075/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 175°, n.º 3, do anterior CPA não foi tacitamente revogado pela emergência do CPTA, pois a sua supressão da ordem jurídica só aconteceu com a entrada em vigor do actual CPA.

II- Na vigência desse art. 175°, n.º 3, considerava-se indeferido o recurso hierárquico não oportunamente apreciado, pelo que o respectivo recorrente não tinha o direito de pedir a condenação judicial do órgão «ad quem» a decidi-lo.

Acordam, em conferência, nesta Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

O Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP (lEFP), deduziu a presente revista do acórdão do TCA-Norte que revogou a pronúncia absolutória da instância emitida pelo TAF de Mirandela - na acção administrativa especial interposta por uma IPSS, a Associação 2000 de Apoio ao Desenvolvimento, com vista a obter a condenação da ora recorrente à prática de acto devido - e determinou que o processo baixasse à 1.ª instância para aí prosseguir os seus normais termos.

O recorrente findou a sua minuta de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

1- A admissão do presente recurso de revista, e consequentemente a revogação da decisão recorrida, revelam-se manifestamente necessárias para a apreciação de uma questão de importância fundamental e para uma melhor aplicação do direito;

2- Reveste-se de importância fundamental, em virtude da sua relevância jurídica saber qual o prazo que se aplica, se o prazo do nº 1 do art° 69° do CPTA (um ano) ou do nº 2 (três meses) ou se tão-pouco se aplica este artigo, em situações de indeferimentos tácitos de segundo grau formados ao abrigo do n° 3 do art° 175° do CPA, para aferir do prazo de caducidade do direito de ação de condenação à prática de ato devido no caso de inércia da administração em procedimentos de 2° grau;

3- Reveste-se de importância fundamental, em virtude da sua relevância jurídica, saber se, encontrando-se o ato primário objeto do recurso hierárquico, consolidado na ordem jurídica por caducidade da respetiva ação administrativa, ainda assim, este pode ser reapreciado por via da ação de condenação à prática de ato devido em procedimento de 2° grau;

4- Reveste-se de importância fundamental, em virtude da sua relevância jurídica saber, como se articula o disposto no art° 9° nº 2 do CPA (de 1996), quando diz que: "não confere qualquer direito aos particulares de reapreciação de decisões administrativas firmadas na ordem jurídica ou revestidas da força do caso resolvido, por falta de oportuna impugnação.", com o previsto no art° 175° nº 3 do CPA e art°s 58° nº 2 al. b), nº 4, art° 59° e 69° do CPTA (de 2002);

5- A decisão recorrida contende, essencialmente, com os princípios da confiança e da segurança jurídicas perseguidos pelo legislador, tendo em conta o regime do art° 175° nº 3 do CPA, conjugado com o disposto nos art°s 58° nº 2, al. b), e nº 4 do art° 59° do CPTA, e tutelados no art° 2° da C.R.P., encontrando-se, assim, ferida de erro de julgamento;

6- O ora Recorrente com base no entendimento corrente da Doutrina e da vasta Jurisprudência, inclusivamente desse Supremo Tribunal, entende que a decisão do recurso hierárquico tacitamente indeferido nos termos do art° 175° n° 3 do CPA, que tem como objeto o ato primário consubstanciado na decisão do "subalterno" e já consolidado na ordem jurídica, por caducidade da respetiva ação administrativa (art°s 58°, n° 2, al. b) e 59°, nº 4 do CPTA), e, ainda, porque pressupõe uma reapreciação do mesmo, não pode ser objeto de uma ação especifica dirigida à condenação do órgão superior a emitir ato que decida o recurso hierárquico, sob pena de colidir com os princípios da segurança e confiança jurídicas.

