FUNDAMENTAÇÃO
O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º do CPTA, não se pronunciou.Com dispensa dos vistos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.1 . MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados no acórdão recorrido:
1 - No dia 13 de Julho de 2007, foi enviado ao A. o ofício com a referência 48/DG/2007, da autoria da Directora-Geral das Autarquias Locais e do Director-Geral do Orçamento, onde se informava que o endividamento líquido do A., em 31 de Dezembro de 2006, era de € 11.896.907,40, assim ultrapassando o limite máximo de endividamento fixado no n.º 6 do art. 33.º da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro - cfr. doc. n.º 1, junto com a petição inicial e processo administrativo.
2 - No seguimento desse ofício, e em sede de audiência prévia dos interessados, veio o A. a elaborar e a enviar o ofício com a referência 2.6, de 24 de Julho de 2007, onde explicava os factores que mais contribuíram para a estrutura desequilibrada entre a despesa/receita, e dava conta do Plano de Ajustamentos da despesa que o A. havia delineado, com o objectivo firme e determinado de inverter a Médio Prazo a situação actual e atingir o equilíbrio orçamental das contas do Município - cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial e processo administrativo.
3 – O Chefe do Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças enviou novo ofício, com data de 24 de Setembro de 2007, onde confirmou a ultrapassagem do limite de endividamento líquido deste Município e notificou o A. para se pronunciar, querendo, sobre o projecto de despacho - cfr. doc. n.º 3 junto com a petição inicial e processo administrativo.
4 - Em resposta a esse ofício, e em sede de nova audiência prévia dos interessados, enviou o A. novo ofício, datado de 9 de Outubro de 2007, onde explicou que o nível de endividamento líquido indicado não correspondia, por diversas razões, que detalhadamente explicitou, aos valores reais - cfr. doc. n.º 4 junto com a petição inicial e processo administrativo.
5 - Na sequência deste ofício de 9 de Outubro de 2007, veio o Chefe do Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças a enviar novo ofício, com data de 7 de Novembro de 2007, onde revê o montante do excesso de endividamento líquido deste Município, desta forma corrigindo, em baixa, o montante de endividamento excessivo para o valor de € 1.922.066,35 - cfr. doc. n.º 5 junto com a petição inicial e processo administrativo.
6 - Em resposta a esse ofício, e em sede de nova audiência prévia dos interessados, enviou o A. novo ofício, com a referência 9460, datado de 22 de Novembro de 2007, onde novamente voltou a pugnar pela revisão adequada do valor apurado a título de excesso de endividamento líquido - cfr. doc. n.º 6 junto com a petição inicial e processo administrativo.
7 - Foi o A. notificado, em 7 de Dezembro de 2007, através de ofício do Chefe do Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças do entendimento de que os seus argumentos não podiam ser considerados e que consequentemente o endividamento excessivo do referido Município era de € 1.922.066,35, tendo sido enviado em anexo o despacho ora posto em crise - cfr. doc. n.º 7 junto com a petição inicial e processo administrativo.
8 - No seguimento da notificação do referido Despacho, foi o A. notificado do ofício, datado de 12 de Dezembro de 2007, da Direcção-Geral das Autarquias Locais, informando que a primeira retenção relativa ao Fundo de Equilíbrio Financeiro, no montante de € 30.393,00, seria efectuada a propósito da transferência de Dezembro de 2007 - cfr. doc. n.º 8 junto com a petição inicial.
2 . MATÉRIA de DIREITO
Exposta a factualidade provada, bem como a posição antagónica das partes, vertida nas respectivas alegações e contra alegações, sumariadas nas conclusões supra transcritas, verificamos que o recorrente acaba por discordar da solução adoptada pelo acórdão recorrido em todas as questões analisadas, adensando e repetindo os argumentos já anteriormente produzidos.
Adiantamos, desde já que não lhe assiste razão, quer em termos globais, quer em cada um dos argumentos propendidos, acrescendo ainda razões de interpretação de índole actualista sobejamente conhecidas, pois que a situação actual do País mais não é que o resultado "somado" de muitos excessos descontrolados de dívidas excessivas dos mais variados sectores públicos, seja da administração central do Estado, seja da administração indirecta, seja também - e no que ora mais nos interessa - na administração local, sendo certo que se, em devido tempo, tivessem sido tomadas as pertinentes medidas de controle orçamental e outras (contenção rigorosa das dívidas) - como a que motiva estes autos - o País não estaria em estado de pré falência que afinal já se verificaria não fosse a ajuda internacional.
Como é facto notório, o País atravessa a sua pior crise das últimas décadas nos domínios económico, financeiro e social, encontrando-se a economia portuguesa numa trajectória insustentável que, a não ser corrigida, poderá levar o país, a breve prazo, a um desastre económico de grandes proporções e a um retrocesso de difícil recuperação. Ora a medida tomada, conjugada com outras - que todos bem conhecemos e que surgiram no desenvolvimento e execução do Programa de Ajuda Internacional - têm se de ser entendidas como medidas de controle orçamental indispensáveis.
