01950/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art° 51°, n° 1, do CPTA permite a impugnação contenciosa de actos procedimentais não finais, tendo essa natureza uma Resolução do Conselho de Ministros que declare o interesse público da extinção de determinados direitos de uso privativo sobre bens do domínio público.

II- O princípio da imparcialidade impõe que a Administração Pública se comporte de forma isenta e equidistante em relação a todos os particulares, assegurando a igualdade de tratamento dos interesses dos cidadãos, através de um critério uniforme de prossecução do interesse público, não tendo campo de aplicação no domínio da ponderação do peso relativo de interesses públicos e privados conflituantes.

III- A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas ela só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.

IV- Não sendo a eventual organização da America’s Cup 2007, o único interesse público em que se baseou a declaração de extinção de direitos de uso privativo sobre bens do domínio público a que se reporta a Resolução do Conselho de Ministros n° 162/2003, de 2 de Outubro, antes se incluindo nos fundamentos de tal deliberação o interesse público da requalificação urbanística, afirmado como relevante independentemente do sucesso da candidatura àquela organização, não pode afirmar-se a inexistência de suporte fáctico para a deliberação tomada pelo Governo, pelo facto de esta organização ser um acontecimento futuro e incerto.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório

A…., B…., C… e D…, com os sinais dos autos, interpuseram, respectivamente, os recursos contenciosos de anulação n° 1950/03, n° 1968/03, n° 2081/03 e 2082/03, do acto do CONSELHO DE MINISTROS constante da Resolução n° 162/2003, mediante a qual foi declarado o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendessem sobre bens de domínio público localizados entre Pedrouços e Dafundo, e da consequente reconversão e requalificação urbanística desta zona, em virtude da candidatura de Portugal para a realização da prova America’s Cup.

Nas suas respostas, o Senhor Primeiro-Ministro suscitou a questão da irrecorribilidade do acto impugnado e defendeu que os recursos não merecem provimento.

Citada, a E… veio contestar propugnando pela manutenção do acto recorrido e arguiu uma questão prévia fundada na circunstância de, nos termos do art° 8° das licenças de Ocupação emitidas, estas poderem ser revogadas sem aviso prévio e com efeitos imediatos, quando o interesse público, fundamentado, assim o exigisse.

A F…, igualmente citada, contestou excepcionando a irrecorribilidade do acto recorrido, e defendendo a legalidade do mesmo.

O Exmo Magistrado do M° P° junto deste Tribunal, pronunciou-se defendendo a procedência da questão da irrecorribilidade do acto impugnado.

Por despacho de 06/09/2001, nos presentes autos, relegou-se para final o conhecimento das questões excepcionadas.

Nos recursos n° 1968/03 e 2082/03, foi igualmente relegado para final o conhecimento das questões excepcionadas.

No processo n° 2081/03, por despacho de 10/11/2005, foram decididas as questões excepcionadas.

Notificada para alegar, a recorrente A… (Rec. 1950/03), nada veio dizer.

A recorrente B…, (recurso n° 1968/03), igualmente notificada para o efeito, alegou, vindo a concluir como segue:

“1ª O acto em crise é recorrível porque, ao declarar o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendem sobre bens do domínio público localizados na zona entre Pedrouços e Dafundo, lesa os direitos interesses da recorrente;

2ª Nem se diga que o acto em crise constitui um acto meramente declarativo, por ter sido praticado acto subsequente pela E…, entidade concessionária da zona em apreço;

3ª Na verdade, e tal como consta da Resposta deduzida à Suspensão da Eficácia do Acto que correu termos pela 2 Secção de Lisboa do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, sob o n.° 462/03, a E… limitou-se a praticar um acto meramente executório e, enquanto tal, irrecorrível;

4ª O acto do Conselho de Ministros, constante da Resolução n.° 162/2003, veio pôr termo ao procedimento administrativo em causa, regulando de forma definitiva a situação jurídica da recorrente;

5ª Assim sendo, o acto em crise é manifestamente recorrível, nos termos do disposto no artigo 25° da L.P.T.A., na interpretação imposta pelo artigo 268°, n.° 4 da C.R.P., bem como o disposto no artigo 151° do C.P.A

6ª O Direito Fundamental à Iniciativa Económica Privada, consagrado no artigo 63° da C.R.P. impede as entidades administrativas de interferirem desnecessariamente e ao arrepio da Lei no funcionamento das empresas e unidades produtivas privadas, impedindo-as de proceder ao encerramento de estabelecimentos rentáveis;

7ª O acto recorrido ao determinar a revogação da licença de ocupação n.° 611, sem atender aos prejuízos que tal actuação produziria na esfera jurídica da ora recorrente, tive como consequência o respectivo isolamento comercial, colocando a recorrente em situação económica muito difícil e de quase impossível recuperação;

8ª O Direito Fundamental ao Trabalho, consagrado no artigo 58° da C.R.P. engloba o direito dos trabalhadores a não serem privados do respectivo posto de trabalho, direito esse que se impõe não só às entidades privadas, como ainda às entidades públicas, pelo que, ao determinar o encerramento das instalações da ora recorrente sem acautelar os direitos dos respectivos trabalhadores, o acto recorrido viola o conteúdo essencial do direito ao trabalho;

9ª Consequentemente, o acto em crise, ao inviabilizar a continuação da actividade da ora recorrente, afigura-se manifestamente violador do conteúdo essencial do direito fundamental à iniciativa económica privada, consagrado no artigo 61°, n° 1, e do direito ao trabalho dos trabalhadores da recorrente, consagrado no artigo 58°, ambos da Lei Fundamental, sendo, consequentemente, nulo nos termos do disposto no artigo 133°, n° 2, al d) do C.P.A.;

10ª Embora a possibilidade de revogação das licenças de uso privativo a todo o tempo e sem direito a indemnização resulte expressamente do “contrato” celebrado com a E…, bem como do disposto no artigo 28° da Lei dos Terrenos do Domínio Hídrico (LT.D.H.), aprovada pelo Decreto-Lei n.° 468/71, de 5 de Novembro, à luz do princípio do Estado de Direito Democrático tais disposições jamais poderão ser consideradas válidas, sendo que, a inconstitucionalidade do referido regime jurídico já resultava do artigo 49°, § 1 da Constituição de 1933;

11ª Face aos princípios da segurança jurídica e da confiança, se, por um lado, se afigura como abstractamente possível a rescisão/revogação das licenças de uso privativo devido a motivos de interesse público, por outro, jamais tal revogação poderá ter lugar sem aviso prévio com a antecedência necessária para acautelar os direitos do titular da licença de uso privativo e sem o pagamento de uma justa indemnização destinada a compensar o particular pelos prejuízos derivados do incumprimento da licença por parte da entidade outorgante;

12ª Pelo que, uma interpretação do referido artigo 28° da L.T.D.H. que possibilite à Administração revogar a todo o tempo uma licença de uso privativo que serve de base a toda a actividade produtiva de uma empresa, obrigando ao desmantelamento das respectivas instalações sem dar tempo para que a actividade seja transferida para outras, e sem o pagamento de qualquer indemnização pelas benfeitorias realizadas, bem como pelos custos da referida transferência, afigura-se manifestamente inconstitucional, por violação dos princípios basilares constantes da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente dos artigos 2°, 58° e 61º da Lei Fundamental;

13ª Termos em que, o artigo 28° da L.T.D.H., na interpretação que lhe é dada pelo acto recorrido, afigura-se claramente inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 2°, 3°, n.°s 2 e 3, 61°, n.° 1, 62°, 83°, e 86°, n.° 1, da C.R.P., o que desde já, e para todos os efeitos se alega;

14ª Assim sendo, a disposição constante do artigo 8°, n.° 1 da Licença n.° 611 é nula nos termos do disposto no artigo 294° do C.C., o que implica que, ao abrigo do disposto no n.° 2 do artigo 8° da Licença de Ocupação, a desocupação das instalações em causa somente se poderia verificar a partir de Julho de 2004;

15ª De acordo com o art.° 28° da L.T.D.H., cabe à entidade competente extinguir os direitos de uso privativo do domínio público;

16ª Pelo disposto nos artigos 2°, n° 1 e 2, e 7° do Decreto-Lei n° 336/98, de 3 de Novembro, as instalações do Porto de Pesca de Pedrouços são considerados bens do Domínio Público do Estado, afectos à F…, entidade com autonomia administrativa, financeira e patrimonial sendo esta, portanto, a entidade originariamente competente para extinguir as ditas licenças de utilização. A referida entidade, no que diz respeito ao Porto de Pesca de Pedrouços transmitiu as suas competências para a E…., através de contrato de concessão;

17ª O acto recorrido encerra, portanto, o vício de incompetência absoluta mercê do facto de ter sido praticado pela autoridade recorrida, entidade que não possui incluídas na sua esfera jurídica as referidas competências, devendo ser declarado nulo de acordo com o disposto no artigo 133°, n.° 2, al. b) do C.P.A.;

18ª Ao desrespeitar o disposto nos art.°s 280 da L.T.D.H, 20, n.°s 1 e 2, e 70 do Decreto-Lei n.° 336/98 o acto recorrido incorre, também, no vício de violação de lei, sendo anulável nos termos do art.° 135° e ss. do C.PA.;

19ª A regra constante do artigo 8°, nº 1, do contrato que titula a licença de ocupação n.° 611, e que permite a revogação da mesma a todo o tempo e sem direito a indemnização é nula, nos termos do disposto no art. 294° do C.C., por violação do princípio do Estado de Direito Democrático, devendo proceder-se à redução do contrato nos termos do disposto no art. 292° do C.C.;

20ª Assim sendo, e nos termos do disposto no art. 8°, n.° 2 do referido contrato, a revogação deverá ser comunicada ao titular da licença até sessenta dias antes do termo do período de vigência da mesma, para produzir efeitos a partir do termo do mesmo, o que, no presente caso, implicaria que a revogação somente poderia produzir efeitos em Julho de 2004;

21ª Pelo exposto, ao pretender revogar a licença de utilização n.° 611, o acto recorrido padece de vício de violação de Lei por violação do disposto na licença de ocupação n.° 611 sendo, consequentemente, anulável nos termos do disposto nos arts. 135° e ss. do C.P.A.;

