0246/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- São pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos: o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.

II- São pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por factos lícitos: o acto administrativo legal ou material lícito, o dano de que advenham prejuízos especiais e anormais, um interesse geral e o nexo causal entre o facto e o dano.

III- A Administração viola o princípio da boa fé, quando falta à confiança que fundadamente despertou num particular, ao actuar em desconformidade com aquilo que previsivelmente fazia antever o seu comportamento anterior.

IV- O princípio da confiança implica um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhe são juridicamente criadas.

V- O princípio da boa fé é corolário do princípio da tutela da confiança e ambos estão intimamente relacionados com o princípio da segurança jurídica inerente ao Estado de Direito.

VI- A imposição em 1989, de condicionantes à construção de um projectado empreendimento num imóvel inventariado pela Câmara, desde 1986, como valor cultural concelhio, não permite criar legítima ou fundada confiança aos seus comproprietários de que a situação desse imóvel se manteria, assim, indefinidamente.

VII- Por isso, a desinventariação, pela Câmara, do referido prédio em 1995, ocorrida no âmbito da revisão do levantamento do património arquitectónico do concelho, deixando, em consequência, de se justificar as condicionantes à construção anteriormente decorrentes dessa inventariação, quando os comproprietários já haviam desistido do projectado empreendimento e vendido o imóvel em 1993, o qual a Câmara veio a adquirir em 1997 para construir um equipamento municipal, não constitui, só por si, qualquer conduta desleal da Câmara, não se podendo, por causa disso, dizer que esta defraudou a confiança daqueles, ou que existe uma situação passível de corresponder a um «venire contra factum proprium».

VIII- Não se provando outros factos que permitam concluir pela violação dos citados princípios, onde assenta a alegada ilicitude da conduta da Câmara referida em VI e VII, improcede o pedido indemnizatório, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual, por factos ilícitos.

IX- Não se provando também o nexo de causalidade, em termos de causalidade adequada (artº563º do CC), entre aqueles actos e os alegados prejuízos sofridos pelos AA, improcede também o pedido indemnizatório, com fundamento em responsabilidade civil por factos lícitos.

X- Com efeito, aos AA incumbia o ónus daquela prova (artº342, nº1 do CC) e sendo cumulativos os pressupostos da responsabilidade civil, quer por factos ilícitos, quer por factos lícitos, basta a falta de um, para que a acção improceda.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A…, B… e …, com os sinais dos autos, interpõem recurso da sentença do Mm. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que julgou improcedente a presente acção declarativa ordinária, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, que os autores propuseram contra o Município de Matosinhos e onde pedem a condenação deste a pagar-lhes a quantia de 433.789.500$00.

Terminam as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

a) A acção foi fundamentada por um lado, na responsabilidade civil extracontratual do recorrido por factos ilícitos, por violação quer do princípio da boa fé, quer do princípio da tutela da confiança e, também, na responsabilidade civil extracontratual por factos lícitos (artº70º a 75º da petição inicial).

b) A douta sentença recorrida omite totalmente a apreciação sobre a responsabilidade do Réu por actuação lícita, limitando-se a declarar a sua inexistência.

c) E, igualmente, não se pronuncia sobre a alegada violação de dois dos princípios da actuação da Administração Pública; o princípio da boa fé e o princípio da tutela da confiança.

d) Omissões de pronúncia essas que constituem causa de nulidade da sentença, nos termos do disposto na alínea d) do nº1 do artº668º do CPC. Por outro lado,

e) A mesma decisão não se encontra devidamente fundamentada, seja de facto, seja de direito,

f) Com efeito, o ali invocado como pretensa fundamentação é manifestamente insuficiente e incongruente.

g) Insuficiente porque se baseia em meras hipóteses, ilações e construções mentais abstractas,

h) Incongruente, porque parte do único facto que a sustenta para dele concluir, sem qualquer sustentação ou mesmo explicitação lógica que, em face disso, “não poderiam” ter sido tais condicionantes a demover o antecessor dos recorrentes de levar para a frente tal projectado empreendimento.

i) Tal ausência de fundamentação constitui, nos termos do disposto na alínea b) do nº1 do artº668º do CPC, causa de nulidade da sentença recorrida.

j) A douta sentença limitou-se a julgar a acção improcedente com base numa construção lógico-abstracta, despida de qualquer fundamento sustentado, seja de facto, seja de direito.

k) A sentença recorrida enferma, pois, de erro de julgamento, pois que parte de uma conclusão para dela extrair a premissa, quando deveria fazer exactamente o caminho inverso, qual seja o de partir das premissas para delas extrair a conclusão.

l) A matéria factual apurada nos autos é por si suficiente para se concluir exactamente o contrário daquilo que foi concluído na douta sentença recorrida.

m) As condicionantes impostas pelo Município de Matosinhos foram de tal modo inviabilizadoras da economia esperada do empreendimento proposto que determinaram o valor máximo oferecido pelo antecessor dos recorrentes na hasta pública para a venda do prédio aqui em causa.

n) Foram violados os preceitos legais supra indicados e ainda os artº659º e 660º do CPC.

