiva inserção da identificação dos alunos em causa na lista seriada, vem a Recorrente alegar que a Universidade Moderna aplicou o critério por si estipulado ao abrigo de “competências próprias, segundo critérios discricionários seus, insindicáveis pela entidade instituidora, sob pena de compressão intolerável da autonomia universitária…”

Mas não tem razão.

Efectivamente, como bem salienta o Recorrido, aquelas atribuições legais não se podem considerar diminuídas nem pela obediência à lei, nem pela adesão voluntária às recomendações da APESP.

A Portaria 627/2001, de 23 de Junho, ao abrigo do DL nº 296-A/98, de 25/9, regulamenta os concursos de acesso e ingresso no Ensino Superior. Nos seus artigos 6º, al. b) e 10º, nº 4 al. b2), a admissão das candidaturas é condicionada pela obtenção de uma nota mínima nas provas de ingresso.

Ora, tendo a Universidade Moderna aderido às recomendações da APESP, em que se fixou uma metodologia para o cálculo da nota, a adoptar pelas Instituições, não pode depois, em violação daqueles dispositivos, adoptar regras que se afastem dos padrões assim determinados.

É este entendimento que não é eficazmente contradito pelas alegações da Recorrente, pelo que improcede nesta parte o recurso.

A Recorrente, nas suas conclusões, suscita ainda a questão da inconveniência do acto, no segmento em que determina a adopção de medidas que visem a anulação das matrículas dos alunos irregularmente admitidos.

Sobre a questão desta alegada “inconveniência do acto”, apenas se refira, para ali remetendo, o que se pode ler no acórdão de 12/12/2002, recurso nº 47677:

“Vício de violação de lei, decorrente da violação do dever de boa administração, que torna inconveniente e inoportuna a conservação do acto:

O recurso contencioso é de mera legalidade, tendo por objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos (artigo 6.º do ETAF).

“A função administrativa é da competência do executivo, cabendo ao poder judicial fiscalizar o respectivo exercício através de testes de juridicidade. O controlo é de mera legalidade, não podendo o tribunal imiscuir-se no mérito das escolhas da Administração sempre que as mesmas envolvam poderes de “livre” actuação situados no exterior do círculo das vinculações fixadas na lei” (acórdão deste STA de 20/11/2 002, proferido no recurso n.º 48 389, que consagra jurisprudência uniforme).

“No domínio da conveniência do acto, a aferir pela conformidade deste com as regras da boa administração, decorre do principio da separação de poderes que o agir da Administração não é sindicável em sede de impugnação contenciosa, estando a matéria submetida apenas a auto-controlo administrativo, pelos mecanismos da hierarquia e da tutela” (cfr. acórdão de 20/6/2 002, recurso n.º 47 971 Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, pág. 98, Esteves de Oliveira e outros, Código de Procedimento Administrativo, 2.ª edição, pág. 752 e Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 3,ª edição, pág. 98, citados no referenciado acórdão, e ainda o acórdão de 7/11/2 002, recurso n.º 473/02).”

Nestes termos, também improcede o alegado sobre esta matéria.

A Recorrente expende as restantes alegações formulando juízos meramente conclusivos, em que atribui genericamente ao acto recorrido o vício de violação de lei, sem concretizar, demonstrando, o seu desacerto, deste modo inviabilizando a procedência do alegado.

Relativamente à segunda das irregularidades assinaladas na Informação que sustenta o despacho sob recurso, isto é, o segmento que versa sobre as transferências irregulares de curso, a recorrente nada sindica.

Ora, como bem salienta a Autoridade Recorrida, também constituindo este comportamento fundamento da advertência contida no acto recorrido, ter-se-á formado caso decidido sobre esta matéria, o que sempre determinaria a sua subsistência. (cfr. ac. de 15/1/2003, rec. 1177/02; de 9/2/2000, rec. 43119; de 1/10/98, rec.42144).

Nestes termos, improcede quanto alegou a Recorrente.

IV- DECISÃO

Por todo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pela Recorrente com taxa de justiça de 400 € e procuradoria de 200 €.

Lisboa, 11 de Maio de 2005. – Abel Atanásio – (relator) – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso.