ACORDAM NO PLENO DA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
1 – SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA DO SUL E AÇORES, recorre do Acórdão da 2ª Subsecção de 04.02.2009 (fls. 222/230), que julgou totalmente improcedente a ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL (conexa com normas administrativas) que intentou contra: (i) MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS; (ii) MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; e (iii) PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS.
Na respectiva alegação formulou as seguintes CONCLUSÕES:
1º - O douto Acórdão recorrido não fixou a matéria de facto relevante para a boa decisão da causa em três aspectos essenciais:
- a)Que o autor, além de se apresentar em nome próprio, também veio a juízo em representação e no interesse de 3 associadas suas que concretamente identificou;
- b)Quanto à situação profissional, designadamente da carreira e categorias profissionais, detidas pelas 3 interessadas;
- c)Que a Frente Comum dos Sindicatos da Administração Pública, estrutura que integra o Sindicato Autor, insistentemente solicitou aos Demandados, designadamente ao 2°, a iniciativa regulamentar em falta.
2° - Tal factualidade mostra-se necessária à boa decisão da causa quer quanto à questão da aplicação à vertente situação do disposto no artº 45° do CPTA, quer quanto a considerar-se incumprida a obrigação regulamentar nos termos, conjugados, do disposto nos art°s 777° e 805° do CC e 115ºdo CPA.
3º- Sendo certo que, caso os factos em causa se mostrassem controvertidos, - o que, aliás, não sucedeu, pois foram aceites pelos Demandados, como consta do Despacho Saneador - deveria o Tribunal, nos termos peticionados na parte final da p.i., ter notificado o lº Demandado para apresentar em juízo os respectivos documentos em seu poder.
4º - Sob pena de ocorrer nulidade por violação dos princípios da verdade material, do contraditório e da tutela jurisdicional efectiva.
5° - Acresce que tal omissão na fixação dos factos relevantes para a boa decisão da causa corresponde a omissão de pronúncia em matéria submetida à decisão do Tribunal, cominada com a nulidade prevista na al. d) do n° 1 do art° 668° do CPC.
6° - Mas, mesmo que assim não se entendesse - o que não se concede - sempre ocorreria erro de julgamento da matéria de facto com consequente repercussão no julgamento, também por isso erróneo, da matéria de direito, mostrando-se desde logo violadas as disposições do n° 3 do artº 659° e n° 2 do artº 660° do CPC.
7º - Acresce que o douto Acórdão recorrido, socorrendo-se do discurso fundamentador dos Acórdãos do STA de 23/4/2008, recurso n° 897/07-12, de 14/7/2008, Proc. 0963/07-11, e de 17/12/2008, rec. n.º 810/08, em que também era Autor o Sindicato ora Recorrente, errou ao considerar que se tratava de situações em tudo idênticas (e consolidadas) pois:
- a)nos autos do recurso n° 897/07-12 o Sindicato agiu apenas em nome próprio na defesa, em abstracto, dos direitos e interesses colectivos dos seus associados;
- b)nos autos do proc. n.º 963/07 ocorreu inutilidade superveniente da lide por publicação do DR n° 8/2008;
- c)nos autos do rec. n° 810/08 não ocorreu ainda o trânsito em julgado do Acórdão;
- d)enquanto que, nos autos do presente processo, o Sindicato se apresentou também a agir em representação processual de 3 trabalhadoras suas associadas concretamente identificadas na p.i. e não foi publicado entretanto qualquer diploma regulamentar sobre a matéria, sendo certo que a tese do último daqueles acórdãos não se encontra consolidada na ordem jurídica, dado ter sido impugnado com idênticos fundamentos aos do presente recurso jurisdicional.
8° - Não havendo, por isso, a invocada identidade (e a pressuposta estabilidade) de situações em que pudesse suportar-se a transposição mecânica do discurso fundamentador daqueles Acórdãos de 23/4/2008, 14/7/2008 e 17/12/2008.
9° - Aliás, se porventura viesse a entender-se, como implicitamente decorre do Acórdão recorrido, que não poderia haver lugar à aplicação do disposto no artº 45° do CPTA pelo simples facto de os representados do Autor não se encontrarem eles próprios em juízo na pura qualidade de autores, tal entendimento, além de violar o disposto no artº 4° n°s 3 e 4 do DL n° 84/99, de 19/4 (norma que hoje se encontra acolhida no n° 2 do art. 310° do Regime aprovado pela Lei n° 59/2008 de 11/9), corresponderia à aplicação de normativo inconstitucional, porque contrário aos princípios da tutela jurisdicional efectiva, da justiça e da protecção da confiança, ínsita na ideia de Estado de Direito Democrático, porquanto não faria o menor sentido que o legislador concedesse legitimidade às associações sindicais para a defesa em juízo dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representa e, a final, viesse a restringir o alcance e efeitos de tal representação processual sem justificação nem fundamento material para tanto.
10º - Pois não se mostra plausível que o Legislador tenha querido dar com uma mão o que a seguir retiraria com a outra, sob pena de manifesta contraditoriedade.