22ª O acto recorrido tem por base a reconversão urbanística da zona entre Pedrouços e Dafundo, para a construção de uma zona de edificação de luxo;

23ª As regras aplicáveis às eventuais intervenções urbanísticas a serem realizadas na área do Porto de Pesca de Pedrouços resultam, em primeira linha, do PROTAML;

24ª O PROTAML, consagra um modelo de ordenamento do território que, em primeiro lugar, visa impedir a edificação junto ao litoral, como forma de “descompressão da orla costeira” e, em segundo lugar, pretende assegurar o desenvolvimento da actividade portuária e piscatória, salvaguardando a manutenção do porto de pesca de Pedrouços e as instalações aí erigidas;

25ª De acordo com o disposto no artigo 30, n.° 1 do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (R.I.G.I.T.), o PROTAML vincula as entidades públicas, as quais, no desenvolvimento da sua actividade, deverão respeitar as orientações neles contidas;

26ª O acto recorrido padece de vício de violação de lei por violação do disposto no Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa sendo, consequentemente, nulo nos termos do artigo 103° do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 380/99, de 22 de Setembro;

27ª O acto em crise enferma dos vícios de desvio de poder e de violação de lei, por violação do disposto no Programa Finisterra;

28ª O fim legal subjacente à atribuição do poder discricionário de conceder e revogar licenças de utilização privativa do domínio público é o de garantir a melhor utilização possível do bem dominial, sendo que, com a aprovação do Programa Finisterra, reconhecesse que esta será a de promover a exploração da área entre Pedrouços e Dafundo, acrescendo a clara intenção de efectuar melhorias na referida zona;

29ª O acto em crise teve como fim real a prossecução de interesses privados, nomeadamente a organização de uma regata e, posteriormente, a realização de um projecto imobiliário de luxo;

30ª A discrepância entre o fim legal e o fim real que determinou a prática de um acto no uso de um poder discricionário consubstancia o vício de desvio de poder;

31ª O Programa Finisterra identifica como objectivos o reforço das indústrias relacionadas com o mar e o controlo da ocupação do litoral;

32ª O acto recorrido viola frontalmente o regime jurídico contido no Programa Finisterra, sendo, consequentemente, anulável nos termos do disposto nos artigos 135° e ss. do C.P.A

33ª O interesse público na base do qual foi praticado o acto recorrido consistia na eventual realização de uma regata internacional em Lisboa, bem como a reconversão urbanística dos terrenos afectos ao Porto de Pesca de Pedrouços, os quais implicavam a desocupação das instalações dos operadores sediados no referido porto;

34ª Tal interesse público não só não passava de um interesse público meramente eventual, como também no justificava a desocupação das referidas instalações em tão curto prazo, impedindo as empresas titulares de licenças de ocupação de proceder a uma transferência ponderada e economicamente viável das respectivas estruturas produtivas, tanto mais que, a fim de cumprir a legislação aplicável em termos de concursos públicos e de elaboração de instrumentos de planeamento territorial, seriam necessários, no mínimo, largos meses para aprovar a solução proposta para os referidos terrenos;

35ª A ponderação do interesse público na manutenção de 5000 mil postos de trabalho numa época de manifesta recessão económica, bem como num correcto ordenamento do território e no respeito de toda a legislação aplicável ao planeamento territorial e à contratação pública, não se compadece com a solução constante do acto recorrido, tanto mais que o suposto interesse público prosseguido pelo acto em crise é alheio à competência da autoridade recorrida;

36ª Por outro lado, existindo inúmeros terrenos ribeirinhos na área metropolitana de Lisboa carentes de reconversão urbanística urgente, e devidamente identificados no PROTAML, e existindo inúmeras marinas e instalações portuárias disponíveis para acolher o evento em causa, é manifesto que a autoridade recorrida sacrificou de forma desnecessária e desproporcional os direitos e interesses das empresas sediadas no Porto de Pesca de Pedrouços, para prosseguir fins alheios à sua competência, pelo que, é manifesto o vício de violação de lei por violação dos princípios da prossecução do interesse público e da proporcionalidade de que padece o acto recorrido, devendo o mesmo ser anulado nos termos do disposto nos artigos 135° e ss. do C.P.A.;

37ª Ao longo dos últimos anos, a autoridade recorrida tem adoptado um comportamento que transmitia aos operadores sediados no Porto de Pesca de Pedrouços a intenção de manutenção em funcionamento do mesmo;

38ª Com efeito, as entidades públicas que tutelam o sector das pescas têm vindo a adoptar comportamentos que contrariam claramente a solução que veio a ser adoptada pelo acto recorrido, de entre as quais se destacam a publicação do Programa Finisterra e do PROTAML, bem como a transferência de vários institutos públicos e departamentos governamentais para a zona do Porto de Pesca de Pedrouços e o investimento constante do Orçamento de Estado para 2003;

39ª Assim sendo, o acto recorrido, ao revogar a licença de uso privativo atribuído à ora recorrente, configura-se como claramente violador dos princípios da confiança e da boa fé sendo, consequentemente, anulável nos termos do disposto nos artigos 135º e ss. do C.P.A.;

40ª A autoridade recorrida, anteriormente à prática do acto recorrido jamais procedeu à audiência prévia nos termos do disposto no artigo 100° do C.P.A., não nos encontrando perante qualquer das situações de inexistência ou dispensa de tal formalidade elencadas no artigo 103° do mesmo diploma, pelo que, o acto recorrido padece de vício de forma por falta de audiência prévia sendo, consequentemente, anulável nos termos do disposto nos artigos 135° e ss. do C.P.A

A recorrente C…, (recurso n° 2081/03), veio alegar formulando as seguintes conclusões:

“1. Apreciadas que se encontram as questões prévias suscitadas nas contestações apresentadas, cumpre, então, atermo-nos ao cerne da questão.

2. Conforme se refere na peça de recurso, o acto administrativo impugnado, padece de vícios diversos, que afectam a sua validade e legalidade.

3. Assim, desde logo, padece o acto em causa de vício de incompetência absoluta, por ter sido praticado por quem não dispõe de competência para tal, sendo esse vício gerador da respectiva nulidade, por força do estabelecido no art. 133°, n°2 al. B) do CPA;

4. De acordo com o consagrado no art. 28°, no 1 do D.L. n° 468/71, deve considerar-se como entidade competente a F..., que é a administração portuária com jurisdição em relação aos bens do domínio público hídrico em causa, tal como hoje resulta expressamente dos arts. 2° nºs 1 e 2, 30 no 1, nº 2 al. A) e 7° do D. L. nº 336/98, de 3 de Novembro;

5. Assim, a competência para a prática do acto em causa nunca caberá ao Conselho de Ministros, quando para mais está em causa a extinção de direitos de uso privativos;

6. A verdade é que o Conselho de Ministros praticou um acto estranho às atribuições do governo, tal como definidas no art. 200º da C.R.P., o que implica a nulidade do acto praticado, tal como se estabelece na alínea b) do n° 2 do art. 133° do CPA;

7. De igual forma há que levar em consideração que o acto em causa é ofensivo do conteúdo de um direito fundamental (art. 133° no 2 alínea d) da C.R.P.), o que resulta do facto de se determinar a extinção de um uso privativo sem se prever simultaneamente o direito à justa indemnização;

8. Apesar de se poder invocar o que consta do art. 28° n° 2 do D.L. nº 468/71, sempre terá de se julgar tal preceito como inconstitucional, inconstitucionalidade que desde já se arguiu, por tal preceito violar o princípio do Estado de Direito Democrático assumido pelo art. 2 da C.R.P., bem como o princípio da igualdade (art. 13° da C.R.P.) e dos direitos fundamentais de iniciativa económica e propriedade privada (artgs. 61° n° 1 e 62 da C.R.P.);

9. Outro motivo concorre para que o acto em causa seja declarado nulo. Na verdade, apesar de se invocar um interesse público na reconversão e requalificação urbanística da área em causa, resulta da consulta ao Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa que esta área se destina exclusivamente ao uso para o sector das pescas, nomeadamente em termos de infra-estruturas e dos serviços conexos;

10. Este plano regional vincula as entidades públicas, com a consequente nulidade de quaisquer actos que o violem;

11. De igual forma foi violado o dever de audiência dos interessados, conforme o previsto no art. 100º do C.P.A., o que constitui a preterição de uma formalidade essencial, gerando a invalidade da decisão final do procedimento;

12. Na Resolução do Conselho de Ministros não se encontra o mínimo rasto da ponderação de todos os interesses públicos e privados dignos de consideração, o que acarreta a existência de vício de violação de lei, por incumprimento do princípio da proporcionalidade, e que é gerador de anulabilidade (art. 135° do C.P.A.);

13. A haver tal ponderação, o que de todo em todo não se crê, então ao acto em causa terá de ser atribuído o vício de forma por falta de fundamentação (art. 125° nº 2 do C.P.A.);

14. Por último, o acto recorrido enferma ainda de vício de violação de lei, por violação do disposto no art. 28° n° 1 do DL. n° 468/71, uma vez que não se observaram todos os trâmites aí estabelecidos, o que implica a sua anulação de acordo com o disposto no art. 135° do C.P.A.;

15. Face à factualidade constante e descrita no requerimento de interposição de recurso, cuja transcrição aqui dispensamos, por uma questão de economia processual, desde já se remetendo para a peça em causa, forçoso será concluir-se que o acto recorrido enferma de vícios que põem em causa a sua validade, devendo como tal ser declarado nulo.

D…, veio alegar concluindo:

“1. O acto administrativo praticado pelo Conselho de Ministros, constante da Resolução do Conselho de Ministros n°. 162/2003, datada de 2 de Outubro de 2003, objecto de publicação no Diário da República, I Série-B, com data de 20 de Outubro de 2003, constitui um acto recorrível, porquanto determinou a extinção de todos os direitos de uso privativo existentes sobre os bens do domínio público localizados na doca de pesca de Pedrouços, ou, pelo menos, o interesse público dessa extinção, com o que lesou os direitos e interesses da Recorrente que é titular dos direitos de uso privativo concedidos por competentes licenças.