Contra-alegou o recorrido, CONCLUINDO assim:

1ª O regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, por actos de gestão pública, na lei ordinária, encontra-se regulado pelo DL 42051, de 21.11.67, e pela Lei das Autarquias Locais, materializada no DL 100/84, de 29.03, entretanto substituída pela Lei 169/99, de 18.09.

2ª “Àquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado”, nos termos do artº342º, nº1 do CC.

3ª Por isso, impendia sobre os recorrentes o ónus da prova dos elementos constitutivos do seu invocado direito à indemnização.

4ª Esta prova tinha natureza cumulativa, porquanto se havia de reportar a todos os elementos constitutivos.

5ª Os recorrentes não lograram fazer essa prova.

6ª Por outro lado, não ocorrem as nulidades das alíneas b) e d) do nº1 do artº688º do CPC.

7ª E isto porque a decisão está devidamente fundamentada, quer em termos de facto, quer em termos de direito; e ainda porque o Mmo. Juiz a quo apreciou todas as questões que tinha de conhecer.

8ª A sentença sob censura faz uma correcta apreciação e aplicação das normas aplicáveis aos factos provados.

O Mmo. Juiz a quo sustentou a decisão, considerando inexistir a arguida nulidade.

O Digno Magistrado do MP emitiu o seguinte parecer:

«Consta da sentença recorrida que:

As condicionantes que foram impostas pela Câmara Municipal de Matosinhos já permitiam ao recorrente construir a volumetria do pedido de viabilidade (fls.206 e 207).

Facto a partir do qual naquela se conclui que não ocorreu qualquer alteração posterior de circunstâncias que afastassem os direitos construtivos daquele, tal como ele os idealizara (fls.207).

Daquele facto, a decisão recorrida extrai também as restantes ilações, acabando por concluir pela inexistência de acto gerador de responsabilidade.

Ora, de acordo com o documento de fls.60 e 61, constituído pela Informação dos Serviços Técnicos da Câmara, ponto 2.2, se o recorrente pretendesse construir a galeria comercial esta deveria ser reformulada na íntegra. Quanto à volumetria, o seu deferimento é proposto apenas quanto ao conjunto.

Constituindo esta informação suporte da deliberação da Câmara de 06.09.89, mantida a 30.12.92, não pode o documento de fls.64, com data de Maio de 1989, fundamentar a conclusão sobre o hipotético montante dos lucros líquidos da construção com as limitações impostas (como se verifica com o facto constante do nº11 da matéria provada) nem as conclusões que desta decorrem.

Face ao exposto e acompanhando quanto ao mais, a argumentação expendida pelos recorrentes, somos de parecer que o recurso deverá merecer provimento.»

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS:

A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos:

Por acordo das partes e por documentos juntos aos autos:

A) A aqui A foi casada com … em primeiras e únicas núpcias de ambos.

B) Este … faleceu no dia 29 de Junho de 1998, no estado de casado com a A, sem deixar testamento ou qualquer outra disposição de última vontade.

C) Tendo deixado como únicos herdeiros, além daquela A, os dois filhos de ambos, os aqui AA, tudo como consta da escritura de habilitação de herdeiros no 1º Cartório Notarial de Guimarães.

D) O falecido … era comproprietário do seguinte prédio: Prédio urbano, sito nas Ruas de …, nº… e de …, inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Matosinhos, sob o artº986º e descrito na Conservatória de Registo Predial sob o nº00048/230185.

E) Pela 4ª Secção do 2º Juízo (processo nº74/91) e, mais tarde, pelo 1º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Matosinhos sob o nº95/94 correu termos uma acção de divisão de coisa comum que tina por objecto aquele prédio.

F) Porque o imóvel se situava em pleno centro da cidade de Matosinhos, e mesmo, inquestionavelmente, no seu ponto mais central e de mais intenso comércio de tipo tradicional o A, após ter consultado na Câmara Municipal de Matosinhos (CMM) os elementos que para esse efeito lhe disponibilizaram, encarregou um arquitecto de lhe elaborar, para esse prédio, um projecto de construção de uma galeria comercial, escritórios e aparcamentos.

G) Em 24 de Maio de 1989, apresentou à CMM um pedido de viabilidade de construção dos aludidos galeria, escritórios e aparcamento, pedido esse que deu origem naquela CMM ao processo de viabilidade de construção nº91/89.

H) Instruindo esse pedido nos termos legais, com um projecto de viabilidade de construção.

I) Pedido esse que foi deferido pela deliberação da CMM de 6 de Setembro de 1989, mas que impôs várias condicionantes à construção considerando que se tratava de imóvel inventariado como valor cultural construído, designadamente e em resumo:

a) a manutenção integral das suas fachadas;

b) a manutenção da cobertura do telhado, beirais e tipo de telha;

c) a manutenção do muro confinante com a rua …;

d) a manutenção da escadaria de acesso ao rés-do-chão elevado;

e) a manutenção dos níveis dos pavimentos existentes;

f) a manutenção de todos os panos de azulejos das fachadas;

g) a manutenção das esquadrias dos vãos das fachadas.

J) O entendimento da CMM de que o prédio em questão se tratava de imóvel inventariado como valor cultural construído foi mais tarde confirmado em deliberação do Executivo Camarário de 30 de Dezembro de 1992.

