0582/05 - Supremo Tribunal Administrativo

A aplicação de multas por incumprimento de prazos contratuais, prevista no art. 201º do DL nº 59/99, de 2 de Março, consubstancia um acto praticado no âmbito da execução do contrato de empreitada, cuja impugnação deve ser exercitada por via de acção, e não através de recurso contencioso.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): RELATÓRIO “A...”, com os demais sinais dos autos, recorre da sentença proferida nos autos de recurso contencioso de anulação que intentou contra o “CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS DA CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO, E.M. (GOP, EM)”, em que se peticionava a anulação da decisão desta entidade que lhe aplicou multas contratuais resultantes de pretensa violação do prazo contratual de concluso da empreitada, e na qual se decidiu pela procedência da excepção de impropriedade do meio processual empregue. A recorrente rematou a sua alegação com as seguintes CONCLUSÕES: A Douta Sentença recorrida foi proferida no Recurso Contencioso de Anulação interposto da decisão de aplicação de multas contratuais por alegada violação do prazo contratual no contrato de empreitada de obra pública “CONJUNTO HABITACIONAL DA PASTELEIRA — CONCLUSÃO”, no montante de € 114.334,80. O contrato de empreitada de obra pública é um contrato administrativo que reúne em si duas características, por um lado, é um contrato, por outro lado tem a natureza administrativa, de direito público. Esta sua última característica implica que a pessoa pública - Entidade Recorrida - está investida de um certo número de prerrogativas ligadas ao primado do interesse público geral que deve prosseguir, e que a colocam relativamente ao contraente particular, em posição de superioridade e ainda, porque a vontade da Administração nunca é inteiramente livre porquanto, o interesse público impõe à sua actividade limites a que os entes privados não estão sujeitos. Por isso é que, os principais poderes de autoridade de que a Administração beneficia na execução do contrato administrativo são o poder de fiscalização, os poderes de modificação e/ou de resolução unilateral e o poder de aplicar sanções. Sendo que o poder de aplicar sanções constitui uma prerrogativa exorbitante da Administração na execução dos contratos administrativos. E tanto assim é que, nos contratos da empreitada de obra pública, a Administração pode proceder à aplicação de uma multa contratual diária por violação dos prazos contratuais, mesmo quando não conste do caderno de encargos e do contrato, conforme resulta do n°1 do artigo 201° do RJEOP. A aplicação de multas contratuais no domínio do contrato de empreitada de obra pública, é precedida de um procedimento administrativo que culmina numa decisão unilateral da autoridade administrativa, constituindo um verdadeiro acto administrativo. Porquanto, essas multas são decididas unilateralmente pela Administração - Dona da Obra - sem necessidade de verificação prévia de conformação com a Lei por parte de um Juiz, após notificação para cumprir a obrigação, verificando-se assim, neste tipo de contratos administrativos, uma reaparição do processo de decisão executória e do privilégio da autoridade prévia, característicos do poder público. Por isso é que, sempre que a Entidade Administrativa esteja em condições de decidir a situação jurídica do contraente particular, impondo a solução final de uma situação emergente da execução da relação contratual, está a praticar actos de autoridade, definitivos e executórios, só judicialmente impugnáveis no âmbito do recurso contencioso de anulação. Daí que, o princípio segundo o qual o contencioso dos contratos administrativos de empreitada deve seguir a forma de acção, como um recurso de plena jurisdição, encontra-se limitado pela teoria do acto administrativo destacável. Ora, como se disse, o Meritíssimo Juiz do Tribunal “a quo”, na Douta Sentença recorrida, errou na interpretação que faz do disposto no n° 3, do artigo 9° , do ETAF, do artigo 1800 , al. e), do CPA e dos artigos 201° , 253° e 254° , todos do Decreto-Lei n° 59/99 , de 02/03. Porquanto, no n° 3, do art.° 9° do ETAF e na al. e), do art.