Refira-se, ainda, em termos de prólepse, que, embora o recorrente refira que não se percebe o iter cognoscitivo que motivou a decisão do TAF de Viseu, o certo é que, além de lhe não imputar a nulidade decorrente dessa falta de fundamentação - al. b) do n.º 1 do art.º 668.º do CPCivil, ex vi, art.º 140.º do CPTA - o certo é que, no nosso entender, a fundamentação aduzida é suficiente para se apreender a razão da sua decisão, independentemente de poder estar eivada de erro de julgamento que é afinal a causa que o recorrente lhe empresta nas suas alegações de recurso.
Relembremos o sentenciado no TAF de Viseu, que - releve-se desde já -, se mostra correcto, assim nos dispensando de repetições desnecessárias, sendo que - como se disse - o recorrente reitera neste recurso o que já havia propendido em anteriores articulados, não sendo assim propriamente inovatórios e que importe, nesta sede, apreciação casuística de cada uma das questões/invalidades.
Refere-se no acórdão TAF de Viseu:
"Veio o Autor alegar que o despacho em causa se encontra ferido de diversas ilegalidades, pois que se encontra fundamentado em Lei Inconstitucional, uma vez que tem como suporte o n.º 8 do artigo 33º da Lei n.º 53-A/2006, de 30 de Dezembro, que incorpora uma verdadeira sanção administrativa a aplicar a situações passadas em 2006, leva a que esteja flagrantemente violado o princípio da não retroactividade das leis, sobretudo das sancionatórias e restritivas de direitos, liberdades e garantias, princípio que, para além de ter consagração expressa no art. 18.º e 29.º da CRP, também decorre do princípio da segurança jurídica, viola o princípio da proporcionalidade, não foi precedido da audição prévia referidas no n.º 2 do artigo 242º da CRP e n.º 4 do artigo 92.º da Lei de Enquadramento Orçamental, e não se encontra minimamente fundamentado e viola o princípio da prossecução do interesse público.
Vejamos, então se lhe assiste razão:
- A)O acto impugnado é ilegal atendendo ao facto de o mesmo se basear numa norma prevista na Lei do Orçamento de Estado para 2007 e inconstitucional por violação do princípio da irretroactividade das leis, da segurança jurídica, da tipicidade das sanções (mesmo não penais) e da confiança legítima:
Alega o Autor que o Despacho Ministerial impugnado baseia-se no n.º 8 do art. 33.º da Lei n.º 53-A/2006,de 30 de Dezembro (Lei do Orçamento para o Ano 2007) o que tendo em consideração o facto de incorporar uma verdadeira sanção administrativa com pretensão de se aplicar a situações passadas em 2006, leva a que esteja flagrantemente violado o princípio da retroactividade das leis.
(...)
Ora, antes do Orçamento de Estado para 2007, já o Ordenamento Jurídico Português, em decorrência, aliás, do ordenamento comunitário, tinha estabelecido previsões e estatuições quanto ao endividamento.
O artigo 87º, nº 1 da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto, republicada pelo art. 4º da Lei nº 48/2004, de 24 de Agosto), dispõe que, em cumprimento das obrigações de estabilidade orçamental decorrentes do Programa de Estabilidade e Crescimento, a Lei do Orçamento estabelece limites específicos de endividamento anual da administração central do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, compatíveis com o saldo orçamental calculado para o conjunto do sector público.
Por sua vez, o n.º 4 do art. 92º da mesma Lei, estabelece que, por efeito do não cumprimento dos limites específicos de endividamento que se prevêem no artigo 84º, a Lei do Orçamento pode determinar a redução, na proporção do incumprimento, das transferências a efectuar, após audição prévia dos órgãos constitucional e legalmente competentes dos subscritores envolvidos.
Sendo certo que a Lei de Enquadramento Orçamental é uma lei de valor reforçado, como resulta dos artºs 106º, nº 1, 112º, nº 3, da Constituição e 3º da Lei de Enquadramento Orçamental, de onde decorre que ela é parâmetro de validade dos outros actos normativos.
E mais, o art. 70.º da mesma Lei de Enquadramento Orçamental, estatui a responsabilidade política, financeira, civil e criminal, dos titulares de cargos políticos, pelos actos e omissões que pratiquem no âmbito do exercício das suas funções de execução orçamental.
Assim, em cumprimento dos princípios da estabilidade orçamental e do sub princípio de limites ao endividamento das autarquias locais, o nº 6 do art. 33º da Lei nº 60-A/2005, de 30/12, que aprovou o Orçamento do Estado para 2006, fixou os limites de endividamento líquido municipal e tais limites aplicavam-se ao exercício orçamental de 2006, pelo que, previamente, os Municípios sabiam quais eram esses limites.
Ora, a norma em causa não é sancionatória, é apenas uma medida de política orçamental, em que face a um determinado e relevante desequilíbrio, o excesso de endividamento, se adoptam medidas orçamentais concretas de compensação.