2. O acto recorrido padece de vício de incompetência, por falta de atribuições, gerador da respectiva nulidade, nos termos do art. 133°, nº. 2, al. b) do CPA, porquanto o Conselho de Ministros, nos termos do disposto no art. 28° do Decreto-Lei n° 468/71, de 5 de Novembro, não possui competência para declarar a extinção dos direitos de uso privativo que foram constituídos em favor da ora recorrente pela E…, nem sequer o interesse público dessa extinção.

3. O acto administrativo recorrido é ofensivo do conteúdo essencial de um direito fundamental, porquanto determina a extinção de um uso privativo sem se prever simultaneamente o direito a justa indemnização, o que viola o art. 62°, n° 1 e o art. 61º, n° 1 da CRP quanto ao direito de propriedade e à liberdade de iniciativa económica, o que implica a sua nulidade (art. 133°, n° 2, al. d) do CPA).

4. Na medida em que o n° 2 do artº 28° do DL nº 468/71 não confere direito a qualquer indemnização pelas benfeitorias realizadas e pelos danos gerados deve ser declarado inconstitucional (cfr. art. 3°, nº 3 da CRP) por ofensa do princípio do Estado de Direito Democrático assumido pelo art. 2° da CRP, bem como do princípio da igualdade (art. 13° da CRP) e dos direitos fundamentais de iniciativa económica e propriedade privada constantes respectivamente dos arts. 61°, n° 1 e 62° da CRP.

5. O acto recorrido é nulo por violação do disposto no Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 22/2003, de 18 de Fevereiro, dado o determinado pelos arts. art. 3° n° 1, 101° a 103° do DL n°. 380/99.

6. A Resolução do Conselho de Ministros no 162/2003 encontra-se ferida de vício de forma, por falta de audição dos interessados, nos termos do art. 100° do CPA, o que gera a sua nulidade por estar em causa um direito fundamental ou, pelo menos, conduz à sua anulação.

7. O acto administrativo impugnado não procedeu à ponderação de todos os interesses públicos e privados dignos de consideração, designadamente a manutenção dos interesses económicos assentes nos direitos de uso privativo, o que acarreta a existência de vício de violação de lei, por incumprimento do princípio da imparcialidade, o que é gerador de anulabilidade (art. 135° do CPA).

8. O acto em causa padece de vício de forma por falta de fundamentação (artigo 125.°, n° 2 do CPA), o que determina a sua anulação (art. 135° do CPA).

9. O acto recorrido enferma de vício de violação de lei, por violação do disposto no art°. 28°., n°. 1 do DL 468/71 e nos contratos celebrados ao seu abrigo, já que não se observaram todos os procedimentos que estes estabelecem, o que justifica a sua anulação de acordo com o disposto no artigos 135° do CPA.

O PRIMEIRO MINISTRO contra-alegou, vindo a formular as seguintes conclusões:

“1. Deve improceder o alegado vício de incompetência absoluta uma vez que a decisão de reconhecer o interesse público da requalificação urbanística da área situada entre Pedrouços e Dafundo, sob jurisdição da F…, e da extinção dos direitos sobre bens do domínio público que incidissem sobre a mesma se insere na competência administrativa do Governo.

2. Não se pode assacar ao acto sub judice o vício de violação de lei, por violação do direito de propriedade privada e da liberdade de iniciativa económica privada, pois não só a lei não prevê neste caso o pagamento de qualquer indemnização, como foi dada a Recorrente a possibilidade de transferir o seu estabelecimento para outro local.

3. O acto em crise não contraria o modelo de desenvolvimento urbanístico definido no Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROTAML), antes pelo contrário se conforma e compatibiliza com o mesmo, uma vez que a requalificação urbanística da zona ribeirinha do estuário do Tejo é um dos objectivos deste plano.

4. Não se verifica o alegado vicio de forma, por preterição do dever de audiência dos interessados, já que, como bem decidiu esse Ilustre Tribunal, em Acórdão proferido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, em 12 de Abril de 2005, em que foi apreciada a validade do acto contido na RCM n° 162/2003, “atendendo à específica natureza do acto em questão, não era de cumprir o disposto no artigo 100º do CPA”.

5. Não pode igualmente proceder o alegado vício de violação do princípio da imparcialidade já que, como afirmado no referido Acórdão do Pleno do STA, estando em causa uma declaração genérica do interesse público na extinção dos direitos de uso privativo do domínio público, não existe “a necessidade de ponderar os factos e interesses que, porventura se reportassem situação de cada um dos titulares dos aludidos direitos, designadamente, da Recorrente”.

6. Ao invés do alegado pela Recorrente, o acto sub judice não enferma do vício de falta de fundamentação pois, tal como muito bem considerou esse Douto Tribunal, “a dita Resolução do Conselho de Ministros n° 162/2003, estatuiu apenas ao nível da definição do interesse público com referência à extinção dos direitos sobre bens do domínio público, sem ter atendido especificamente à situação de cada um dos titulares do direito a extinguir, o que seria objecto de acto ulterior, razão pela qual a obrigação de fundamentar se bastava com o explanar das razões que levaram à tomada dessa decisão abrangente de extinguir os referidos direitos. Em face do exposto importa salientar que a dita Resolução anunciou por forma clara e suficiente, os motivos que levaram o Conselho de Ministros a optar por tal extinção de direitos”.

7. Por último, deve improceder o alegado vício de violação de lei, por violação do disposto no artigo 28°, n° 1 do DL n° 468/71, uma vez que tal artigo no prevê a obrigatoriedade de serem seguidos certos trâmites, sendo assim destituída de sentido a alegação de que os mesmos no foram cumpridos.

8. Mantém-se o que se sustentou em sede de resposta, na defesa por impugnação, e que, por uma questão de economia processual, nos abstemos de reproduzir.

Notificada para o efeito, a F… veio contra-alegar suscitando a questão da deserção do recurso contencioso interposto por A…, por falta de alegações e a legalidade do acto sob recurso.

O Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

“Pelo despacho proferido a folhas 295 destes Autos, foi ordenada a apensação dos processos n.° 2082/03, 1968/03 e 2081, em que são Recorrentes, respectivamente, D…, B… e C….

Neste recurso contencioso e nos recursos apensos, o Senhor Primeiro Ministro suscitou a questão da irrecorribilidade do acto impugnado.

Em todos os recursos contenciosos, à excepção do recurso a que se refere o processo n.° 2081/03, a decisão foi relegada para final.

Ora, conforme se diz no douto despacho de folhas 309, as questões prévias foram apreciadas no sentido do seu indeferimento.

Efectivamente, conforme a decisão de folhas 309 - já transitada em julgado - proferida no processo n.° 2081/03, nenhuma das questões prévias suscitadas, quer a questão atinente à irrecorribilidade do acto, quer as restantes excepções, procederam.

Assim, pelas doutas considerações a esse propósito feitas nessa douta decisão, todas deverão improceder.

A F…, como recorrida particular, nas suas contra-alegações, a folhas 406 e seguintes, veio suscitar a questão prévia da deserção do recurso interposto por A…, porquanto, tendo sido notificada para apresentar as suas alegações, pelo douto despacho de folhas 309, não as apresentou, pelo que, o recurso deveria ficar deserto, ao abrigo do disposto no art.º 67.º do RSTA. Efectivamente, pelo despacho proferido a folhas 309 destes Autos, foi ordenada a notificação para alegações.

Tendo sido efectuada a notificação da ilustre Advogada da Recorrente - fls 312 - o recurso por si interposto deve ser julgado deserto por falta de alegações, ao abrigo do disposto no art.° 67.º RSTA.

C…, D… e B…, recorrem contenciosamente da Resolução do Conselho de Ministros n.° 162/2003 - publicada no DR, de 20.10.03, II Série B - que declarou “o interesse público da reconversão e requalificação urbanística da área de domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo sob jurisdição da F… e “a extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre os bens do domínio público localizados naquela zona”.

Nas suas alegações de recurso, em sede de argumentação conclusiva, sustenta a Recorrente C…:

- o acto administrativo impugnado padece de vícios diversos que afectam a sua validade e legalidade.

- desde logo, padece de vício de incompetência absoluta por ter sido praticado por quem não dispõe de competência para tal, sendo esse vício gerador da respectiva nulidade, por força do estabelecido no art° 133. n.° 2 al. b) do CPA.

- de acordo com o consagrado no art° 28.º do DL n.° 468/71, deve considerar-se como entidade competente a F… que é a administração portuária com jurisdição em relação aos bens do domínio público hídrico em causa, tal como resulta expressamente dos artigos 2.º, n.° 1 e 2, 3.º n.° 1, n.º 2 alínea) do DL 336/98, de 3 de Novembro.

- assim, o Conselho de Ministros praticou um acto estranho às atribuições do Governo, tal como definidas no art.° 200.º da CRP, o que implica a sua nulidade.

- além de que há que levar em consideração que o acto em causa é ofensivo do conteúdo de um direito fundamental (art.° 133.º n.° 2 alínea d) da CRP) o que resulta do facto de se determinar a extinção de um uso privativo sem se prever simultaneamente o direito à justa indemnização.

- apesar de se poder invocar o que consta do art.° 28.º n.° 2 do DL 468/71, esse preceito deverá ser julgado inconstitucional, por violação do princípio do Estado de Direito Democrático assumido pelo art.°2.º da CRP, bem como o princípio da igualdade (art.° 13.º da CRP) e dos direitos fundamentais de iniciativa económica e propriedade privada (artigos 61.º n° 1 e 62.º da CRP).

- nulidade que ocorre, também, pois que, apesar de se invocar um interesse público na reconversão e requalificação urbanística da área em causa, resulta da consulta ao Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa que esta área se destina exclusivamente ao uso para o sector das pescas, nomeadamente em termos de infra-estruturas e dos serviços conexos, vinculando, aquele plano, as entidades públicas.

- além de que foi violado o princípio de audiência dos interessados previsto no art° 100° do CPA, o que gera a invalidade da decisão final do procedimento.