° 180°; de CPA, está estabelecida a excepção para a forma de impugnação dos actos administrativos destacáveis, praticados pela Administração no âmbito dos contratos administrativos, E porque a decisão - aplicação de multas contratuais por pretensa violação dos prazos contratuais - da Entidade Recorrida em causa nestes Autos, foi tomada no âmbito de um contrato de empreitada de obra pública e, desde logo, exigível no primeiro pagamento que houvesse a efectuar, por isso, definitiva e executória, Fê-lo no exercício da autoridade e não como uma mera declaração negocial ou como acto opinativo. Daí que na nossa modesta opinião, não pode colher a interpretação do Meritíssimo Juiz “a quo” constante da Douta Sentença recorrida, de que o estabelecido no artigo 254° do Decreto-Lei n° 59/99 , de 02/03 (RJEOP), configura uma norma imperativa que afasta o estatuído nos artigos 9° do ETAF, 120° e 180° , al. e), ambos do CPA . Concluindo, a Douta Sentença recorrida ao julgar procedente a excepção de impropriedade do meio processual empregue - Recurso Contencioso de Anulação - e, por isso, tendo rejeitado o Recurso interposto, violou o disposto nos preceitos legais supra identificados, devendo ser declarada nula, com todas as consequências legais. A autoridade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES: No âmbito de um contrato de empreitada de obras públicas, o poder sancionatório conferido ao dono da obra, por atrasos na execução por parte do empreiteiro, resulta da previsão contratual, E não dos seus poderes de autoridade, mesmo que, no caso do recorrido, os tivesse; Assim, devem revestir a forma de acção as questões que tenham por objecto a aplicação de multas contratuais, - sendo inadequado o meio do recurso de anulação, usado pela recorrente; Sendo inadequado o meio processual do recurso de anulação, usado pela recorrente; Aliás, consciente disso mesmo, a recorrente, paralelamente, não deixou de utilizar o meio correcto da acção, processo que, sob o n.º de registo 1849/04.OBEPRT , corre termos pelo tribunal administrativo e fiscal do Porto; Consequentemente, não merece censura a douta decisão recorrida, Improcedendo, em consequência, as conclusões extraídas nas doutas alegações da recorrente. Neste Supremo Tribunal o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: “Vem interposto recurso jurisdicional do despacho do Mmo Juiz do TAC do Porto constante de fls 255/259 vº, que julgou procedente a excepção de impropriedade do meio processual suscitada pela entidade recorrida e, em consequência, rejeitou o recurso contencioso de anulação interposto da decisão de 17.10.2002 do Conselho de Administração da Gestão de Obras Públicas da Câmara Municipal do Porto, E.M., que aplicou multas contratuais resultantes de violação de prazo contratual. A questão objecto do presente recurso consiste assim em saber qual o meio processual de impugnação dos actos de aplicação de sanções por parte da Administração, no âmbito de contrato de empreitada de obras públicas: recurso contencioso ou acção declarativa. Reconhecendo-se, embora, que a argumentação desenvolvida pela recorrente tem apoio jurisprudencial (vide, nomeadamente, Ac STA de 11.04.2002, Rec na 47411), afigura-se-nos ser de acolher a posição vertida no acórdão do Pleno de 15.05.2002, Rec nº 46106, que a decisão recorrida inteiramente subscreve, atentas as razões em que se funda e das quais não vemos motivos para discordar. Nestes termos, não nos merecendo a decisão recorrida qualquer reparo, somos de parecer que o recurso não merece provimento”. Foram colhidos os vistos da lei, pelo que importa apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO E DE DIREITO A única questão que vem colocada no presente recurso jurisdicional traduz-se em saber qual o meio processual adequado à impugnação de uma deliberação de autoridade pública que, no âmbito de um contrato de empreitada de obra pública, aplicou ao empreiteiro uma multa por incumprimento de prazos contratuais: se o recurso contencioso de anulação, como pretende o particular/empreiteiro recorrente; ou se a acção, como se decidiu na decisão impugnada. A tal propósito a jurisprudência do STA, depois de em Subsecção haver divergido, pode dizer-se que se sedimentou a partir do Acórdão do Pleno de 15.05.2002 – Rec. 46.106 ( E que pode ver-se reafirmada, e sem preocupação de exaustão, nos acórdãos tirados em