Quando foi proferido o acórdão 01067/03?

O acórdão foi proferido em 23 de julho de 2003.

Acórdão STA (2003) — Providência cautelar não especificada

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 134/98 DE 1998/05/15 ART2 ART5.
CPC96 ART26 ART381 ART387.
CONST97 ART268 N4.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC1879/02 DE 2003/01/16.; AC STA PROC47582-A DE 2002/01/09.; AC STA PROC47641 DE 2001/06/05.

Sumário

I- O DL n.º 134/98, de 15 de Maio (diploma que transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro, respeitante a "procedimentos a adoptar em matéria de recursos no âmbito da celebração de contratos de direito público de obras, de prestação de serviços e de fornecimento de bens"), cingiu-se à transposição da referida Directiva, respeitando o âmbito objectivo da sua estatuição, pelo que só aos actos relativos à formação dos contratos referidos naquele diploma legal, e não de quaisquer outros, se aplica o regime nele estabelecido.

II- Assim, não é aplicável, em si mesmo, o regime do DL n° 134/98, ao pedido de suspensão de procedimento com vista à celebração de um contrato de gestão e cedência de utilização de infraestruturas de armazenagem e secagem de cereais.

III- Face à actual redacção do n.º 4 do art.º 268° da CRP, deve considerar-se como admitida no contencioso administrativo a possibilidade de adopção pelo tribunal administrativo das medidas cautelares consideradas adequadas à tutela efectiva dos direitos dos administrados.

IV- Em tais situações, cumpre oficiosamente ao Tribunal proceder à necessária adequação formal (cf. art.º 265°-A do C PC), seguindo a regra constante do art.º 1° da mesma LPTA que manda, aplicar, em primeiro lugar, as suas próprias normas e supletivamente, com as necessárias adaptações, a lei de processo civil.

V- Aferindo-se a legitimidade pelo interesse directo em demandar (cf. art.º 26° do CPC) de acordo com a descrição do pleito a que o requerente procede no articulado inicial, e sendo certo que com o deferimento do pedido de suspensão do procedimento referido em 2, o interessado pretende fazer revertê-lo à fase que antecedeu a cedência da utilização entretanto operada, assiste ao requerente legitimidade para o efeito.

VI- A ameaça por lesão grave e dificilmente reparável a algum direito do requerente da providência, atento o preceituado nos art°s 381º e 387º do CPC, há-de resultar, num juízo de causalidade adequada, da execução do que a mesma pretende evitar.

VII- Como o prejuízo decorrente da não utilização das infraestruturas referidas em 2 (que o interessado pretende fazer acrescer àquelas de que era possuidor) já preexistia ao procedimento que se pretende suspender, não concorre o condicionalismo legal antes enunciado.

VIII- Para além do exposto, também não consubstancia tal lesão grave e dificilmente reparável a algum direito do requerente a cedência da utilização das aludidas infraestruturas sem precedência de concurso público, atenta a álea que envolve, por sua natureza, quanto ao respectivo resultado.

IX- Integra questão a indagar no meio processual próprio, a de saber se a cedência antes referida viola algum princípio normativo.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA) :

IRELATÓRIO

I. 1. A... (Requerente), com os sinais dos autos, com invocação dos artºs 2° e 5° do Decreto Lei n° 134/98 de 15 de Maio, requer as medidas provisórias abaixo indicadas, maxime as destinadas a suspender a prolacção do despacho a ser emitido pelo Senhor MINISTRO DA AGRICULTURA (1° Requerido) no procedimento a ser celebrado entre o G... (2° Requerido) e a B..., para o que invocou e em resumo:

1.O G.... é um instituto público do Estado Português.
2.A Requerente é uma sociedade anónima, que tem por objecto a comercialização de produtos para utilização na agricultura e na pecuária, bem como a produção de sementes certificadas, essencialmente trigos.
3.A Requerente foi constituída, em 29 de Novembro de 2000, pela C... (de ora em diante, C...Comercial), na altura, uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
4.A constituição da Requerente enquanto sociedade e, consequentemente, operador económico de pleno direito, foi realizada no âmbito do processo de liquidação da C.... iniciado a 12 de Maio de 2000.
5.A referida constituição da Requerente já então visava a sua posterior alienação a um operador privado que pudesse assumir a continuação da actividade da mesma Requerente.
6.Com efeito, a constituição da Requerente visava, de acordo com as orientações do Governo português, a maximização dos resultados de liquidação da C..., a preservação da função e importância dos seus activos, bem como a preservação da sua organização empresarial e postos de trabalho.
7.Assim, a C... transmitiu para o património da Requerente um conjunto alargado de celeiros e unidades de processamento de sementes (especialmente de trigos).
8.Em 31 de Julho de 2001, a Requerente foi alienada por concurso público e adquirida pela D..., um operador privado que já então operava no mercado, sendo essa mesma sociedade que actualmente detém a Requerente.
9.Posteriormente, ainda no processo de liquidação acima referido e de forma a poder assegurar de forma mais cabal e plena os fins da Requerente, a D..., adquiriu à C..., igualmente por concurso público, mais 4 celeiros e uma unidade de secagem de milhos.
10.A C... foi constituída em 1998, por cisão da E.... (de ora em diante, E...).

11 . A C... era uma sociedade anónima integralmente detida pelo Estado, que prestava serviços à agricultura e ao comércio agroalimentar através de uma rede de silos regionais, celeiros, centros de secagem e postos de selecção e calibragem.