- por outro lado, na Resolução impugnada não se encontra o mínimo rasto de ponderação de todos os interesses públicos e privados dignos de consideração, com violação, do princípio da proporcionalidade.

- e, a haver tal ponderação, então a Resolução de falta de fundamentação.

- e enferma, ainda, do vício de violação de lei, por violação do disposto no art.° 28.º, n.° 1 do DL n.° 468/71, já que se não observaram todos os trâmites aí estabelecidos.

As alegações da D… - folhas 316 e seguintes - em sede de conclusões reproduzem as conclusões das alegações da C…, acima transcritas, imputando ao acto recorrido os mesmos vícios.

Em sede de argumentação conclusiva, diz a Recorrente B…:

- o direito fundamental ao trabalho, consagrado no art.° 58.º da CRP engloba o direito dos trabalhadores a não serem privados do respectivo posto de trabalho, direito esse que se impõe não só às entidades privadas, como ainda às entidades públicas, pelo que, ao determinar o encerramento das instalações da Recorrente sem acautelar os direitos dos trabalhadores, o acto recorrido viola o conteúdo essencial do direito ao trabalho.

- embora a possibilidade de revogação da licença de uso privativo a todo o tempo e sem direito a indemnização resulta expressamente do contrato celebrado com a E…, bem com do disposto no art.° 28.º do DL n.° 468/71, de 4.11, à luz dos princípios do Estado de Direito Democrático, tais disposições poderão ser consideradas válidas, sendo que a inconstitucionalidade do referido regime jurídico já resultava do art.° 49.º § 1 da Constituição de 1933.

- na interpretação do art.° 28.º daquela lei que possibilite à Administração revogar a todo o tempo uma licença de uso privativo que serve de base a toda a actividade produtiva de uma empresa, obrigando ao deslocamento das respectivas instalações sem dar tempo para que a actividade pelas benfeitorias realizadas, bem como pelos custos da referida transferência, afigura-se manifestamente inconstitucional, por violação dos princípios basilares constantes da CRP, nomeadamente, dos artigos 2.º, 58.º e 61.º.

- pelo que o art.° 28.º daquela Lei, na interpretação que lhe é dada pelo Acórdão recorrido, afigura-se claramente inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 2.º, 3.° n.° 2, 61.º n.° 1, 62.°, 83.° e 86.° n.°1 da CRP.

- por outro lado, o acto recorrido encerra o vício de incompetência absoluta mercê do facto de ter sido praticado pela autoridade recorrida, entidade que não possui incluídas na sua esfera jurídica as referidas competências, devendo ser declarado nulo.

- a regra constante do art.° 8.º n.º 1, do contrato que titula a licença de ocupação n.º 611, e que permite a revogação do mesmo a todo o tempo e sem direito a indemnização é nula, nos termos do disposto no art.° 294.º do CC, por violação do princípio do Estado de Direito Democrático, devendo proceder-se à redução do contrato, nos termos do disposto no art.° 292.º do CC.

- o acto recorrido padece de vício de violação de lei por violação do disposto no Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa, sendo consequentemente nulo, nos termos do art.° 103.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 380/99, de 22.9.

- o acto recorrido viola frontalmente o regime contido no Programa Finisterra sendo, consequentemente anulável.

- além de que o acto recorrido padece de vício de violação de lei por violação dos princípios da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, devendo ser anulado.

- o acto recorrido, ao revogar a licença de uso privativo atribuído à Recorrente, configura-se como claramente violador do princípio da confiança e da boa fé, sendo anulável, pois que, ao longo dos últimos anos, a autoridade recorrida tem adoptado um comportamento que transmitia aos operadores sediados no Porto de Pesca de Pedrouços a intenção de manutenção em funcionamento dos mesmos.

- sendo que a autoridade recorrida jamais procedeu à audiência prévia nos termos do art.° 100º do CPA, padecendo de vício de forma, não se encontrando perante qualquer das situações de inexistência da dispensa de tal finalidade elencadas no art.° 103º do mesmo diploma.

Em resumo:

As Recorrentes atacam a Resolução recorrida com fundamento na verificação dos seguintes vícios que a inquinariam:

- a da incompetência absoluta do Conselho de Ministros por ter praticado um acto estranho às sua atribuições.

- violação do princípio da proporcionalidade.

- violação do princípio da prossecução do interesse público.

- violação dos princípios da confiança e da boa fé.

- violação do princípio da audiência prévia dos interessados.

- falta de fundamentação.

- inconstitucionalidade do art.° 28.º do Dec. lei n.º 468/71

- violação do Plano regional do Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa e do Programa Finisterra.

- violação do direito ao trabalho.

O douto Acórdão do Pleno da Secção, de 12.4.05, proferido no processo n.° 6/04, pronunciou-se pela inexistência da violação dos princípios da prossecução do interesse público, da violação do princípio da audiência prévia dos interessados e da falta de, em processo em que estava em causa a mesma Resolução do Conselho de Ministros.

Com a devida vénia, transcreve-se, desse douto Acórdão, os passos que, a esse propósito, declarou a inexistência de tais vícios.

Assim, a propósito da violação do direito de audiência:

“Ora, sendo este, como é, o sentido e o alcance da mencionada Resolução, ou seja, “tratando-se de um acto a que têm de se seguir outros actos…, até se atingir a decisão final do processo concretizador da extinção dos direitos de uso privativo…, temos, assim, que, na fase procedimental em que se insere a prática da questionada Resolução, não era imperativa a realização da audiência dos interessados, não se impondo, por isso, a observância do estipulado no artigo 100° do CPA...”

A propósito da violação do princípio ponderação do interesse público:

“É que, tal acto, … traduziu-se na emissão de uma declaração genérica do interesse público na extinção da globalidade dos direitos de uso privativo que recaíam sobre os bens do domínio público localizados na faixa oriental da cidade de Lisboa entre Pedrouços e Dafundo, sem, contudo, ter procedido à concretização dos termos e modo em que tal extinção se iria processar, não tendo, por isso, procedido a uma ponderação especial em relação a cada um dos titulares dos ditos direitos, não se podendo, por isso, falar aqui… de um desvio negativo de ponderação ou do prosseguimento de interesses estranhos ao interesse público.”

A propósito da falta de fundamentação:

“Sucede, precisamente, que, como muito bem se assinala no Acórdão recorrido, o acto em causa, ou seja, a dita Resolução de Conselho de Ministros n° 162/2003, estatuiu apenas ao nível da definição do interesse público com referência à extinção dos direitos sobre bens do domínio público, sem ter atendido especificamente à situação de cada um dos titulares do direito a extinguir, o que seria objecto de acto ulterior, razão pela qual a obrigação de fundamentar se bastava com o explanar das razões que levaram à tomada dessa decisão abrangente de extinguir os referidos direitos.

Em face do exposto, importa salientar que a dita Resolução enunciou, por forma clara e suficiente, os motivos que levaram o Conselho de Ministros a optar por tal extinção de direitos.

Concretamente, tratava-se de possibilitar a realização em Portugal da America‘s Cup 2007 e a divulgação do país como destino turístico e “independentemente do sucesso de referida candidatura”, a “requalificação da cidade, através da reconversão urbanística”

Temos, assim, que, perante o teor da questionada Resolução, qualquer destinatário normal podia, facilmente, aperceber-se das razões em que se alicerçou a Administração no tocante à declaração do interesse público na extinção dos direitos já referenciados”.

Improcedem, assim, as conclusões que invocam a violação do direito de audiência, o da prossecução do interesse público e o da falta de fundamentação.

Quanto à violação do princípio da proporcionalidade:

Invoca-se, na violação deste princípio que na Resolução impugnada não se encontra o mínimo rasto de ponderação de todos os interesses públicos e privados em consideração.

O n.º 2 do art.° 5. ° do CPA dispõe que “as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar”.

Ora, diz a douta sentença proferida nos Autos de suspensão de eficácia, a estes apensos:

“Há, pois, unicamente que atender ao interesse público da reconversão e requalificação urbanística da referida área do domínio público, que se enquadra no da requalificação urbanística da zona ribeirinha do estuário do Tejo.

Com efeito, considerou-se que tal área ribeirinha deveria merecer uma requalificação urbanística á semelhança da verificação na zona oriental da cidade, aquando da Expo 98. A reconversão e requalificação urbanística da zona ribeirinha, situada entre Pedrouços e Dafundo é, sem dúvida, de primordial importância, conduzindo a um substancial melhoramento das condições ambientais da idade de Lisboa, ampliando consideravelmente os seus espaços de lazer, embelezando-a e tornando-a mais agradável, à semelhança do que acontece com outra cidades da Europa, com isso beneficiando todos os que nela vivem, trabalham e visitam”.

Não há, assim, qualquer desproporcionada na Resolução recorrida face aos interesses das Recorrentes, improcedendo, pois, tal vício.

Da inconstitucionalidade do art.° 28° do DL 468/71.

Dispõe este artigo que “a entidade competente pode extinguir em qualquer momento, por acto fundamentado, os direitos de uso privativo constituídos mediante licença ou concessão, se os terrenos dominiais forem necessários à utilização pelo público sob a forma de uso comum ou se outro motivo de interesse publico assim o exigir.”

A Resolução impugnada declarou o interesse público da candidatura para a realização em Portugal da prova America’ s Cup 2007, bem como dos respectivos eventos promocionais, declarando o interesse público da reconversão e requalificação urbanística da área do domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo sob jurisdição da F….

Conforme sustenta a Recorrida particular F…, que se subscreve, podem considerar-se provados os seguintes factos:

1. As instalações ocupadas pelas Recorrentes estão integradas no domínio público do estado, afecto à F….

2. A F… celebrou com a E…, nos termos do DL 197/86, de 18 de Julho, contrato de concessão da Doca Pesca de Pedrouços e área envolvente, onde se situam as instalações ocupadas pelas Recorrentes.

3. A concessionária E… atribui às Recorrentes licenças para ocupação e uso privativo, a título precário, das instalações em causa (que cada uma das Recorrentes ocupava).