7- Com efeito, o indeferimento tácito do recurso hierárquico facultativo a que respeita a presente ação decorreu perentoriamente da lei (a altura art° 175° nº 3 do CPA) Ou seja, o art° 175° identifica conforme referido no AC TCAN de 18.12.2009, Rº 01802/05, "o preciso momento em que ele deve presumir que o superior hierárquico se revê na conduta do seu subordinado ( ... ) ";

8- Nesta medida, a Recorrida deveria ter intentado a ação administrativa especial no prazo de 3 meses contados da notificação da decisão de primeiro grau, o qual se suspendeu com a interposição do recurso e retomou o seu curso findo o decurso do prazo legal para a decisão da Administração (art°s 58° nº 2 al. b) e 59° nº 4), e não a presente ação, uma vez que, a tutela jurisdicional efetiva já se encontrava assegurada por aquela e a decisão do recurso hierárquico já tinha sido ditada pela própria lei;

9- Mal andou o Tribunal a quo, pois não cuidou de atentar na ratio da norma prevista no n° 4 e 5 do art° 59° do CPTA, o que desde logo merece ampla censura;

10- Efetivamente, e como se sumariza no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de junho de 2014 (processo n.º 01954/13), disponível in www.dgsi.pt:

"I- Terminado o prazo de decisão da impugnação administrativa facultativa e constituída a situação de inércia, o acto primário objecto daquela impugnação converte-se em acto final do procedimento, iniciando-se o decurso do prazo para a utilização do meio contencioso, tendo em conta a redação dada ao n° 3 do art° 175° do CPA, sob pena de caducidade do direito de acção, nos termos do regime dos art°s 171º, n° 1, 172°, nº 1, e 175°, nº 3, do CPA, conjugado com os art°s 58°, nº 2, alínea b), e nº 4 do art° 59° do CPTA.

( ... )

III- Se nos termos do disposto no art° 59°, n° 4, do CPTA, a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena de se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança jurídica, impor um limite à duração da suspensão, de modo a conciliar de forma equilibrada estes princípios com o da tutela judicial efectiva".

A recorrida contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

1. Não merece qualquer reparo o acórdão ora recorrido, já que faz a leitura correcta e justa da situação em apreço.

2. Julgou bem o Tribunal a quo, face à prova produzida e à resposta dada aos pontos constantes da p.i.

3. O Tribunal a quo, ao contrário do que o recorrente pretende, não ignorou a prova produzida, antes operou a uma criteriosa apreciação crítica da mesma.

4. O tribunal a quo apreciou e valorou corretamente a matéria de facto alegada na p.i., através de um exame crítico, objectivo, imparcial das provas produzidas e examinadas, à luz do princípio da livre apreciação da prova a que alude o artigo 607°, n° 5 do Código de Processo Civil.

5. Os considerandos explanados pelo Recorrente fundam-se na sua própria e compreensivelmente interessada valoração das provas produzidas, não podendo proceder em detrimento da convicção crítica, isenta, imparcial e objectiva que entendemos ter presidido à apreciação e valoração da prova feita pela 2ª instância.

6. Do texto da decisão recorrida não resulta, com base na experiência comum ou em juízos lógicos sobre a factualidade em apreço, que o tribunal recorrido tenha dado como provados os factos que como tal especificou tendo ou devendo ter dúvidas sobre algum ou alguns deles.

7. Pelo que face ao exposto, deve o presente recurso ser rejeitado.

A revista foi admitida pelo acórdão do STA de fls. 175 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150°, n.º 5, do CPTA.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto recorrido, a qual aqui damos por integralmente reproduzida - como ultimamente decorre do art. 663°, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A recorrida clama pela inadmissibilidade do presente recurso, em razão da alçada do TCA. Porém, estando a revista admitida por acórdão do STA dotado da força de caso julgado formal, está excluído que agora o desdigamos e consideremos inadmissível o que ele admitiu. Donde se segue a necessidade de se conhecer do recurso.

Notificada do acto - proveniente de uma delegação regional do IEFP e notificado em 14/6/2007 - que reduzia em 20.419,71 euros o valor de um seu pedido de pagamento de saldo, a autora, em 24/7/2007, recorreu hierarquicamente dele para o Conselho Directivo do IEFP. E, como esse recurso nunca foi alvo de decisão expressa, a autora interpôs em 30/7/2008 a acção administrativa especial dos autos, em que pediu a condenação daquele Conselho Directivo a pronunciar-se sobre o meio gracioso.