12.A E... foi dissolvida, com efeitos a partir de 28 de Dezembro de 1999, pelo Dec. Lei n° 572-A/99, de 29 de Dezembro.
13.A C... foi igualmente dissolvida, com efeitos a partir de 12 de Maio de 2000, pelo Dec. Lei n° 187/2001, de 25 de Junho, devendo nos termos deste diploma legal, os elementos do activo da C... ser alienados durante o processo de liquidação.
14.Todo o património imobiliário da C... foi alienado em 2001 e 2002, com excepção dos silos e secadores de cereais propriedade da mesma.
15.A Requerente já então aguardava, durante esse período de 2001 e 2002, pelo concurso público para a alienação, concessão de exploração ou utilização desses silos e secadores de cereais propriedade da C..., especialmente daqueles que se situam no interior do perímetro dos complexos agrícolas onde se situam os celeiros e unidades de processamento de sementes de trigo hoje pertencentes à Requerente, o que até hoje não sucedeu.
16.Aliás, os cereais e subprodutos resultantes do processamento de sementes certificadas pela Requerente, enquanto foi propriedade da C..., foram sempre armazenados nos silos situados nos complexos propriedade desta entidade, dotados de celeiros, centros de secagem e postos de selecção e calibragem adjacentes.
17.Foi sob pressão da B... e da F... que o Estado Português não alienou os referidos silos e secadores de cereais propriedade da C... aquando da liquidação desta entidade.
18.A fim de que a sua exploração e utilização fosse atribuída em exclusivo a cooperativas agrícolas.
19.Foi assim que, em 2001, o Ministério da Agricultura deu instruções à C..., para que celebrasse protocolos com cooperativas, através dos quais a mesma "prestava" serviços de armazenamento nos silos de cereais, em regime de exclusividade.

21 . Em Maio de 2002, o Estado deu novamente instruções à C... para renovar os aludidos protocolos, os quais foram celebrados sem que fosse realizado qualquer concurso público para a concessão de exploração ou utilização dos silos e secadores de cereais propriedade da mesma.

22.Apenas as referidas cooperativas e os agricultores seus associados ou quem estas determinaram, armazenaram, em 2001 e 2002, nos silos de cereais propriedade da C..., cereais e produtos agrícolas.
23.Assim, sob instruções do Ministério da Agricultura, em 2001 e 2002 a C... celebrou protocolos com diversas cooperativas, através dos quais a C... "prestava" a estas cooperativas serviços de secagem de cereais em regime de exclusividade.
24.Nos termos de tais protocolos, às cooperativas era ainda atribuída a gestão e exploração exclusiva dos secadores de cereais.
25.Quer os protocolos relativos aos silos de cereais, quer os relativos aos secadores de cereais, eram contratos sazonais, celebrados anualmente antes da época das colheitas, terminando a 31 de Dezembro do mesmo ano, sendo renovados anualmente, o que sucedeu de 2001 para 2002.
26.Pese embora a Requerente tivesse requerido e solicitado em várias ocasiões, verbalmente e por escrito, a utilização dos referidos silos e secadores, enquanto eram propriedade da C..., nunca obteve qualquer resposta a tais solicitações.
27.A propriedade dos referidos silos e secadores de cereais, foi transferida para o G.... em 14/FEV /2003, na sequência da aprovação do Dec. Lei n° 234/2001, de 2 de Novembro, que altera o Dec. lei n° 187/2001, o qual regula o processo de liquidação da C..., diplomas legais que prevêem que o património imobiliário remanescente das operações de liquidação levadas a cabo pela Comissão Liquidatária da C... sejam transferidos para o Estado (através da Direcção-Geral do Tesouro) e deste para o G.....
28.Desde o início de 2003 que a Requerente tem vindo a requerer junto do G...., que este a informe das condições futuras de utilização dos silos e secadores de cereais para este ano e para os seguintes,
29.Como tem requerido à mesma entidade a utilização daquelas infraestruturas para armazenar os cereais por si adquiridos e os subprodutos por si produzidos no corrente ano e nos anos seguintes.
30.A tais solicitações, o G.... respondeu sempre que as condições que iriam reger a utilização daquelas infraestruturas ainda se encontravam em fase de fixação.
31.Isto, pese embora, aquando da última resposta do G.... (15/MAIO/03) estar iminente o início do tempo das colheitas e, consequentemente, da fracção de tempo em que os produtores e distribuidores de cereais têm de armazenar os cereais nos referidos silos e de secar os seus cereais nos secadores património do G.....
32.Requereu igualmente ao G.... que, caso este Instituto decidisse alienar ou locar por hasta pública quaisquer daquelas infraestruturas, ou por qualquer outra forma ceder a exploração dos mesmos, que fossem concedidas à requerente as mesmas possibilidades de intervenção nesses processos que fossem atribuídas aos demais interessados,
33.Assim como requereu à mesma entidade que fosse informada se já tinha sido tomada qualquer decisão com vista à enunciada destinação daquelas infraestruturas.
34.A tais solicitações sempre o G.... respondeu que as condições que iriam reger a utilização dos silos e secadores ainda se encontravam em fase de fixação.
35.Receia no entanto a Requerente que a exploração e utilização dos silos seja atribuída novamente em 2003, à B..., e que esta possa determinar como lhe aprouver quem pode utilizar os silos em causa, adoptando assim conduta idêntica à da C... e das cooperativas em 2001 e 2002,
36.Visto que, no dia 15 de Maio de 2003, em reunião entre o Presidente do Conselho de Administração da Requerente e o Senhor Presidente do G...., foi equacionada a possibilidade de os silos, secadores e básculas propriedade deste Instituto serem utilizadas em 25% pela Requerente e em 75% pela B....
37.Porém, no dia seguinte, um funcionário do G.... (que identifica) transmitiu à Requerente a decisão tomada quanto à utilização daquelas infra-estruturas, nos termos da qual,
38.O G.... irá enviar um projecto de despacho ao Sr. Ministro da Agricultura, que determinará que os silos e secadores, propriedade do G...., serão utilizados exclusivamente pela B..., pelo período de duas campanhas, ou seja, até 31/DEZ/04, de acordo com as normas a definir pelo G.... e que serão objecto de protocolo.
39.Ainda de acordo com informação prestada pelo mesmo funcionário, a B... autorizaria a utilização e exploração dos silos a quem entendesse.
40.Em 28 de Maio de 2003, o G.... por ofício remetido à Requerente, aludindo ao que se mostra dito sob o n° 36 e à falta de consenso verificada, informou que o assunto seria posto à consideração do Senhor Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, mais informando que não havia sido tomada ainda qualquer decisão,
41.Sendo assim de concluir que, segundo o G...., seria daquele membro do Governo a competência quanto à decisão a tomar sobre a matéria.
42.Conclui a Requerente que o 1º Requerido irá proferir despacho no sentido referido sob o n° 38.
43.Tendo assim fundado receio de que não poderá explorar, nem sequer utilizar os silos e secadores de cereais propriedade do G...., durante as duas próximas campanhas e para o futuro, tal como no passado, relativa à utilização dos silos e secadores referidos,
44.Sendo certo que a utilização daquelas infraestruturas é essencial para o exercício da sua actividade (assim como para todas as empresas que se dedicam à produção e comercialização de cereais e de outros produtos para a utilização na agricultura e na pecuária),
45.Pois que, inclusivamente, contava adquirir, em 2003, cerca de 40.000 a 50.000 toneladas de cereais, tendo já realizado acordos para esse efeito,
46.O que não poderá cumprir caso não possa usufruir de tais infraestruturas,
46.À semelhança do que já sucedera em 2001 e 2002, épocas em que poderia ter adquirido cerca de mais 30.000 a 40.000 toneladas.
47.O que a levou a acumular prejuízos sucessivos,
48.Podendo, inclusivé, levá-la ao despedimento de todos os seus trabalhadores.

