01416/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O conceito de interesse fundamental para o país da actividade prosseguida pelos cidadãos estrangeiros que pretendam residir em Portugal é um conceito indeterminado cujo preenchimento está atribuído por lei à Administração (art. 87º, 1, al. g) do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto).

II- A invalidade do acto final, por ter sido proferido depois do prazo legal só se verifica quando resulte da lei (perda de legitimação, ferindo os actos de incompetência em razão do tempo). A violação do prazo a que se refere o art. 58º do CPA (prazo para a conclusão do procedimento) não implica a invalidade do acto final.

III- A formação do deferimento tácito dos pedidos de aprovação ou autorização, decorre da subsunção desse pedido numa das alíneas do art. 108º, 3º do C.P.Adm., ou em norma legal que especialmente o preveja. Não prevendo a lei especialmente o deferimento tácito dos pedidos de autorização de residência, nem cabendo tais pedidos na previsão do art. 108º, 3 do C.P.Adm. a falta de decisão da Administração deve, nestes casos, ser enquadrada no âmbito de aplicação do art. 109º do C.P.Adm (indeferimento tácito).

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., de nacionalidade brasileira, médica dentista, residente na Av. .... Lisboa, recorreu para este Supremo Tribunal do despacho do Ex.mo Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA que indeferiu o seu pedido de autorização de residência, imputando-lhe, na petição inicial, o vício de violação do art. 87º, 1, al. h) do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto, alterado pelo Dec. Lei 4/2002, de 10/1 e 34/2003, de 25/2, falta de fundamentação e falta de conclusão no prazo legal.

Nas alegações finais, formulou a recorrente as seguintes conclusões:

1ª o despacho recorrido violou o exacto entendimento do disposto no art. 87º, n.º 1, al. h do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto, alterado pelo Dec. Lei 4/2002, de 10/1 e 34/2003, de 25/2, porquanto não alargou o conceito de “interesse fundamental para o país” à esfera económica;

2ª o despacho recorrido violou o art. 58º, n.º 1, 2 e 3 do C.P.Adm., porquanto não respeitou o prazo de 90 dias aí imposto, nem respeitou e nem aplicou as normas e formalidades impostas de prorrogação dos respectivos prazos, sofrendo de vício de forma por não ter sido concluído dentro do prazo legal;

3ª o despacho recorrido, no silêncio da Administração, quando esta era obrigada a pronunciar-se sobre o exercício do direito da recorrente, dentro do prazo legal, e não o fez, estabelece o deferimento tácito da pretensão formulada pela autora, nos termos do art. 108º do C.P.Adm. A entidade recorrida defendeu a legalidade do despacho recorrido, concluindo, em síntese:

a) não carecem de visto para obtenção de autorização de residência os estrangeiros cuja actividade no domínio científico, cultural, económico ou social, seja considerada de interesse fundamental para o país – cfr. al. g) do n.º 1 do art. 87º do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto, na redacção do Dec. Lei 34/2003, de 25 de Fevereiro;

b) o “interesse fundamental”, ali referido, há-de ter em consideração que a actividade a desenvolver em território nacional, deva contribuir de modo relevante para a execução de interesses essenciais que o Estado deve prosseguir;

c) da prestação de serviços odontológicos não resulta para o país benefício ou vantagem concreta de natureza excepcional que aconselhe o afastamento das regras gerais de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território português;

d) o prazo previsto no art. 58º do CPA é meramente indicativo e o seu incumprimento não habilita o recorrente a presumir o deferimento tácito; e) a falta de decisão final, no prazo previsto para o efeito, sobre pretensão dirigida a órgão administrativo confere ao interessado a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão, para poder exercer o meio legal de impugnação.

O Ex.mo Procurador – geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos:

a) a recorrente formulou ao Ex.mo Senhor Ministro da Administração Interna o pedido de autorização de residência, através do requerimento que deu entrada em 29-11-2002 “(….) ao abrigo do art. 87º, 1, al. h) do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto, com as alterações impostas pelo Dec. Lei 4/2001 de 10 de Janeiro, em virtude de considerar de interesse nacional a sua profissão, bem como a sua firma” – cfr. fls. 35 do apenso.

b) em 2 de Junho de 2003, no uso de competência delegada pelo Despacho 17.296/2002, o Ex.mo Secretário de Estado da Administração Interna, tal pedido foi indeferido, com os fundamentos e razões aduzidas no relatório de 16 de Maio de 2003, e que em síntese, foram os seguintes:

“(…)

2º)

A requerente invocou como fundamento do seu pedido, os seguintes argumentos:

- é médica dentista, trabalhando por conta própria;

- considera ser de interesse nacional a sua profissão, bem como a sua firma.

3º)

Analisado o pedido verificou-se que os factos invocados demonstram que se está perante interesses meramente individuais, não podendo a presente situação ser considerada de interesse fundamental para o país.

(…)

9º)

Face ao exposto entende-se que o presente caso, não é enquadrável na disposição legal prevista na al. g) do n.º 1 do art. 87º do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto, cuja aplicação implica o desenvolvimento de uma actividade no domínio científico, cultural, económico ou social que seja considerada de interesse fundamental para o país, sendo a competência do reconhecimento de tal situação efectuada pelo Ministro da Administração Interna (…)” – cfr. fls. 12 e 13 dos autos.