Subsecção, de 07-10-2004 (Rec. nº 0640/04) e de14-07-2005 (Rec. 0106/05). ) (decisão tomada por unanimidade em recurso por oposição de julgados), e cuja orientação vem acolhida na sentença sob recurso, sede em que, aliás, se reproduz a fundamentação do referido aresto, ou seja, a de que a aplicação de uma multa por incumprimento de prazos contratuais pelo empreiteiro consubstancia um acto praticado no âmbito da execução do contrato de empreitada, cuja impugnação deve ser exercitada por via de acção, e não através de recurso contencioso. O essencial da posição jurisprudencial acolhida na decisão impugnada pode ver-se expresso no seguinte segmento do aludido acórdão do Pleno: “(…) Da legislação que foi referida ressalta que, enquanto no Código Administrativo se admitia como regra a impugnação contenciosa de decisões ou deliberações definitivas ou executórias sobre validade e execução dos contratos, no regime do D.L. 48 871 se faz uma separação de águas: por um lado impugnação contenciosa de actos praticados até à celebração do contrato e, por outro, a acção passou a ser o meio processual adequado para dirimir as questões suscitadas após a celebração do contrato. No seguimento do estatuído no D.L. 48 871, a não referência no D.L. 235/86 e nos Decretos-Leis posteriores à impugnação contenciosa dos actos praticados pela Administração após a celebração do contrato foi entendida por uma parte da jurisprudência e da doutrina no sentido de que só através da acção poderiam ser atacados judicialmente os actos da Administração praticados após a celebração do contrato de empreitada de obras públicas. O D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, ao reiterar o estatuído no art.° 221.° n.° 1 do D.L. 235/86 de 18 de Agosto, não pode deixar de ser interpretado, ao manter aquele dispositivo, em face do que veio a ser estatuído no CPA., de acordo com o que foi referido anteriormente, (acolhimento pelo Decreto-Lei dos princípios orientadores e disposições fundamentais definidos pelo CPA). Já antes do CPA os art.°s 9.° n.º 3 do ETAF (D.L. 129/84 de 27 de Abril), e 51.° n.º 1 alínea g) do mesmo diploma, estabeleciam a possibilidade de impugnação autónoma de actos administrativos relativos à execução dos contratos administrativos prevendo-se a acção como forma geral de dirimir as questões relativas aos contratos administrativos. O CPA ao definir os casos em que a Administração no âmbito dos contratos podia praticar actos administrativos (art.° 180.°), quais os actos que não poderiam ser considerados definitivos e executórios para efeitos de impugnação contenciosa (art.º 186.°) e os casos em que a Administração podia obter a execução forçada das prestações em causa (art.° 187.°), veio, porém, trazer alguma luz à interpretação daquele citado art.° 225.° n.° 1 do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, designadamente quando no artigo 180 do CPA , chama a atenção para que os poderes da Administração em relação aos contratos por ela estabelecidos têm de ter em conta o que resultar da lei e da natureza do contrato. É em todo o caso indiscutível que o art. 9º, nº 3 do ETAF não tem, de modo algum, o sentido de atribuir a natureza de acto administrativo destacável às posições que a Administração assuma na execução dos contratos administrativos. Prevê apenas a eventualidade de – com base noutras fontes normativas - ocorrer essa forma de intervenção da entidade pública, à qual a contra-parte se poderá opor através de recurso contencioso. Ora, no sistema gizado pelo legislador do Dec. Lei n.º 405/93, não perdendo de vista que nos encontramos no quadro normativo de uma espécie particular dentro do género "contrato administrativo" (art.º 9.° do ETAF) rege o n.º 1 do art. 225° do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, que expressamente estabelece ser a acção o meio processual adequado a resolver as "questões" relativas à execução do contrato de empreitada de obras públicas. De acordo com esta regra, que tem natureza imperativa, cuja aplicação, por isso, não é dado às partes afastar, todas as questões ligadas à execução do contrato – refiram-se elas ao seu desenvolvimento normal ou aos seus incidentes sancionatórios ou patológicos – desde que abrangidos na textura normativa deste diploma legal, serão apreciadas através do processo de jurisdição plena que é a acção. É a letra da lei que o impõe e também a sua "ratio", atentas as vantagens oferecidas, no tocante à produção de prova, por este meio processual face ao recurso contencioso, já que se trata de controvérsias que geralmente envolvem matéria de facto de grande complexidade. O interesse público que inegavelmente subjaz ao preceito do art.