Depois de referir que o projectado e indicado despacho ou outras medidas que atribuam a uma única entidade, em exclusivo, a exploração ou utilização das referidas infraestruturas, viola os princípios normativos da concorrência,

Terminou o seu requerimento pedindo "que sejam decretadas as medidas provisórias necessárias e imprescindíveis de suspensão do procedimento de formação do contrato a celebrar pelo G.... relativamente à gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular - silos e centros de secagem acima referidos - para as campanhas de 2003/2004 e 2004/2005, contrato esse que se projecta celebrar com a B... determinando-se nomeadamente que:

a)seja suspensa a prolação do Despacho do Exmo. Senhor Ministro da Agricultura, cujo projecto acima se refere;
b)O Governo Português e o G.... se abstenham de ceder à B... e/ou a qualquer outra entidade a gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular o mesmo G.... - silos e centros de secagem acima referidos - para as campanhas de 2003/2004 e 2004/2005, em regime de exclusividade e sem concurso público transparente aberto a todos os operadores económicos do sector;
c)sejam suspensos todos os procedimentos em concretização e celebração do contrato acima mencionado - A CELEBRAR ENTRE O G.... E A B... - previstas de igual forma no projecto de despacho acima referido, ou de teor semelhante às aí previstas, e que viessem possibilitar a gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular o mesmo G.... - silos e centros de secagem acima referidos - para as campanhas de 2003/2004 e 2004/2005, em regime de exclusividade e sem o concurso público transparente aberto a todos os operadores económicos do sector, já acima referido".

Em conformidade com o requerido, foram citados: os 1°

(MINISTRO DA AGRICULTURA DESENVOLVIMENTO RURAL E PESCAS - MADRP) e 2° requeridos (G...) e, como contra-interessado, a B....

I. 2. Na sua resposta a B... sustentou a improcedência do pedido, basicamente porque, não demonstra, sequer em termos de probabilidade, de fumus boni juris, que se prepare a formação de um contrato entre a B... e o G.... com o objecto que a requerente lhe atribui.

Aduziu ainda verificar-se impropriedade do meio processual utilizado, visto que as medidas provisórias previstas no art° 2°, n° 2, do Dec. Lei nº 134/98 são privativas das modalidades contratuais previstas no artº 1° do mesmo diploma (contrato de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens), sendo que o invocado contrato em preparação se não integra naquela previsão.

Por outro lado, carece a Requerente de legitimidade, visto serem meramente hipotéticos os danos invocados, pois que qualquer entidade que se dedique à armazenagem, tratamento e comercialização de cereais poderia ser opositora ao hipotético concurso aludido, não sendo certo que fosse a Requerente a vencedora.

Mais disse não ser este o tempo e local próprios em que deva ser invocada a alegada invalidade dos acordos celebrados com cooperativas agrícolas em anos transactos.

1.3. Por seu lado, o 1 ° Requerido, na sua resposta, também começa por aduzir verificar-se a aludida impropriedade do meio processual utilizado, pois que as medidas provisórias previstas no art° 2°, n° 2, do Dec. Lei n° 134/98 são as que respeitam às modalidades contratuais previstas no art° 1º do mesmo diploma (contrato de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens), em que se não enquadra a matéria invocada - um projecto de acto.

