01395/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Constituem infracções administrativas punidas com multa, e não contra-ordenações sancionadas com coimas, os ilícitos previstos no art. 38º, nº 3, al. h), e 39º, nº 1, al. c) do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo, aprovado pelo D-L nº 314/95, de 24.11, pelo que este S.T.A. é competente para conhecer de recurso contencioso interposto de despacho de membro do Governo que confirma, em recurso hierárquico, a aplicação ao concessionário de multa com esse fundamento.

II- A competência do Inspector-Geral de Jogos para aplicar, em primeiro grau, essa sanção exerce-se sem prejuízo da que a lei atribui à DGCI, designadamente para cobrança coerciva dos valores em dívida ao Estado e à Segurança Social.

III- O sancionamento, por aquela via, do atraso do concessionário no pagamento de dívidas de impostos e segurança social não envolve violação do princípio non bis in idem.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .. recorre contenciosamente do despacho nº 313/2003/SET, de 16.7.03, do SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO, que, negando provimento a recurso hierárquico por si interposto, manteve a multa de € 4000,00 que lhe fora aplicada pelo Inspector-Geral de Jogos.

Aponta ao acto impugnado diversas ilegalidades.

Na sua resposta, a entidade recorrida sustenta a decisão recorrida, mas começa por levantar a questão prévia do erro na forma de processo e incompetência do tribunal, em virtude de estar em causa uma decisão administrativa que aplicou uma coima, e cujo regime jurídico segue o disposto nos arts. 59º e segs. do Dec-Lei nº 433/82, de 27.10 (ilícito de mera ordenação social).

Notificado para o efeito, o recorrente manifestou a sua discordância, na medida em que o diploma ao abrigo do qual a sanção foi aplicada qualifica as infracções em causa como infracções administrativas.

Por despacho de fls. 47 relegou-se para a decisão final o conhecimento da excepção.

Nas suas alegações o recorrente enunciou as seguintes conclusões:

- A Inspecção-geral de Jogos acusou, em processo administrativo com o nº. 6.9.2.13.45/02 o recorrente da falta das documentos comprovativos do pagamento mensal à segurança social referente ao mês de Agosto de 2002, das dívidas ao Estado e ao CRSS que deveria ter sido efectuado até ao último dia do mês de Setembro seguinte.

-A IGJ, em sede de decisão, entendeu que o recorrente, com tal omissão, cometeu uma infracção que consideraram como muito grave, foi o mesmo condenado ao pagamento de uma coima de € 4.000.

- Não conformado com tal decisão foi interposto recurso hierárquico para o ex. Sr. Secretário Estado de Turismo que, por despacho 313/SET/03 de 16/07/03, concordou com os termos e com os fundamentos do parecer junto aos autos, não concedendo provimento aquele recurso.

- Desta decisão versa o presente recurso contencioso, na medida em que e salvo o devido respeito, entende o recorrente que não era competência da IGJ, a aplicação das coimas pelos factos vertentes na culpa de culpa.

- A nota de culpa constam factos em que o recorrente é acusado de não ter exibido os documentos comprovativos do pagamento mensal à segurança social referente ao mês de Agosto de 2002, das dívidas ao Estado e ao CRSS que deveria ter sido efectuado até ao último dia do mês de Setembro seguinte.

- A integração como infracção muito grave prevista na alínea H) do nº3, do artigo 38º, dada pela entidade que aplicou a multa, diz respeito a matéria que agora está directamente atribuída à Direcção Geral de Finanças.

- Deste modo, ao condenar o arguido violou o disposto no artigo 31º do DL 314/95, em harmonia com o disposto no artigo 31º n.º 2 do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB).

- Ao aplicar sanções, através dos presentes processos, o recorrente está a ser penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção.

- Isto porque as entidades que fiscalizam directamente o cumprimento das obrigações em causa, nomeadamente a Direcção Geral de Finanças, tem, como não poderia deixar de ser, a desencadear os respectivos, processos, tendentes à cobrança coerciva, por um lado, e por outra à respectiva penalização do recorrente pelo incumprimento.