4. Nos títulos das referidas licenças, assinados pelos representantes das ora recorrentes, consta, além do mais, o seguinte:

A E…, quando o interesse público o exija, pode, em acto fundamentado, revogar a licença a todo o tempo sem aviso prévio e para produzir efeitos imediatos, sem direito a qualquer indemnização”.

A Recorrente C… assenta o fundamento da inconstitucionalidade invocada na violação do princípio do Estado de Direito Democrático assumido pelo art.° 2.° da CRP, bem como na violação do princípio da igualdade (art.° 13.° da CRP) e dos direitos fundamentais de iniciativa económica e propriedade privada (artigos 61.º n.° 1 e 62.° da CRP).

As Recorrentes, sabendo das condições em que contratavam, nomeadamente, que as licenças eram concedidas a título precário - e daí retirar as conclusões para qualquer eventualidade de revogação dos contratos - não podem invocar, por um lado, a violação do princípio da igualdade, pois que, visto o regime que impedia sobre um bem do domínio público, era esse o regime consagrado na lei (e para todos os contratantes) e, por outro lado, não podem invocar a violação dos direitos fundamentais de iniciativa privada e propriedade privada, pois que, se essa licença era precária não foi vedada, pela Resolução, a iniciativa privada, nem qualquer dos seus direitos e, por outro, por essa mesma Resolução, não foi extinto qualquer direito das Recorrentes.

Daqui que, não será pela invocação daqueles artigos da CRP que o art.° 28º DL n.° 468/71, será inconstitucional.

Do que se referiu não assiste razão à Recorrente B… quando afirma que o acto recorrido violou o conteúdo essencial do direito ao trabalho, porquanto, determinando o encerramento das instalações da Recorrente, não acautelou esse direito.

Aliás, a Resolução não determinou a extinção da actividade de qualquer das Recorrentes.

Pelas mesmas razões improcedem as conclusões atinentes à verificação da violação dos princípios da confiança e da boa fé.

E no que toca à circunstância alegada de que “o acto em causa - invocado pela recorrente C… - é ofensivo do conteúdo de um direito fundamental (art.° 133.º n.º 2) alínea d) da CRP) o que resulta do facto de se determinar a extinção de um uso privativo sem se prever simultaneamente o direito à justa indemnização”, tal argumentação não colhe.

O direito à indemnização só poderá ser questionado em sede própria que não no âmbito deste processo — aliás não é questionado - e o facto de não se atribuir indemnização sem prévio reconhecimento a esse direito não inquina a Resolução de qualquer vício.

Aliás, a meu ver, o direito a eventual indemnização só ocorrerá - ou poderá se peticionada - quando se atingir a extinção dos direitos de uso privativo que só se efectivará, por força da Resolução impugnada, com a revogação dos contratos celebrados.

Invocam, também, as Recorrentes que a Resolução viola o Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa e o programa Finisterra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros 22/2003, de 18 de Fevereiro.

Conforme refere a F…, nas suas alegações, a Resolução impugnada “não aprova qualquer operação urbanística, nem autoriza ou licencia a execução de qualquer obra pública ou particular”, não violando, pois, o PROTAML, e, por outro, o programa Finisterra não prevê minimamente a manutenção das instalações que estas ocupam na doca de Pedrouços” sendo que na Resolução impugnada foi declarado o interesse público da reconversão e requalificação de determinada área.

Improcede, pois, este argumento.

Por último a vício da incompetência, uma vez que, conforme se alega, a competência para a prática do acto recorrido cabe à F… e não ao Conselho de Ministros.

A alegada incompetência radica na circunstância alegada de que, de acordo com o consagrado no art.° 28° do DL n.° 468/71, deve considerar-se como entidade competente a F… que é a administração portuária com jurisdição em relação aos bens cio domínio público hídrico em causa, tal como resulta expressamente dos artigos 2.º, n.º 1 e 2, 3.º n.º 1, n.º 2 e n.º 2, a) e 7.º do DL 336/98, de 3 de Novembro.

No essencial é alegado que, dispondo o art.° 28. ° n.° 1 do Dec. Lei n.° 468/71 que “a entidade competente para extinguir em qualquer momento, por acto fundamentado, os direitos de uso privativo constituídos mediante licença ou concessão, se os terrenos dominiais forem necessários à utilização pelo público sob a forma de uso comum ou se outro motivo de interesse público assim o exigir”, então, porque os contratos foram celebrados com a F…, é esta a Entidade com competência para a prática de todos os actos respeitantes à execução, modificação e extinção ou concessão de direitos de uso privativo.

Esta alegação, a meu ver, afigura-se-me certa.

Contudo, conforme o douto Acórdão deste Supremo Tribunal proferido no processo n.º 6/04, de 7-7-04, embora não estando em causa a atribuição daquela competência, não deixou de se pronunciar sobre essa questão em termos que afastam da Resolução recorrida o vício, ora, apreciado.

Efectivamente, aí se diz:

“A referida Resolução do Conselho de Ministros, na parte impugnada, embora declare o interesse público da extinção dos direitos de uso privativo referidos, e seja um acto procedimental contenciosamente impugnável, à face do disposto no art. 51º do C.P.T.A. (Este art. 51º estabelece, no seu n.º 1, que «ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos».) (como tem de se considerar assente em face do trânsito em julgado do despacho saneador) não constitui o acto final do procedimento que visa concretizar a extinção daqueles direitos, sendo um acto de natureza de preparatória da decisão final, (a) proferir pela entidade que concedeu esses direitos.”

Assim sempre caberá à F… a concretização da extinção dos direitos que as Recorrentes poderiam ter adquirido - e nomeadamente, o interesse público da atribuição de usos privativos - mas, já não, “a consideração de razões de interesse público, alheias ao regular funcionamento do Porto de Lisboa que determinem a extinção de tais usos privativos “, conforme sustenta o Senhor Primeiro Ministro nas suas alegações.

Improcede, assim, a alegação deste vício.

Pelo exposto, improcedendo todos os vícios imputados à Resolução impugnada, é meu entendimento que os recursos contenciosos não merecem provimento”.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II- Os factos

1- No dia 25/02/87 a F… celebrou com a E…, um contrato de concessão de exploração da doca e pesca de Pedrouços, ao abrigo do DL n.º 197/86, de 18/07.

2- Nos termos do n° 3 do artigo 7° do referido contrato de concessão, a E…, enquanto entidade concessionária, podia ceder a terceiros o uso privativo, a título precário, de terrenos e instalações sob sua exploração, mediante o pagamento de uma tarifa.

3- A E…, emitiu a favor de A…. (recorrente no recurso contencioso n° 1950/03), as licenças, n°s. 48 e 431, respectivamente em 01/06/80 e 20/11/92.

4- A E..., emitiu a favor de B…., (recorrente no recurso contencioso n° 1968/03), a licença, n° 611, em 11/07/95.

5- A E..., emitiu a favor de C…, (recorrente no recurso contencioso n° 2081/03), as licenças n° 495, n° 638, 639 e 640, a primeira em 01/01/94 e as restantes em 01/06/95.

6- A E..., emitiu a favor de D…, (recorrente no recurso contencioso n° 2082/03), as licenças n° 595 e 802, respectivamente em 20/03/95 e 01/05/99.

7- Nos termos do artigo 8° daquelas licenças, estas poderiam, por qualquer das partes, ser revogadas mediante pré-aviso, até sessenta dias do seu termo inicial ou renovações e, a todo o tempo e sem aviso prévio e com efeitos imediatos, quando o interesse público fundamentado o exigisse.

8- No dia 20/01/2003 foi publicado no Diário da República I série-B a resolução do Conselho de Ministros n° 162/2003, determinando:

«1- Declarar o interesse público da candidatura para a realização em Portugal da prova America’s Cup 2007, bem como dos respectivos eventos promocionais.

2- Declarar o interesse público da reconversão e requalificação urbanística da área do domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo sob jurisdição da F….

3- Neste sentido, declarar, nos termos e para os efeitos do artigo 28º do Decreto-Lei nº 468/71, de 5 de Novembro, o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre bens de domínio público localizados na zona referida no número anterior.

4. ..»

9- Em 3 de Outubro de 2003, o Conselho de Administração da …, (sociedade cuja denominação resulta de alteração da E…), afixou nos respectivos escritórios, o seguinte edital:

“1. Por resolução do Conselho de Ministros, aprovada hoje, 2 de Outubro de 2003 foi decidido declarar o interesse público de extinção de todos direitos de uso privativo que impendem sobre bens do domínio público situados entre Pedrouços e Dafundo.

Esta decisão decorre da declaração de Interesse público da candidatura è realização em Portugal da prova America’s Cup e do interesse público da reconversão e requalificação urbanística da referida zona sob jurisdição da F….

Esta decisão obriga à desocupação imediata de toda área concessionada à E… e ao encerramento de todas as actividades que se desenvolvem na Delegação de Lisboa/Pedrouços.

2. Preocupada com (…) o impacto desta decisão (…) assinou com o MARL (Mercado Abastecedor da Região de Lisboa) um Protocolo em que aquela empresa se compromete a acolher nas instalações a actividade do Mercados de 2ª Venda, e a disponibilizar espaços e condições para que os comerciantes de pescado, que manifestem interesse nesse sentido, transfiram para ali a actividade que desenvolvem em Pedrouços (…)

As características dos espaços e todas as demais condições são da exclusiva competência e responsabilidade do MARL

Os comerciantes que desejem instalar-se no Mercado Abastecedor da Região de Lisboa deverão manifestar por escrito essa intenção ao MARL, no prazo de dez dias, findos os quais se o não fizerem, o MARL deixa de assegurar a preferência na ocupação dos espaços que tem disponíveis.

A actividade do Mercado de 2ª Venda de Pedrouços encerrará definitivamente no dia 3 de Novembro de 2003. (…)

A actividade da Lota e o Porto de Pesca de Pedrouços encerrarão definitivamente no dia 3 de Novembro de 2003. (…)

Toda a área da Delegação da Lisboa/Pedrouços deverá estar desocupada e será totalmente encerrada no dia 3 de Dezembro de 2003”.