11º - Porém, o bloco normativo ou de legalidade em causa - maxime, artº 4°, n°s 3 e 4 do DL 84/99, hoje n° 2 do art. 310° do Regime aprovado pela Lei 59/2008, e art° 45° do CPTA - permite interpretação conforme àqueles princípios constitucionais, devendo entender-se que, quando uma associação sindical se apresenta em juízo a defender os direitos e interesses individuais dos seus associados, a decisão que vier a ser tomada repercute-se directa e imediatamente na esfera jurídica destes, e não da própria associação sindical.
12° - O que significa a completa aplicabilidade ao caso dos autos de todas as disposições da lei processual, designadamente as do artº 45° do CPTA.
13° - E, por consequência, o erro de julgamento de que, na matéria, padece o Acórdão recorrido, no que este violou também o disposto no aludido artº 45° do CPTA.
14° - Uma vez que o Tribunal deveria convidar as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida, tal como decidido no Acórdão do Pleno desse Venerando Tribunal de 07-05-2008, proc. nº 0964/04, de cujo sumário se transcreve o ponto III:
“A impossibilidade de emitir normas regulamentares por força da alteração do quadro legal aplicável, implica a improcedência do pedido devendo o Tribunal, nos termos do art. 45º do CPTA, convidar as partes a acordarem no montante da indemnização devida.”
Termos em que deve ser concedido provimento ao recurso.
2 – Em contra-alegações (fls. 277/290 cujo conteúdo se reproduz), a entidade recorrida - MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - contra-alegou, CONCLUINDO da seguinte forma:
- a)Vem assente nos autos e é expressamente reconhecido no aresto posto em crise que o agora Recorrente intentou o meio contencioso em apreço em nome próprio para defesa dos direitos e interesses colectivos dos seus associados, trabalhadores do MNE, como também na defesa colectiva dos direitos e interesses individuais de 3 trabalhadoras do mesmo Ministério, suas associadas, que vêm concretamente identificadas nos autos;
- b)A apresentação de propostas reivindicativas comuns subscritas pela Frente Comum de Sindicatos da Função Pública representa apenas solicitação unilateral em defesa de interesses colectivos e, nunca por nunca, indício de preparação ou de vinculação do Governo à edição de um decreto regulamentar que asseguraria a aplicabilidade da revalorização salarial pretendida pelo ora Recorrente;
- c)É irrelevante para a decisão da causa a referência à posição reivindicativa assumida pela organização sindical junto do departamento governamental competente, porquanto não é suficiente para inflectir os factos dados como provados, sequer servir de fundamento a qualquer outra plausível solução de direito;
- d)As alterações legislativas supervenientes decorrentes da publicação da Lei n° 12-A/2008, fizeram desaparecer a utilidade e a necessidade do acto regulamentar pretendido pelo ora Recorrente, como também não é juridicamente possível emitir um novo regulamento que, produzindo efeitos em relação ao passado, nunca poderia revestir as necessárias características de generalidade e abstracção;
- e)Assim sendo, outra não poderia ter sido a conclusão a extrair do acórdão recorrido que não fosse a improcedência do pedido condenatório principal, por carecer o A. do direito a exigir actualmente dos demandados a emissão do regulamento invocado;
- f)Por outro lado, o douto julgado não enferma de qualquer erro de julgamento ao não permitir que a instância receba a modificação objectiva prevista no art.º 45º do CPTA;
- g)De acordo com jurisprudência dominante no STA, a aplicação da norma inclusa no artigo 45°, do CPTA “tem subjacente que o próprio autor seja titular do direito ou de um interesse pessoal na procedência da acção, que o autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão.”;
- h)Ao contrário do entendimento do ora Recorrente, prevalece orientação jurisprudencial desse Venerando Tribunal no sentido de que os sindicatos não são titulares de “interesses” convertíveis num direito indemnizatório;
- i)O facto de a lei conferir legitimidade processual activa aos sindicatos não significa que, no caso, estes sejam os sujeitos da relação material controvertida, i.é, que estejam na acção em nome e em defesa dos interesses de que sejam titulares;
- j)Ao invés, na acção proposta, estava em causa a defesa colectiva dos interesses individuais e concretos legalmente protegidos dos trabalhadores que o A. representa, intervindo o Sindicato, em nome próprio e na qualidade de representante colectivo desses mesmos interesses;
- k)Por conseguinte, o A. não tem o interesse pessoal e directo na demanda que se mantém na esfera jurídica do(s) trabalhador(s) que representa, por serem estes os únicos titulares da relação material controvertida;
- l)Por isso, certeiramente decidiu o acórdão recorrido ao denegar a aplicação do artigo 45° do CPTA ao caso concreto em presença;
- m)Tendo presente a factualidade fixada e por tudo quanto acima se deduziu, conclui o aqui Recorrido que nenhuma censura merece a douta decisão judicial impugnada.
Nestes termos deve ser negado provimento ao recurso.
3 – Contra-alegou a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS (fls. 311/317), CONCLUINDO da seguinte forma:
- i.O recurso jurisdicional dos acórdãos proferidos em 1ª instância pelas Subsecções da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo tem a natureza de um recurso de revista.