O TAF de Mirandela absolveu «da instância» a entidade demandada porque o pedido de condenação à prática do acto devido só seria viável em casos de inércia da Administração em procedimentos de 1.º grau. Mas o TCA-Norte revogou tal pronúncia, por entender que o CPTA eliminara «in toto», ainda que só tacitamente, a figura do indeferimento tácito - motivo por que a autora podia formular «in judicio» o pedido dos autos, o qual era, aliás, tempestivo.

Na presente revista, o recorrente defende que, à data da propositura da acção, o recurso hierárquico já estava indeferido (à luz do art. 175°, n.º 3, do CPA então vigente), circunstância que afastaria a possibilidade - admitida e perfilhada pelo TCA - de judicialmente se condenar a Administração a decidi-lo.

Esclarecida a controvérsia, logo se vê que ela emerge de uma única «quaestio juris»: a de saber se, quando a autora interpôs o dito recurso hierárquico e a acção dos autos, subsistia ou não, na ordem jurídica, o art. 175°, n.º 3, do anterior CPA.

Esta norma dizia que, decorrido o prazo - ou de 30, ou de 90 dias - para a decisão do recurso hierárquico, este se considerava tacitamente indeferido.

Ora, se tal norma permanecesse então «in vita», seria inegável que a autora não podia solicitar «in judicio» a condenação do órgão «ad quem» a decidir um recurso já considerado, «ex lege», como indeferido - e, portanto, decidido. O que nos levaria a reiterar, no essencial, a pronúncia da 1.ª instância.

Se, ao invés, tal norma estivesse então revogada, tornar-se-ia provável que o silêncio do órgão «ad quem» quanto ao desfecho do aludido recurso hierárquico se superasse mediante a interposição de um processo como o dos autos - para condenação à prática do acto devido. Nesta linha de entendimento, o aresto do TCA estaria correcto - e está-lo-ia inclusivamente no ponto em que, fundado no art. 69°, n.º 1, do CPTA, assinalou a tempestividade da acção.

Ante omnia», consignemos já o seguinte: as revogações tácitas têm de ser inequívocas, resultando de uma objectiva incompatibilidade entre a «lex praeterita» e a «lex nova». Não é admissível afirmar tais revogações a partir de razões meramente teóricas - em que o intérprete facilmente desliza do que a lei diz para aquilo que, na sua óptica, ela deveria dizer; pois só por referência à aplicação prática das normas - ou seja, «in actu exercito» - é que seguramente se constata que um preceito deixou mesmo de vigorar, por causa de uma nova e diversa definição legislativa do assunto.

Em jeito de aproximação ao problema que nos ocupa - o de saber se o art. 175°, n.º 3, do CPA inicial foi tacitamente revogado pela emergência do CPTA - vejamos, sucintamente, por que motivo se afirma, aliás sem lugar a dúvidas, que uma revogação dessas incidiu sobre o art. 109° do mesmo diploma.

Esta norma era receptora da figura jurídica do indeferimento tácito em procedimentos administrativos de 1.° grau. No regime da LPTA, o indeferimento tácito nesse género de casos constituía uma ficção legal - em que se reconhecia ao interessado a «faculdade» de atribuir ao silêncio uma função declarativa - destinada a permitir a abertura imediata da via contenciosa. Portanto, o art. 109° do primitivo CPA apenas previa a figura do indeferimento tácito para se atingir esse fim. Donde logicamente se segue que o CPTA - ao dispor que o silêncio, a inércia ou a abstenção da Administração nesse tipo de casos se ultrapassaria mediante a propositura de uma acção administrativa especial («vide» os arts. 66° e ss. e, «maxime», o art. 69°, n.º 1, do diploma) - veio suprimir ou revogar, por incompatibilidade, a previsão de indeferimentos tácitos em procedimentos administrativos de 1.° grau.

Portanto, a revogação implícita daquele art. 109° proveio, basicamente, da estatuição ínsita no art. 69°, n.º 1, do CPTA. Ambas as normas assentavam numa atitude de «inércia da Administração». Mas, como daí extraíam consequências jurídico-processuais distintas, óbvio se torna que o surgimento da «Iex nova» eliminou a solução legal pretérita.