- Conforme se descrimina extensivamente nas presentes alegações com a referência aos respectivos processos.

- Temos de considerar aqui os princípios básicos que nos levam aos institutos da litispendência e do caso julgado.

- Assim como tem vindo a IGJ, a instaurar um processo administrativo, por cada mês, a que se reporta a nota de responsabilização, sem se contemplar as figuras do crime continuado e a conexão de processos,

- Todos estes factores devem ser considerados quando se está a aplicar, em média, por estes factos, uma multa de € 4.000 por mês, não tendo em consideração na aplicação desta pena o cumprimento da obrigação constantes da acusação por parte do arguido, na pendência deste processo.

- E muito principalmente porque o recorrente não é uma empresa com fins lucrativos, mas tão só uma agremiação desportiva com um fim eminentemente social.

- Factor que deve ser considerado por quem julga, para que o recorrente continue a cumprir com as suas obrigações, para assim poder cumprir com a sua finalidade de proporcionar aos adeptos do desporto a sua prática.

- Isto posto não resta alternativa ao recorrente a de apelar, como se disse, para a compreensão de quem de direito, para o ajudarem a fazer face a estes obstáculos, de forma a poder desempenhar na sociedade portuguesa o papel que vem desenvolvendo há muitas décadas”.

A entidade recorrida contra-alegou, insistindo na incompetência do Tribunal e reiterando a improcedência dos fundamentos do recurso.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência da questão prévia e do recurso contencioso.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II –

Com interesse para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos:

1. O recorrente é concessionário de uma sala de jogo de bingo, sita na Rua ..., nº ..., no Porto.

2. Nessa qualidade, deve depositar, até ao dia 10 do mês seguinte àquele a que respeita, a percentagem de receita do jogo que reverte a favor do Estado (impostos e segurança social).

3. Todavia, não comprovou perante a Inspecção-Geral dos Jogos, dentro desse prazo, o pagamento da dívida referente a Agosto de 2002.

4. Pelo facto foi instaurado auto de notícia, determinada a instrução de “processo administrativo” e elaborada acusação (fls. 3, 4 e 12 do p.a.),

5. De acordo com a mesma acusação, o recorrente tinha praticado uma infracção muito grave, a qual, com referência à al. h) do nº 3 do art. 38º, al. c) do nº 1 do art. 39º e al. f) do nº 1 do art. 40º do Regulamento da Exploração do Jogo do Bingo, aprovado pelo Dec-Lei nº 314/95, de 24.11, o sujeitava à multa de € 2493,99 a € 9975,96.

6. O recorrente apresentou a sua defesa (fls. 16).

7. Foi elaborado relatório (fls. 23), no qual em IV (“APRECIAÇÃO”) se escreveu o seguinte:

1. Antes de mais, cumpre referir, como questão prévia, que o contrato de cessão de créditos que o concessionário diz ter celebrado com o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social referido pelo concessionário no ponto quatro da resposta não foi junto aos autos com a defesa. O único documento junto reporta-se a uma certidão da Repartição de Finanças do 5º Bairro Fiscal do Porto. Todavia, o instrutor, tendo tido conhecimento ex officio, da junção do referido contrato num outro processo administrativo, e como ele é referido na resposta foi o mesmo junto aos autos a fls. 20 a 22.

2. O documento carreado para o processo pelo concessionário e o referido contrato de cessão de créditos, não comprovam o pagamento efectivo. O teor dos mesmos e a matéria alegada na defesa, em nada contraria ou infirma os factos constantes da acusação.

3. Que, aliás, o concessionário confessa na sua defesa: “2- Ora exponente não apresentou os documentos comprovativos de pagamento mensal referente ao mês de Agosto do corrente ano” SIC.

