0959/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Passada a fase da declaração de utilidade pública, para o julgamento de todas as questões e litígios referentes à determinação e fixação da justa indemnização decorrente da expropriação, são materialmente competentes os tribunais comuns.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo. A…, B…, C… e D…, todos identificados nos autos, interpõem recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que declarou materialmente incompetentes os tribunais administrativos para o julgamento da acção de responsabilidade civil extracontratual que intentaram contra o Instituto das Estradas de Portugal ( IEP ), entretanto EP-Estradas de Portugal, EPE . Os recorrentes formulam as seguintes conclusões: 1° Preceitua o Art. 3° do ETAF, que. “incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídico administrativas e fiscais”. 2° Os recorrentes intentaram esta acção ordinária com fundamento em que, no processo expropriativo que decorreu no Tribunal das Caldas da Rainha, e em que os recorrentes foram expropriados, cabia à entidade expropriante proceder ao cálculo e pagamento da expropriação, conforme preceitua o Art. 71º , n°1 do DL n° 168/99 , de 18 de Setembro: 3° Cabia só e apenas à entidade expropriante depositar os montantes em dívida e juntar ao processo nota discriminativa, justificativa dos cálculos da liquidação de tais montantes devidos - Art. 71° , n°1 do DL n° 168/99 , de 18 de Setembro: 3° Preceitua o Art. 71° , do DL n° 168/99 , de 18 de Setembro no seu n° 2 que “a secretaria notifica ao expropriado e aos demais interessados o montante depositado, bem como a nota referida na parte final do número anterior”. 4° O cálculo da liquidação dos montantes em dívida é uma prerrogativa de gestão pública da recorrida, que apesar de se encontrar em paridade jurídica no processo de expropriação com os expropriados, possui os meios técnicos adequados a efectuar a liquidação prevista no Art. 71°, n°1 do Código das Expropriações. 5°Em suma, diga-se que os expropriados não têm ao seu alcance os meios técnicos, capazes de efectuar o cálculo da indemnização, incluindo o valor da actualização previsto no Art. 24° do Código das Expropriações. 6° Como tal este acto está subtraído ao processo jurisdicional, e pertence por natureza à administração, sendo um “acto material” por omissão, que infringe as normas de “ordem técnica”, que deviam ter sido tidas em consideração — DL n°48051, de 21 de Novembro de 1967— Art. 6°. 7° Por último refira-se que, a titulo subsidiário sempre há lugar a indemnização, a conhecer pelos tribunais administrativos, por haver enriquecimento sem causa da recorrida, contrapartida do não pagamento da indemnização justa à recorrente - Art.62°, n°2 da CRP, e que tal enriquecimento sem causa está abrangido pelo princípios gerais previstos no Art. 6° do DL n° 48051, de 21 de Novembro de 1967. A recorrida EP- Estradas de Portugal, E.P.E – apresentou contra alegações formulando as conclusões seguintes : Inconformados com a sentença proferida, vieram os ora Recorrentes pugnar pela revogação da mesma por outra em que se declare a competência material do Tribunal a quo, prosseguindo o processo até final com conhecimento do mérito da causa; Alegam os Recorrentes que “a titulo subsidiário sempre há lugar a indemnização a conhecer pelos tribunais administrativos, por haver enriquecimento sem causa da recorrida, contrapartida do não pagamento da indemnização à recorrente — Art. 62°, n.° 2 da CRP” Conclui a sentença em crise (e bem!) que “(..) é manifesta — a nosso ver — a incompetência material do tribunal do círculo para o julgamento da causa e a competência do Tribunal de Comarca ( artigos 66° do CPC , 51° do CExp/91, 38°, n.° 1 do CExp/99, 18°, n.° 1 da LOTJ)”; iv) Decidiu pois a decisão a quo, serem competentes para conhecer do presente litígio os Tribunais Comuns; Encontram-se desprovidas de qualquer fundamento as Alegações e Conclusões de Recurso apresentadas pelos Recorrentes; Vieram os ora Recorrentes intentar uma acção de responsabilidade civil extracontratual contra a R./Recorrida, alegando, em síntese, que por sentença transitada em julgado no Tribunal das Caldas da Rainha, no âmbito do processo que correu os seus termos no 3° Juízo, sob o n.