De todo o modo, ainda segundo aquela entidade, sempre aquelas medidas se reportam a um acto administrativo e não a meros projectos de actos.

Termina afirmando que “o aludido projecto de acto não passa disso mesmo e que não vai proceder à sua prolação", pelo que sempre o pedido deve improceder.

1.4. Por sua vez, o 2° Requerido, na sua resposta, começa por excepcionar a extemporaneidade do pedido, em virtude de, com base no que como a própria Requerente alega, "as decisões (despachos e protocolos) que pretende ver suspensas ou nem sequer iniciadas, chegaram ao seu conhecimento em 16 de Maio de 2003", pelo que sendo de “15 dias o prazo máximo para requerer medidas provisórias, como resulta da leitura conjugada dos art°s 2° n° 2. e 3° n° 2, do Dec. Lei nº 134/98... tendo apresentado o seu pedido no Tribunal no dia 3/6/03”, encontra-se precludido o seu direito por caducidade".

Por impugnação, afirma aquela entidade que falece um pressuposto do pedido na medida em que o invocado despacho não irá ser proferido.

É que, "por deliberação do CD do G...., tomada na sua reunião de 5/6/03, e na sequência de instruções transmitidas pelo Sr. MADRP, em 02/06/03, foi decidido atribuir a gestão dos silos às cooperativas que os utilizaram em anos anteriores, desde que obviamente as mesmas assim o pretendam, por três campanhas", para o que "irá ser celebrado entre o G.... e cada uma das cooperativas interessadas um protocolo", tudo conforme documento que juntou, a fls. 169-181.

Quanto ao receio invocado pela requerente, de não poder utilizar os silos, segundo a mesma entidade, “não tem qualquer fundamento para o futuro", apenas tendo que negociar com as cooperativas a respectiva utilização.

Por outro lado, a cedência às cooperativas "'é temporária e não tem carácter de exclusividade".

No que tange aos invocados prejuízos, ainda segundo o G...., não aduz a Requerente qualquer prova, sendo que, atento o disposto no n° 4 do art° 5° do Dec.Lei n° 134/98, assume natureza aleatória o proveito a obter pela Requerente, dado o carácter do reclamado concurso. Por outro lado, resultariam graves prejuízos para o interesse público podendo mesmo vir a afectar o normal abastecimento de cereais, dada a necessidade que os produtores têm das infra-estruturas em causa, o que não é o caso da Requerente que é uma operadora comercial.

Por outro lado, tendo aquela entidade adquirido os silos e secadores em 14/FEV /03, se pretendesse promover, ainda para o ano de 2003, a abertura de qualquer concurso público para a sua utilização, dificilmente os mesmos poderiam ser utilizados pela Requerente, ou quem quer que fosse, entre Junho e Dezembro, dado a sua normal tramitação.

Donde, da aventada abertura do concurso, previsivelmente resultaria a inviabilização da utilização daqueles silos e secadores, o que ocasionaria graves prejuízos para o interesse público, pois que podia mesmo vir a ser afectado o normal abastecimento de cereais.

Aliás, não tendo a Requerente qualquer garantia quanto à adjudicação em tal concurso, os seus invocados prejuízos não poderiam resultar de qualquer decisão do G.....

Donde, o interesse publico na manutenção das deliberações do G.....

Quanto à invocada violação das normas de concorrência, disse o G.... não se ter verificado.

Mais disse a mesma entidade carecer de objecto o pedido, visto que, "não pode ser suspensa a prolação de um despacho que nunca irá ser proferido e que, aliás, seria de legalidade duvidosa face à natureza do G....".

1.5.Notificada a Requerente para se pronunciar sobre as deduzidas questões prévias aproveitou o ensejo, não só para defender a sua improcedência, como também, face à junção pelo G...., a fls. 160-181, da documentação comprovativa do que alegou, reafirmar a posição sustentada em sede de p.i.
1.6.Neste Supremo Tribunal, pela Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta foi emitido o seguinte parecer:
“1.A... - vem requerer, ao abrigo do DL n° 134/98 de 15.05, que sejam decretadas as medidas provisórias necessárias e imprescindíveis à suspensão do procedimento de formação do contrato a celebrar pelo G... relativamente à gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular, para as campanhas de 2003/2004 e 2004/2005, contrato esse que se projecta celebrar com a B... , determinando-se nomeadamente, que:
1. a)- Seja suspensa a prolação do despacho do Senhor Ministro da Agricultura, cujo projecto foi junto, como documento n° 19;
2. b)- O Governo Português e o G.... se abstenham de ceder à B... e/ou a qualquer outra entidade a gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular o mesmo G.... para as campanhas de 2003/2004 e 2004/2005, em regime de exclusividade e sem concurso público transparente aberto a todos os operadores económicos do sector;
3. c)- Sejam suspensos todos os procedimentos em curso para a concretização e celebração do contrato acima mencionado - a celebrar entre o G.... e a B... - previstas de igual modo no projecto de despacho acima referido, ou de teor semelhante às aí previstas, e que viessem possibilitar a gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular o mesmo G...., para as campanhas de 2003/2004 e 2004/2005, em regime de exclusividade e sem o concurso público transparente e aberto a todos os operadores económicos do sector.
2.Vejamos

Em conformidade com o art° 1° do DL n° 134/98, de 15.05, (na redacção introduzida pelo art° 5° da Lei n° 4-A/2003, de 19.02), esse diploma estabelece o regime jurídico do recurso contencioso dos actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada e concessão de obras públicas, prestação de serviços e de fornecimento de bens.