2.2. Matéria de direito

A recorrente nas conclusões das alegações finais imputa ao acto o vício de (i) violação de lei (violação do art. 87º, 1, al. g) do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto e posteriores alterações), (ii) vício de forma, por violação do art. 58º do CPA; (iii) falta de fundamentação.

Pede ainda o reconhecimento do deferimento tácito e consequente autorização de residência. Este pedido de reconhecimento de deferimento tácito, e consequente autorização de residência, não pode ser apreciado no âmbito do recurso contencioso de anulação. Nos termos do art. 6º do ETAF, o recurso contencioso é de mera anulação, pelo que não pode, no âmbito deste processo, reconhecer-se o deferimento tácito e a consequente autorização de residência. Tal não impede que o recurso contencioso prossiga relativamente aos pedidos abrangidos na amplitude da jurisdição administrativa, isto é, relativamente ao pedido de anulação do acto recorrido.

Apreciaremos os vícios pela ordem de arguição, dado o disposto no art. 57º da LPTA e a inexistência de quaisquer razões para a sua alteração.

i) Violação do art. 87º, 1, al. g) do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto e sucessivas alterações.

A violação de lei invocada pela recorrente resulta de não se ter entendido, como pretendia, que o exercício de funções de médica dentista, em Portugal, e de aqui ter uma clínica de medicina dentária, integra a previsão do art. 87º, 1, al. g) do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto. A actual alínea g) era a anterior al. h), e por isso, o pedido foi formulado com referência à alínea h) – daí que não exista qualquer confusão (como a recorrente imputa à entidade recorrida no art. 8º da petição).

O art. 87º, 1, al. g) do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto, aplicável ao presente caso tem a seguinte redacção:

“Não carecem de visto para obtenção de autorização de residência os estrangeiros:

g) cuja actividade no domínio científico, cultural, económico ou social seja considerada de interesse fundamental para o País”.

A questão, da eventual violação do preceito, está em saber se a situação de facto invocada pela recorrente (exercer a profissão de médica dentária e ser titular de uma empresa com tal escopo) preenche o apontado requisito, isto é, se essa actividade deve ser considerada de interesse fundamental para o País.

O conceito “actividade considerada de interesse fundamental para o País” é um conceito indeterminado.

Os conceitos indeterminados são hoje vistos na sua heterogeneidade, integrando vários tipos. Há casos em que está em causa (i) a mera interpretação ou subsunção; (ii) casos em que a concretização apela a preenchimentos valorativos (bons costumes, etc.), e dentro desta categoria (iii) há situações em que a valoração é objectiva e (iv) casos em que tal valoração é cometida à própria Administração.

Só perante o caso concreto “por interpretação da lei” se pode determinar o a que tipo se reconduz o conceito indeterminado – FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, pág. 114.

Nos casos em que a lei comete à Administração a valoração da situação de facto, deve aplicar-se o regime típico dos actos discricionários. Nestes casos “o tribunal não pode reapreciar o acto da Administração para lhe substituir outro” – ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, pág. 64 e FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, pág. 114.

A lei, no presente caso, não se limita a descrever um conceito objectivo de uma actividade. Exige que essa actividade “seja considerada de interesse fundamental para o País”. Ser considerada de interesse fundamental, tem uma componente subjectiva, ou seja de avaliação desse interesse, que só é compreensível se interpretado no sentido de se atribuir à Administração o poder de considerar a actividade como de interesse fundamental.

É este também o entendimento deste Tribunal quanto ao conceito indeterminado “interesse nacional” referido no art. 88º do mesmo diploma legal - cfr. Acórdãos do STA de 13-5-2003, recurso 48346; 27-3-2003, recurso 831/02; 6-11-2003, recurso 80/02.

É, assim, atribuída à Administração a faculdade de definir, em cada caso, se a actividade desenvolvida é, ou não, de interesse fundamental para o País. O que significa que, o preenchimento do conceito indeterminado, no presente caso é feito através do exercício de um poder discricionário.

Consequentemente, tal poder apenas pode ser sindicado jurisdicionalmente, no âmbito da sindicabilidade do exercício do poder discricionário.

A recorrente entende que exercer a profissão de médica dentista é de interesse fundamental para o País, a entidade recorrida entendeu que não. Põe, assim, em causa apenas a definição de interesse fundamental para o País. Não aponta ao acto qualquer vício inerente ao exercício do poder discricionário (desvio do poder, violação dos princípios da igualdade, imparcialidade e proporcionalidade) incluindo os vícios de violação de lei, que hoje se reconhece coexistirem nos actos discricionários (falta de base legal, incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do conteúdo, ou do objecto, ilegalidade de clausulas acessórios) – cfr. FREITAS DO AMARAL, ob. cit. pág. 391 e 392.