10- Em 29/12/93, foi proferido o seguinte Despacho Conjunto do Ministro Adjunto do Primeiro Ministro, do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação:

“Considerando que Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003, de 20 de Outubro, veio declarar o interesse público da urgente reconversão e requalificação urbanística da área domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo sob jurisdição da F…, independentemente do sucesso da candidatura à realização em Portugal da prova America’s Cup 2007 e dos respectivos eventos promocionais;

Constatando que, não obstante ter sido postergada a referida candidatura, a natureza, característica e dimensão do projecto de reconversão e requalificação, na sua configuração global, continuam a justificar um procedimento específico e urgente;

Considerando que a mesma Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003 declarou, nos termos e para os efeitos do artigo 28º do Decreto-Lei nº 468/71, de 5 de Novembro, o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre bens de domínio público localizados na zona acima referida;

Considerando ainda que foi determinada a desocupação e a reconversão das instalações concessionadas pela F… à E…, ao abrigo dos Decretos-Lei n°s. 40754, de 7 de Setembro de 1956, e 197/86, de 18 de Julho;

Considerando que o aludido postergar da candidatura à America’s Cup permite reequacionar os modelos e os calendários de execução dos trabalhos de requalificação urbana;

Assim determina-se:

A desocupação da área concessionada à E… e inerente encerramento da totalidade das instalações das empresas que aí exercem a sua actividade deverá ocorrer logo que tal seja imposto pela solução que vier a ser encontrada para a reconversão desta zona.”

III- O Direito

O objecto do presente recurso contencioso é constituído pelo acto constante da Resolução do Conselho de Ministros n° 162/2003, que determinou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo sobre bens do domínio público, localizados na faixa ocidental da cidade de Lisboa entre Pedrouços e Dafundo.

Por despacho proferido a fls. 309 dos presentes autos, foi relegado para final o conhecimento das excepções prévias suscitadas nos recursos apensos, com excepção do recurso n° 2081/03, em que é recorrente C…, no qual aquelas foram apreciadas no sentido do indeferimento.

Por se não verem razões para dissentir do que ali se decidiu e porque, pensamos, nada do que os recorrentes alegaram põe em causa o despacho de 10/11/2005, proferido no recurso 2081/03, passamos a transcrever a sua parte decisória, à qual aderimos:

“1- Da irrecorribilidade do acto

Vem questionada a recorribilidade da Resolução do Conselho de Ministros no 162/2003 que, como se viu, declarou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre bens de domínio público localizados na zona entre Pedrouços e Dafundo.

O que os excepcionantes consideram é que esse acto, por si só, não faz cessar o uso que os titulares de licença de uso privativo, não identificados, faziam de algumas parcelas de domínio público. Só a E…, fundada no reconhecido interesse público, poderia fazer cessar esse uso através da revogação as licenças que aos interessados haviam sido concedidas. E então, por falta de lesividade, não seria impugnável contenciosamente.

Não têm razão. A extinção do uso privativo constituído mediante licença ou concessão foi determinada ao abrigo do art. 28° do DL n° 468/71, de 5/11 pela entidade competente. Trata-se de uma decisão resolutória e ablativa de um direito aportado na esfera do interessado e que, como decorre da própria norma, importará a revogação da licença que o constituiu.

A revogação da licença situa-se a jusante e é, portanto, já um acto posterior, que se limitará a cumprir a determinação contida no acto de extinção. A lesividade reside no acto antecedente e não no acto consequente. Por isso dizemos que o conteúdo do acto impugnado reúne os elementos próprios do conceito de acto administrativo inscrito no art. 120° do CPA.

Por conseguinte, e sem mais escusados considerandos, improcede a excepção (neste sentido, também a decisão intercalar tomada em 15/04/2004 no âmbito da Acção Administrativa Especial n° 6/04 deste STA).

2- Da questão prévia

Não será propriamente uma verdadeira “questão prévia” aquela que E… suscitou, pelo menos no sentido da afirmação de um tema que impeça o tribunal de se pronunciar sobre o mérito do recurso (art. 54°, n° 1, da LPTA).

Na aparência, terá sido mais indicada como forma de esclarecer o tribunal acerca da natureza da recorrida e do alcance dos contratos celebrados com os concessionários, a fim de realçar a possibilidade neles introduzida de ela mesma proceder à revogação das licenças nos termos do art. 8° de cada um dos títulos. Ora, isto em nada impedirá o andamento do processo, sendo que essa matéria apenas poderá relevar, eventualmente, no âmbito do julgamento que do mérito for oportunamente efectuado.

Mesmo assim, supondo que a E… quis realmente dizer que, pelo facto de algumas licenças não estarem já em vigor e por o art. 8° de cada uma delas permitir a revogação com base no interesse público, não haveria lugar a impugnação contenciosa, algo diremos nós também.

Se essa é sua intenção, errada está. E, em vez de uma “questão prévia” serão duas as matérias exceptivas ali vertidas: ilegitimidade e irrecorribilidade.

Sobre a segunda, diríamos que não está em causa a revogação das licenças - decisão que pertencerá à E… - mas o acto extintivo do direito de uso privativo de bens do domínio público emanado do Conselho de Ministros. E se assim é, não se pode trazer à liça argumentos que são próprios de uma discussão gerada em torno de um acto de revogação de licença por ser diferente o objecto do recurso contencioso. De resto, ainda que em causa estivesse o acto de revogação de licenças e que a entidade recorrida fosse a E…, nem por isso a sindicância estaria vedada à interessada C…, na medida em que a revogação contivesse momentos e conteúdo autonomamente lesivos em relação ao acto de que deriva (o acto antecedente).

Relativamente à primeira, cumpre apenas notar que não estão agora em causa as licenças com base nas quais a ocupação deixou de ser feita relativamente a alguns armazéns. O que importa é que se mantinham operativas as licenças n°s 638/95 a 640/95 e 495 no momento em que o acto contido na Resolução foi tomado, o que tanto bastará para o interesse que a recorrente demonstra no provimento do recurso. Improcedente, pois, se julga a referida “questão prévia”.

3- Da inutilidade superveniente da lide

Pretende a “F…” que a lide se considere extinta, porquanto, presentemente, não está fixado qualquer prazo para a desocupação.

E verdade isso. Com efeito, se a E… primeiramente fixou o prazo limite para a desocupação em 3 de Dezembro de 2003 que, posteriormente, alargou para 15 de Janeiro de 2004 (ver factos 7 e 8 supra), também é certo que, por decisão tomada em despacho ministerial conjunto, o encerramento e desocupação das instalações das empresas que ocupavam o respectivo espaço foi diferido para momento ulterior, “sine die”, isto é, para uma altura em que tal fosse «... imposto pela solução que vier a ser encontrada para a reconversão da zona» (ver facto 9 supra).

Ou seja, não obstante a declaração de interesse público inicial ter sido motivada pela candidatura de Portugal à realização da prova desportiva “America’s Cup”, que afinal não viria a realizar, foi mantido o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendiam sobre bens de domínio público localizados na zona, com vista a futura reconversão do local.

Portanto, não é relevante para a recorrente, nem tão-pouco satisfaz os seus interesses, esse adiamento “sine die” do prazo para a desocupação. E que, de qualquer maneira, a lide só perderia utilidade se fosse definitivamente afastado o espectro da desocupação, o que só sucederia se fosse revogada a declaração inicial do interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo. E tal não sucedeu.”

Em face de todo o exposto, improcedem as questões prévias e excepções apreciadas, sendo que a questão da deserção do recurso da A…, por falta de alegações, já foi decidida por despacho da relatora.

Conhecendo do mérito do recurso.

Subsistem por decidir as seguintes questões:

1- Do alegado vício de incompetência, por falta de atribuições, do Conselho de Ministros para declarar a extinção das licenças de que eram titulares as Recorrentes.

2- Da alegada violação de direitos fundamentais (direito de propriedade privada, direito à livre iniciativa económica privada e o direito ao trabalho - art°s. 58°, 61°, 62° e 83° da CRP).

3- Da alegada inconstitucionalidade do art° 28° do DL n° 468/71, de 5 de Novembro, por violação dos princípios do estado de Direito Democrático, da igualdade, do direito de propriedade privada, do direito á livre iniciativa económica e do direito ao trabalho.

4- Da alegada violação do art° 28° do DL 468/71, por inobservância de trâmites aí estabelecidos.

5- Da falta de audiência prévia dos interessados.

5- Da alegada violação do PROTAML e do programa FINISTERRA

6- Da alegada violação dos princípios da proporcionalidade, da prossecução do interesse público e da imparcialidade.

7- Da falta de fundamentação

Na Acção Administrativa Especial n° 06/04, que correu termos neste Tribunal, o acto administrativo constante da Resolução do Conselho de Ministros n° 162/2007 foi visado, sendo-lhe imputados alguns dos vícios que se lhe assacam no presente recurso contencioso.

Assim, por acórdão de 07/07/2004, proferido naqueles autos e confirmado pelo acórdão do Pleno datado de 12/04/2005, foram decididas as questões relativas aos vícios de preterição da audiência de interessados, de violação do princípio da imparcialidade, e o vício de forma por falta de fundamentação.

Por se aderir ao que ali se decidiu, iremos seguir de perto aqueles arestos na decisão dos vícios ora invocados.

Assim, quanto ao vício de preterição de audiência de interessados, vejamos.

No acórdão de 07/07/2004, acima referido, pode ler-se “No caso em apreço, é manifesto que, num procedimento administrativo em que está em causa a extinção dos direitos de uso privativo que impendiam sobre os bens do domínio público, deve ser assegurado o direito de audiência dos respectivos titulares, nos termos do referido art. 100º do C.P.A., desde que não se verifique qualquer das circunstância referidas no n.° 1 do art. 103°. Por outro lado, também é claro no presente processo que não se verifica qualquer destas situações de inexistência de direito de audiência, nem ela foi dispensada pelo Réu Conselho de Ministros.

No entanto, como resulta do próprio texto daquele art. 100°, o exercício do direito de audiência tem lugar num momento próprio do procedimento administrativo, que é após o encerramento da instrução, antes da decisão final do procedimento.