Face a este dispositivo facilmente se conclui que o contrato a que respeita a medida provisória requerida - relativo à gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é proprietário o G.... - não cai no âmbito dos contratos aí previstos.

Não é, assim, aplicável a este meio processual o regime do DL n° 134/98, de 15.05.

E, a admitir-se a aplicação do regime dos providências cautelares não especificadas a que alude o artº 381 ° do CPC, por força do art° 1 ° da LPTA (Sobre a admissibilidade destes meios cautelares em contencioso administrativo, cfr, v.g.. o acórdão deste STA de 2003.01.16, no processo n° 1879/02.), então terá de se concluir pela improcedência das medidas requeridas, uma vez que se torna claro que não se pode falar de fundado receio de lesão de um pretenso direito da requerente, com base nos fundamentos apontados pela mesma.

É que não se mostra pendente qualquer procedimento tendo em vista a cedência à B..., em regime de exclusividade, da gestão e utilização dos silos e secadores de cereais propriedade do G..... Antes se retira do teor do documento de fls. 160, 161 e seguintes, que o Conselho de Administração desse Instituto determinou, por deliberação de 2003.06.12, a cedência do direito de utilização desse equipamento a diversas cooperativas agrícolas, ficando estas autorizadas a celebrar acordos de prestação de serviços de armazenagem ou de secagem de cereal com entidades individuais ou colectivas do sector público, privado ou cooperativo.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverão ser julgadas improcedentes as medidas cautelares requeridas. Sem vistos (cf. art° 6° da LPTA), vêm os autos à conferência, pelo que importa apreciar e decidir.

II1. FUNDAMENTAÇÃO

Com interesse para a decisão importa registar a seguinte MATÉRIA DE FACTO (M.ª de F.º):

1.A Requerente é uma sociedade anónima, que tem por objecto a comercialização de produtos para utilização na agricultura e na pecuária, bem como a produção de sementes certificadas, essencialmente trigos.
2.A Requerente foi constituída, em 29 de Novembro de 2000, pela C... , na altura, uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
4.A constituição da Requerente foi realizada no âmbito do processo de liquidação da C..., iniciado a 12 de Maio de 2000.
5.A C... transmitiu para o património da Requerente um conjunto alargado de celeiros e unidades de processamento de sementes (especialmente de trigos).
6.Em 31 de Julho de 2001, a Requerente foi alienada por concurso público e adquirida pela D..., que actualmente a detém.
7.No seu processo de liquidação a D..., adquiriu à C..., mais 4 celeiros e uma unidade de secagem de milhos.
8.A F... foi dissolvida, com efeitos a partir de 28 de Dezembro de 1999, pelo Dec. Lei n° 572-A/99, de 29 de Dezembro.
9.A C... foi igualmente dissolvida, com efeitos a partir de 12 de Maio de 2000, pelo Dec. Lei n° 187/2001, de 25 de Junho, devendo nos termos deste diploma legal, os elementos do activo da C... ser alienados durante o processo de liquidação.
10.Todo o património imobiliário da C... foi alienado em 2001 e 2002, com excepção dos silos e secadores de cereais propriedade da mesma, identificados no documento inserto a fls. 75, cujo teor se dá aqui por reproduzido.

11 . A propriedade dos referidos silos e secadores de cereais, foi transferida para o G.... em 14/FEV /2003, na sequência do processo de liquidação da C....

12.Dá-se por reproduzido o teor do documento inserto a fls. 76-77, respeitante a um protocolo entre a C... e a APAFNA, tendo por objecto a prestação de serviços de armazenagem.
13.Dá-se por reproduzido o teor do documento inserto a fls. 80-83, respeitantes a protocolos entre a C... e algumas cooperativas, tendo por objecto a prestação de serviços de secagem.
14.Entre a Requerente e o G.... foram estabelecidas comunicações, nomeadamente por escrito, com vista à utilização pela requerente dos referidos silos e secadores (cf. documentos insertos a fls. 103-106 e a fls. 108, aqui dados por reproduzidos).
15.Dá-se por reproduzido o documento de fls. 107, atinente a uma minuta de despacho.
16.Dá-se por reproduzida a comunicação interna n° 15/2003, datada de 2 de Junho, do Ministro da Agricultura para o Presidente do G...., na qual se afirma que, “na sequência da transferência para o G.... dos silos de cereais e secadores pertencentes à ex-PAC, determino que a sua gestão seja atribuída às cooperativas que os utilizaram em anos anteriores...".
17.Dá-se por reproduzido o extracto da acta da reunião do C.A. do G.... de 05.06.2003, documentada a fls. 160-161, com destaque para a parte da deliberação em que se menciona aprovar as minutas de protocolo, respeitante à “cedência do direito de utilização dos silos e secadores de cereais", com as entidades ali referidas (cooperativas e agrupamentos de agricultores).
18.Tal deliberação do G...., para além da comunicação referida em 16., baseou-se na Informação n° 6/CA/2003, documentada a fls. 162-163, e cujo teor aqui se dá por reproduzido, com destaque para a asserção seguinte:

"A gestão desta infraestrutura virá a ser realizada em moldes a definir, assumindo o G.... um papel meramente supletivo de entidades a escolher para o efeito, por concurso público a realizar no decurso de 2003.

Transitoriamente, para esta campanha e até à conclusão do referido concurso, o G.... assegurará a gestão directa desta infraestrutura por recurso a um dispositivo temporariamente assente:

Na renovação da prestação de serviços pela PEC...