° 148/94, a R./Recorrida foi condenada a pagar aos AA./Recorrentes a quantia de E. 218.748,73 (duzentos e dezoito mil, setecentos e quarenta e oito euros e setenta e três cêntimos); montante esse correspondente à indemnização pela expropriação por utilidade pública da parcela n.° 144, localizada no sítio das …, da Freguesia de S.Pedro, Concelho de Óbidos que pertencia aos Recorrentes; Entendem os Recorrentes, na presente demanda, que a Recorrida não procedeu à actualização da indemnização devida no processo expropriativo, por referência à data da declaração de utilidade pública, o que configura um acto de gestão pública ilícito, constituindo, ainda, um enriquecimento ilegítimo da Recorrida; Consideram, assim, os Recorrentes competente para apreciar e julgar a questão sub judice os tribunais administrativos intentando, para o efeito, a presente acção no Tribunal Administrativa e Fiscal de Lisboa; A ora R., é, nos termos do Decreto-Lei n° 237/ 99, de 25 de Junho, do Decreto-Lei n° 227/2002 , de 30 de Outubro, e dos respectivos Estatutos, uma pessoa colectiva de direito público, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira; sendo a Recorrida., quem representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas (n° 1 do artigo 6° do DL 227/2002 , de 30 de Outubro); Tal como sufragado pela douta sentença recorrida, o processo expropriativo depende em si mesmo da actividade ou função jurisdicional dos tribunais comuns, os quais procedem à composição de interesses litigantes entre entidade expropriante e o expropriado; Falece, por desprovida de razão, as alegações dos Recorrentes, uma vez que a competência para conhecer e declarar o montante indemnizatório em toda a sua extensão do processo expropriativo caberá sempre aos Tribunais Comuns; Competiria e sempre competirá ao tribunal que julgou a causa expropriativa fixar o montante peticionado pelos ora Recorrentes; Temos que, nos termos do estatuído no n.° 1 do artigo 1º do ETAF e na alinea g) do n.° 2 do artigo 37° do CPTA, a jurisdição administrativa é a sede competente para atribuir as indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público; No entanto, esta regra geral é derrogada por disposições especiais, veja-se, para tanto, o regime especial previsto no Código das Expropriações, nos termos do qual é conferido aos tribunais judiciais a competência para atribuir as indemnizações devidas por expropriação; Neste sentido, vide m Mário Aroso, Novo Regime do Processo dos Tribunais Administrativas, Anotado, Almedina, “Se ou enquanto o Código das Expropriações não for revisto (ou substituído) num sentido que altere a solução tradicional, o sector das indemnizações por expropriação ficará, assim, excluído do âmbito de aplicação do artigo 37°, n.° 2, g), continuando a inscrever-se no âmbito de competências dos tribunais judiciais”; Atento o petitório formulado pelos Recorrente — a actualização do quantum indemnizatório fixado no âmbito do processo expropriativo aludido nos autos -, discute-se efectivamente no presente pleito uma situação conexa com a expropriação, para a qual são competentes para apreciar os tribunais comuns; xx) Compete, assim, aos tribunais comuns a apreciação dos processos expropriativos e todas as situações com eles conexas; Nos termos do disposto na alínea a) do n° 1 do artigo 494° do CPC , a incompetência do tribunal constitui uma excepção dilatória; Pelo exposto que compete aos tribunais comuns conhecer da presente acção, pelo que deve ser mantida a decisão recorrida. O Exm.º Procurador Geral Adjunto emitiu douto e fundamentado parecer no sentido da incompetência dos tribunais administrativos, concluindo pela improcedência do recurso. II. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos: 1 – No Tribunal Judicial das Caldas das Rainha correram termos os autos de expropriação n.º 148/94, em que figuram como expropriante o aqui R. IEP (então ICERR) e expropriados os aqui A.A., A… e outros. 2 – Por sentença de 5-01-2001, transitada em julgado, pela expropriação por utilidade pública da parcela n.°144, localizada no sítio das … da freguesia de S. Pedro, Concelho de Óbidos, constituída por uma área de 9.691 m2, foi fixada em 43.855.183$00 ( € 218.748,73 ) a indemnização a atribuir aos expropriados – certidão de fls. 14 a 31 . 