Sendo que, como argumenta a Entidade demandada, os Municípios poderão recuperar a totalidade dos montantes retidos ao abrigo do nº 8 do artigo 33º da Lei nº 53-A/2006, de 29 de Dezembro, se eliminarem o excesso de endividamento nos três anos subsequentes ao que determinou a redução, nos termos conjugados dos artigos 19º e 21º do Decreto-Lei nº 38/2008 de 7 de Março, podendo, ainda, ser-lhes devolvido o montante correspondente a 50% do valor retido, logo no ano seguinte ao da retenção, se o Município reduzir em mais de 20% o excesso de endividamento líquido, de acordo com as mesmas disposições legais e no caso dos Municípios cumprirem os objectivos de redução de endividamento líquido, nos termos supra referidos, cessam as retenções futuras já previstas para o não cumprimento dos limites de endividamento que determinou a redução.
Assim sendo, não se verifica qualquer inconstitucionalidade, porque não há qualquer aplicação retroactiva de norma sancionatória, nem de normas retroactivas de direitos, liberdades e garantias.
O art. 18.º da Constituição da República Portuguesa estatui que:
- 1.Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas.
- 2.A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
- 3.As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.
O artigo 33º da Lei do Orçamento do Estado para 2006 fixa os limites do endividamento líquido de cada município permitidos naquele exercício económico e ao ultrapassar os limites de endividamento legalmente fixados, os municípios tinham total consciência sobre a ilicitude da sua actuação e conheciam a medida reactiva a que ficavam sujeitos em razão desse incumprimento.
Ora, desde a entrada em vigor da Lei nº 2/2002, de 28 de Agosto, que os Municípios têm conhecimento que a aprovação e execução dos respectivos orçamentos são obrigatoriamente efectuados de acordo com as medidas de estabilidade orçamental, a inserir na Lei do Orçamento, a qual fixa os limites do endividamento e cujo incumprimento implica a redução, na proporção desse incumprimento, das transferências a que têm direito.
Segundo entendimento jurisprudencial, o princípio do Estado de Direito Democrático garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica. Daí não deriva que toda a norma retroactiva deva reputar-se inconstitucional, mas só aquela que viola de forma intolerável a segurança jurídica e a confiança que as pessoas e a comunidade têm obrigação (e também o direito) de depositar na ordem jurídica que as rege. Ou seja, só quando a retroactividade não for arbitrária ou opressiva e a nova situação jurídica não for de todo imprevisível ou improvável, se poderá dizer não saírem aqueles princípios violados. Tal como se pode ler no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 559/98 “… pouco importa que a norma sub iudicio, com a interpretação apontada, seja retroactiva ou apenas retrospectiva. Tratando-se de um domínio em que a retroactividade da lei não está constitucionalmente vedada (ela é apenas proibida no domínio penal, e, ainda assim se a retroactividade não for in melius; no domínio fiscal e no das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias), quer a lei seja retroactiva, quer seja retrospectiva, ela só é inconstitucional, se violar princípios constitucionais autónomos. E isso é o que sucede, quando a lei afecta, de forma ‘inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa’, direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito. … Não será consentânea com tal princípio a aplicação de uma lei nova a efeitos decorrentes de factos anteriores se “… a confiança do cidadão na manutenção da situação jurídica com base na qual tomou as suas decisões for violada de forma intolerável, opressiva ou demasiado acentuada. Num tal caso, com efeito, a confiança na situação jurídica preexistente haverá de prevalecer sobre a medida legislativa que veio agravar a posição do cidadão. E isso porque, tendo tal confiança, nesse caso, maior ‘peso’ ou ‘relevo’ constitucional do que o interesse público subjacente à alteração legislativa em causa, é justo que o conflito se resolva daquela maneira …” (cfr. acórdão n.º 232/91). Por outras palavras, será inconstitucional se “… atingir de forma inadmissível, intolerável, arbitrária ou desproporcionadamente onerosa aqueles mínimos de segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar …” (acórdão n.º 486/97) – cfr. Ac. do TCA – Norte de 14/01/2010, em que foi Relator o Juiz Desembargador Carlos Luís de Medeiros Carvalho.
Ora, no caso concreto tal não sucede, pois mesmo que se admitisse que a norma em causa é aplicada retroactivamente, pelo exposto, resulta que não se violaram, de forma inadmissível, intolerável ou arbitrária, direitos ou expectativas fundadas do autor, não havendo qualquer desrespeito dos princípios de certeza e da segurança.
B - O acto em apreço é ilegal, na medida em que o n.º 8 do art. 33º da Lei do Orçamento para 2007 viola claramente uma lei de valor reforçado, a Lei de Enquadramento Orçamental:
O Autor suscita um outro vício existente no Despacho impugnado, o da violação da Lei de Enquadramento Orçamental, porquanto, no seu entender, a norma habilitante do referido Despacho, o art. 33º, nº 8, da Lei do Orçamento de Estado para 2007, teria violado o disposto no art. 92º, nº 4 da LEO.
Ora, o art. 92.º, n.º 4 da LEO dispõe que, por efeito do não cumprimento dos limites específicos de endividamento que se prevêem no artigo 87º, a lei do Orçamento pode determinar a redução, na proporção do incumprimento, das transferências a efectuar, após audição prévia dos órgãos constitucional e legalmente competentes dos subsectores envolvidos.