(...)”

19.Dá-se por reproduzido, a minuta de protocolo inserta a fls. 169-181, atinente à cedência antes referida.
20.Dá-se por reproduzida, a minuta de protocolo inserta a fls. 165-167, atinente à gestão referida em 18.

II2. Do Direito

Como se viu, a Requerente, com invocação dos artºs 2° e 5° do Decreto Lei n° 134/98 de 15 de Maio, pediu que fossem decretadas "as medidas provisórias necessárias e imprescindíveis de suspensão do procedimento de formação do contrato a celebrar pelo G.... relativamente à gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular - silos e centros de secagem acima referidos - para as campanhas de 2003/2004 e 2004/2005, contrato esse que se projecta celebrar com a B... determinando-se nomeadamente que:

a)seja suspensa a prolação do Despacho do Exmo. Senhor Ministro da Agricultura, cujo projecto acima se refere;
b)O Governo Português e o G.... se abstenham de ceder à B... e/ou a qualquer outra entidade a gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular o mesmo G.... - silos e centros de secagem acima referidos - para as campanhas de 2003/2004 e 2004/2005, em regime de exclusividade e sem concurso público transparente aberto a todos os operadores económicos do sector;

c)- sejam suspensos todos os procedimentos em concretização e celebração do contrato acima mencionado - A CELEBRAR ENTRE o G.... E A B... - previstas de igual forma no projecto de despacho acima referido, ou de teor semelhante às aí previstas, e que viessem possibilitar a gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular o mesmo G.... - silos e centros de secagem acima referidos - para as campanhas de 2003/2004 e 2004/2005, em regime de exclusividade e sem o concurso público transparente aberto a todos os operadores económicos do sector, já acima referido”.

Importa liminarmente atentar no que está em causa.

Como se viu, pede-se que seja suspenso qualquer procedimento que leve à formação de contrato a celebrar pela Administração (G....) relativamente à gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular o G...., por parte da B... e/ou a qualquer outra entidade, para o que começa por se pedir que seja suspensa a prolação do mencionado Despacho por parte do Senhor Ministro da Agricultura, e bem assim que o Governo Português se abstenha de algum modo de o fazer.

Ora, quer o 1º Requerido, quer a B..., e também o Ministério Público, suscitam a questão da inaplicabilidade ao caso do Dec. Lei n° 134/98, concretamente das medidas provisórias previstas nos seus artºs 2°, n° 3, e 5°, afirmando que não deve conhecer-se do pedido por impropriedade do meio processual, pelo que importa desde já decidir tal questão.

Efectivamente, segundo o artº 1° do DL n° 134/98, de 15.05 (cf. redacção introduzida pelo artº 5° da Lei n° 4-A/2003, de 19.02) , é estabelecido o regime jurídico do recurso contencioso dos "actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens", preceituando o n° 3 do artº 2° que, com o pedido de anulação, declaração de nulidade ou de inexistência daqueles actos, ou previamente, "podem ser requeridas medidas provisórias destinadas a corrigir a ilegalidade ou a impedir que sejam causados outros danos aos interesses em causa, incluindo medidas destinadas a suspender o procedimento de formação de contrato".

Ora, o procedimento de que se pede a suspensão, alegadamente teria em vista a celebração se um falado contrato de gestão e utilização das infra-estruturas de armazenagem e secagem de cereais de que é titular o G.....

Mas, assim sendo, e estando manifestamente excluído estar-se perante algum contrato de empreitada ou concessão de obras públicas, também se não vê, na enunciada situação, que se pretenda com o invocado procedimento almejar alguma prestação de serviços à Administração (O que distingue o contrato de prestação de serviços do contrato de trabalho, é a autonomia do prestador que apenas está obrigado a certo resultado do seu trabalho -art. 1154° do Código Civil - enquanto o contrato de trabalho é aquele que é prestado sob a autoridade e direcção da outra parte contratante - artigo 1152º do citado diploma.), bem como algum fornecimento ou aquisição de bens.

É certo que o que se deixa enunciado pode não valer para a gestão transitória a que ao deante se aludirá. Tal eventualidade, no entanto, como se verá, não releva para a economia do que cumpre decidir, desinteressando por isso qualquer indagação a respeito da sua exacta caracterização.

Como é sabido, e vem sendo reiteradamente afirmado por este STA, o DL nº 134/98, de 15 de Maio (diploma que transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva nº 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro, respeitante a "procedimentos a adoptar em matéria de recursos no âmbito da celebração de contratos de direito público de obras, de prestação de serviços e de fornecimento de bens"), cingiu-se à transposição da referida Directiva, respeitando o âmbito objectivo da sua estatuição, pelo que só aos actos relativos à formação dos aludidos contratos, e não de quaisquer outros, se aplica o regime nele estabelecido (A propósito, e por mais recentes, poderão ver-se os seguintes acórdãos deste STA: de 19-02-2003 (Rec. nº 47330A- PLENO), de 16/05/2002 (Rec. 48104), de 24/04/2002 (Rec. 44147) e de 28/06/2001 (Rec. 47307).

Mas, assim sendo, pode e deve concluir-se não se estar no âmbito dos contratos supra-mencionados, não sendo pois aplicável, em si mesmo, ao meio processual desencadeado pela Requerente o regime do DL n° 134/98, de 15.05.

Só que uma tal conclusão não tem que levar à rejeição do pedido com tal fundamento, como vem propugnado por aquelas entidades.