- ii.Como estabelece o n° 3 do artigo 12° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo apenas conhece matéria de direito.
- iii.Não se vê como é que o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo pode pôr em causa o acórdão recorrido, de acordo com a argumentação do Recorrente, sem proceder a uma reapreciação dos factos.
- iv.Logo, o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo não pode conhecer do mérito do presente recurso já que a matéria delimitada nas conclusões das alegações apresentadas pelo recorrente escapa aos poderes de cognição do Tribunal no âmbito de um recurso de revista.
- v.O acórdão recorrido não enferma de omissão de pronúncia já que, ao invés do que o Recorrente alega, não só o Douto Tribunal a quo deu como provada a matéria de facto relativa às categorias/carreiras detidas pelos interessados identificados no artigo 2° da p.i., como também resolveu todas as questões que as partes submeteram à sua apreciação.
- vi.Não se verificando qualquer omissão de pronúncia, não ocorre a nulidade que o Recorrente imputa à sentença recorrida ao abrigo da alínea d) do n° 1 do artigo 668° do CPC.
- vii.O acórdão recorrido não sofre de qualquer erro de julgamento ao ter decidido que a questão objecto dos presentes autos é idêntica à julgada nos Acórdãos do STA de 23 de Abril de 2008 e de 14 de Julho de 2008.
- viii.Com efeito, a questão de direito apreciada pelo Douto Tribunal a quo é a de saber se é possível emitir regulamentação reclamada pelo Autor, ora Recorrente, ao abrigo de um decreto-lei (o DL n° 404-A/98) que se encontra revogado.
- ix.Ora essa questão foi exactamente a mesma que foi apreciada, não só pelo Ac. de 23.04.2008, mas também pelo Ac. de 14.07.2008, em que o acórdão recorrido foi colher a respectiva fundamentação.
- x.Nesta medida, é totalmente irrelevante que, no processo que culminou com o Ac. de 23.04.2008 (R. 897), o Autor Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, agora Recorrente, se apresentasse em juízo apenas em nome próprio e, nos presentes autos, tal sindicato litigue não só em nome próprio mas também em representação de alguns trabalhadores seus associados.
- xi.Na verdade, quer num caso, quer noutro, tornou-se impossível emitir a regulamentação pretendida pelo Autor, agora Recorrente, pelo que, também neste tocante, não lhe assiste qualquer razão.
- xii.Ainda que se mantivessem em vigor os n°s 2 e 3 do artigo 17° do DL n° 404-A/98, não se verificavam os pressupostos de aplicação do artigo 77° do CPTA, não existindo uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Recorrente.
- xiii.Com efeito, o n° 2 do artigo 17° do Decreto-Lei n° 404-A/98 apenas impunha à Administração que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações específicas para posteriormente decidir pela eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto.
- xiv.Por seu turno, o n° 3 do mesmo artigo conferia à Administração Pública a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considerasse existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido.
- xv.A jurisprudência encontra-se estabilizada no tocante à interpretação e aplicação de tais normas, tendo-se pronunciado no sentido da inexistência de vinculação legal que permitisse impor ao Governo a regulamentação dos n°s 2 e 3 do artigo 17° do DL n° 404-A/98 (vide, por todos, Acórdão de 18.10.07 do Pleno da Secção do STA - P. 310/06).
- xvi.Não existindo obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não se verificam os pressupostos de aplicação da norma constante do artigo 45º do CPTA, não sendo devida qualquer indemnização.
- xvii.Consequentemente, também nunca seria de aplicar ao caso sub judice a jurisprudência constante do acórdão desse STA, de 7 de Maio de 2008 (P. 964/07), como pretende o Recorrente.
- xviii.Bem andou o Douto Tribunal a quo ao ter decidido como decidiu, não sofrendo o acórdão recorrido de qualquer ilegalidade.
Termos em que deve improceder o recurso jurisdicional.
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Cumpre decidir: 4 – MATÉRIA DE FACTO:
O acórdão recorrido deu como demonstrada a seguinte matéria de facto:
- a)As entidades demandadas, não procederam, até à instauração da presente causa, à publicação ou à aprovação de qualquer Decreto Regulamentar dos previstos no art. 17º do DL n.º 404-A/98, de 18/12, relativamente ao pessoal com carreiras e categorias previstas no DR n.º 22/91, de 17/4 entre o qual se incluem os interessados associados do autor, enquanto funcionárias do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
- b)Em 27 de Fevereiro de 2008 foi publicada a Lei 12-A/2008.
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5 - DIREITO:
Através da presente acção o A. pediu a condenação dos demandados a suprirem, no prazo de seis meses, “a omissão de regulamentação prevista nos n.º 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, relativamente aos trabalhadores do MNE abrangidos pelo Decreto Regulamentar n.ºs 22/91”, com produção de efeitos dessa regulamentação desde “a data da entrada em vigor do Decreto-Lei regulamentado, ou seja, a 1-1-1998” e ainda “ao pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e dos juros de mora respectivos, a apurar em execução de sentença”.