º 181.º do mesmo diploma legal que prevê a aplicação de multas por violação dos prazos contratuais encontra-se deste modo subordinado à apontada directriz do art.º 225.°, n.º 1, não pedindo que à sua sombra a entidade pública contratante pratique actos de autoridade submetidos, como tais, ao contencioso de anulação. O que acabamos de dizer não exclui, assim, que a Administração, em casos muito contados, por razões exógenas à execução do contrato, não possa praticar actos administrativos que com ele directamente interfiram. Será o caso, p. ex., da rescisão unilateral do contrato por imperativo de interesse público prevista no art.º 180.º , al. c) do CPA , ou a modificação também unilateral do conteúdo das prestações [al. a) do mesmo preceito], actos que, por espelharem o exercício de um poder discricionário potenciado por um interesse público de particular intensidade, mais facilmente se amoldam aos limites cognitivos do contencioso de anulação. Da evolução legislativa citada e de uma combinação harmónica destes princípios pode concluir-se que houve por parte do legislador a intenção de distinguir no contrato de empreitada de obras públicas entre o período anterior à celebração do contrato e o período posterior a essa celebração. A partir do momento em que a Administração e o empreiteiro celebram o contrato de empreitada de obras públicas, a Administração, no interesse da prossecução da obra nas melhores condições pode pressionar o empreiteiro à realização de obras, no quadro legal e contratualmente definido, no desenvolvimento da relação estabelecida. A partir daí, todas as questões relativas à execução do contrato de empreitada de obras públicas são consideradas como "questões" a decidir através do instrumento processual da acção, retirando qualquer relevância à qualificação dogmática das posições da Administração a elas subjacentes como actos administrativos destacáveis ou como meras declarações negociais, já que a opção legislativa foi a de, qualquer que fosse a sua natureza, as submeter à apreciação dos Tribunais através do meio processual acção. Dir-se-á, contudo, que dificilmente se compaginaria com a característica da auto-tutela executiva que caracteriza o acto administrativo a imposição dessa forma processual de discussão de tais controvérsias. Há, pois, que concluir que, no âmbito do D.L. 405/93, o meio próprio de reacção para dirimir quaisquer "questões" relativas à execução do contrato, e independentemente da natureza dessas "questões", é a acção.” Como também se realçou no aludido acórdão de 14-07-2005, a solução jurídica sufragada no citado aresto do Pleno, apesar de este se reportar ao DL nº 405/93 , de 10 de Dezembro (diploma aplicável à situação ali apreciada), é em tudo transponível para a situação reportada nestes autos, uma vez que a redacção dos arts. 181º e 225º daquele diploma é idêntica à dos arts. 201º e 254º do actual (e aqui aplicável) DL nº 59/99 , de 2 de Março, à luz do qual, por conseguinte, tal solução tem a mesma congruência e aplicabilidade, como se refere aliás na decisão aqui impugnada. Porque com a mesma se concorda, cumpre, pois, reafirmar a enunciada doutrina, devendo, assim, concluir-se que a sentença impugnada, ao decidir nos aludidos termos, e tendo rejeitado o recurso contencioso por impropriedade do meio processual utilizado, fez correcta aplicação da lei, não tendo, contrariamente ao pretendido pela recorrente, violado a norma do art. 254º do DL nº 59/99 , de 2 de Março (que, como se disse, constitui reprodução do art. 225º do DL nº 405/93 ), assim improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente. DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença impugnada. Custas pelas recorrentes, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 € e 200 €. Lisboa, 3 de Novembro de 2005. João Belchior – (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Edmundo Moscoso.