4. Mais, demonstra claramente que o A..., agiu livre e consciente, conhecendo e tendo a obrigação de conhecer o prazo que a lei lhe impõe para o pagamento daquelas dívidas ao Estado, de Impostos e à Segurança Social, e de proceder à entrega, até ao último dia do mês de Setembro de 2002, à Inspecção-Geral de Jogos, dos documentos comprovativos do pagamento das mesmas (ofício da Inspecção-Geral de Jogos, n.º 6918, de 13 de Agosto de 1998, de que lhe foi dado integral conhecimento pela notificação n.º 96/98, de 17 de Agosto de 1998).

5. Resultam provados todos os factos constantes da acusação. O Instrutor fundou a sua convicção com base na prova constante dos autos: no auto de notícia de fls. 3, nos documentos de fls. 9 e 10 e na resposta do concessionário à nota de responsabilização.

6. Pelo exposto, entendemos que não existe qualquer fundamento de facto ou de direito que exclua a responsabilidade da concessionária.

7. Ao omitir o atempado pagamento das dividas ao Estado, de Impostos e à Segurança Social respeitantes a Agosto de 2002, e, consequentemente, a entrega dos documentos comprovativos, até ao último dia do mês de Setembro de 2002, à Inspecção-Geral de Jogos, o concessionário incorreu em responsabilidade administrativa prevista e punida nos termos da al. h) do n.º 3, do art.º 38.º, por referência à al. f) do n.º 1, do art.º 40.º do Regulamento da Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo D.L. 314/95, de 24 de Novembro, constitui uma infracção muito grave, punível com multa de 2.493,99 Euros a 9.975,96 Euros, nos termos da al. c) do n.º 1, do art.º 39.º, (convertida em Euros por aplicação do disposto no Decreto-Lei n.º 136/2002, de 16 de Maio), actualizável conforme o estabelecido no n.º 9, do art.º 37º, todos do REJB.

8. A infracção cometida é sancionada em abstracto com a multa de 2.493,99 Euros a 9.975,96 Euros.

Tudo ponderado, propomos que seja aplicada ao A..., na sua qualidade de concessionário de uma sala de jogo do bingo na cidade do Porto a multa de 3.500 Euros, (três mil e quinhentos Euros).

Porém, V.Exª superiormente decidirá”.

8. O Conselho Consultivo da Inspecção-Geral de Jogos emitiu no processo o parecer nº 04/03, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido, e do qual sob os nº 5 e 6 consta o seguinte:

“5. Ao omitir de forma reiterada o atempado pagamento das dívidas ao Estado e à Segurança Social, neste caso respeitante a impostos relativa a Agosto de 2002, o concessionário aqui arguido incorreu em responsabilidade administrativa. É, porém, este Conselho de parecer que a gravidade da infracção ainda não justifica a rescisão do contrato, integrando os factos a infracção considerada muito grave prevista na alínea h), do nº 3, do artº 38º do REJB e punida nos termos da alínea c), do nº. 1, do artº. 39º do mesmo Regulamento com multa de 6 2.493,99 (dois mil quatrocentos e noventa e três euros e noventa e nove cêntimos) a 6 9.975,96 (nove mil novecentos e setenta e cinco euros e noventa e seis cêntimos), valores correspondentes, respectivamente, a 500.000$00 e 2.000.000$00, actualizada a partir de 1 de Março de 1996 pela aplicação do índice médio de preços no consumidor, excluindo habitação, publicado pelo INE, tudo nos termos do nº 9, do artigo 37º, ambos do mesmo Regulamento e com o encerramento da sala de jogo do bingo, por um período de 8 dias a 6 meses, nos termos do nº. 5 do artigo 39º do citado diploma.

Esclarece-se que, nos termos do artigo único do Decreto-Lei nº 136/2002, de 16 de Maio, «Todas as referências monetárias a escudos contidas em textos legais, em actos administrativos e em decisões proferidas em processos contra-ordenacionais consideram-se feitas em euros, sendo a sua determinação feita por aplicação da taxa de conversão prevista no artigo 1º do Regulamento 2866/98/CE, do Conselho, de 31 de Dezembro, e do disposto no nº 2 do artº 7º do Decreto-Lei nº ll7/2001, de 17 de Abril, quanto ao arredondamento das importâncias em causa>>.