3 – Na sequência de notificação para o efeito, o aqui R, então ICERR, procedeu ao depósito da referida importância a favor dos aqui A.A., que a receberam em 24-05-2001, parte, e em 13-06-2001, restante – fls. 44 e 50. 4 – Em 13-11-2003, os A.A., invocando violação dos artigos 24, n.º1, e 71, n.º1, do CE de 1999, que determinam que a indemnização a favor do expropriado é depositada actualizada à data final do processo, devendo ser junta ao processo nota justificativa da respectiva liquidação, propuseram a presente acção de responsabilidade civil extracontratual – fls. 2 e seg.s. 5 – Por despacho de 28-05-2007, o M.º Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, julgou o Tribunal incompetente, em razão da matéria, para o conhecimento da acção – fls. 169. 6 - É deste despacho que vem interposto o presente recurso. III. A questão a decidir consiste tão só em saber se o Tribunal Administrativo e Fiscal é ou não competente, em razão da matéria, para conhecer da acção de responsabilidade civil extracontratual proposta pelos recorrentes em que, imputando ao R violação dos artigo 24, n.º1, 71, n.º1, do CE de 1999 (DL. n.º 168/99, de 18-09) peticionam o pagamento da quantia de € 133.191,72, correspondente à diferença da actualização do montante de € 218.748,73, que, por sentença de 5-01-2001, do Tribunal Judicial das Caldas da Rainha, lhes foi fixado como indemnização pela expropriação de uma parcela de terreno de que eram proprietários – cfr. pontos 1 a 4 da matéria de facto. A decisão recorrida considerou que estando em causa uma questão conexa com a fixação da indemnização devida pela expropriação, resultando a divergência entre as partes da forma como a mesma foi efectuada pelo tribunal comum, sendo que no processo de expropriação, passada a fase da declaração de utilidade pública que a justifica e fundamenta, sendo a posição da entidade expropriante idêntica à do expropriado, despida de poderes de autoridade nas sua relações com este, a competência para o conhecimento de tal questão insere-se no âmbito dos tribunais comuns, sendo os tribunais administrativos incompetentes, em razão da matéria (artigo 3, do ETAF/84, e artigos 66, do CPCivil, 38, n.º1, do CE99, e 18, n.º1, da LOTJ). Contrapõem os recorrentes que, embora pretendam a actualização da indemnização que o tribunal comum fixou, o que está em causa é uma omissão pela Administração de um acto da sua competência – a liquidação das quantias em dívida aos expropriados indemnização mais cálculo da respectiva actualização, nos termos dos artigos 24 e 71, do CE99 – pelo que se está perante um acto ilícito, gerador de responsabilidade civil da Administração da competência dos tribunais administrativos (artigos 1º e 6º, do DL 48.054, e 3º, do ETAF). A problemática da competência dos tribunais para dirimir questões relativas à expropriação por utilidade pública tem sido já abordada pela jurisprudência e pela doutrina. Assim, no Acórdão do Tribunal dos Conflitos n.° 358, de 3/4/2003 escreve-se: “Na nossa tradição legislativa, em matéria de expropriações, são reconhecidas duas fases, uma primeira dominada pela declaração de utilidade pública da expropriação (DUP), em que são individualizados e concretizados os bens necessários à expropriação cujo fim concreto tem de ser indicado e a tomada de posse administrativa, decorrendo de posição unilateral e autoritária da Administração, concretizada por um acto administrativo, tal como definido pelo art. 120° do CPA , nos termos do art. 10°/2 do CExp/91, jurisdicionalmente sindicável pelos tribunais administrativos. Para além disso, na segunda fase, em todas as questões e litígios referentes à determinação e fixação da justa indemnização devida, sempre foi reconhecida a competência dos tribunais judiciais para c julgamento das questões que a tal fim sejam pertinentes (neste sentido, cf. ac. STA de 27-6-00 - rec. 46.212), uma vez que e tal como foi entendido pelo ac. STA de 7-10-99 - rec. 44.320 -, em tal fase do processo expropriativo, “as intervenções da entidade pública beneficiária da expropriação não revestem a natureza de actos de autoridade. Os órgãos dos entes públicos, agindo como entidades expropriantes, não surgem perante os interessados no exercício de um jus imperium,” mas com as mesmas armas de qualquer dos restantes