5.a) - Decidindo de mérito, o acórdão recorrido julgou a acção "totalmente improcedente", começando por argumentar, nos seguintes termos:
“… o Decreto-Lei n.º 404-A/98 em que se insere a citada norma viria a ser revogado pela alínea aq) do art.º 116.º, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, situação essa que, desde logo e só por si, como se entendeu no acórdão deste STA de 14.07.2008, Proc. 963/07, conduz à improcedência da acção na parte correspondente ao pedido principal.”.
Ou seja, no entender do acórdão, a revogação da norma jurídica carente de regulamentação (os n.º 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro), “pela alínea aq) do artº 116º, da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro” conduz, “desde logo e só por si (…) à improcedência da acção na parte correspondente ao pedido principal”, atenta a impossibilidade de, após a revogação daquela norma do DL 404-A/98, poder ser imposta aos RR. a obrigação de suprirem a omissão de regulamentação.
A improcedência dos dois últimos pedidos formulados na acção, assenta na seguinte argumentação: “soçobrando o pedido formulado pelo Autor, em primeira linha, de supressão da omissão de regulamentação, improcedem também os pedidos de retroacção dos efeitos da regulamentação a 1-1-1998 e de pagamento de diferenças salariais decorrentes dessa regulamentação e respectivos juros de mora”.
No fim e em termos de remate, o acórdão recorrido termina nos seguintes termos:
“…com a entrada em vigor da Lei 12-A/2008 e a revogação do Dec. Lei 404-A/98, deixou de existir a norma jurídica carente de regulamentação e cujo cumprimento traduzia o pedido desta acção” tornando-se “impossível, juridicamente, emitir regulamentos apenas para situações, todas elas ocorridas no passado”. Situação esta que “implica, face ao disposto no art. 45º do CPTA, que a acção seja julgada improcedente”.
Por outra via, acrescenta o acórdão recorrido:
“… a indemnização prevista no art. 45º, 1 do CPTA só faz sentido quando o autor seja ele próprio o interessado na demanda. No caso em apreço trata-se de um sindicato que vem fazer a defesa colectiva dos interesses dos seus associados, pelo que também não há que fazer aplicação do regime do art. 45º, 1, do CPTA no que respeita à modificação objectiva da instância”.
5.b) - Assim sendo, o acórdão recorrido integra dois segmentos decisórios, a saber:
- a)– Julgou a acção “totalmente improcedente”, por nele se ter entendido que, no momento actual não é possível emitir o regulamento pretendido pelo A. ao abrigo de uma norma legal que já se mostra revogada. O que, no dizer do acórdão “implica, face ao disposto no art. 45º do CPTA, que a acção seja julgada improcedente”;
- b)– Considerando que o artº 45º nº 1 do CPTA tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção “no caso em apreço trata-se de um sindicato que vem fazer a defesa colectiva dos interesses dos seus associados, pelo que também não há que fazer aplicação do regime do art. 45º, 1, do CPTA no que respeita à modificação objectiva da instância”.
5.1 – Nas conclusões da alegação relativa ao recurso jurisdicional (cl. 1ª a 6ª), começa o recorrente por imputar ao Acórdão da Subsecção (fls. 222 e sgs.) a nulidade prevista no artº 668º nº 1/d) do CPC (nulidade por omissão de pronúncia), que faz derivar do facto de não ter sido fixada a “matéria de facto relevante para a boa decisão da causa” como seja o facto de “o autor, além de se apresentar em nome próprio, também veio a juízo em representação e no interesse de 3 associadas suas que concretamente identificou” no que respeita “à situação profissional, designadamente da carreira e categorias profissionais, detidas pelas 3 interessadas” que representa e que “a Frente Comum dos Sindicatos da Administração Pública, estrutura que integra o Sindicato Autor, insistentemente solicitou aos Demandados, designadamente ao 2°, a iniciativa regulamentar em falta”.
E assim sendo, considera o recorrente, omitiu-se “pronúncia em matéria submetida à decisão do Tribunal, cominada com a nulidade prevista na al. d) do n° 1 do artº 668° do CPC”.
E, mesmo que assim se não entendesse, considera o recorrente “sempre ocorreria erro de julgamento da matéria de facto com consequente repercussão no julgamento, também por isso erróneo, da matéria de direito, mostrando-se desde logo violadas as disposições do n° 3 do artº 659° e n° 2 do artº 660° do CPC.”.
Entendemos que lhe não assiste qualquer razão:
A nulidade de decisão judicial por omissão de pronúncia prevista no artº 668º/1/d) está ligada aos deveres impostos ao juiz pelo artº 660º nº 2 do CPC, apenas ocorrendo quando o juiz deixe de se pronunciar sobre alguma questão que as partes tenham submetido à sua apreciação e não quando o juiz se não pronuncia ou não tenha tido em consideração eventuais factos ou argumentos que os interessados tenham invocado na tentativa de demonstrar o seu ponto de vista.