Ora, uma eventual revogação tácita do art. 175°, n.º 3, do anterior CPA teria também de provir daquele art. 69°, n.º 1, do CPTA - pois é impossível obter um tal resultado partindo-se de outra norma deste diploma. E é ainda manifesto que, para se poder afirmar com verdade essa revogação implícita, uma coisa se mostra absolutamente indispensável: que as «situações de inércia da Administração», referidas no art. 69°, n.º 1, do CPTA, abrangessem seguramente os casos em que o órgão «ad quem» se abstinha de decidir o recurso hierárquico.

Com efeito, só ante a certeza de que a falta de decisão oportuna dum qualquer recurso hierárquico - isto durante a vigência do anterior CPA - caíra na previsão do art. 69°, n.º 1, do CPTA é que poderíamos garantir que a aparição deste diploma alterara os efeitos jurídicos daquele silêncio, desligando-os de um indeferimento tácito do meio gracioso e reconduzindo-os à necessidade de se propor uma acção de condenação à prática do acto omitido e devido.

Olhada a versão inicial do CPTA, duvidava-se logo que as «situações de inércia» ditas no seu art. 69°, n.º 1, incluíssem a falta de decisão recursos hierárquicos. Sobretudo devido ao pormenor da norma prever o prazo de um ano para se instaurar a acção condenatória, pois esse prazo - que repetia o prazo idêntico aludido no art. 28°, n.º 1, aI. d), da LPTA para se recorrer contenciosamente dos indeferimentos tácitos previstos no art. 109° do CPA da altura - parecia excessivo para o mero efeito de se obter «in judicio» a decisão do meio gracioso; e, ademais, tal prazo de um ano articular-se-ia mal com o «dies a quo» do prazo de três meses para atacar o acto primário (art. 59°, n.° 4, da versão inicial do CPTA).

Assim, e quando o CPTA surgiu, era incerto se o âmbito das «situações» hipotizadas no seu art. 69°, n.º 1, abrangia - com efeitos substitutivos e, portanto, revogatórios - a previsão típica do art. 175°, n.º 3, do CPA da altura. Essa dúvida, por si só, tornava muito problemática a tese de que essa norma do CPA fora então revogada, por incompatibilidade com o sobredito art. 69°, n.º 1. Mas, fruto das alterações legislativas entretanto introduzidas na matéria, tudo está agora mais claro; e estamos hoje em condições de, olhando retrospectivamente aquele art. 69°, n.º 1, determinarmos o seu exacto alcance aquando do seu início de vigência.

O CPTA foi recentemente alvo de profundas mudanças; todavia, o seu art. 69°, n.° 1, mantém a sua redacção originária. Ora, e no n.º 2 do mesmo artigo, prevêem-se hoje hipóteses que inquestionavelmente abrangem a recusa de apreciação de recursos hierárquicos. Donde se depreende que o art. 69°, n.º 1, na sua redacção actual, não trata dessas hipóteses; e que o texto do art. 69°, n.º 1, também não se ocupava disso quando o CPTA iniciou a sua vigência - senão, cairíamos no absurdo de atribuir uma flutuação de sentido, ao longo do tempo, a uma norma cuja letra nunca variara.

Sendo assim, as «situações de inércia» a que o art. 69°, n.º 1, do CPTA sempre aludiu eram, no passado, e são, hoje, as que correspondem ao absoluto silêncio administrativo sobre pretensões subjectivas em 1.° grau - o qual deverá superar-se mediante a propositura de uma acção condenatória no prazo de um ano. No anterior CPA, a certeza, advinda «ex lege», de que o recurso hierárquico não apreciado se encontrava indeferido levava a que a reacção do interessado se fizesse no prazo de três meses. E, suprimido o indeferimento tácito dos recursos hierárquicos pelo novo CPA, surgiu a necessidade do CPTA se ajustar a isso - o que se fez através do actual texto art. 69°, n.º 2, onde continua a prever-se que a acção correspondente se deduza no prazo de três meses.