intervenientes, limitando-se a propor a compensação que se dispõe a pagar, cabendo ao tribunal a definição do direito, caso não se logre acordo das partes”. Por sua vez, no Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 965/96, de 11 de Julho de 1996, também assim se entende e se avançam com razões por que o conhecimento de tal matéria compete ao tribunais comuns, escrevendo-se: “ Segundo parte da doutrina, estar-se-á, então, na presença de uma relação jurídica suscitada por um conflito entre os interesses dos sujeitos envolvidos na fixação do valor global da indemnização. A composição desse conflito (entendido como um verdadeiro conflito de interesses) deverá ser, nessa perspectiva, da competência dos tribunais judiciais, na medida em que estará em causa a determinação do montante da “justa indemnização” pelo sacrifício do direito de propriedade do particular e é vedada à jurisdição administrativa a competência para dirimir litígios relativos a direitos reais de natureza privada [artigo 4°, n° 1, alínea f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84 , de 27 de Abril]. Para quem assim pense, já não estará em causa, neste momento, em primeira linha, o interesse colectivo prosseguido pelo Estado com a expropriação. O Estado não surgirá, na determinação do montante indemnizatório, munido de poderes de autoridade. Tratar-se-á agora da conversão do direito de propriedade, extinto em consequência da expropriação, num valor pecuniário, que conferirá ao litígio emergente um cariz eminentemente privado (cf. Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, 1982, pp. 154/155). Mesmo que assim se não entenda, segundo uma outra linha argumentativa sempre se admitirá a competência dos tribunais comuns por ter sido esta a nossa tradição jurídica, desde a entrada em vigor da primeira lei sobre o processo expropriativo (a Lei de 23 de Julho de 1850), intervindo sempre o juiz comum para decidir a matéria da indemnização (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n° 746/96, de 29 de Maio de 1996, inédito, e na doutrina, Alves Correia, ob.cit., passim, a propósito dos aspectos históricos do conceito de expropriação; e António Pais de Sousa e Manuel Fernandes da Silva, Da Justa Indemnização nas Expropriações de Utilidade Pública, 1980 ) ” É também este o entendimento vertido no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Almedina, 2005, pág. 180/181 e que se transcreve: “(...) tanto do artigo 1° n°. 1 do ETAF, como deste artigo 37° resulta, portanto, que a jurisdição administrativa é a sede naturalmente competente para atribuir as indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público. É esta regra que o ETAF e o CPTA instituem. Esta regra é, no entanto, derrogada por disposições especiais, como a do Código das Expropriações, que seguindo, de resto, uma velha tradição, confere aos tribunais judiciais a competência para atribuir as indemnizações devidas por expropriação. Este preceito — tal como outros que existam em legislação avulsa e também atribuam competência aos tribunais judiciais para outorgar indemnizações por sacrifício — é uma norma especial, que, como tal, prevalece sobre o regime geral, determinando que o sector das indemnizações por expropriação se mantém excluído do âmbito da jurisdição administrativa, continuando a inscrever-se nas competências dos tribunais judiciais ”. Aplicando a doutrina exposta ao caso em apreço, em que os AA recorrentes pretendem a condenação do R, recorrido no pagamento da importância de € 133.191,72 correspondentes à actualização do valor da indemnização pela expropriação, já fixada com referência à data da declaração de utilidade pública, está em causa, claramente, uma questão jurídica relativa à compensação legal devida pela expropriação, pelo que a actuação do IEP se inscreve no âmbito da pura gestão privada, encontrando-se, como se decidiu, fora do âmbito de qualquer relação jurídica administrativa, e, em consequência, excluída da competência dos tribunais administrativos (artigos 3º e 4º, do ETAF/84 ). Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação das recorrentes. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pelas recorrentes. Lisboa, 14 de Fevereiro de 2008. - Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho - Adérito Santos .