K) Na dita acção de divisão de coisa comum foi declarada a indivisibilidade do prédio, e porque se não logrou obter acordo entre os comproprietários quanto à sua adjudicação, foi ordenada a sua venda em hasta pública e na sequência disso, o prédio foi arrematado em hasta pública pela …, com sede no Centro Comercial …, … Piso, Oliveira de Azeméis, pelo preço de 32.100.000$00.

L) Por volta do ano de 1997 a CMM adquiriu o dito prédio àquela … por 10.000.000$00 demoliu-o e tem e explora ali um aparcamento de viaturas com aproveitamento integral de toda a área do terreno, portanto, até em dimensões de terreno bem superiores àquelas que obrigara o A a limitar-se para a sua pretensão.

M) O dito prédio foi desafectado do conjunto de imóveis inventariados pelo levantamento do património arquitectónico do concelho aprovado por deliberação da Câmara de 29.01.86, não tendo assim sido incluído no conjunto de imóveis inventariados na revisão do levantamento aprovado por deliberação da câmara de 24.01.1995.

Da base instrutória:

1º Com vista a poder decidir sobre a posição a tomar naquela acção de divisão de coisa comum, por forma a salvaguardar os seus interesses, o falecido Sr. ... procurou previamente informar-se do valor real do prédio.

2º Valor esse que dependia, designadamente, da área do terreno, da sua localização e das suas potencialidades construtivas, face à lei e aos regulamentos municipais.

3º O valor assim obtido seria decisivo e, portanto, determinante da posição a adoptar pelo Sr. ... na tramitação do processo de adjudicação do prédio.

6º O falecido Sr. ... estipulou como limite máximo para oferecer para o prédio, o valor de 30.000 contos, no processo de divisão.

9º Após a data de apresentação do pedido de viabilidade por parte do falecido Sr. … deixaram de existir as condicionantes da construção relativas ao imóvel, bem como a proibição da sua demolição.

10º No dito prédio, previa o A ali construir uma área total de 2.869 m2, com 28 lugares de estacionamento da viatura, 32 lugares de comércio e 26 escritórios.

11º A construção pretendida pelo Sr. ..., nos termos do documento de fls.64, permitir-lhe-ia obter um lucro líquido de venda de cerca de 250 mil contos, à data.

O Digno Magistrado do MP considera, no seu parecer, além do mais, que não podia dar-se como provado apenas com base no documento de fls.64, que data de Maio de 1989, que a pretendida construção permitiria obter ao Sr. ... um lucro líquido de venda de cerca de 250 mil contos, à data, como acontece no ponto 11 da base instrutória.

No entanto, se lermos a resposta ao quesito 11 e respectiva fundamentação constante do acórdão proferido a fls. 196/197, verificamos que o que ali se diz é coisa diferente.

O que ali se diz é que «ficou provado apenas que a construção pretendida pelo Sr. ... nos termos do documento de fls.64, lhe permitiria obter um lucro líquido de venda de cerca de 250 mil contos à data- com fundamento nos depoimentos das testemunhas ouvidas a esta matéria.»

Portanto, o valor do lucro líquido da venda, a que chegou o Tribunal, não teve por base apenas o documento de fls.64, que é, afinal, o projecto de viabilidade do empreendimento apresentado pelo antecessor dos AA, na CMM, em 1989, mas sim os depoimentos das testemunhas ouvidas sobre essa matéria, referenciando-se o documento de fls.64 apenas para esclarecer que a construção de que ali se fala é a constante daquele documento e não qualquer outra.

Ora, a decisão do Tribunal de 1ª Instância sobre matéria de facto só pode ser alterada pelo Tribunal Superior, constando dos autos todos os elementos necessários (artº712, nº1-a) do CPC), o que fundamentando-se no depoimento de testemunhas impõe, desde logo, a sua gravação e que a decisão com base neles proferida fosse impugnada nos termos do artº690º-A do referido diploma legal, o que, no caso, não se verifica.

III- O DIREITO

1. Quanto à nulidade da sentença:

Segundo os autores a sentença é nula:

Por omissão de pronúncia (artº668º, nº1,d) do CPC), pois omite totalmente a apreciação sobre a responsabilidade civil extracontratual do município réu, por factos lícitos, alegada nos artº70 a 75º da petição, limitando-se a declarar a sua inexistência e, mesmo no domínio da responsabilidade por actos ilícitos, não se pronuncia sobre a alegada violação dos princípios de actuação da Administração Pública: princípios da boa fé e da tutela da confiança.

Por falta de fundamentação (artº668, nº1,b) do CPC), já que esta é manifestamente insuficiente, porque se baseia em meras hipóteses e construções mentais abstractas, e incongruente, porque parte do único facto que a sustenta – a construção pretendida ser susceptível de dar lucro mesmo com as condicionantes impostas pela Câmara- para dele extrair, sem qualquer sustentação ou mesmo explicitação lógica, que, em face disso, “ não poderiam” ter sido tais condicionantes a demover o antecessor dos recorrentes d

Conclui, pois, que foram violados os artº659º e 660º do CPC.

1.1. Quanto à omissão de pronúncia:

Dispõe o artº660, nº2 do CPC que « o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.(…)».