A referida Resolução do Conselho de Ministros, na parte impugnada, embora declare o interesse público da extinção dos direitos de uso privativo referidos, e seja um acto procedimental contenciosamente impugnável (...) não constitui o acto final do procedimento que visa concretizar a extinção daqueles direitos, sendo um acto de natureza da preparatória da decisão final, a proferir pela entidade que concedeu esses direitos.

Por isso, tratando-se de um acto a que têm de se seguir outros actos procedimentais até se atingir a decisão final do processo concretizador da extinção dos direitos de uso privativo de que a Autora é titular, tem de se concluir que, à face do referido n.° 1 do art. 100º, não se tinha chegado, até ao momento em que o Governo tomou a deliberação contida na Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003, à fase procedimental do encerramento da instrução procedimental em que deveria ser assegurado o exercício do direito de audiência.”

No acórdão do Pleno de 12/04/2005, que confirmou este entendimento, acrescenta-se “No que a este vício diz respeito, o Acórdão da Secção considerou que, no caso em apreço, atendendo à específica natureza do acto em questão, não era de cumprir o disposto no artigo 100º do CPA.

Para o efeito, salientou-se, no essencial, que correspondendo o dito acto à mera declaração genérica do interesse público na extinção dos direitos de uso privativo que incidiam sobre bens do domínio público, sem que, contudo, se concretizassem os termos e o modo em que tal extinção se iria processar, a questionada Resolução acabaria por se assumir como um acto prévio, especificamente destinado a possibilitar a ulterior concretização da extinção dos ditos direitos com referência a cada um dos respectivos titulares, neles se incluindo, obviamente, a aqui Recorrente.

Este entendimento é de subscrever.

Na verdade, a já referida Resolução do Conselho de Ministros, ao declarar o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre bens de domínio público localizados na zona situada entre Pedrouços e Dafundo sob jurisdição da F…, apesar de, nessa parte, se assumir como acto recorrível, o que aliás, foi definido no despacho do Relator, de 15-4-04, a fls. 189-196, já transitado em julgado, não significa, de per si, a existência como que de uma correspondência automática entre a dita impugnabilidade e a imperatividade no cumprimento do artigo 100º do CPA, antes se tendo de analisar caso a caso, como, de resto, veio a suceder com o Acórdão recorrido, onde se entendeu não ser obrigatória a audiência da Recorrente, precisamente por a dita Resolução se traduzir na emissão da já aludida declaração genérica do interesse público na extinção dos mencionados direitos de uso privativo.

Ora, sendo este, como é, o sentido e o alcance da mencionada Resolução, ou seja, “tratando-se de um acto a que têm de se seguir outros actos ... até se atingir a decisão final do processo concretizador da extinção dos direitos de uso privativo” - cfr. fls. 292 -, temos, assim, que, na fase procedimental em que se insere a prática da questionada Resolução, não era imperativa a realização da audiência dos interessados, não se impondo, por isso, a observância do estipulado no artigo 100º do CPA...”

Nestes termos, improcede o alegado vício de preterição de audiência dos interessados.

Vejamos agora se se verifica a alegada violação dos princípios da proporcionalidade, da prossecução do interesse público e da imparcialidade, que as recorrentes assacam, nos termos acima transcritos, ao acto recorrido.

Sobre esta matéria escreveu-se no acórdão do Pleno de 12/04/2005, no recurso n° 06/04:

“A este nível no Acórdão recorrido sustentou-se que, contrariamente ao defendido pela Recorrente, o dito princípio não foi inobservado, desde logo por o acto em questão se consubstanciar numa declaração genérica do interesse público na extinção dos direitos de uso privativo do domínio público, sem se ter procedido a uma ponderação especial de qualquer deles, o que, só por si, afasta a propugnada necessidade de ponderar os factos e interesses que, porventura, se reportassem à situação de cada um dos titulares dos aludidos direitos, designadamente, da Recorrente.

E, isto, por outro lado, sendo certo que a Recorrente não demonstrou ter a dita Resolução sobrevalorizado o interesse público ou afectado desnecessariamente interesses de particulares ou que tivesse actuado por forma menos isenta e equidistante em relação aos diferentes titulares dos já mencionados direitos.

O quadro discursivo em que se moveu o Acórdão da Secção para ter como não verificada a invocada violação do princípio da imparcialidade não sofre qualquer abalo com a argumentação expendida a este propósito pela Recorrente, na sua alegação.

De facto, o elemento decisivo para dirimir esta questão prende-se, fundamentalmente, com a já atrás enunciada natureza do acto administrativo em questão.

É que, tal acto, como bem se realça no Acórdão recorrido, traduziu-se na emissão de uma declaração genérica do interesse público na extinção da globalidade dos direitos de uso privativo que recaíam sobre os bens do domínio público localizados na faixa oriental da cidade de Lisboa entre Pedrouços e Dafundo, sem, contudo, ter procedido à concretização dos termos e modo em que tal extinção se iria processar, não tendo, por isso, procedido à uma ponderação especial em relação a cada um dos titulares dos ditos direitos, não se podendo, por isso, falar aqui, como o faz a Recorrente, de um desvio negativo de ponderação ou do prosseguimento de interesses estranhos ao interesse público”

Improcede, assim, também neste ponto, quanto alegam as Recorrentes.

Debrucemo-nos agora sobre a alegada falta de fundamentação do acto recorrido sub judice, alegada pelas Recorrentes nas suas alegações.

Também sobre esta matéria o Pleno da Secção se pronunciou, no acórdão acima referido que vimos seguindo, em termos que merecem a nossa total concordância, pelo que nos limitaremos a transcrever o aqui ali se escreveu.

“No que se reporta a este vício entendeu o Acórdão da Secção que o acto em questão se encontrava suficientemente fundamentado, especialmente tendo em atenção que se tratava de acto destinado a declarar o interesse público na extinção de direitos sobre bens do domínio público, necessitando de ser ulteriormente complementado por acto posterior que atendesse à específica situação de cada um dos titulares dos direitos a extinguir, daí que o grau de densidade exigível ao nível do cumprimento da obrigação de fundamentar se bastasse com a exposição dos motivos pelos quais o Conselho de Ministros entendeu por bem declarar a extinção dos direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público em causa, não sendo exigível a explicitação dos motivos propriamente atinentes com cada um dos titulares dos direitos em causa.

Ora, efectivamente, é de coonestar o entendimento acolhido no Acórdão recorrido quanto à improcedência do vício de forma por falta de fundamentação.

Com efeito, este STA tem afirmado reiteradamente que a fundamentação é um conceito variável, não existindo, por assim dizer, um modelo único aplicável a todo o tipo de actos administrativo.

É que, convenhamos, a concretização do grau de densificação do dever de fundamentar está dependente de vários factores, designadamente, do tipo e da natureza do acto em questão, ponto é que, obviamente, em qualquer das situações, sejam patentes, a um destinatário normal, as razões pelas quais se decidiu num determinado sentido, devendo explicitar-se os motivos de facto e de direito que levaram à decisão tomada, tudo isto mediante a adução de fundamentos claros e suficientes, que não permitam qualquer dúvida, legitima a razoável, sobre os reais motivos em que a Entidade em causa se pretendeu basear.

Ver, a título meramente exemplificativo, os Acs. de 16-3-00 (Pleno) - Rec. 40618, de 14-11-01 - Rec. 39559 e de 18-12-02 - Rec. 48366.

Sucede, precisamente, que, como muito bem se assinala no Acórdão recorrido, o acto em causa, ou seja, a dita Resolução de Conselho de Ministros n° 162/2003, estatuiu apenas ao nível da definição do interesse público com referência à extinção dos direitos sobre bens do domínio público, sem ter atendido especificamente à situação de cada um dos titulares do direito a extinguir, o que seria objecto de acto ulterior, razão pela qual a obrigação de fundamentar se bastava com o explanar das razões que levaram à tomada dessa decisão abrangente de extinguir os referidos direitos.

Em face do exposto, importa salientar que a dita Resolução enunciou, por forma clara e suficiente, os motivos que levaram o Conselho de Ministros a optar por tal extinção de direitos.

Concretamente, tratava-se de possibilitar a realização em Portugal da América’s Cup 2007 e a divulgação do país como destino turístico e “independentemente do sucesso de referida candidatura” a “requalificação da cidade, através da reconversão urbanística”

Temos, assim, que, perante o teor da questionada Resolução, qualquer destinatário normal podia, facilmente, aperceber-se das razões em que se alicerçou a Administração no tocante à declaração do interesse público na extinção dos direitos já referenciados”

Nada disto foi eficazmente contraditado por quanto alegam os recorrentes, pelo que improcede o alegado vício de falta de fundamentação.

A Recorrente C…, nas suas alegações acima transcritas vem, singelamente, dizer que o acto em análise padece do vício de preterição de trâmites previstos no art° 28° do DL 468/71, de 5 de Novembro, gerador da sua anulabilidade.

Mas fá-lo de um modo meramente conclusivo, não alegando quais “as formalidades” cujo cumprimento o procedimento em causa exigiria.

Mas vejamos se procede o alegado vício.

O acto recorrido, como se viu, declara “nos termos e para os efeitos do artigo 28° do Decreto-Lei n° 468/71, de 5 de Novembro, o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre bens de domínio público localizados na zona referida no número anterior”

O artigo 28° do diploma em causa refere:

“ARTIGO 28°

(Extinção de uso privativo por conveniência de interesse público)

1. A entidade competente pode extinguir em qualquer momento, por acto fundamentado, os direitos de uso privativo constituídos mediante licença ou concessão, se os terrenos dominiais forem necessários á utilização pelo público sob a forma de uso comum ou se outro motivo de interesse público assim o exigir.

2. A revogação das licenças não confere ao interessado direito a qualquer indemnização.

3. A rescisão das concessões...”

Como se constata de uma simples leitura, a norma em questão não estipula quaisquer formalidades. Apenas define como necessária, à extinção dos direitos de uso privativo constituídos, a existência de um interesse público e de um acto fundamentado.

Não pode, assim, a Resolução em análise violar a previsão inexistente de uma norma jurídica.

