0342/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A oposição à execução fiscal tem por fundamentos apenas aqueles susceptíveis de serem integrados em alguma das previsões das várias alíneas do n.º 1 do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

II- A falsidade do título executivo constitui fundamento de oposição à execução fiscal apenas quando possa influir nos termos da execução - nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

III- A falsidade do título executivo traduz-se na falta de correspondência da atestação nele firmada em relação ao acto que esse título se destina a certificar.

IV- E, assim, a alegação de que, "violando o título executivo o pacto de jurisdição firmado voluntariamente pelas partes, é falso o título executivo", manifestamente, não integra o conceito de falsidade do título executivo.

V- A petição inicial de oposição à execução fiscal deve ser alvo de rejeição liminar, no caso de «não ter sido alegado algum dos fundamentos admitidos no n.º 1 do artigo 204.º», e, ou, de «ser manifesta a improcedência» - nos termos das alíneas b) e c) do n.º 1 do citado artigo 209.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

1. 1 A… vem interpor recurso do despacho liminar proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel nestes autos de oposição à execução fiscal, em que se rejeita a oposição, por manifestamente improcedente.

1. 2 Em alegação, a recorrente formula as seguintes conclusões.

1 A divergência essencial que temos com a douta decisão recorrida tem a ver com o facto de considerarmos que a presente execução emerge do contrato celebrado entre o IFAP e a recorrente;

2 Para nós é óbvio que emerge deste contrato já que se trata de eventual crédito reclamado por eventual incumprimento de contratos;

3 Ora foi o IFAP quem pôs no contrato a sujeição ao foro cível de Lisboa de qualquer questão emergente do contrato;

4 Daí que não tem relevância que os contratos do IFAP sejam contratos de direito administrativo para a boa decisão da causa;

5 Violando o título executivo o pacto de jurisdição firmado voluntariamente pelas partes o mesmo, embora com a aparência de verdadeiro, é falso.

Termos em que se conclui pela procedência do presente recurso e da oposição deduzida. A decisão recorrida violou entre outros os artigos 405° do CC, 162° e 204° do CPPT.

1. 3 A entidade recorrida contra-alegou e apresentou as seguintes conclusões.

A. A execução fiscal subjacente ao presente Recurso, funda-se em certidão de dívida emitida em conformidade com o disposto conjugadamente no n° 3 do artigo 149° e no artigo 155°, ambos do CPA, com vista à recuperação de subsídio tido por indevidamente pago à Oponente/Recorrente, acrescido de juros vencidos e vincendos até integral pagamento, calculados à taxa legal.

B. De acordo com o disposto nas alíneas, a) e f) do n° 2 do artigo 21º do Decreto-Lei n° 209/2006, de 27 de Outubro, o INGA e o IFADAP viriam a ser extintos, sendo objecto de fusão, havendo as suas atribuições sido integradas no Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP IP), com excepção das atribuições no domínio dos controlos ex-post, criado pelo Decreto-Lei n° 87/2007, de 27 de Março.

C. O IFAP, IP, enquanto sucessor dos ex-IFADAP e do ex-INGA, é a entidade credora dos montantes indevidamente atribuídos e pagos decorrentes dos incumprimentos contratuais dos beneficiários.

D. De acordo com a Jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional os contratos de atribuição de ajuda celebrados entre o extinto IFADAP e os respectivos beneficiários dos subsídios neles mencionados são contratos administrativos e os actos da sua rescisão e/ou modificação unilateral com a consequente ordem de devolução das quantias correspondentes aos valores dos subsídios tidos por indevidamente recebidos constituem actos administrativos cuja legalidade é jurisdicionalmente sindicável graciosa e contenciosamente nos termos prescritos, respectivamente, no CPA e no CPTA.

E. Tratando-se, o acto de rescisão e/ou modificação unilateral de contrato de atribuição de ajuda, de acto administrativo por força do qual devam ser pagas a pessoa colectiva pública (in casu, ao IFAP, IP) por ordem desta, prestação pecuniária, rege o disposto no art. 155° do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que prescreve que, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, seguir-se-á o processo de execução fiscal regulado no Código do Processo Tributário.

F. Resulta, assim, ser, a própria lei, no caso o CPA, que determina que a cobrança das quantias devidas por força de tal acto administrativo deva ser efectuada mediante o recurso ao Código de Processo e de Procedimento Tributário (CPPT) sendo vedada à Administração, a cobrança mediante o recurso às execuções comuns nos termos previstos no Código de Processo Civil (CPC).