Por sua vez, o n.º 1 do art. 87 estabelece que em cumprimento das obrigações de estabilidade orçamental decorrentes do Programa de Estabilidade e Crescimento, a lei do Orçamento estabelece limites específicos de endividamento anual da administração central do Estado, das regiões Autónomas e das autarquias locais, compatíveis com o saldo orçamental calculado para o conjunto do sector público administrativo.
O Autor interpreta tal norma como impondo a simultaneidade da fixação dos limites ao endividamento e das consequências para o incumprimento desses limites.
Todavia, o nº 4 do artº 92º da LEO, estabelece apenas e tão somente, que a Lei do Orçamento pode determinar a redução das transferências, em face do não cumprimento dos limites de endividamento.
Assim sendo, o art. 33º, n.º nº 8 da Lei nº 53-A/2006, está totalmente conforme com o disposto no normativo da LEO, isto é, enquanto norma orçamental determinou a redução da transferência a efectuar.
Não resulta, pois, do nº 4 do artº 92º da LEO, qualquer imposição de simultaneidade quanto à fixação dos limites de endividamento e a adopção das medidas correctoras.
Sendo que, a redução de transferências imposta pelo n.º 8.º da art. 33.º do mencionado dispositivo legal, se limita a dar cumprimento às normas supre referidas.
Deste modo, não se verifica cometida a alegada ilegalidade.
- C)Violação do princípio da proporcionalidade:
Entende o autor que a redução das transferências em nada vai contribuir para a modificação do endividamento excessivo das autarquias.
A Entidade demandada, defende que se um Município gasta mais, por via do endividamento, do que poderia gastar, se lhe for entregue, através das transferências do FEF, um quantitativo inferior ao que teria inicialmente direito, é evidente que fica limitado quanto à despesa, compensando-se, assim, o anterior excesso de despesa.
E isto é assim, porque, como decorre do Decreto-Lei nº 38/2008 de 7/3, essas verbas não transferidas para o Município, ficam “cativas”, isto é, não são gastas pela Administração Central e serão restituídas ao Município após se constatar a efectiva redução do endividamento.
Ora, nos termos do art. 5.º, n.º 2 do CPA, as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.
Na verdade, a actuação administrativa está vinculada à observância do princípio da proporcionalidade, princípio relevante no âmbito do exercício do poder discricionário, constituindo um dos limites jurídicos da discricionariedade.
Deste modo, o vício de violação do princípio da proporcionalidade só assume relevância no domínio da actuação discricionária da Administração, encontrando-se, no exercício da actividade vinculada, tutelada a prossecução de tais princípios pelo princípio da legalidade.
No caso vertente, o acto surge no domínio da legalidade, não existindo qualquer margem de apreciação por parte da administração.
Pelo que, não se verifica cometida a alegada violação.
- D)O acto em crise encontra-se ainda inquinado por falta de uma formalidade procedimental essencial, porquanto enquanto medida tutelar restritiva da autonomia local deveria ter sido precedida de parecer de um órgão autárquico, nos termos do n.º 2 do art. 242º da Constituição da República Portuguesa:
Ora, o art. 242.º, n.º 2 da CRP impõe que a adopção de medidas tutelares restritivas da autonomia local é precedida de parecer do órgão autárquico.
Sendo que, o n.º 4 do art. 92º da LEO, impõe a necessidade de audição prévia dos órgãos constitucional e legalmente competentes dos subsectores envolvidos.
Sucede que, a retenção de verbas a transferir, do FEF, para as autarquias locais, não tem a natureza de medida tutelar restritiva da autarquia local, pois estamos, apenas e só, perante uma medida orçamental, inscrita no âmbito da definição de políticas financeiras.
Acrescendo, como argumenta a Entidade demandada que, os Decretos-Leis nº 50-A/2006, de 10/3 e 50-A/2007, de 6/3, que são Decretos de Execução Orçamental, onde as matérias referentes ao endividamento dos Municípios é objecto de tratamento, em execução do previamente estabelecido na Lei de Orçamento, expressamente referem que foram ouvidas “as entidades representativas das autarquias locais” e por outro lado, os Municípios abrangidos por tais medidas, entre os quais o Autor, foram ouvidos no âmbito do procedimento administrativo conducente à aplicação das medidas de retenção das verbas do FEF a transferir.
Pelo que, não se vislumbra cometida a alegada violação.
- E)Do vício de forma por falta de fundamentação:
Defende o Autor que da leitura do despacho impugnado não é possível compreender o modo como se alcançaram os valores de endividamento aí referidos.
O dever de fundamentação dos actos administrativos é imposto pelo art. 268.º n.º 3 da CRP e concretizado nos arts. 124.º e 125.º do CPA.
Ora, o art. 125.º estabelece que, a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
O STA tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos – cfr. Ac. do STA de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366, entre muitos.
O Autor foi notificado de um primeiro projecto de despacho, onde se indicavam os montantes em excesso quanto ao limite do endividamento.
Pronunciou-se o Autor sobre tal despacho, não invocando qualquer dificuldade de compreensão quanto ao modo como se alcançarem os valores de endividamento aí referidos, aduzindo argumentos que foram em parte acolhidos pelos Réus, de tal modo que o segundo projecto de despacho, também enviado para que o Autor se pronunciasse, continha valores diferentes.