A violação deste preceito legal afecta a sentença de nulidade nos termos da alínea d) do nº1 do artº668º do CPC.

Como se vê da petição inicial, o pedido de indemnização formulado contra o Réu assentou em duas causas de pedir distintas:

A primeira, invocada a título principal, e que assenta na responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos (cf. designadamente os artº36º a 69º da petição).

A segunda, invocada a título subsidiário, e que assenta na responsabilidade civil extracontratual, por factos lícitos (cf. artº70º a 75º da petição).

A sentença recorrida, depois de referir as disposições legais que regulam a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos e os pressupostos legais dessa responsabilidade, refere o seguinte:

«Efectivamente da factualidade concreta de que dispomos, não resulta em momento algum que o falecido Sr. ... tenha alguma vez querido construir uma volumetria diferente daquela para a qual havia formulado o pedido de viabilidade. É que, as condicionantes que lhe foram impostas pela Câmara Municipal de Matosinhos já lhe permitiam construir a volumetria do pedido de viabilidade, não ocorrendo, por isso, qualquer alteração posterior de circunstâncias que afectassem os seus direitos construtivos, tal como ele os tinha idealizado.

Também se provou que as condicionantes construtivas impostas pela Câmara Municipal não inviabilizaram o projectado empreendimento, já que o mesmo sempre permitiria obter um lucro confortavelmente razoável.

De todos os modos, o valor estipulado pelo falecido Sr. ... para efeitos da acção de divisão de coisa comum estava dentro dos limites do valor real do mesmo, sendo que este seria até um pouco superior como referiu a testemunha Eng. ….

Daqui resulta que, efectivamente, a pretendida construção não era, de modo algum, um mau negócio, já que sempre permitiria obter um lucro líquido, à data, de cerca de 250 mil contos, pelo que não poderiam ter sido as condicionantes impostas pela Câmara Municipal a obstar à realização da construção.

Parece, pois, poder concluir-se que por parte da Câmara Municipal de Matosinhos não foi praticado qualquer acto gerador de responsabilidade que a obrigue a indemnizar os AA, não houve qualquer conduta lícita ou ilícita geradora daquela responsabilidade indemnizatória.

Pelo exposto, julga-se a acção totalmente improcedente, por não provada na totalidade e em consequência, absolve-se o Réu Município de Matosinhos do pedido que contra si foi deduzido.»

Ora, como se vê da transcrição supra, o Mmo. juiz a quo julgou a acção totalmente improcedente, porque considerou que, face aos factos provados, designadamente ao facto de ao antecessor dos AA ter sido permitido construir a volumetria por ele pretendida (2689m2-vide ponto 10º da base instrutória) e de tal construção permitir àquele um lucro confortavelmente razoável( cerca de 250 mil contos- vide ponto 11 da base instrutória), mesmo com os condicionamentos impostos pela CMM, não se verificava qualquer facto ilícito ou lícito gerador de responsabilidade indemnizatória, ou seja, da conduta da CMM não decorreria para os AA qualquer dano, pelo que não poderia o Réu fosse a que título fosse, vir a ser condenado a pagar-lhes a indemnização peticionada, como melhor se esclarece no despacho de sustentação da mesma sentença.

Mas, assim sendo, a sentença não padece da apontada omissão de pronúncia, pois que, sendo o dano um dos pressupostos da responsabilidade civil, seja por factos ilícitos, seja por factos lícitos, cuja verificação é cumulativa com os restantes pressupostos dessa responsabilidade, concluindo-se pela sua inexistência fica, desde logo, prejudicada a apreciação destes e, portanto, da invocada violação dos princípios da boa fé e da confiança alegada pelos AA para demonstrar a ilicitude da conduta da CMM, sendo que, de igual modo, não ocorre omissão de pronúncia quanto à segunda causa de pedir, que exige a verificação de um dano especial e anormal.

E, assim sendo, não se verifica a apontada nulidade.

1.2. Quanto à falta de fundamentação:

As decisões dos tribunais devem ser fundamentadas, como exige o artº205º, nº1 da CRP.(cf. tb artº158º do CPC)

A necessidade de fundamentação prende-se com a própria garantia do direito ao recurso e tem a ver com a legitimação da decisão judicial em si mesma. Cf. Ac. do TC nº 58/85, de 25.03.1985, Acs TC, 5º, 467 e ss

Quando a sentença não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, é nula, nos termos do artº668º, nº1, b) do CPC.

A jurisprudência, porém, tem entendido, com uniformidade, que só a absoluta falta de fundamentação, acarreta tal nulidade, não relevando para o efeito a sua insuficiência, desadequação ou erro, que se prendem já com o mérito da decisão e não com a sua validade formal, que está na base da nulidade invocada cf. Acs. STA de 28.11.00, rec. 46.396, de 27.06.01, rec. 37.410, de 02.07.2002, rec. 46.439, de 11.05.2005, rec. 1618/03 e d 14.03.2006, rec. 509/05, entre outros.

Ora, no presente caso, e como vimos, a sentença recorrida, ainda que de modo sucinto, aponta as razões de facto e de direito em que se fundamenta para julgar improcedente a acção, independentemente de tal fundamentação ser, porventura, insuficiente, inadequada ou até errada, o que, como se disse, para este efeito é totalmente irrelevante.