A isto acresce que o acto analisando não revoga quaisquer licenças, uma vez que não constitui o acto final do procedimento, limitando-se a declarar o interesse público da extinção dos direitos de uso privativo constituídos mediante licenças. A revogação das licenças fica a jusante daquele, não estando aqui em causa.

Não procede, pois, o alegado sobre esta matéria.

Vem ainda alegada a inconstitucionalidade do artigo 28° do DL 468/71, de 5 de Novembro, por violação dos princípios do Estado de Direito Democrático, da igualdade e dos direitos fundamentais de livre iniciativa económica e de propriedade privada.

Mas também aqui falece razão às recorrentes. Senão vejamos.

Desde logo não faz sentido falar de direito de propriedade quando, como bem sabiam as Recorrentes, e resulta da lei, estamos perante licenças precárias que permitem a utilização temporalmente limitada de bens do domínio público, sendo revogáveis a todo o tempo.

Sobre uma situação de génese análoga à dos presentes autos, o Pleno deste Tribunal pronunciou-se em 16-02-2005, no recurso n° 342/02, em termos que, merecendo a nossa concordância se passam a citar:

“Refira-se, ainda, que quando a Recorrente equacionou a possibilidade de utilizar um bem do domínio público, no caso do domínio público marítimo, necessariamente deveria ter ponderado as diferentes variantes, entre elas os proventos, que almejava obter e a situação em que, no quadro do DL 46/94, se encontraria, uma vez finda a licença, sendo esta por natureza precária, devendo, por isso, proceder aos respectivos cálculos da amortização do custo das obras e instalações.

De qualquer maneira, a Recorrente era mera detentora de uma licença precária de utilização de um equipamento com função de apoio de praia, situado no domínio público marítimo, não sendo dele proprietária, não se podendo, por isso, falar aqui de enriquecimento do Estado à custa do património dos Particulares.

Por último, encontrando-se a dita utilização no domínio público do Estado não podia ser objecto de direitos privados, sendo, por sua natureza, insusceptível de apropriação individual (cfr. o n° 2, do artigo 202° do C. Civil), ao que acresce a circunstância de a reversão não resultar da existência de um direito de propriedade mas dimanar directamente da lei, carecendo, assim, de sentido aludir, a este propósito, a hipotéticas restrições ao direito de propriedade da Recorrente, não estando o exercício do direito de reversão dependente do pagamento de adequada contrapartida económica (indemnização compensatória)”

Pelo exposto, improcede quanto alegam sobre a alegada violação.

As Recorrentes alegam igualmente que a Resolução sindicada viola os direitos fundamentais de livre iniciativa económica e de propriedade privada e o direito ao trabalho.

Vejamos.

Relativamente à violação do direito de propriedade tem aqui inteira aplicação o que imediatamente acima fica dito.

Quanto à violação dos direitos fundamentais da livre iniciativa económica e do direito ao trabalho cabe referir que os recorrentes não o demonstram eficazmente nas suas alegações onde, mais uma vez, se alongam em explanações meramente conclusivas.

Mas sempre se diga que estavam cientes das condições em que estavam a contratar, não tendo a Resolução em causa vedado quaisquer iniciativas privadas ou direito ao trabalho.

A própria natureza do acto que permitiu a utilização privativa de bem imóvel do domínio público, (precária), não podia, sustentadamente, criar nos Recorrentes expectativas e determinar comportamentos que fossem além daquilo que seria razoável, atentas as circunstâncias.

Sobre uma questão que comporta forte analogia com o caso vertente, este Tribunal pronunciou-se no acórdão de 18/10/2000, no recurso 46151, nos seguintes termos:

“Trata-se, portanto, de situações que conferem apenas meras faculdades de ocupação, mediante o pagamento de taxas calculadas em função da área a ocupar e do valor das utilidades proporcionadas, sendo permitida a extinção por mera conveniência do interesse público, das licenças precárias que podem ser revogadas a todo o tempo.

Isto significa que a titularidade da licença não confere ao particular qualquer direito subjectivo oponível a terceiros, apenas podendo socorrer-se da própria autoridade dominial para privar, conforme já se disse, qualquer pessoa da utilização que lhes é permitida.

Com efeito, em matéria de licença de uso privativo de bens do domínio público, é impensável, conforme notam Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco Amorim (Código de Procedimento Administrativo Anotado, pág. 815) que se possam fazer valer perante a Administração direitos de natureza juscivilista constituídos a favor de um particular sobre parcelas de bens dominiais, pois isso seria por em causa o próprio regime da dominialidade, fundamental para salvaguarda dos interesses ligados à utilização de bens públicos da Administração.” (bold nosso)

É este entendimento que perfilhamos, e que agora se renova. (cfr. ainda sobre esta matéria os acórdãos do Pleno de 26/05/1994, recurso n° 24.971 e de 16/02/2005, recurso n° 342/02).

Não procede, assim o alegado nesta matéria.

Por fim vejamos a questão do alegado vício de incompetência, por falta de atribuições, do Conselho de Ministros para declarar a extinção das licenças de que eram titulares as Recorrentes.

Neste ponto as Recorrentes partem do pressuposto de que a Resolução do Conselho de Ministros que declarou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo em questão, extinguiu as licenças de utilização ao abrigo das quais aqueles se haviam constituído. Mas, como se viu, não é assim. Efectivamente, a revogação das licenças teria que ser operada pela entidade competente para o efeito, no caso a F…. Mas esse acto, que aqui não está em causa, ainda que inserido no mesmo procedimento extintivo daqueles direitos, situa-se a jusante do acto ora em análise.

Acresce que a Resolução sindicada declarou o interesse público da requalificação urbana de uma área de domínio público estadual, o que, claramente se insere nas atribuições e competências do Governo e, consequentemente, do Conselho de Ministros (art° 199º, al. g) da CRP.

Assim, caberá ao Conselho de Ministros “a consideração de razões de interesse público, alheias ao regular funcionamento do Porto de Lisboa que determinem a extinção de tais usos privativos”, conforme, bem, sustentam o Senhor Primeiro Ministro e a F… nas suas alegações.

À F… são conferidas, nos termos do n° 1 do art° 3° do DL 336/98, as atribuições que se revelam necessárias ao regular funcionamento do porto de Lisboa.

Na alínea a) do seu n° 2, o art° 3° prevê a atribuição à F… de competências para “Atribuição de usos privativos e definição do respectivo interesse público para efeitos de concessão, relativamente aos bens do domínio público que lhe está afecto, bem como à prática de todos os actos respeitantes à execução, modificação e extinção da licença ou concessão.”

Ora, estas competências, como resulta claro da leitura do n° 1 do normativo citado, são atribuídas no âmbito das atribuições que lhe cumpre prosseguir, isto é, com o fim de assegurar o regular funcionamento do Porto de Lisboa, “nos seus múltiplos aspectos de ordem económica, financeira e patrimonial, de gestão de efectivos e de exploração portuária e ainda actividades que lhe sejam complementares, subsidiárias ou acessórias.”, como ali se refere.

Se assim é, como pensamos, a declaração do interesse nos termos e com os fundamentos expressos pela Resolução do Conselho de Ministros aqui em causa, não poderia ter sido efectuada pela F…, como defendem as Recorrentes, pois excederia, claramente, as suas atribuições.

Improcede, também aqui o alegado pelas Recorrentes.

Alegam as Recorrentes que o acto recorrido é ilegal, na medida em que viola o Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa, (PROTAML), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 68/2002, de 7 de Fevereiro (DR Iª Série-B, de 8 de Abril de 2002), e o programa FINISTERRA, aprovado pela RCM 22/2003, de 18 de Fevereiro.

As Recorrentes, nas suas alegações, ao atacarem o acto nesta vertente, apenas trazem ao Tribunal conclusões, fazendo apelo a um juízo genérico nos seguintes termos: “É que mal se consulta o instrumento aplicável de ordenamento do território verifica-se que, de todo em todo, o mesmo não possibilita a pretendida reconversão urbanística, antes insiste na afectação da zona em causa ao seu uso para o sector das pescas, nomeadamente em termos de infra-estruturas e dos serviços conexos.” (Ponto 14 das alegações da D…)

Ora, este explanar conclusivo não desenvolve, como lhe cabia, um esforço de convencimento do Tribunal, da razão do que alega, não o logrando nos termos em que o fez.

Mas sempre se dirá que a RCM sub judicio, na parte em causa, apenas se limita a declarar, genericamente, o interesse público da reconversão e requalificação urbanística da área sob jurisdição da F…, compreendida entre Pedrouços e Dafundo.

Não se vislumbra como esta declaração, que nada determina em particular sobre a zona a requalificar, viola os instrumentos de ordenamento territorial invocados pelas Recorrentes. É que nela se não contém qualquer aprovação de operação urbanística, nem por ela se autoriza qualquer obra pública na área em questão.

Quanto ao programa FINISTERRA reitera-se o que se acaba de dizer.

Assim, sem necessidade de mais considerações, improcedem as alegações das Recorrentes quanto a esta matéria.

Quanto à alegada violação dos princípios da confiança e da boa-fé.

Estando em causa, como está nos autos, uma cessação de utilização do domínio público, de carácter precário, de licenciamento renovável anualmente, as Recorrentes não podem ter alimentado a crença plausível de que a Administração se auto-vinculara a um comportamento de abstenção dos poderes que legal e contratualmente lhe são conferidos, e que passara a ser estável o direito uso privativo de carácter precário que lhes havia sido concedido.

Não há, pois, nos casos dos autos, um investimento de confiança justificado por parte do administrado, que a autoridade recorrida, através do acto ora em análise, haja desrespeitado e que mereça tutela ao abrigo do princípio da boa-fé. (cfr. neste sentido, entre outros, o ac. de 23/11/2005, rec. 540/05).

IV- Decisão

Nestes termos, improcedendo todas as alegações das Recorrentes, nega-se provimento ao recurso contencioso.

Custas pelas Recorrentes, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 e 200 euros por cada uma com excepção da A….

Lisboa, 12 de Julho de 2007. – Isabel Jovita (relatora) –Azevedo Moreira – Rosendo José.