Como se referiu, na presente acção o ora recorrente pediu a condenação dos RR a suprirem, no prazo de seis meses, “a omissão de regulamentação prevista nos n.º 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, relativamente aos trabalhadores do MNE abrangidos pelo Decreto Regulamentar n.ºs 22/91”, com produção de efeitos dessa regulamentação desde “a data da entrada em vigor do Decreto-Lei regulamentado, ou seja, a 1-1-1998” e ainda “ao pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e dos juros de mora respectivos, a apurar em execução de sentença”.
A decisão recorrida, seguindo uma determinada via de raciocínio tendente à resolução da controvérsia, emitiu efectiva pronúncia sobre o direito que os recorrentes pretendem ver salvaguardado.
E, aderindo a um determinado e possível entendimento, que essencialmente suportou em anterior jurisprudência deste STA, ao julgar a acção “totalmente improcedente” o acórdão recorrido acaba por denegar o pretendido direito, aludindo às razões pelas quais se entendeu não poder o mesmo ser reconhecido a favor do recorrente ou dos trabalhadores que representa.
Ou seja, a decisão recorrida, com base em determinada matéria de facto que considerou ser suficiente para decidir, conheceu de mérito e disse quais as razões pelas quais nela se entendeu não poder ser reconhecido e concedido o peticionado direito, tomando assim conhecimento de todas as questões ou dos pedidos colocados à apreciação do tribunal o que afasta a possibilidade de se poder afirmar que a sentença é nula por omissão de pronúncia.
Pode eventualmente ter ocorrido erro de julgamento, mas o que, na situação se não pode afirmar é que o acórdão recorrido sofra da nulidade que o recorrente lhe imputa.
Improcedem assim as conclusões 1ª a 6ª.
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5.2 – Erro de julgamento:
Nas restantes conclusões (7ª e sgs.), insurge-se o recorrente contra o decidido no acórdão recorrido na medida em que nele se entendeu que, na situação “não poderia haver lugar à aplicação do disposto no artº 45° do CPTA pelo simples facto de os representados do Autor não se encontrarem eles próprios em juízo na pura qualidade de autores”, entendimento este que, “além de violar o disposto no artº 4° n°s 3 e 4 do DL n° 84/99, de 19/4 (norma que hoje se encontra acolhida no n° 2 do art. 310° do Regime aprovado pela Lei n° 59/2008 de 11/9), corresponderia à aplicação de normativo inconstitucional, porque contrário aos princípios da tutela jurisdicional efectiva, da justiça e da protecção da confiança”.
O que, no entender do recorrente “significa a completa aplicabilidade ao caso dos autos de todas as disposições da lei processual, designadamente as do artº 45° do CPTA” violando o acórdão recorrido essa mesma disposição porquanto o tribunal devia ter convidado “as partes a acordarem no montante da indemnização devida.”.
Ou seja, o recorrente acaba por imputar ao acórdão recorrido “erro de julgamento” por violação do artº 45º do CPTA, que alicerça em duas espécies de argumentos:
- -Violou essa disposição por nele se ter entendido que não há que fazer aplicação do regime do art. 45º, 1, do CPTA considerando para o efeito que, na situação, é o sindicato que se apresenta como interessado na demanda ou seja por os representados do Autor não se encontrarem eles próprios em juízo na pura qualidade de autores;
- -Violou essa mesma disposição porque, ao julgar a acção “totalmente improcedente”, por impossibilidade absoluta de ser emitido o regulamento pretendido, o acórdão (no entender do recorrente) tinha que fazer aplicação do artº 45º do CPTA, convidando “as partes a acordarem no montante da indemnização devida.”.
5.2.1 - Importa começar por averiguar se procedem as críticas que o recorrente dirige ao acórdão recorrido quando nele se entendeu que “a indemnização prevista no art. 45º, 1 do CPTA só faz sentido quando o autor seja ele próprio o interessado na demanda” e que, “no caso em apreço trata-se de um sindicato que vem fazer a defesa colectiva dos interesses dos seus associados, pelo que também não há que fazer aplicação do regime do art. 45º, 1, do CPTA no que respeita à modificação objectiva da instância”.
Sustenta o recorrente que só no caso de o sindicato agir por si isto é, em nome próprio se pode afastar o direito à indemnização. Tal não acontecerá nos casos, em que o Sindicato intervém como autor e como representante de alguns dos seus associados que identifica, como acontece nos presentes autos, situação em que tem completa aplicabilidade o regime do artº 45° do CPTA.
Neste aspecto assiste razão ao recorrente.
Efectivamente, no caso em apreço, como resulta da petição inicial, o A. sindicato, além de actuar “em nome próprio”, actua ainda em “representação” de trabalhadores seus associados que identifica. Pelo que se coloca a questão de saber se tais trabalhadores podem ou não ser indemnizados no âmbito da presente acção interposta pelo Sindicato A. ou se relativamente a tais associados da A. tem aplicação o disposto no artº 45º do CPTA que, no seu nº 1 estabelece o seguinte: «Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou em que o incumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida».
Sobre tal questão, ou mais precisamente sobre a questão de saber se o Sindicato A. tinha legitimidade para, na presente acção, actuar em nome dos trabalhadores seus associados que identifica, já se pronunciou este STA (Pleno) em sentido favorável à posição ora assumida pelo recorrente, nos recentes Acórdãos de 18.02.2010, Proc. 810/07 e de 25.03.2010, Rec. 913/08.