No caso em apreço está-se perante uma situação em que o acto de contém a exposição clara e suficiente dos motivos da decisão administrativa, habilitando perfeitamente o Autor à respectiva impugnação, como prova a forma exaustiva como é atacado o acto.
Pelo que, improcede o alegado vício.
Assim sendo, bem andou a administração, não se verificando cometida qualquer ilegalidade".
Ora a norma questionada e que subjaz ao despacho impugnado nos autos tem a seguinte redacção - art.º 33.º - com a epígrafe "Endividamento municipal em 2007" da Lei 53-A/2006, de 30 de Dezembro - Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2007:
"1 – O montante da dívida de cada município referente a empréstimos de médio e longo prazos não pode exceder no final de 2007 a soma do montante das receitas proveniente de impostos municipais, das participações dos municípios previstas no artigo 24.º, da derrama e da participação nos resultados das entidades do sector empresarial local relativos ao ano anterior.
2 – O montante do endividamento líquido total de cada município não pode exceder 125% do montante das receitas referidas no número anterior.
3 – O montante de endividamento líquido municipal, compatível com o conceito de necessidade de financiamento do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC95), é equivalente à diferença entre a soma dos passivos, qualquer que seja a sua forma, incluindo nomeadamente os empréstimos contraídos, os contratos de locação financeira e as dívidas a fornecedores, e a soma dos activos, nomeadamente o saldo de caixa, os depósitos em instituições financeiras, as aplicações de tesouraria e os créditos sobre terceiros.
4 – Os municípios que tenham excedido alguns dos limites referidos nos n.ºs 1 e 2 devem em 2007 reduzir pelo menos 10% do montante que excede o limite violado, sob pena de correspondente redução das transferências a efectuar no Orçamento do Estado de 2008.
5 – Excepcionam-se do limite previsto nos n.ºs 1 e 2 os empréstimos e as amortizações destinados ao financiamento de programas de reabilitação urbana, os quais devem ser previamente autorizados do Ministro das Finanças.
6 – Podem excepcionar-se do disposto nos n.ºs 1 e 2 os empréstimos e as amortizações destinados exclusivamente ao financiamento de projectos com comparticipação de fundos comunitários, desde que o montante máximo do crédito não exceda 75% do montante da participação pública nacional necessária para a execução dos projectos co-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento regional (FEDER) ou pelo Fundo de Coesão, os quais devem ser previamente autorizados por despacho do Ministro de Estado e das Finanças, devendo ser tido em consideração o nível existente de endividamento global das autarquias.
7 – São igualmente excepcionados do limite previsto nos n.ºs 1 e 2 os empréstimos e as amortizações destinados ao financiamento de investimentos na recuperação de infra-estruturas municipais afectadas por situações de calamidade pública.
8 – A violação dos limites de endividamento líquido fixados no artigo 33.º da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro, implica redução da transferência de FEF no montante correspondente ao excesso de endividamento verificado".
Contrariamente ao alegado pelo recorrente, já em legislação anterior, nomeadamente a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) - Lei 91/2001, de 20 de Agosto - previa no art.º 87.º, n.º1 (republicado pelo art.º 4.º da Lei 48/2004, de 24 de Agosto), bem como o art.º 3.º, n.º6 da Lei 60-A/2005, de 30 de Dezembro - Lei do Orçamento do Estado para 2006 - limites ao endividamento, quer da Administração Central do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais, sendo mesmo que no art.º 92.º, n.º4 se estabeleciam limites específicos de endividamento, podendo-se determinar redução das transferências a efectuar pelo OE, na proporção do incumprimento. Ou seja, além de já se possibilitar a redução das transferências a efectivar, nomeadamente para as autarquias, em função do excessivo endividamento, já aí se previa que essa redução seria na proporção do incumprimento.
No caso dos autos, o Município recorrente há muito sabia que repetidamente vinha excedendo esse limite de endividamento e que, nesse caso, poderia ver retida parte das quantias a transferir do OE, na proporção desse endividamento.
No caso, atento o endividamento cifrado em quase dois milhões de euros (€1.922.066,35), a retenção efectivada foi de € 30.393,00, o que - convenha-se -, não deixa de ser um valor simbólico e que, além de apenas ficar retido (e não suprimido), sempre poderia ser recuperado logo no ano seguinte pelo Município, caso diminuísse o endividamento e mesmo conseguir que nos anos futuros não fossem retidas outras importâncias.
Isto é, a medida tomada tem um carácter de excepcionalidade, de carácter transitório, que apenas se destina a fazer um alerta com vista a que se tomassem medidas concretas de controle orçamental, e consequente reposição do reequilíbrio financeiro do Município de Santa Comba Dão.
Deste modo, sempre se poderia entender que a medida em causa não se poderia qualificar como retroactiva, na tese pugnada pelo recorrente, mas mesmo que o fosse, nem assim se mostraria violadora dos princípios constitucionais de irretroactividade de medidas, entendidas como sancionatórias (melius, medidas correctivas de endividamento excessivo e incontrolável, medidas de política orçamental), pois que só uma retroactividade intolerável, que afectasse de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas fundadas do recorrente, violaria os princípios constitucionalmente garantidos, tais como o da irretroactividade das normas, da protecção da confiança e da proporcionalidade.