Efectivamente, e como sugere a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta no aludido parecer, face à actual redacção do nº 4 do artº 268° da CRP, deve considerar-se como admitida no contencioso administrativo a possibilidade de adopção pelo tribunal administrativo das medidas cautelares consideradas adequadas à tutela efectiva dos direitos dos administrados, com o que é garantido o princípio da garantia jurisdicional efectiva que aquela norma começa por enunciar. Assim, naqueles casos em que seja de concluir que os meios processuais tipificados na legislação processual contenciosa não assegurem uma eficaz tutela das posições subjectivas dos particulares, em virtude de não estar ali expressamente previsto, um modelo adjectivo para o exercício da aludida garantia, cumpre oficiosamente ao Tribunal proceder à necessária adequação formal (cf. artº 265°-A do CPC), seguindo a regra constante do artº 1° da mesma LPTA que manda, aplicar, em primeiro lugar, as suas próprias normas e supletivamente, com as necessárias adaptações, a lei de processo civil (A propósito, veja-se Vieira de Andrade (in " Justiça Administrativa-Lições", a p. 149 e seguintes) e o que também a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo vem expendendo) (Na jurisprudência do STA, vejam-se, entre outros, os seguintes acórdãos: de 7.3.1996 (rec. 39438), de 8.7.1997 (rec. 42481), de 05/06/2001 (rec. 47641), de 26/07/2000 (rec. 46382), de 09/06/1999 (rec. 44962), de 15/FEV/01 (rec. 35532-B), de 24-10-2002 (Rec. 1072B/02), de 09/01/2002 (Rec. n.º 47582-A), de 11/07/2002 (Rec. 997) e de 2003.01.16 (rec. n° 1879/02).

Não concorre assim algum motivo relacionado com a deduzida (im)propriedade de meio processual a obstar que se conheça do pedido.

Havendo-se concluído, nos aludidos termos, pela inaplicabilidade do Dec. Lei 134/98, naturalmente não se verifica a excepcionada (por parte do 2° Requerido) extemporaneidade do pedido, em virtude de, haver sido ultrapassado o prazo de 15 dias para requerer medidas provisórias, tendo como referência o seu conhecimento (a 16 de Maio de 2003) de que iria ser proferido o invocado despacho pelo MADRP, e atenta a data da instauração do pedido no Tribunal (no dia 3/6/03) (Como nunca seria extemporâneo o pedido relativamente à aludida gestão provisória, pois que a mesma, como irá ver-se, não foi determinada pelo aventado despacho ministerial.).

Deste modo, com o deduzido fundamento (e outro se não vislumbra), não se encontra precludido o direito por extemporaneidade do exercício da acção.

Como também se viu, vem ainda excepcionada pela B... a ilegitimidade da Requerente, visto serem meramente hipotéticos os danos invocados, pois que qualquer entidade que se dedique à armazenagem, tratamento e comercialização de cereais poderia ser opositora ao hipotético concurso aludido, não sendo certo que fosse a Requerente a vencedora.

Vejamos:

No que tange à excepcionada ilegitimidade, cumpre ter presente que, a legitimidade se afere pelo interesse directo em demandar (cf. artº 26° do CPC).

Interessado para efeitos de legitimidade é todo aquele que espera obter da providência instaurada um certo benefício e se encontra em condições de o poder receber.

Esse interesse, por outro lado, há-de ser aferido de acordo com a descrição do pedido a que o requerente procede no articulado inicial.

Tendo presente o exposto, e dado que a referida excepção se fez radicar, não na possível ausência de qualquer benefício que a Requerente almejaria com o deferimento da providência, mas sim no carácter aleatório do concurso reclamado, tal invocação prende-se com o mérito da providência, pois que o eventual deferimento do que vem pedido, e tal como o configurou a Requerente, faria reverter o procedimento atinente à utilização das aludidas infra-estruturas ao ponto em que se encontrava antes da aventada actuação administrativa tendente à sua afectação sem concurso, que é afinal o que a Requerente pretende com a presente providência.

Face ao exposto, improcede também, a deduzida excepção de ilegitimidade da Requerente.

Conhecendo do mérito do pedido, importa que comece por se dizer que, face à M.ª de F.º apurada, e pelo que a seguir se dirá, nenhum elemento factual ressalta que, com verosimilhança. permita concluir num mero juízo de probabilidade que o Governo Português em geral, e o Senhor Ministro da Agricultura em particular, se disponham a emitir, em favor da B..., algum despacho do género do que a Requerente invoca.

Assim sendo, impõe-se concluir pela improcedência do pedido de decretamento de alguma das enunciadas providências, na parte respectiva, isto é no que concerne à pedida abstenção por parte do Governo de alguma acção do género da que é invocada.

Efectivamente, face àquela factualidade, e em conjugação com o que a própria Requerente afirma, e acima começou por se enunciar, o que é lícito concluir dos autos pode resumir-se ao que segue.

A Requerente, dedica-se à comercialização de produtos para utilização na agricultura e na pecuária, bem como à produção de sementes certificadas (essencialmente trigos). Para o efeito, às infraestruturas (celeiros e unidades de secagem) de que é detentora, pretendia acrescentar a exploração ou utilização dos acima referidos silos e secadores de cereais que foram propriedade da C... e cuja titularidade foi transferida posteriormente para o G...., nas circunstâncias descritas em sede de M.ª de F.º.

Com vista a almejar tal desiderato, estabeleceu a Requerente diversos contactos com a Administração, nomeadamente com o G.....