Por outro lado, a decisão de improcedência da acção é, sem dúvida, a conclusão lógica de naquela fundamentação se ter concluído, bem ou mal, não importa aqui para o caso, não se verificar qualquer facto ilícito ou lícito gerador de responsabilidade indemnizatória.

Portanto, não se verifica também a nulidade prevista na alínea b), nem a prevista na alínea c) do nº1 do citado artº668º, embora esta última não tenha sido expressamente qualificada como tal nas alegações.

Improcedem, pois, as conclusões a) a i) e n) das alegações dos recorrentes.

2. Quanto ao erro de julgamento:

A presente acção foi intentada com fundamento em alegados prejuízos causados aos AA pela actuação do Réu Município, ao ter alegadamente inviabilizado, em 1989, em termos de ser economicamente rentável, um projectado empreendimento de construção de uma galeria, escritórios e aparcamento num prédio sito no centro da cidade de Matosinhos, de que o antecessor dos AA, o falecido Sr. …, era então comproprietário, impondo a este, dado tratar-se de imóvel inventariado como de interesse cultural concelhio, determinadas condicionantes para deferimento da referida construção, o que, segundo os AA, levou o seu antecessor a desistir do projecto e, por isso, não cobriu o preço de 32.100.000$00, oferecido pela …, quando o prédio foi vendido em hasta pública, em 27.05.1993, na acção especial de divisão de coisa comum intentada, em 1991, por outro dos comproprietários, por não ter havido acordo entre eles, sendo que, posteriormente, em 1995, a CMM desinventariou o prédio, eliminando, assim, os condicionalismos que impusera ao A, vindo, ela própria, a adquirir esse imóvel, à MULTIMAR, em 1997, por 100.000.000$00, passando a explorá-lo para aparcamento de viaturas.

Referem que a CMM não honrou o teor das informações que prestou ao falecido Sr. ..., tomando para si o que àquele negou, pelo que violou o princípio da boa fé e o princípio da tutela da confiança ( artº6º A e 7º do CPA), com o que causou danos aos AA que contabilizam em 433.789.500$00, correspondentes aos lucros que alegadamente teriam com a construção e venda do projectado empreendimento.

A sentença recorrida julgou a acção totalmente improcedente pelas razões já supra transcritas, com que os AA, ora recorrentes, discordam.

Para o efeito, alegam agora e em síntese que, contrariamente ao decidido, a matéria factual apurada nos autos é por si só suficiente para se concluir exactamente o contrário daquilo que foi concluído, ou seja, que as condicionantes impostas pelo Município de Matosinhos foram de tal modo inviabilizadoras da economia esperada do empreendimento proposto que determinaram o valor máximo oferecido pelo antecessor dos recorrentes na hasta pública para a venda do prédio aqui em causa, e, por isso mesmo, aquele desistiu do intento de construir aquele empreendimento.

Referem que a decisão recorrida parte do pressuposto factual único de que a construção pretendida seria potencialmente lucrativa, para afastar, no geral, a obrigação de indemnizar, quando, na verdade, tal facto não é sequer, em si mesmo, pressuposto da obrigação de indemnização por facto ilícito.

Assim, parte de uma conclusão para dela extrair a premissa, quando deveria fazer o caminho inverso.

Referem ainda que se fosse um bom negócio, como se diz na sentença, não tinha o prédio ficado votado a degradação até ser adquirido pela CM, única entidade com competência para eliminar os condicionalismos que impusera à respectiva capacidade e viabilidade construtivas.

Reafirmam que, em face desses condicionalismos, tornava-se economicamente inviável qualquer construção.

Concluem que a matéria factual apurada nos autos é por si só suficiente para se concluir exactamente o contrário do que foi concluído.

Vejamos:

A sentença recorrida não é, de facto, um modelo no que respeita à fundamentação e haverá razão, por parte dos recorrentes, quando apontam alguma insuficiência dessa fundamentação para esclarecer perfeitamente a conclusão a que se chegou, de que não se provou qualquer dano e, portanto, qualquer facto ilícito ou lícito gerador de responsabilidade indemnizatória.

Mas mais do que isso, existe até erro nos pressupostos de facto em que assenta a decisão.

Com efeito, a conclusão, retirada pelo Mmo. juiz a quo e que esteve na base da decisão, de que a pretendida construção não era de modo algum um mau negócio, já que, mesmo com as condicionantes impostas pela CMM, sempre permitiria um lucro líquido, à data, de 250 mil contos, não tem suporte nos factos provados, pois o que consta do ponto nº11 do probatório é apenas que a construção pretendida nos termos do documento de fls. 64, ou seja, nos termos do projecto de viabilidade apresentado em Maio de 1989 pelo antecessor dos AA, permitiria um lucro de venda de cerca de 250 mil contos e não que esse lucro se obteria independentemente das condicionantes impostas pela CMM a esse projecto pela deliberação de 06.09.1989, referida em I do probatório.