6. - Tudo visto e ponderado, o Conselho Consultivo de Jogos emite parecer no sentido de ser aplicada ao concessionário A... multa no valor de 6 4 000 (Quatro MIL EUROS).

9. Em 3.2.03 o Inspector-Geral de Jogos proferiu a decisão nº 05/03, do seguinte teor:

“1. – Concordo com o Parecer nº 04/03 do Conselho Consultivo de Jogos, de 30 de Janeiro, que aqui dou por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.

2. – No presente processo não existem excepções, questões prévias ou incidentais, nulidades ou irregularidades de que cumpra conhecer.

3. – Tudo visto e ponderado, aplico ao concessionário A... multa no valor de € 4 000 (quatro mil euros).

4. – A importância da multa, de acordo com o disposto no nº 4 do artigo 39º do Regulamento do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo Dec-Lei nº 314/95, de 24 de Novembro, reverte para o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (IFT) que sucedeu ao Fundo de Turismo na titularidade de todos os bens, direitos e obrigações (artº 1º do Dec-Lei nº 308/99, de 10 de Agosto, que aprovou os Estatutos do IFT.

5. – Nos termos do nº 2 do art 39º do REJB, da presente decisão cabe recurso para o Senhor Secretário de Estado do Turismo, a interpor no prazo de 30 dias”.

10. O ora recorrente interpôs recurso hierárquico para o SET.

11. Na Secretaria-Geral do Ministério da Economia foi elaborado o parecer nº 57/GJ/03, cujo conteúdo se encontra documentado a fls. 13 a 19 dos autos e se dá por inteiramente reproduzido.

12. Em 16.7.03 a entidade recorrida emitiu o seguinte despacho (nº 313/2003/SET):

“1. Concordo com as conclusões da presente informação e com os respectivos fundamentos.

2. Consequentemente, nego provimento ao recurso interposto pelo A

3. À Inspecção-Geral de Jogos para os devidos efeitos e à Secretaria-Geral do Ministério da Economia para conhecimento”.

- III –

O presente recurso contencioso é análogo a outros instaurados pelo mesmo recorrente neste S.T.A. e tendo por objecto actos administrativos com o mesmo autor e idêntico conteúdo – cf. os Acs. de 24.6.04, proc.ºs nºs 860/03, 1131/03 e 1445/03, de 29.6.04, proc.º nº 1161/03, e de 1.7.04, proc.º nº 1157/03.

Na linha do decidido em todos esses arestos, também aqui se entende que improcedem as questões prévias de incompetência do tribunal e erro na forma de processo.

Com efeito, o acto impugnado não consubstancia a aplicação duma coima, mas duma sanção administrativa de multa, e não visa reprimir um ilícito de natureza contra-ordenacional, mas uma infracção administrativa.

Esta conclusão atinge-se, facilmente, pela análise do conteúdo do acto e do respectivo tipo legal.

Pelo lado daquilo que foram os termos da decisão tomada, quer a acusação, quer o acto final punitivo, não fazem a menor referência a infracções contra-ordenacionais ou à aplicação de coimas; em vez disso, utilizam expressões como infracção administrativa, responsabilidade administrativa e multa.

Pelo ângulo do tipo legal do acto em causa, o que se observa é que o Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo, aprovado pelo D-L nº 314/95, de 24.11, qualifica como infracções administrativas os ilícitos a que se reportam os arts. 38º e 40º (recorde-se que a decisão recorrida se acolhe expressamente sob os arts. 38º, nº 3, al. h), e 39º, nº 1, al. c)). De resto, as contra-ordenações coabitam dentro do mesmo diploma, que, conhecendo perfeitamente a distinção, reservou esse regime para sancionar outros comportamentos. É bem impressivo, aliás, o contraste que resulta de os primeiros se integrarem na Secção II, cujo título é Das Infracções Administrativas, e estes últimos na Secção III, designada por Das contra-ordenações.

Ora, se o acto corporiza a aplicação duma sanção administrativa, e atenta a qualidade de quem o praticou, é manifesta a competência deste S.T.A. Igualmente, não se descortina que forma de processo deveria ter sido usada, em vez do recurso contencioso, para obter a anulação de tal decisão.