Sucedeu porém que, depois de ter sido ponderado outra forma de utilização em que também interviria a Requerente (cf. p.i., a fls. 16 e doc. de fls. 108), o G.... (a 05.06.2003), veio a autorizar a cedência do direito de utilização daqueles silos e secadores de cereais às cooperativas e agrupamentos de agricultores referidas a fls. 160-161, na sequência de instruções do Ministro da Agricultura, como se mostra documentado a fls. 168, procedendo para o efeito à aprovação das minutas de protocolo. Isto na sequência do que afinal, relativamente a 2001 e 2002, aquele membro do Governo fizera, dando instruções à C... (anterior titular daquelas infra-estruturas), para que celebrasse protocolos com cooperativas agrícolas, a quem era ainda atribuída a gestão e exploração exclusiva dos secadores de cereais, protocolos esses documentados com a p.i..

Isto é, não veio a suceder a actuação administrativa nos precisos termos que a Requerente prefigurava no seu petitório, e que se prendia com a iminência da prolação de um despacho por parte do Ministro Requerido quanto à utilização daquelas infra-estruturas, exclusivamente em favor alegadamente da B..., pelo período de duas campanhas, ou seja, até 31/DEZ/04.

Como ressalta do ponto 19 da M.ª de F.º, quanto à gestão das infraestruturas em causa, embora a título definitivo o G.... se proponha para o efeito escolher a entidade respectiva por concurso público a realizar no decurso de 2003, transitoriamente, para esta campanha e até à conclusão do referido concurso, assegurará a gestão directa desta infraestrutura por recurso a um dispositivo temporariamente assente, na renovação da prestação de serviços pela PEC.

Isto é, e em resumo, em lugar do aventado despacho em favor da B..., o que emergiu, foi a sobredita autorização de cedência do direito de utilização daqueles silos e secadores de cereais por parte do G...., precedida de determinação ministerial (e ainda a aludida gestão transitória), tudo nos termos registados nos pontos 16 a 19 da M.ª de F.º.

Ao cabo e ao resto sempre temos confirmado o receio manifestado pela Requerente no seu petitório de que o G.... cedesse a outra entidade (que não a B... afinal), a utilização das infraestruturas em causa, e bem assim que cometesse a sua gestão a uma outra entidade.

Vejamos então se concorre fundamento para que seja decretado a pedida suspensão do procedimento que vem pedida:

Preceitua o n.º 1 do art.º 381.º do CPC que,

"Sempre que alguém mostre fundado receio de que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável ao seu direito, pode requerer a providência conservatória ou antecipatória concretamente adequada a assegurar a efectividade do direito ameaçado”.

Reza, por seu lado, o art.º 387.º do CPC:

"1. A providência é decretada desde que haja probabilidade séria da existência do direito e se mostre suficientemente fundado o receio da sua lesão.

(...)”.

Como se viu a Requerente, no essencial afirma que o decretamento da medida provisória de suspensão do procedimento se impõe, em virtude de as aludidas infraestruturas serem essenciais para o pleno exercício da sua aludida actividade (embora acrescente que também o são para todas as empresas que se dedicam a actividade idêntica), tanto mais que está iminente a próxima época cerealífera. Por isso, e em vez da cedência da sua gestão ou/e utilização a qualquer outra entidade, nos moldes em que vinham sido praticadas, isto é, sem precedência de concurso público, deverá a mesma processar-se por este meio sem o que serão violados os princípios normativos que regem a concorrência.

Não se crê, no entanto, que tal invocação consubstancie aquela probabilidade séria da existência de algum direito da requerente que se mostre ameaçado por lesão grave e dificilmente reparável, para que seja decretada providência cautelar não especificada que se pede.

Na verdade, aquela ameaça por lesão grave e dificilmente reparável a algum direito da Requerente há-de resultar, num juízo de causalidade adequada, da execução do que a mesma pretende evitar, isto é, do invocado procedimento. Ora, a ter havido alguma lesão, a mesma decorreu de uma situação preexistente que nada tem a haver com a actuação da Administração que se pretende suspender. Por outro lado, também não será a cedência da utilização das aludidas infraestruturas (que a Requerente pretende fazer acrescer às que já detêm) a qualquer outra entidade, sem a aludida precedência de concurso público, que é de molde a constituir a falada lesão grave e dificilmente reparável a algum direito da Requerente.

É que, pela própria natureza do concurso, isto é, pela álea que envolve, não pode reclamar a adjudicação de tal cedência.

A enunciada conclusão prejudica o apelo, ex vi do aludido princípio de adequação formal, àquele juízo de probabilidade e de ponderação dos direitos ou interesses susceptíveis de serem lesados, enunciado no n.º4 do art.º 5.º do citado DL 134/98, isto é, mostra-se prejudicada a indagação sobre se o proveito a obter pelo requerente superaria (ou não) as consequências negativas para o interesse público, que sempre seria afectado pelo deferimento da providência, dada a importância de tais infrestruturas no abastecimento do mercado.

Aqui chegados, deve dizer-se que o dever a aludida cedência processar-se (ou não) através de concurso público integra questão a indagar no meio processual próprio e com referência a qualquer acto (expresso ou silente) da Administração (nomeadamente quanto àqueles de que já antes se deu nota), sede em que terá pertinência a invocação dos princípios normativos pretensamente violados.

IIIDECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em indeferir o pedido.

Custas pela Requerente, fixando-se a taxa de justiça em 99,00 Euros.

Lx, aos 23 de Julho de 2003.

João Belchior – Relator – Vitor Gomes – Pires Esteves