Como se refere no Ac. deste TCA, de 14/1/2010, Proc. 800/07, também por nós subscrito como adjunto, onde se citam a propósito arestos do Tribunal Constitucional, "... o princípio do Estado de Direito Democrático garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica.
Daí não deriva que toda a norma retroactiva deva reputar-se inconstitucional, mas só aquela que viola de forma intolerável a segurança jurídica e a confiança que as pessoas e a comunidade têm obrigação (e também o direito) de depositar na ordem jurídica que as rege. Ou seja, só quando a retroactividade não for arbitrária ou opressiva e a nova situação jurídica não for de todo imprevisível ou improvável, se poderá dizer não saírem aqueles princípios violados.
Tal como se pode ler no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 559/98 “… pouco importa que a norma sub iudicio, com a interpretação apontada, seja retroactiva ou apenas retrospectiva. Tratando-se de um domínio em que a retroactividade da lei não está constitucionalmente vedada (ela é apenas proibida no domínio penal, e, ainda assim se a retroactividade não for in melius; no domínio fiscal e no das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias), quer a lei seja retroactiva, quer seja retrospectiva, ela só é inconstitucional, se violar princípios constitucionais autónomos. E isso é o que sucede, quando a lei afecta, de forma ‘inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa’, direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito. A este impõe-se, na verdade, que organize a ’protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida’ (…).
Por conseguinte, apenas uma retroactividade intolerável, que afecte, de forma inadmissível e arbitrária, os direitos ou as expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República.
…”.
Ora, se é certo que o art. 12.º do CC não tem que condicionar o sentido da retroactividade utilizado pelo legislador constitucional em todas as manifestações de proibição de retroactividade, nomeadamente quanto à chamada retroactividade inautêntica ou retrospectividade, temos, por outro lado, que não é de excluir, em certos casos, por razões garantísticas, uma concepção mais ampla de retroactividade.
Todavia, onde não existirem especiais razões para afastar o conceito de retroactividade adoptado pelo CC ele será constitucionalmente adequado, por exprimir uma linguagem jurídica comum, tendencialmente válida em todos os sectores do nosso ordenamento jurídico (vide, a este propósito, A. Menezes Cordeiro em “Problemas de Aplicação da Lei no Tempo. Disposições Transitórias”, A Feitura das Leis, II, 1986, págs. 374 e segs. - sustentando que o art. 12.º do CC, embora não estando inserido na CRP funciona como uma autêntica bitola profunda da ordem jurídica).
Por outro lado, temos que a conduta da Administração deve ser consentânea com a situação de facto e com o quadro legal vigente (normas e princípios) à data da sua actuação, em obediência ao chamado princípio “tempus regit actum”.
Daí que, por regra e em conformidade com o citado art. 12.º do CC, as normas de direito administrativo aplicam-se a todos os factos e situações que ocorram no período da sua vigência.
Nessa medida, se a lei nova nada dispuser em contrário temos que se aplica também e imediatamente às situações que, tendo-se iniciado antes da sua entrada em vigor ainda subsistam e projectem a sua existência no futuro. Contudo, a aplicação do regime geral de eficácia temporal decorrente da lei nova pode ser afastado por normas transitórias, normas essas que, igualmente, devem observar os princípios e comandos constitucionais, mormente, o princípio do Estado de Direito Democrático e os princípios dele decorrentes da confiança e da segurança jurídica.
O princípio do Estado de Direito Democrático garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica.
Não podemos deixar de ter sempre como presente que o ser humano para além de liberdade carece de segurança para poder conduzir, planificar, estruturar e conformar de forma autónoma e responsável a sua vida.
Nessa medida, a vida num Estado de Direito Democrático terá de estar ancorada necessariamente nos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança.
O princípio da segurança jurídica, enquanto implicado no princípio do Estado de Direito Democrático, comporta duas ideias basilares. Uma, a de estabilidade, no sentido de que as decisões estatais, incluindo as leis, «não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes». Outra ideia é a da previsibilidade que, no essencial se «reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos actos normativos».
Daí que a realização e efectivação do princípio do Estado de Direito, no nosso quadro constitucional, impõe que seja assegurado um certo grau de calculabilidade e previsibilidade dos cidadãos sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na actuação dos entes públicos.
É, assim, que o princípio da protecção da confiança e segurança jurídica pressupõe um mínimo de previsibilidade em relação aos actos do poder, por forma a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos actos que pratica.
Assiste às pessoas o direito de poderem confiar que as decisões sobre os seus direitos ou relações/posições jurídicas tenham os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam.
Sobre isto a jurisprudência constante do Tribunal Constitucional tem-se pronunciado no sentido de que “… apenas uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos, viola o princípio da protecção da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático …”, sendo que o “… direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados. Ao legislador não está vedado alterar o regime do casamento, do arrendamento, do funcionalismo ou das pensões, por exemplo (…). Cabe saber se se justifica ou não na hipótese da parte dos sujeitos de direito ou dos agentes um ‘investimento na confiança’ na manutenção do regime legal …” (cfr. acórdão n.º 287/90).