Aliás, o quesito 11 da base instrutória, onde o Mmo juiz assentou tal conclusão, vem na sequência do alegado pelos AA quanto ao lucro que os mesmos alegadamente deixaram de auferir por causa das condicionantes impostas pela CMM e não (obviamente) independentemente dessas condicionantes.

Com efeito, depois de se perguntar no Q.10, « No dito prédio, previa o A ali construir uma área total de 2.689m2, com 28 lugares de estacionamento de viatura, 32 lugares de comércio e 26 escritórios?», perguntava-se no Q.11, « O que lhe permitiria obter um lucro líquido de 433.789.500$00, após terem sido descontados ao valor ilíquido os preços do terreno, 32.100.000$00 e da construção, 132.108.000$00?», tudo matéria relativa à alegação dos AA e tendente a demonstrar o montante dos danos alegadamente sofridos com a actuação do Réu. (cf. despacho de fls.138 e seguintes)

A resposta ao Q. 10 foi «Provado», a resposta ao Q.11, foi «Provado apenas que a construção pretendida pelo falecido Sr. ... nos termos do documento de fls.64, lhe permitiria obter um lucro de cerca de 250 mil contos, à data.» (cf. acórdão de fls.196)

Portanto, a resposta ao Q. 11 refere-se ao previsível lucro com a construção tal como foi projectada pelo antecessor dos AA no documento de fls. 64, ou seja, sem as condicionantes impostas pela CMM na deliberação de 06.09.1989, contrariamente à conclusão a que chegou o Mmo. Juiz. O que enferma de erro tal conclusão e não se provaram outros factos que a suporte.

Portanto, com tal fundamentação a sentença não se pode manter.

No entanto, e como se verá de seguida, não têm os recorrentes razão, quando pretendem que a matéria de facto considerada provada que, aliás, não impugnam, permita conclusão diversa daquela a que chegou o Mmo. juiz a quo quanto ao destino da presente acção.

Assim:

Quanto ao pedido indemnizatório, por responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos:

A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas, designadamente da administração local, por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, está prevista no D.L. 48.051, de 21.11.67 (cf. artº 1ºa 7º) e no DL 100/84, de 23.09 (cf. 90º e 91) e ainda no artº 22º da CRP.

A procedência de tal pedido depende da verificação cumulativa dos seguintes pressupostos (cf. artº483º, nº1 do CC):

a) O facto que se traduz num acto de conteúdo positivo ou negativo traduzido numa conduta voluntária de um órgão ou agente, no exercício das suas funções e por causa delas).

b) A ilicitude, que advém da violação por esse facto, de direitos de terceiros ou de disposições legais que se destinam a proteger interesses alheios.

c) A culpa, como nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto à vontade do agente, a título de dolo ou negligência.

d) O dano, lesão ou prejuízo de valor patrimonial ou não patrimonial, produzido na esfera jurídica de terceiros.

e) O nexo de causalidade entre o facto e o dano a apurar segundo a teoria da causalidade adequada. cf. Acs. STA de 16.05.2002 rec. 509/02 e de 07.02.2006, rec. 889/05 e jurisprudência aí citada

Ora, desde logo, não se prova a existência de qualquer facto ilícito praticado pelo Réu.

Aliás, diga-se, que a alegação dos AA também não prima pela clareza.

Como referimos, a pretensão dos AA assenta na existência de alegados danos decorrentes da actuação da CMM, ao impor condicionantes à construção do projectado empreendimento, inviabilizando-o, segundo dizem, em termos de ser economicamente rentável, o que teria determinado o antecessor dos AA a não oferecer mais de 30.000 contos pelo prédio na referida acção de divisão de coisa comum, quando, segundo alegam, se não fossem aquelas condicionantes aquele tê-lo-ia adquirido e construído o projectado empreendimento, obtendo um lucro líquido, com a sua venda, de 433.789.500$00, valor que constitui o pedido indemnizatório.

Consideram-se, assim, prejudicados e enganados pela CMM quanto à capacidade construtiva do prédio, uma vez que esta não honrou as informações que prestou ao seu antecessor, já que posteriormente e usando de poderes arbitrários, eliminou as condicionantes impostas, adquirindo para si o prédio em causa e passando a explorá-lo como aparcamento de viaturas, ou seja, tomou para si o que negara aos AA, pelo que, com a referida actuação, a CMM teria violado os princípios da boa fé e da confiança.

Ora, como se vê do probatório, não se provou, nem foram alegados factos que permitam concluir, que a CMM tenha denegado, arbitrariamente, ao falecido Sr. ..., potencialidades construtivas ao referido prédio, ao impor as referidas condicionantes à construção pretendida por aquele, pois tal só ocorreria se as condicionantes impostas não fossem permitidas ou justificadas, o que não se demonstrou.

Neste campo, o que se provou foi que «o dito prédio foi desafectado do conjunto de imóveis inventariados pelo levantamento do património arquitectónico do concelho aprovado por deliberação da câmara de 29.01.1986, não tendo sido incluído no conjunto de imóveis inventariados na revisão do levantamento aprovado pela deliberação da câmara de 24.01.1995» (cf. alínea M do probatório).

Portanto, ambos os actos (de afectação do imóvel em 1986 e de desafectação em 1995), foram praticados no âmbito de levantamentos do património arquitectónico do concelho, da competência da CMM e, portanto, mostram-se justificados, não se tendo provado, ou sequer alegado factos que permitam concluir que se tratou de acto ilícitos.