Escreveu-se, a propósito de tal questão, no citado acórdão de 18.02.2010:
“(…)
“O recorrente alega que só no caso do sindicato agir “por si” isto é, em nome próprio se pode afastar o direito à indemnização. Tal não acontecerá nos casos, como o presente, em que o autor vem não só por si, mas também em representação de alguns concretos associados devidamente identificados.
(…)
No caso do Sindicato/autor agir apenas em nome próprio e sem agir também na defesa “dos direitos e interesses colectivos dos seus associados” não tem, efectivamente, aplicação a indemnização, pelas razões apontadas no acórdão 0897/07 e transcritas no acórdão recorrido e com as quais concordamos.
Mas, no presente caso, o autor interveio no processo segundo as suas próprias palavras no intróito da petição inicial “em representação, substituição e na defesa dos direitos e interesses individuais das suas associadas”.
A sua legitimidade processual decorre do art. 4º, n.º 3 do Dec. Lei 84/99, de 19 de Março, que nos diz:
“É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas”.
O n.º 4, do art. 4º do mesmo diploma diz-nos o seguinte:
“A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores.”
A lei faz, aqui, uma divisão: o sindicato tem legitimidade para (i) defesa dos direitos e interesses colectivos (ii) e defesa colectiva de direitos e interesses individuais.
Caracterizando esta última espécie de legitimidade, o Acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 2-3-2006, proferido no processo 0461/05, disse o seguinte:
“(…)
De toda esta jurisprudência ressuma a tónica geral de que a expressão «defesa colectiva de direitos e interesses individuais» contida no art. 4º, nº 3, do citado D.L. nº 84/89 não pode significar apenas a defesa de “um por todos”, isto é, a defesa plural, por intermédio de um trabalhador, dos direitos e interesses comuns à generalidade dos restantes (portanto, “colectivos”), se não também a defesa singular dos direitos e interesses particulares de um trabalhador, logo, independentes dos demais.
Não está em jogo, por conseguinte, simplesmente, a expressão numérica dos interesses envolvidos. Na perspectiva acabada de referir, “defesa colectiva” tem ainda um conteúdo qualificativo da própria “defesa”, significando que esta é desenvolvida por um órgão representativo de toda uma classe.
(…)”
Das disposições legais transcritas e do entendimento que lhes tem sido dado, decorre que o Sindicato autor também tem legitimidade para ser parte nas acções onde pretende fazer valer direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representa.
(…)
Quando o Sindicato intervém na defesa colectiva de direitos ou interesses individuais, e quando a sua legitimidade não assenta num interesse ou direito material próprio, mas sim na titularidade dos interesses directos e imediatos dos associados que “delegam nele”, não restam dúvidas que os efeitos alcançados no processo se projectem na esfera jurídica dos “representados” e não na do Sindicato. O Sindicato embora adquira legitimidade (por força da lei – art. 26º, 3, primeira parte) quando actue na defesa colectiva dos interesses individuais, está na relação jurídica processual, no lugar dos representados por delegação, segundo o acórdão para fixação de jurisprudência citado, sendo na esfera jurídica destes que se repercutem todos os efeitos, designadamente, (i) a anulação de actos processadores de vencimento (acórdão para fixação de jurisprudência citado (10/2007), (ii) a qualificação de um acidente como de serviço de um enfermeiro (acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 2-3-2006, proferido no processo 0461/05), ou (iii) a indemnização eventualmente devida nos termos do art. 45º, 1 do CPTA, em causa nestes autos.
Não há, assim, razão para afastar a aplicação do art. 45º, 1 da LPTA, com o fundamento de que o Sindicato nunca poderia ter direito a qualquer indemnização, dado que, nestes casos, tudo se passa juridicamente como se fosse o “representado” a estar na lide. Deve esclarecer-se, todavia, que, se nada mais obstar a que seja devida a indemnização a que alude o art. 45º, 1 do CPTA, deve a mesma ser arbitrada apenas aos representados do Sindicato, identificados na acção e não a quaisquer outros (pois só aqueles “delegaram” no sindicato a defesa dos seus direitos individuais).”.
Assim, reafirmando a doutrina expendida nos citados arestos, para a qual se remete, temos de concluir que o decidido no acórdão recorrido no sentido de que, “no caso em apreço”, por se tratar “de um sindicato que vem fazer a defesa colectiva dos interesses dos seus associados”, “não há que fazer aplicação do regime do art. 45º, 1, do CPTA no que respeita à modificação objectiva da instância” não pode manter-se, já que, ao contrário do nele entendido, como se entendeu no ac. de 25.03.2010 “nada obstará a que a associação sindical defenda no processo os interesses patrimoniais dos seus associados, inclusivamente exigindo o pagamento a estes das quantias a que têm direito” e, “sendo assim, é de concluir que, tendo o Sindicato Autor proposto a acção também em representação de associados seus, aquele possa providenciar para que lhes sejam pagas as quantias a que puderem ter direito, inclusivamente as previstas no art. 45.º do CPTA”.