Ou seja, não será consentânea com tal princípio a aplicação de uma lei nova a efeitos decorrentes de factos anteriores se “… a confiança do cidadão na manutenção da situação jurídica com base na qual tomou as suas decisões for violada de forma intolerável, opressiva ou demasiado acentuada. Num tal caso, com efeito, a confiança na situação jurídica preexistente haverá de prevalecer sobre a medida legislativa que veio agravar a posição do cidadão. E isso porque, tendo tal confiança, nesse caso, maior ‘peso’ ou ‘relevo’ constitucional do que o interesse público subjacente à alteração legislativa em causa, é justo que o conflito se resolva daquela maneira …” (cfr. acórdão n.º 232/91). Por outras palavras, será inconstitucional se “… atingir de forma inadmissível, intolerável, arbitrária ou desproporcionadamente onerosa aqueles mínimos de segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar …” (acórdão n.º 486/97).
E no citado acórdão TC n.º 287/90 (reiterado no acórdão n.º 285/92) sustentou-se ainda que depois de se apurar se foram afectadas expectativas legitimamente fundadas havia ainda que averiguar se essa afectação é inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa, ou seja, a “ideia geral de inadmissibilidade” deveria ser, no seu entender, aferida pelo recurso a dois critérios: “… a) Afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) Quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição desde a 1ª revisão).
Pelo primeiro critério, a afectação de expectativas será extraordinariamente onerosa. Pelo segundo, que deve acrescer ao primeiro, essa onerosidade torna-se excessiva, inadmissível ou intolerável, porque injustificada ou arbitrária …”.
A propósito da “segurança jurídica” e da “protecção da confiança” refere J.J. Gomes Canotilho que “… a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante qualquer acto de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de protecção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses actos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico …” (in: ob. cit., pág. 257).
E mais à frente pode ler-se na lição do citado Professor que a “… mudança ou alteração frequente das leis (de normas jurídicas) pode perturbar a confiança das pessoas, sobretudo quando as mudanças implicam efeitos negativos na esfera jurídica dessas mesmas pessoas. O princípio do estado de direito, densificado pelos princípios da segurança e da confiança jurídica, implica, por um lado, na qualidade de elemento objectivo da ordem jurídica, a durabilidade e permanência da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas; por outro lado, como dimensão garantística jurídico-subjectiva dos cidadãos, legitima a confiança na permanência das respectivas situações jurídicas. Daqui a ideia de uma certa medida de confiança na actuação dos entes públicos dentro das leis vigentes e de uma certa protecção dos cidadãos no caso de mudança legal necessária para o desenvolvimento da actividade dos poderes públicos.
(…) princípios, como o princípio da segurança jurídica e o princípio da confiança do cidadão, podem ser tópicos ou pontos de vista importantes para a questão da retroactividade, mas apenas na qualidade de princípios densificadores do princípio do estado de direito eles servem de pressuposto material à proibição da retroactividade das leis. Não é pela simples razão de o cidadão ter confiado na não-retroactividade das leis que a retroactividade é juridicamente inadmissível; mas o cidadão pode confiar na não-retroactividade quando ela se revelar ostensivamente inconstitucional perante certas normas ou princípios jurídico-constitucionais …” (in: ob. cit., págs. 259 a 261)."
Quanto ao princípio da proporcionalidade e da protecção da confiança, apenas urge acrescentar ao consignado na decisão recorrida, que a medida concretamente tomada -- redução de 10% da respectiva transferência do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), prevista no Mapa XIX do Orçamento de Estado para 2007 -- se mostra de todo proporcionada aos fins em vista, pois que - como se disse - apurado um valor de endividamento excessivo calculado no valor de (€1.922.066,35), a retenção efectivada foi de apenas € 30.393,00, o que - repete-se -, não deixa de ser um valor de reduzido montante e sem que ponha em causa a satisfação de interesses essenciais dos munícipes de Santa Comba Dão, sendo que o recorrente não identifica sequer em que medida esse valor pode afectar de maneira tão incisiva o seu orçamento anual, ainda que não se perscrute que essa redução terá alguma influência na satisfação geral dos interesses que o Município visa defender e levar à prática, pois que não deixa de ser uma redução de receitas no seu orçamento e que importa de algum modo compensar; mas é isso mesmo que se deseja com a medida aplicada - induzir os órgãos autárquicos a uma melhor gestão dos dinheiros públicos não assumindo dívidas que depois se tornam incomportáveis e põem em causa a boa gestão pública autárquica.
E permitimo-nos aqui transcrever alguns excertos do Ac. do Trib. Const. de 21/9/2011, DR.II Série de 17/10/2011, pela sua acuidade e pertinência também para o caso dos autos:
"A protecção da confiança traduz a incidência subjectiva da tutela da segurança jurídica, representando ambas, em concepção consolidadamente aceita, uma exigência indeclinável (ainda que não expressamente formulada) de realização do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da CRP).