Parecem pretender os recorrentes que a deliberação da CMM que impôs as condicionantes ao projectado empreendimento, lhes criou expectativas de que o prédio em causa se manteria como imóvel com valor cultural concelhio, e portanto, que se manteriam as condicionantes referidas, não podendo de futuro ser alterada tal situação, que, assim, vincularia não só os AA, mas também o Réu, pelo que ao desafectar o imóvel este teria violado a confiança que, nesse sentido, criou nos AA e, consequentemente, os princípio da boa fé e da protecção da confiança a que se deve sujeitar a actuação da Administração.

O princípio da boa fé é um dos corolários do princípio da protecção da confiança legítima, incorporando a boa fé o valor ético da confiança.

Enquanto princípio geral de direito, a boa fé significa « que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outras pessoas». cf. M. Esteves de Oliveira e outros, CPA, 2ª ed., p.108

O princípio da boa fé é hoje pacificamente aceite na doutrina e na jurisprudência administrativa e foi acolhido no artº6º-A CPA, aditado pelo DL 6/96, de 31.01.96, embora já se impusesse antes à Administração, pois sendo uma decorrência do princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no artº2º da CRP e devendo a administração obediência à lei e ao direito (cf. artº3º do CPA e artº266º da CRP), há que aqui considerar incluídos os princípios gerais de direito, ainda que não escritos.

Ora, a Administração viola o princípio da boa fé, quando falta à confiança que, fundadamente, despertou num particular ao actuar em desconformidade com aquilo que previsivelmente fazia antever o seu comportamento anterior.

Portanto, o princípio da boa fé está intimamente relacionado com o princípio da tutela da confiança, sendo deste corolário e ambos com o princípio da segurança jurídica imanente ao Estado de Direito.

Como se refere em recente acórdão deste STA cf. ac. STA de 14.03.2006, rec. 509/05, « a aplicação do princípio da confiança está dependente de vários pressupostos, desde logo, o que se prende com a necessidade de se estar em face de uma confiança “legítima”, o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, não podendo invocar-se a violação do princípio da confiança quando este radique num acto anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade perceptível por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio.

Por outro lado, para que se possa, válida e relevantemente, invocar tal princípio é necessário ainda que o interessado em causa não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica, antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração, suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança. (vide, neste sentido, Jesus González Pérez, in “ Comentarios a la ley de procedimiento administrativo”, p.982-983).

Acresce que um outro pressuposto a atender relaciona-se com a necessidade de o particular ter razões sérias para acreditar na validade dos actos ou condutas anteriores da Administração, aos quais tenha ajustado a sua actuação. (cfr. Ramón Parada, in “Derecho Administrativo, I, Parte General, 2ª Edição, a pags. 341,342.)»

O Tribunal Constitucional tem também sustentado que o princípio da confiança implica um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhe são juridicamente criadas. cf. entre outros, os Acs. nº109/02, de 05.03.02, P.381/01 e nº 128/02, de 14.03.02, P.382/01

Assim e desde logo, não há violação do princípio da boa-fé se ao recorrente não foram criadas expectativas minimamente sólidas. cf. Acs. STA de 13.11.02, rec. 44 846 e de 06.05.03, rec. 46.188

Ora, a imposição, em 1989, de condicionantes à construção num imóvel inventariado, em 1986, como de valor cultural concelhio, não permite criar uma legítima confiança de que a situação desse imóvel se manteria, assim, indefinidamente.

Por outro lado, a deliberação camarária de 06.09.1989, que impôs as referidas condicionantes, bem como a deliberação camarária de 30.12.1992, que as confirmou, foram proferidas em sede de pedido de informação prévia sobre a viabilidade dessa construção, caducando, por isso, ao fim de um ano (cf. artº13º do DL 445/91, de20.11, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94, de 15.10), sendo que a desafectação ocorreu por deliberação camarária de 24.01.1995.

Assim, tais actos não podiam fazer nascer na esfera jurídica do antecessor dos recorrentes o direito a uma específica actuação futura da CMM, relativamente aquele imóvel, designadamente que o mantivesse inventariado como imóvel de valor cultural concelhio. Aliás, a deliberação camarária de 30.12.1992 incidiu sobre projecto de viabilidade da referida construção, mas que já não foi apresentado pelo antecessor dos AA, mas sim por outro dos então comproprietários do prédio, conforme se vê da certidão junta a fls. 65, precisamente aquele que havia instaurado a acção de divisão de coisa comum relativamente ao mesmo (cf.certidão de fls.40 e segs.)

Portanto, tais actos não tinham a virtualidade de criar no seu destinatário a crença, assente na boa fé, de que a situação do prédio em 1989 se manteria futuramente, pois não existia, por parte da CMM, qualquer obrigação ou auto-vinculação nesse sentido relativamente ao dito imóvel, senão relativamente a cada um dos destinatários dos pedidos de informação prévia e apenas dentro do prazo, em que os mesmos podiam exercer os direitos decorrentes dessa informação.