Portanto, a «inércia» de que sempre falou o art. 69°, n.º 1, do CPTA é a completa falta de definição administrativa, que mantém o interessado expectante de uma primeira pronúncia e explica que se lhe conceda um prazo muito lato para reagir. É outra a situação do que recorre hierarquicamente: ele já sabe que a Administração lhe foi desfavorável; e, embora espere que o órgão «ad quem» lhe dê razão, deve igualmente saber que a falta de decisão tempestiva do recurso hierárquico o instará a fazer algo a breve trecho.

E a fazer o quê? No regime do antigo CPA, o recurso hierárquico era havido, «ex vi legis», como indeferido e o recorrente teria - normalmente em três meses - de se socorrer da via contenciosa, atacando o acto primário ou o secundário, que silentemente o reproduzira. No regime do novo CPA, o recorrente deve, no mesmo prazo, impugnar o acto primário ou exigir o cumprimento, pelo órgão «ad quem», do dever de decidir o meio gracioso (arts. 198°, n.º 4, do CPA e 69°, n.º 2, do CPTA). E esta identidade dos prazos é extremamente significativa.

O que dissemos conflui para o seguinte: o art. 69°, n.º 1, do CPTA nunca abrangeu - como hoje claramente decorre, por contraste, do n.º 2 do artigo - os casos de indeferimento tácito de recursos hierárquicos, mas apenas as situações em que a Administração se manteve silente nos procedimentos administrativos de 1.º grau. Assim, essa norma - ou qualquer outra do mesmo diploma - não revogou, «impliciter», o art. 175°, n.° 3, do CPA então vigente.

Por seu turno, este art. 175°, n.º 3, previa, terminantemente, que o recurso hierárquico se considerava indeferido. Se estava indeferido, «ex vi legis», não era «devido» um acto que deferisse ou indeferisse o meio gracioso; pois a reacção contra esse indeferimento nunca podia passar pela condenação à prática de um acto já existente na ordem jurídica.

Esta situação subsistiu até à revogação do anterior CPA pelo actual, cujo art. 198°, n.º 4, afastou, inovadoramente, o indeferimento tácitos dos recursos hierárquicos - optando por outra solução, adjectivada no novo teor do n.º 2 do art. 69° do CPTA.

Tudo isto se repercute no caso «sub judicio». Confrontada com a falta de decisão do recurso hierárquico que deduzira, a ora recorrida devia tê-la encarado como um indeferimento tácito do seu meio gracioso, já que esse resultado era imposto pelo art. 175°, n.º 3, do CPA, que então ainda vigorava. E, na medida em que o recurso hierárquico estava indeferido «ex lege», a mesma recorrida não era credora de um qualquer acto que resolvesse o recurso - e não podia, até por razões lógicas, interpor a acção dos autos.

Donde se segue que o TCA decidiu mal o assunto. Ao invés, o TAF de Mirandela abordou-o correctamente e apenas falhou na consequência a extrair: se a autora não estava em condições substantivas de exigir judicialmente a condenação do demandado a praticar o acto, ou seja, se a pretensão dela era inviável por razões ligadas ao circunstancialismo envolvente, a pronúncia a emitir consistirá numa absolvição do pedido - e não meramente da instância; pois, e em rigor, não se nos depara uma falta de pressupostos processuais, mas sim uma ausência do direito que justificaria a pretensão condenatória.

Não obstante, cumpre assinalar que - como resulta das decisões díspares proferidas nos autos - a improcedência do pedido da autora não era «manifesta». E isso tem reflexos no plano da responsabilidade por custas («vide» o art. 4°, ns.º 1, al. f), 5 e 6 do RCP).

Nestes termos, acordam em conceder a revista, em revogar o acórdão recorrido e em julgar improcedente a acção dos autos, absolvendo do pedido a entidade demandada.

Sem custas, nas instâncias e neste STA, sem prejuízo de uma eventual responsabilidade da autora pelos encargos referidos no art. 4°, n.º 6, do RCP.

Lisboa, 11 de Maio de 2017. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.