A aplicação do princípio da confiança deve partir de uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a situação de confiança, para ser digna de tutela. Dados por verificados esses requisitos, há que proceder a um balanceamento ou ponderação entre os interesses particulares desfavoravelmente afectados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração. Dessa valoração, em concreto, do peso relativo dos bens em confronto, assim como da contenção das soluções impugnadas dentro de limites de razoabilidade e de justa medida, irá resultar o juízo definitivo quanto à sua conformidade constitucional.
Esta correcta metódica aplicativa já foi apontada, nos seus traços nucleares, pelo Acórdão n.º287/90. Respondendo à questão de saber quando é que estamos perante a “inadmissibilidade, arbitrariedade ou onerosidade excessiva” de uma conformação que afecta “expectativas legitimamente fundadas” dos cidadãos, discorre aquele aresto:
«A ideia geral de inadmissibilidade poderá ser aferida, nomeadamente, pelos seguintes critérios:
Afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda
Quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, desde a 1.ª revisão).
Pelo primeiro critério, a afectação de expectativas será extraordinariamente onerosa. Pelo segundo, que deve acrescer ao primeiro, essa onerosidade torna-se excessiva, inadmissível ou intolerável, porque injustificada ou arbitrária.
Os dois critérios completam-se, como é, de resto sugerido pelo regime dos n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º da Constituição. Para julgar da existência de excesso na “onerosidade”, isto é, na frustração forçada de expectativas, é necessário averiguar se o interesse geral que presidia à mudança do regime legal deve prevalecer sobre o interesse individual sacrificado, na hipótese reforçado pelo interesse na previsibilidade de vida jurídica, também necessariamente sacrificado pela mudança. Na falta de tal interesse do legislador ou da sua suficiente relevância segundo a Constituição, deve considerar-se arbitrário o sacrifício e excessiva a frustração de expectativas.»
E concluía o citado acórdão, neste trecho:
«Nada dispensa a ponderação na hipótese do interesse público na alteração da lei em confronto com as expectativas sacrificadas».
A mesma ideia foi retomada no Acórdão n.º 303/90, proferido precisamente a respeito da questão de saber se a diminuição no montante do vencimento de uma certa categoria de funcionários afectaria o princípio da protecção da confiança:
«A questão residirá, assim, em saber se aquela afectação se reveste de jeito inadmissível, arbitrário ou excessivamente oneroso, sendo que o primeiro daqueles modos — a inadmissibilidade —, se é implicante de uma mudança na ordem jurídica, com repercussão nas situações de facto já alcançadas, com a qual, razoável e normalmente, os cidadãos destinatários das normas pré-existentes e das que operaram a modificação, não podiam e deviam contar, terá também de ser completado com a circunstância de a mutação normativa afectadora das expectativas não ter sido imposta por prossecução ou salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos e que, na dicotomia com os afectados, se postem em grau tal que lhes confira prevalência, pois, se não se postarem, haverá, então, falta de proporcionalidade e, logo, uma forma de arbítrio (veja-se, sobre o ponto, o Acórdão n.º 287/90 […])».
Em formulações variadas, estes critérios estiveram reiteradamente presentes na jurisprudência posterior em que o princípio da confiança foi convocado como parâmetro de apreciação. A partir do Acórdão n.º 128/2009 (e com acolhimento nos Acórdãos n.ºs 188/2009 e 3/2010), eles foram precisados e desenvolvidos, com recondução a quatro diferentes requisitos ou testes. Escreveu-se, nesse sentido:
«Para que para haja lugar à tutela jurídico-constitucional da«confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas»de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa».
Como se vê, a protecção da confiança, enquanto corolário e exigência do princípio do Estado de direito democrático, princípio, este, de “contornos fluidos” e “conteúdo relativamente indeterminado”, quando “não acha devido apoio noutros preceitos constitucionais” (como reconheceu o Acórdão n.º 93/84), foi objecto de um intenso labor de densificação que lhe traçou um preciso âmbito de aplicação, bem como um modo procedimental de (necessária) confrontação com princípios constitucionais e interesses constitucionalmente credenciados, em oposição. São esses critérios que há que aplicar nos presentes autos... ".
Ora, como já se disse, a medida tomada e que agora o recorrente pretende ver erradicada se já se mostrava justificada ao seu tempo, mais acuidade reveste nos dias de hoje, pelo que nenhum dos princípios constitucionais erigidos pelo recorrente como baluartes para defesa da sua tese pode postergar a pertinente e imprescindível necessidade de colocar as contas públicas em dia, sob pena da insolvência das autarquias e do próprio Estado; se o recorrente acumulou um endividamento tão excessivo - atenta a sua relativa dimensão - impunha-se que o mesmo fosse corrigido e a medida orçamental tomada inscreve-se nesse propósito que, além do mais, não deixa de ser pedagógica, quer pelo seu montante reduzido, quer pelo facto de poder ser recuperada essa verba e não serem retidas outras quantias em anos futuros.Deste modo, temos de concluir que o aresto do TAF de Viseu não merece as censuras que o recorrente lhe dirige, antes se impõe, como única solução, a sua manutenção.
III