G. Como tal, fundando-se a dívida exequenda nos presentes autos em prática de acto administrativo por força do qual o beneficiário, por ordem do IFAP, IP deve devolvê-la, a respectiva cobrança pode ser efectuada mediante o processo de execução fiscal, conforme o disposto na al. a) do n° 2 do artigo 148° do CPPT.

H. Quanto ao facto de não existir norma que expressamente preveja a possibilidade de cobrança da dívida em causa com recurso ao processo de execução fiscal, também o Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou no sentido de que o disposto no já citado artigo 155° do CPA, apesar de norma de carácter geral, satisfaz a exigência de lei expressa, e inequivocamente legítima a cobrança dos créditos em causa mediante o processo de execução fiscal.

I. A falsidade do título executivo, fundamento de oposição à execução fiscal vertido na alínea c) do n° 1 do artigo 204° do CPPT, é a que decorre da discrepância entre o título executivo e os conhecimentos ou outros instrumentos de cobrança que nele se diz estarem-lhe subjacentes.

J. Nos presentes autos, uma eventual desconformidade entre o título executivo e a base fáctico-documental, não foi sequer alegada ou demonstrada pela Recorrente, que confunde a «mens legislatoris» da falsidade do título executivo como fundamento de oposição à execução fiscal, com a admissibilidade do IFAP, IP cobrar os seus créditos, através do processo de execução fiscal.

K. Não estando em causa que a decisão de rescisão unilateral tem a natureza de acto administrativo, a certidão emitida em consequência de tal decisão tem valor de título executivo, por força do disposto no artigo 155º, n° 2 do CPC.

L. A certidão de dívida que serviu de base à execução adveio de acto de rescisão unilateral de contrato administrativo e foi emitida pelo IFAP, IP que, nos termos do DL n° 87/2007, de 29 de Março, sucedeu nas atribuições do IFADAP e do INGA e, conforme artigo n° 1 daquele diploma, é também uma pessoa colectiva de direito público, pelo que tem valor de título executivo, nos termos do n° 1 e 2 do artigo 155° do CPA.

M. Após a emissão da certidão de dívida pelo IFAP, IP para reposição dos montantes indevidamente recebidos, esta reúne todos os requisitos legalmente preceituados para a sua legal constituição e tramitação estipulados na alínea a) do n° 2 do artigo 148° do CPPT, em conjugação com o disposto na alínea c) do artigo 162° do CPPT.

N. Foram, assim, violados os artigos 148°, nº 2 do CPPT e n° 1 do 155° do CPA.

Termos em que não deve ser dado provimento ao presente Recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

1. 4 O Ministério Público neste Tribunal emitiu o parecer de que o recurso não merece provimento e a decisão impugnada deve ser confirmada – apresentando a seguinte fundamentação.

1. O contrato de atribuição de ajuda celebrado entre o IFADAP (antecessor do IFAP) e a oponente tem a natureza de contrato administrativo: insere-se numa relação jurídica administrativa, visando a prossecução de um interesse público ligado ao desenvolvimento da agricultura, vinculando o particular ao cumprimento de obrigações previamente acordadas com a entidade pública para realização daquele interesse público (art. 178° n° 1 CPA; acórdão Tribunal Constitucional 23.03.2007 processo n° 859/03).

O citado acórdão julgou organicamente inconstitucional, por violação do art. 168° n° 1 al. q) CRP (texto decorrente da RC/89; actualmente art. 168° n° 1 al. p) RC/97) a norma constante do art. 53° n° 2 DL n° 81/91, 19 Fevereiro, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP, em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição de ajudas.

2. O acto de rescisão do contrato por incumprimento das obrigações assumidas tem a natureza de acto administrativo, na medida em que traduz uma estatuição autoritária do IFADAP fundada no regime jurídico aplicável (art. 52° DL n° 81/91, 19 Fevereiro, art. 120° CPA; acórdãos STA SCA 2.05.2000 processo n° 45.774; 24.06.2004 processo n° 1229/03).

A cobrança coerciva da reposição das quantias atribuídas no âmbito do contrato objecto de rescisão unilateral pela entidade pública deve ser efectuada em processo de execução fiscal (arts. 155°, n° 1 CPA e 148°, n° 2, al. a) CPPT).

A jurisprudência do STA SCT tem-se pronunciado sem divergência no sentido propugnado (acórdãos STA SCT 31.01.2008 processo n° 727/07; 13.05.2009 processo n° 187/09; 20.05.2009 processo n° 427/09; 25.06.2009 processo n° 416/09; 26.08.2009 processo n° 609/09; 23.09.2009 processo n° 650/09; 24.10.2009 processo n° 462/09).