A recorrente na conclusão 1ª imputa ao acto o vício de violação de lei por não ter sido adoptado um entendimento que alargasse o “interesse fundamental para o país” à esfera económica. Mas não foi isso que se passou. O que se passou foi que a entidade competente considerou que a situação de facto invocada (exercício de medicina dentária) não era bastante para preencher o tal requisito. Como se vê de fls. 12 e 13 dos autos e al. b) da matéria de facto a Administração interpretou a base legal (art. 87º, 1, al. g) do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto como abrangendo o “desenvolvimento de uma actividade no domínio científico, cultural económico ou social…”. Não se verifica assim, o referido vício.

Não tendo a recorrente imputado ao acto recorrido qualquer outro vício inerente ao exercício do poder discricionário, ou dos seus limites, pretendendo apenas fazer substituir a sua noção de interesse fundamental para o País, por aquela que foi acolhida no acto, é manifesto que o recurso deve ser, nesta parte, julgado improcedente.

ii) violação do art. 58º do CPA – vício de forma.

A recorrente entende que foi violado o art. 58º do CPA por não ter sido respeitado o prazo de 90 dias, nem observados os trâmites das possíveis prorrogações. Pretende ainda que, de tal inobservância, resulte a formação de um deferimento tácito.

Defende a entidade recorrida que tal preceito legal não é taxativo, mas sim meramente indicativo, e que o seu incumprimento não gera o deferimento tácito.

Embora a questão tenha sido colocada pela recorrente sem fazer uma explícita conexão entre a violação do art. 58º do CPA e a invalidade do acto, só nesta perspectiva interessa a sua análise.

A invalidade do acto final, por ter sido proferido para além do prazo legal só se verificaria se tal resultasse da lei – casos de perda de legitimação, ferindo os actos de incompetência em razão do tempo – ESTEVES DE OLIVEIRA, e outros, Código de Procedimento Administrativo, anotado, pág. 314.

Não resulta da lei a perda de competência ou de legitimação para proferir a decisão final, pelo que julgamos certo que a violação do art. 58º do C.P.Adm. não invalida o acto proferido para além do prazo legal.

Tal não significa que o prazo não seja relevante para efeitos do art. 108º e 109º do C.P.Adm. Na verdade, está definido na lei um prazo certo para a prática de um acto, pelo que nada obsta a que se aplique o regime legal da formação dos deferimentos, ou indeferimentos tácitos, conforme o procedimento em causa. O facto do prazo referido nos art.s 58º, 108º e 109º do C.P.A. ter a mesma duração (90 dias), é uma clara indicação nesse sentido.

Contudo, no presente caso, o decurso do prazo de 90 dias não determina o deferimento tácito.

O deferimento tácito ocorre nos termos previstos no art. 108º do C.P.Adm. E se o art. 108º, n.º 1 do C.P.Adm. parece estabelecer uma regra geral para as autorizações ou aprovações, tal leitura é claramente desmentida pelo n.º 3: “para efeitos do disposto neste artigo, consideram-se dependentes de aprovação ou autorização de órgãos administrativo, para além daquelas aos quais leis especiais prevejam o deferimento tácito, os casos de: (…)”. O deferimento tácito de um pedido de autorização, ou de aprovação, só se formará se for previsto em lei especial, com expressa cominação nesse sentido, ou constar das alíneas do art. 108º, 3 do CPA.

É este o entendimento de FREITAS DO AMARAL e outros Código de Procedimento Administrativo, 4ª edição, pág. 174: “O presente artigo exprime o compromisso legislativo de afirmar, por um lado, que o deferimento tácito deve ser a regra contra a inércia da Administração e, por outro lado, a limitação da regra aos casos previstos no nº 3, no actual estádio de desenvolvimento da nossa Administração.”

Igual entendimento foi seguido no Acórdão desta Secção de 18-3-2003, recurso 46750.

A situação da recorrente não se enquadra em qualquer das categorias, a que se referem as alíneas do art. 108º, 3 do C.P.Adm. e a lei não prevê especialmente o deferimento tácito, pelo que, o incumprimento dos prazos do art. 58º do CPA, caberia assim na regra do art. 109º do C.P.Adm. ou seja, permitia ao requerente presumir o indeferimento da sua pretensão. Ora, essa faculdade de presumir indeferida a sua pretensão, não se projectava sobre a validade do posterior acto de indeferimento expresso, pelo que improcede o alegado vício.

iii) falta de fundamentação

A não verificação do vício de falta de fundamentação é, neste caso, evidente.

A recorrente imputou ao acto o vício de violação de lei, por ter entendido que o motivo de facto invocado (a profissão de médica dentista e posse de uma empresa dessa especialidade) não preenchia o conceito de “interesse fundamental” para o País, referido no art. 87º, 1, al. g) do Dec. Lei 244/98, de 8 de Agosto. Estes fundamentos constavam da informação para onde remeteu o acto recorrido, sendo assim por ele apropriados.

Verifica-se, assim, que o acto contém os fundamentos de facto e de direito bastantes para suportar logicamente a decisão, fundamentos esses que eram compreensíveis por qualquer destinatário normal, como o foram pela própria recorrente.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 350€. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 7 de Dezembro de 2004. – São Pedro (relator) – João Belchior – Fernanda Xavier.