Torna-se, assim, possível passar ao conhecimento do mérito do recurso.

- IV –

Em consonância com os fundamentos dos já citados acórdãos deste S.T.A., decidindo casos em tudo idênticos ao presente, entende-se que não assiste razão ao recorrente, não enfermando o acto impugnado de nenhum dos vícios que lhe vêm imputados.

Por merecer a nossa inteira adesão, transcreve-se parte da fundamentação utilizada no Ac. deste Supremo Tribunal de 24.6.04, proc.º nº 1131/03, na qual se rebate, ponto por ponto, a argumentação do recorrente:

“3. 2 Como decorre do já exposto, em causa está despacho, de 17-4-03, do Secretário de Estado do Turismo, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo Recorrente do despacho, de 2-12-02, do Inspector-Geral de Jogos, que lhe aplicou a multa de € 4.000, por se ter entendido que o Recorrente incorreu na infracção muito grave prevista na alínea h), do nº 3, do artigo 38º do REJB, infracção essa que foi punida com a dita multa de € 4.000, nos termos da alínea c), do nº 1, do artigo 39º do REJB.

3.2. 1 Contudo, o Recorrente sustenta que tal multa “diz respeito a matéria que agora está directamente atribuída à Direcção Geral de Finanças”, com o que, ao ter sido aplicada pelo Inspector-Geral de Jogos, se violou o disposto “no artigo 31º do DL 314/95, em harmonia com o disposto no artigo 31º, nº 2 do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB)” – cfr. as conclusões da sua alegação, a fls. 63.

Não lhe assiste razão.

Com efeito, a competência do Inspector-Geral de Jogos decorre, claramente, do nº 2, do artigo 39º do REJB, onde se refere, expressamente, que as multas referidas no número anterior (nela se incluindo as previstas para as infracções muito graves) serão aplicadas pela aludida Autoridade.

Trata-se, aqui, de competência que decorre das funções inspectiva e de fiscalização atribuídas à Inspecção-Geral de Jogos em matéria de cumprimento das obrigações assumidas pelos concessionários das salas de jogo do bingo, tudo isto, obviamente, sem prejuízo das competências próprias da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, designadamente no respeitante à cobrança coerciva dos valores em divida ao Estado e à Segurança Social.

Ou seja, a actuação da IGJ situa-se, apenas, ao nível do sancionamento de uma infracção administrativa imputada ao Recorrente, neste enquadramento improcedendo a arguida violação do artigo “31º do DL 314/95, em harmonia com o disposto no artigo 31º nº 2 do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB)”.

3.2. 2 Considera, ainda, o Recorrente que acabou ser “penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção”, já que a “Direcção Geral de Finanças, tem (…), a desencadear os respectivos processos, tendentes à cobrança coerciva, por um lado, e por outra à respectiva penalização do recorrente pelo incumprimento”, como, de resto se evidencia pela referência por si feita “aos respectivos processos, com o que se atenta contra “os princípios básicos que nos levam aos institutos da litispendência e do caso julgado” – cfr. as conclusões da sua alegação, a fls. 63.

Só que, mais uma vez não assiste razão ao Recorrente.

De facto, como, aliás, já decorre do exposto em 3.2.1, o acto objecto de impugnação contenciosa estatuiu, apenas, no âmbito do recurso hierárquico interposto pelo Recorrente do despacho do Inspector-Geral de Jogos, que lhe aplicou a multa de € 4.000, por se ter entendido que o mesmo tinha incorrido em infracção administrativa muito grave, resultante de o concessionário se ter constituído em mora, por dívidas ao Estado relativas ao pagamento mensal, e referente ao mês de Abril de 2002, das dívidas ao Estado e à Segurança Social, não tendo o Recorrente procedido à entrega na IGJ, nas condições e no prazo estabelecido pelo despacho, de 13-8-98, do Sub-Inspector de Jogos dos documentos relativos a tal pagamento.