3. Não se verifica a alegada falsidade do título executivo, por falta de demonstração da desconformidade entre o título executivo e a base fáctico-documental que exprime; como se afirma nas alegações da recorrida, a recorrente «confunde a mens legislatoris da falsidade do título executivo como fundamento de oposição à execução fiscal com a admissibilidade do IFAP, IP cobrara os seus créditos através do processo de execução fiscal» (alegações do IFAP, IP conclusão J) fls. 121).

1. 5 Tudo visto, cumpre decidir, em conferência.

Em face do teor das conclusões da alegação do recurso, a questão essencial que aqui se coloca é a de saber se, para efeitos de oposição à execução fiscal, a alegação de violação de “pacto de jurisdição firmado voluntariamente pelas partes” integra o conceito de “falsidade do título executivo”; e, na hipótese de resposta negativa, se o presente é caso de rejeição liminar, por manifesta improcedência da oposição.

2. 1 Em matéria de facto, o despacho recorrido assentou o seguinte.

A) A oponente celebrou com o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), pessoa colectiva de direito público n° 500 957 584, o contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS regime de apoio à reconversão e reestruturação das vinhas com o n° 2000110016862 (fls. 58 e 59).

B) Desse contrato fazia parte, entre outras, a seguinte cláusula: «Para todas as questões emergentes deste contrato ou da sua execução é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa» (fls. 59 verso). - - -

C) Por carta de 26/2/2007, a executada foi notificada da decisão do IFADAP de rescisão do referido contrato e da obrigação de reposição da quantia em dívida de 15.143,50 €, correspondente à soma das ajudas/incentivos, no valor de 13.826,88 €, e ao prémio de compensação pela perda de receita, no valor de 1.316,82 € (fls. 60 e 61). - - -

D) Em 29/5/2009, o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP), que sucedeu ao IFADAP, extraiu uma certidão de dívida no montante de 14.143,50 €, por falta de reembolso de ajudas indevidamente recebidas, acrescido de 1.309,39 €, de juros de mora vencidos, contabilizados à taxa legal, desde 1/4/2007 e de 1.514,35 €, correspondente a 10% do montante das ajudas a devolver de acordo com o disposto no ponto F.5. do referido contrato, tudo no montante global de 17.967,24 € (fls. 57 a 63). - - -

E) Com essa certidão de dívida, o Serviço de Finanças de Paços de Ferreira instaurou contra a executada, em 23/6/2009, o processo de execução fiscal n° 1830-2009/01026623, no valor de 17.967,24 € (fls. 56). - - -

F) Em 3/7/2009, a executada foi citada por carta registada (fls. 4). - - -

G) Em 17/8/2009 foi penhorado o prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Amarante sob o n° 222/930607 – Várzea, inscrito na matriz predial urbana da referida freguesia sob o artigo 240 (fls. 64 e 65). - - -

H) A oponente foi notificada da penhora em 1/9/2009 (fls. 66). - - -

I) A oponente deduziu oposição em 4/9/2009 (fls. 3). - - -

2. 2 Como é sabido, a oposição à execução fiscal é permitida com os fundamentos previstos no artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário – cf., correspondentemente, o artigo 286.º do Código de Processo Tributário, e também o artigo 176.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos.

Em execução fiscal, mormente por meio de oposição a ela, atendendo ao carácter especial e sumário deste instrumento processual, não é consentido, em princípio, apreciar a legalidade da liquidação da quantia exequenda. Na realidade, o processo de oposição tem por escopo essencial o ataque (global ou parcial) à execução fiscal, visando a extinção da execução, ou absolvição do executado da instância executiva, pela demonstração do infundado da pretensão de entidade exequente – cf., por todos, Laurentino Araújo, Processo de Execução Fiscal, p. 257.

A falsidade do título executivo constitui fundamento de oposição à execução fiscal, quando possa influir nos termos da execução – nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

A falsidade do título executivo – como, de resto, a falsidade em geral de um documento autêntico – pode consistir na suposição dele; na viciação do contexto, data ou assinatura; na suposição de alguma das pessoas que nele são mencionadas como partes ou como testemunhas; em se mencionar nele, como praticado no acto da celebração algum facto que realmente não se verificou; ou, nos termos do n.º 2 do artigo 372.º do Código Civil, «quando nele se atesta como tendo sido objecto de percepção da autoridade ou oficial público qualquer facto que na realidade se não verificou, ou como tendo sido praticado pela entidade responsável qualquer acto que na realidade o não foi».

Segundo José Lebre de Freitas, in A Falsidade no Direito Probatório, 1984, especialmente, pp. 21 a 52, e 212 e ss., a falsidade tanto pode ser a falsidade material, gráfica ou documentária (diz respeito ao documento em si), como a falsidade ideológica, intelectual ou intrínseca (diz respeito ao conteúdo do documento), ambas imputáveis ao funcionário documentador.