Por isso, a desinventariação, pela CMM, do prédio como imóvel com valor cultural concelhio, em 1995, ocorrida no âmbito da revisão do levantamento do património arquitectónico do concelho, deixando, em consequência, de se justificar as condicionantes à construção anteriormente decorrentes dessa inventariação, não constitui, só por si, qualquer conduta desleal da CMM, não se podendo, por causa disso, dizer que defraudou a confiança dos recorrentes ou do seu antecessor.

E não se provou, ou sequer se alegou, qualquer outro facto que justifique a confiança reivindicada pelos recorrentes, pelo que não podendo os recorrentes invocar qualquer fundada expectativa de que o imóvel se mantivesse, no futuro, como valor cultural concelhio, não existe aqui uma situação passível de corresponder a um « venire contra factum proprium», sendo que as meras expectativas fácticas não são juridicamente tuteláveis.

Não se mostram, pois, violados os invocados princípios da boa-fé e da confiança, ou quaisquer outros, nem quaisquer normas legais ou regulamentares, ou quaisquer regras de ordem técnica e de prudência que devessem ser consideradas, pelo que se não prova a alegada ilicitude da actuação do Réu ( cf. artº6º do citado DL 48.051).

E o ónus dessa prova incumbia aos AA, nos termos dos artº 342º, nº1.

E sendo cumulativos os pressupostos da responsabilidade civil por factos ilícitos, basta a falta de um, para que a acção improceda com esse fundamento, o que dispensa, por inútil, a apreciação dos restantes.

Quanto ao pedido indemnizatório por responsabilidade civil extracontratual por facto lícito:

Subsidiariamente, para o caso de se considerar lícita a actuação da CMM, os AA pretendem que o Réu sempre seria responsável pela indemnização dos danos que a sua actuação provocou aos AA.

Nos termos do nº1 do artº9º do já citado DL 48.051, « o Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.»

São, pois, pressupostos deste tipo de responsabilidade, também de verificação cumulativa:

a) a prática por órgão ou agente da Administração de acto administrativo legal ou material lícito;

b) a produção de danos;

c) nexo causal entre o acto e os danos;

d) que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais;

e) que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a uns ou a alguns particulares, na prossecução do interesse geral e que não se apresentem como resultantes do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade. cf. Acs. STA de 12.01.99, rec. 42175, de 02.02.2000, rec. 44443 e de 16.05.02, rec. 509/02 e Prof. Gomes Canotilho, « O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos”, p. 143

Assenta o recorrente tal responsabilidade nos mesmos factos que sustentam a anterior causa de pedir, pretendendo que a referida conduta da administração, ainda que lícita, lhe causou avultados prejuízos.

Só que e desde logo face ao probatório supra, não se prova qualquer nexo de causalidade entre a já referida actuação da CMM e os alegados danos sofridos pelos AA.

Efectivamente, o quesito 4º onde se perguntava se «as condicionantes referidas na alínea I) inviabilizaram o projectado empreendimento em termos de ser economicamente rentável?» e o quesito 5º, onde se perguntava se «estes condicionamentos construtivos, inviabilizadores da pretensão construtiva do A, foram determinantes na posição que tomou no aludido processo de divisão do imóvel ?», foram julgados «Não provados», constando até, da fundamentação da respostas dadas ao referidos quesitos, o contrário do alegado, pois aí se refere quanto ao Q.4º «efectivamente logrou-se provar do depoimento das testemunhas inquiridas a esta matéria que o empreendimento, tal como estava delineado com as condicionantes impostas ainda permitiria um lucro bastante razoável na ordem das centenas de milhar de contos à data» e quanto ao quesito 5º que « que dos depoimentos das testemunhas resulta (…) que o valor por ele oferecido era um limite que ele próprio se impôs, sendo certo que do depoimento da testemunha Eng. … resultou que o valor do prédio seria de 30/35 mil contos, podendo até ir mais além».

Ora, não se tendo provado, que as condicionantes impostas pela CMM inviabilizaram o projectado empreendimento em termos de o mesmo ser economicamente rentável, ou que aquelas condicionantes foram determinantes da posição tomada pelo antecessor dos AA na referida acção de divisão de coisa comum, não se pode, efectivamente, concluir que da actuação da CMM, ao impor aquelas condicionantes ao projectado empreendimento, tenha decorrido, em termos de causalidade adequada ( artº563º do CC), qualquer dano para os AA.

Nenhum outro facto vem alegado pelos AA e muito menos provado, que permita estabelecer qualquer relação causal entre eventuais danos, para os AA, decorrentes da desistência do projecto pelo seu antecessor e a provada actuação do Réu.

E, também aqui, cabia aos AA o ónus dessa prova, nos termos do artº342, nº1 do CC.

Portanto, há que concluir como na sentença recorrida, embora com diferente fundamentação, que não está provado que o Réu, com a sua actuação, praticou qualquer facto ilícito ou lícito gerador de responsabilidade civil e, consequentemente, de obrigação de indemnizar.

Consequentemente, improcedem as conclusões j), k), l) e m) das alegações de recurso.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida, embora com diferente fundamentação.

Custas pelos AA.

Lisboa, 10 de Maio de 2006. - Fernanda Xavier (relatora) – João Belchior – São Pedro.