Só que tal questão, apreciada em termos de “legitimidade processual”, resumiu-se apenas ao saber se o A. podia formular, em nome de determinados associados seus, o pedido que formulou na presente acção. O que obteve uma resposta positiva, ou seja que não há razões para afastar a aplicação do art. 45º, 1 da LPTA, com os fundamentos invocados no acórdão recorrido.
O assim decidido não dá no entanto resposta à questão de saber se os trabalhadores representados pelo A Sindicato tinham (ou não) direito a ver satisfeitos os pedidos formulados na acção e que só a aludida impossibilidade jurídica de regulamentar impede a satisfação desses interesses ou seja ao saber se à concreta situação a que se reportam os autos, é ou não aplicável o disposto no artº 45º do CPTA.
5.2.2 – Uma vez que o acórdão recorrido não foi alvo de crítica pelo recorrente na parte em que nele se entendeu que após a entrada “em vigor da Lei 12-A/2008 e a revogação do Dec. Lei 404-A/98, deixou de existir a norma jurídica carente de regulamentação e cuja cumprimento traduzia o pedido desta acção” gerando-se uma impossibilidade jurídica de poder ser cumprida a obrigação de emitir o regulamento, importa averiguar se o decidido no acórdão recorrido integra o erro de julgamento que o recorrente lhe aponta quando sustenta que, na situação, tinha plena aplicabilidade o estabelecido no artº 45° do CPTA, disposição esta que considera ter sido violada pelo acórdão recorrido, já que, como expressamente refere nas conclusões da alegação, “o Tribunal deveria convidar as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida”.
Estabelece o artº 45º nº 1 do CPTA que, «Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou em que o incumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida».
Tal disposição, como salienta Aroso de Almeida, “in” Comentário ao CPTA, 2ª ed., pág. 261, “contempla uma situação de modificação objectiva da instância, quando se constate, na fase declarativa do processo, que ocorre uma causa legítima de inexecução que tornaria inviável a execução de uma eventual sentença condenatória que viesse a ser proferida” e que “tem em vista evitar que o processo termine, ainda na fase declarativa, com uma decisão formal de impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide”. E acrescenta: “a modificação objectiva da instância, nos termos do artº 45º, só tem lugar nos casos em que o pedido inicial devia proceder, mas subsiste um motivo que torna inviável a execução da pronúncia condenatória que viesse a ser emitida”.
Ou, como se escreveu no citado acórdão de 25.03.2010 “a atribuição de uma indemnização aos autores a que se refere o art. 45.º, n.º 1, do CPTA, apenas se pode justificar em situações em que, à semelhança do que sucede com os processos de execução de julgado, a sua pretensão mereceria ser julgada procedente e deveriam ser retirados dessa procedência os respectivos efeitos executivos e só não sucede assim em virtude da ocorrência de uma causa legítima de inexecução de um dos tipos previstos naquela norma”.
Daí que o direito à indemnização previsto no artº 45º nº 1 do CPTA, como se entendeu ainda no acórdão 18.02.2010 “só surge quando a pretensão do autor devesse ser julgada procedente”, já que não faz qualquer sentido indemnizar o A. quando litiga sem qualquer razão ou seja quando a lei lhe não reconhece o direito ou interesse que pretende ver salvaguardado.
E acrescenta o citado aresto: “Deste modo o percurso jurídico a fazer para aplicar o art. 45º do CPTA começa pela análise da pretensão do autor, e só no caso de se concluir pela sua procedência se coloca a questão de saber se – apesar dela – a acção vai ser julgada procedente (como ocorrerá normalmente) ou se o art. 45º determina que a acção seja julgada improcedente (por impossibilidade absoluta ou verificação - antecipada - de uma causa legítima de inexecução)”.
Ou seja, a aplicação do artº 45º, pressupõe a existência do direito peticionado na acção ou a existência de um direito a indemnização que, como se entendeu no ac. de 25.03.2010, pode radicar numa “ilegalidade pretérita, anterior à propositura da acção”. Apenas quando a lei reconhece ao A. o direito peticionado na acção, ou seja quando o tribunal conclui no sentido da procedência da pretensão do A., é que terá lugar à aplicação da citada disposição, caso o Tribunal, em termos de antecipação, considere que “à satisfação dos interesses do autor” ou ao cumprimento, por parte da Administração “dos deveres a que seria condenada” na acção, se verifica a “existência de uma situação de impossibilidade absoluta” ou um excepcional prejuízo para o interesse público.
Na situação, como se referiu, o acórdão recorrido julgou a acção “totalmente improcedente”, por nele se ter entendido que após a entrada “em vigor da Lei 12-A/2008 e a revogação do Dec. Lei 404-A/98, deixou de existir a norma jurídica carente de regulamentação e cujo cumprimento traduzia o pedido desta acção” gerando-se, por força dessa revogação, uma impossibilidade jurídica de poder ser cumprida a obrigação de emitir o regulamento, objecto do pedido na acção.