A falsidade aqui considerada é tão-somente a que resulta do título executivo, ou seja, do instrumento formal que serve de base ou que constitui a causa do pedido de execução. A falsidade do título executivo traduz-se, pois, na falta de veracidade da atestação firmada no documento, e não na falta de veracidade dos próprios factos ou actos que no título executivo se declararam.

Assim, a falsidade do título executivo – relevante para efeitos de oposição à execução fiscal, de acordo com o disposto na dita alínea c) do n.º 1 do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário – consiste na discordância entre os seus termos formais e a realidade do acto de liquidação que esse título se destina a provar (cf., a este respeito, Alfredo José de Sousa, e José da Silva Paixão, no Código de Procedimento e de Processo Tributário, Comentado e Anotado, em anotação 24. ao artigo 204.º.)

Cf., neste sentido, por todos, o acórdão desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 4-6-2003, proferido no recurso n.º 596/03.

Portanto, a falsidade aqui relevante será tão-somente a que resultar do título executivo em comparação com o acto administrativo (de liquidação, por exemplo) que deva retratar; e não a eventual divergência com a realidade dos actos ou factos que do título se fazem constar.

Por outro lado, sob a epígrafe “Rejeição liminar da oposição”, diz o artigo 209.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário que, recebido o processo, o juiz rejeitará logo a oposição no caso de «Não ter sido alegado algum dos fundamentos admitidos no n.º 1 do artigo 204.º»; e de «Ser manifesta a improcedência» – cf. as alíneas b) e c) do n.º 1 do citado artigo 209.º.

2. 3 No caso sub judicio, não se alega sequer que a certidão de dívida, a titular a execução fiscal em causa, sofra de alguma discordância entre os seus termos e o teor do acto administrativo subjacente: a decisão do IFADAP de rescisão do contrato e da obrigação de reposição da quantia em dívida, que se assenta na alínea C) do probatório.

Na verdade, a oponente, ora recorrente, não alega qualquer viciação material ou ideológica do título, por modo a torná-lo desconforme com a substância do acto administrativo que esse título se destina a documentar para efeitos de execução fiscal.

A oponente, ora recorrente, limita-se a alegar que o título executivo é falso por ter violado «o pacto de jurisdição firmado voluntariamente pelas partes» [o despacho recorrido demonstra bem que, na circunstância, não há qualquer violação do «pacto de jurisdição firmado»].

De todo o modo, não é este “tipo de falsidade” que a lei prevê como fundamento de oposição à execução fiscal.

E o que é certo é que a oponente, ora recorrente, não põe em causa a existência do acto (registado no probatório) de rescisão do contrato e da obrigação de reposição da quantia em dívida, nem invoca qualquer discrepância do título executivo com esse acto administrativo.

Como assim, havemos de concluir, e em resposta ao thema decidendum, que, para efeitos de oposição à execução fiscal, a alegação de violação de “pacto de jurisdição firmado voluntariamente pelas partes” não integra o conceito de “falsidade do título executivo”; e, sendo isso evidente, como é, afigura-se manifesta a improcedência da oposição, pelo que é de rejeição liminar o presente caso – razão por que deve ser confirmado o despacho recorrido que tomou tal decisão.

De todo o exposto podemos extrair, entre outras, as seguintes proposições, que se alinham em súmula.

A oposição à execução fiscal tem por fundamentos apenas aqueles susceptíveis de serem integrados em alguma das previsões das várias alíneas do n.º 1 do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

A falsidade do título executivo constitui fundamento de oposição à execução fiscal apenas quando possa influir nos termos da execução – nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

A falsidade do título executivo traduz-se na falta de correspondência da atestação nele firmada em relação ao acto que esse título se destina a certificar.

E, assim, a alegação de que, “violando o título executivo o pacto de jurisdição firmado voluntariamente pelas partes, é falso o título executivo”, manifestamente, não integra o conceito de falsidade do título executivo.

A petição inicial de oposição à execução fiscal deve ser alvo de rejeição liminar, no caso de «não ter sido alegado algum dos fundamentos admitidos no n.º 1 do artigo 204.º», e, ou, de «ser manifesta a improcedência» – nos termos das alíneas b) e c) do n.º 1 do citado artigo 209.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

3. Termos em que se acorda negar provimento ao recurso e confirmar o despacho recorrido.

Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em um sexto.

Lisboa, 7 de Julho de 2010. – Jorge Lino (relator) – Casimiro Gonçalves – Dulce Neto.