Vê-se, assim, que a situação em análise se consubstancia, apenas na punição de uma infracção de natureza administrava, nos termos dos artigos 38º, nº 3, alínea h) e 39º, nº 1, alínea c), todos do REJB, não estando, por isso, em questão o sancionamento de uma qualquer infracção de natureza tributária, destarte se não verificando a invocada “dupla penalização”, com o que - para além do mais que a este propósito se poderia hipoteticamente aduzir, designadamente, quanto à pertinência e propriedade na sua invocação, reportada ao procedimento administrativo, de institutos típicos do processo - cai pela base a arguição de violação do caso julgado e da litispendência, já que o Recorrente não demonstrou que na IGJ tivesse sido decidido ou estivesse pendente um processo que almejasse à aplicação de uma sanção pela mesma infracção administrativa que motivou a abertura do processo que veio a culminar com a prática do acto recorrido, ao que acresce o facto de os outros processos levantados ao Recorrente por Entidades que não a IGJ se reportarem a realidades distintas, basicamente, por se mostrarem ligados à cobrança coerciva das dividas, matéria que, como já se viu, não constituiu objecto do processo onde se insere o acto recorrido, com o que improcede a arguição do Recorrente.

3.2. 3 Para o Recorrente, o acto impugnado não teria atendido à circunstância de a sua actuação se enquadrar na figura do crime continuado, sem esquecer que têm vindo a ser instaurado um processo administrativo, por cada mês, impondo-se, por isso, dar o devido relevo à conexão de processos.

Acontece porém, que, no caso dos autos, se não pode chamar à colação a figura do “crime continuado”, na medida em que estamos em face de resoluções autónomas e independentes, não se indiciando um qualquer tipo de circunstancialismo externo susceptível de facilitar várias condutas ilícitas do Recorrente, não tendo as infracções sido cometidas com a mesma acção ou omissão nem na mesma ocasião, não se apresentando, por outro lado, umas como causa de outras, assim improcedendo a arguição do Recorrente.

3.2. 4 Na óptica do Recorrente, o acto impugnado teria desconsiderado o facto de, na pendência do processo, já ter cumprido as “obrigações constantes da acusação” – cfr. as conclusões da sua alegação, a fls. 66.

Também quanto a esta questão se não pode subscrever a tese sustentada pelo Recorrente.

É que, contra o que refere na sua alegação, o acto que lhe aplicou a multa de € 4.000 teve, expressamente, em consideração o facto a que alude o Recorrente.

Na verdade, como resulta dos autos, o despacho, de 2-12-02, do Inspector-Geral de Jogos, baseou-se no Parecer nº 34/02, de 28-11-02, elaborado pelo Conselho Consultivo dos Jogos.

Ora, o ponto 5 do dito Parecer reporta-se, precisamente, à questão que o Recorrente tem por não considerada, nele se concluindo que o “arguido regularizou, entretanto e por essa via, a dívida a que se refere o presente processo” – cfr. fls. 33 do processo instrutor.

Por outro lado, do ponto 6 do mencionando Parecer decorre que tal situação foi objecto de análise e ponderação, carecendo, por isso, de suporte factual a alegação do Recorrente, neste enquadramento improcedendo a conclusão aqui em apreciação.

3.2. 5 Finalmente, nas demais conclusões da sua alegação faz o Recorrente apelo à sua natureza como agremiação desportiva, sem fins lucrativos.

Porém, tal alegação não constitui qualquer fonte de invalidade susceptível de levar à anulação do acto recorrido, não tendo o Recorrente logrado demonstrar, designadamente, a existência de erro manifesto ou grosseiro na graduação da multa, tanto mais que, sendo variáveis os montantes previstos para a multa na alínea c), do nº 1, do artigo 39º do REJB, o montante fixado (€ 4.000) se situa mais próximo do montante mínimo e, ainda assim, abaixo do montante médio”.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso, com custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 400,00 €.

Procuradoria: 50%.

Lisboa, 27 de Outubro de 2004. – J. Simões de Oliveira (relator) – Madeira dos Santos – António Samagaio.