E, perante tal impossibilidade, julgou igualmente improcedentes “os pedidos de retroacção dos efeitos da regulamentação a 1-1-1998 e de pagamento de diferenças salariais decorrentes dessa regulamentação e respectivos juros de mora».
No dizer do acórdão recorrido, aquela impossibilidade jurídica de regulamentar originada pela revogação da norma carente de regulamentação implica ainda, “face ao disposto no art. 45º do CPTA, que a acção seja julgada improcedente”;
Assim sendo a “improcedência da acção” conjugada com a referência que no acórdão é feita ao artº 45º, do CPTA, suscita desde logo sérias dúvidas no que respeita ao saber se a improcedência da acção integra uma “improcedência” nos termos e para os efeitos do disposto no artº 45º do CPTA ou se ao invés essa improcedência traduz uma “improcedência do pedido” derivado do facto de ao A. ou seus representados, na situação, lhes não assistir qualquer direito, nomeadamente a verem satisfeitos os pedidos que deduziram na acção ou o direito a uma eventual indemnização derivada da impossibilidade de ser criada a regulamentação prevista na aludida norma revogada do DL 404-A/98.
No entanto, perante a considerada impossibilidade jurídica de no momento actual poder ser emitido o regulamento, aquela questão de saber se, na situação, aos representados do A. cabe o direito de serem indemnizados ao abrigo do disposto no artº 45º do CPTA, sempre deveria ter sido equacionada no acórdão recorrido quer no caso de se entender que na situação não era de aplicar o estabelecido nessa disposição por os representados do A. não terem qualquer direito a uma eventual indemnização, quer no caso de se entender que daquela impossibilidade jurídica derivava um efectivo dever de indemnizar, face ao estabelecido no mesmo preceito.
Como se entendeu no ac. de 25.03.2010, a “constatação da improcedência da satisfação específica das pretensões formuladas pelo Autor não é obstáculo à aplicação do disposto no art. 45.º do CPTA sendo, pelo contrário, o ponto de partida imprescindível para ser de colocar a questão da sua aplicação”.
E acrescenta: “Assim, se não existir outro obstáculo à aplicação do art. 45.º do CPTA, será necessário passar a apreciar a questão de saber se, a não existir a causa que obsta à satisfação específica da pretensão do Autor, ela deveria ser julgada procedente, isto é, se ocorreu a omissão ilícita imprescindível para existência do dever de indemnizar.”.
Na situação, como se referiu, apenas está em questão averiguar se o acórdão recorrido cometeu erro de julgamento por, como sustenta o recorrente, depois de julgar a acção improcedente, em conformidade com o determinado no artº 45° do CPTA “o Tribunal deveria convidar as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida”.
Essa questão, passa precisamente por averiguar, nos termos do referido, se “a não existir a causa que obsta à satisfação específica da pretensão do Autor, ela deveria ser julgada procedente, isto é, se ocorreu a omissão ilícita imprescindível para existência do dever de indemnizar” o que o acórdão recorrido não chegou a fazer.
O averiguar se a pretensão formulada deveria (ou não) ser julgada improcedente nos termos e para efeitos do disposto no artº 45º do CPTA, passa eventualmente e numa perspectiva possível, “dentro das várias soluções de direito plausíveis”, por averiguar se a situação da classe profissional representados do A. se integra ou integrava na previsão daquelas normas revogadas carentes de regulamentação, o que, neste aspecto, poderá eventualmente implicar uma ampliação da matéria de facto.
E, assim sendo, interessa mais uma vez fazer apelo e aderir ao que, a propósito, se decidiu nos Acórdãos deste STA (Pleno), de 18.02.2010, Proc. 810/07 e Ac. de 25.03.2010, rec. 913/08 onde, nesta matéria se mostra firmada a posição do STA (Pleno) (as questões suscitadas nas alegações do presente recurso e as conclusões da alegação, no essencial, constituem uma reprodução das que foram formuladas e apreciadas nos recursos decididos pelos citados arestos).
E, a respeito da violação daquela disposição, considerou-se, além do mais, no ac. de 25.03.2010:
“… na sequência da constatação da situação de impossibilidade de emissão das normas cuja declaração de ilegalidade por omissão foi pedida, deveria ter-se apreciado no processo se a pretensão formulada deveria ser julgada procedente, se não tivesse surgido, na pendência do processo, a causa legítima de inexecução que consubstancia a impossibilidade de regulamentação derivada da entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008. E, em caso afirmativo, deverá ser dado cumprimento ao preceituado na parte final do n.º 1 do art. 45.º do CPTA e ulteriores termos previstos neste artigo.”.
Para tal deverá a Secção apurar a matéria de facto que julgue adequada, não cabendo a este Pleno, que tem poderes de cognição limitados a matéria de direito (art. 12.º, n.º 4, do ETAF), fixar os factos necessários para a decisão de direito, tendo de limitar-se a constatar, a posteriori, se aqueles sobre os quais foram formulados juízos probatórios são ou não suficientes para aplicação do direito.”.
Assim sendo e reafirmando a doutrina expendida nos citados arestos já que estamos perante a posição do Pleno firmada recentemente, temos igualmente de concluir no sentido do provimento ao recurso.
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