045541 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A..., devidamente identificado nos autos, interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Ministro da Administração Interna de 31/03/97, que negou provimento ao recurso hierárquico que ele interpôs do despacho do Senhor General Comandante Geral da Guarda Nacional Republicana, que lhe havia indeferido a pretensão de ser integrado no 6.º escalão, índice 190, da escala remuneratória dos militares da Guarda Nacional Republicana e da Guarda Fiscal, imputando-lhe vários vícios de violação de lei e o vício de forma decorrente de falta de fundamentação. Após este Tribunal se ter declarado incompetente, em razão da hierarquia, foi o recurso remetido ao Tribunal Central Administrativo, que, por acórdão de 6 de Maio de 1999, negou provimento ao recurso. Com ele se não conformando, interpôs o recorrente o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões: 1.ª) - O douto Acórdão proferido, de que se recorre, sofre de erro na análise da matéria de facto carreada para os autos, originando a improcedência do pedido; 2.ª) - E no entanto, toda a motivação de direito aduzida vai no sentido de dar razão ao recorrente, não fosse aquele lapso nos factos dados como assentes; 3.ª) - Na matéria de facto o Tribunal “a quo” considera assente que o recorrente foi colocado em 1/10/89 no 3.º escalão do posto de cabo, índice 145 do NSR, conforme mapa anexo ao D.L. 57/90, de 14/2; 4.ª) - E que, em 1/7/90, ascendeu ao 5.º escalão, índice 165; 5.ª) - Perante tal matéria de facto, veio o douto Acórdão recorrido a pressupor que, nesta última data, 1/7/90, o recorrente ascendeu dois escalões por virtude do desbloqueamento previsto no D.L. 85/91, de 23 de Fevereiro, assim beneficiando deste Decreto-Lei na sua máxima extensão; 6.ª) - Aqui reside precisamente o erro em que se labora no douto Acórdão recorrido, pois, em 1/7/90, o recorrente apenas desbloqueou um escalão, passando do 4.º escalão, índice 155, onde se encontrava colocado, para o 5.º escalão, índice 165; 7.ª) - Em Outubro de 1989, por erro dos serviços, o recorrente foi posicionado no 3.º escalão, índice 145, apesar de à data já possuir mais de 12 anos de serviço; 8.ª) - Por aplicação correcta do NSR, o recorrente deveria ter sido colocado, logo de início, no 4.º escalão, índice 155, o que veio a acontecer em Fevereiro de 1990, com efeitos retroactivos a Outubro de 1989; 9.ª) - Ou seja, feita a rectificação, pelos próprios serviços, veio a ser reconhecido ao recorrente o posicionamento no 4.º escalão, índice 155, desde Outubro de 1989, conjuntamente com os seus camaradas de curso de habilitação; 10.ª) - E, é a própria Entidade recorrida que o afirma, desde logo, no ponto 3 da Informação que deu origem ao indeferimento do pedido inicial do recorrente, junta aos autos como doc. II do requerimento que dá cumprimento ao douto despacho de fls 70, e que aqui se dá por integralmente reproduzido; 11.ª) - Como também consta da folha de remuneração do recorrente, junta como doc. 6 da petição de recurso, relativa a Fevereiro de 1990, onde se pode verificar que, nesta data, já estava colocado no 4.º escalão, índice 155, e onde lhe são pagos os respectivos retroactivos de Outubro a Dezembro de 1989 (01Y) e Janeiro de 1990 (01R); 12.ª) - Está assim bem comprovado nos autos que, com efeitos a partir de Outubro de 1989, o recorrente se encontrava posicionado no 4.º escalão, índice 155, quando, em 1/7/90, ascendeu ao 5.º escalão, índice 165, apenas tendo subido um escalão; 13.ª) - Partindo do pressuposto errado, veio o douto Acórdão recorrido considerar que, quando o recorrente ascendeu ao 5.º escalão, índice 165, foi por desbloqueamento de dois escalões que o D.L. 85/91 permitia, e cujas condições o recorrente preenchia; 14.ª) - E a verdade é que, efectivamente, assim deveria ter procedido a Exm.ª Entidade recorrida, porquanto, em 1/7/90, já o recorrente possuía os nove anos de permanência no posto necessário, e até mais de nove para ascender dois escalões; 15.ª) - Em vez disso, a Exm.ª Entidade recorrida veio a aplicar ao recorrente a condicionante prevista no n.º 2, artigo 3.º do D.L. 85/91; 16.ª) - Mas mesmo que se aceite, sem conceder, que cabia razão à Exm.ª Entidade recorrida para aplicar tal condicionante, novamente o recorrente veio a ser prejudicado logo que atingiu os 14 anos de serviço na Guarda, em Agosto de 1991; 17.ª) - A partir desta data, o recorrente encontrava-se em situação de beneficiar do desbloqueamento do 2.º escalão, previsto no D.L. 85/91, deixando de se lhe aplicar a condicionante prevista no n.º 2 do artigo 3.º; 18.ª) - E é com base no mesmo erro de facto acima descrito, que no douto Acórdão recorrido se vem a considerar que o recorrente já tinha beneficiado do D.L. 85/91, na sua máxima extensão, por desbloqueamento dos dois escalões previstos; 19.ª) - O que, como acima se expôs, não corresponde à verdade dos factos; 20.ª) - Surge, então, o Decreto-Lei 299/91 , de 16-8, que, por via do mapa do anexo II, veio a alterar os tempos de serviço necessários à subida de escalão, com efeitos a partir de Janeiro de 1991; 21.ª) - Neste novo mapa, a passagem ao 6.º escalão, índice 175, dar-se-ia aos 11 anos de tempo de serviço, condição que o recorrente já possuía; 22.ª) - Assim, por aplicação correcta destes normativos legais, a Exm.ª Entidade recorrida tinha de colocar o recorrente no 6.º escalão, índice 175, desde Janeiro de 1991; 23.ª) - Não o tendo feito, a Exm.ª Entidade recorrida violou os artigos 17.º do Decreto-Lei 59/90 , 6.º do D.L. 85/91, e 5.º e 9.º do D.L. 299/91, coarctando ao recorrente uma normal progressão na carreira e a correspondente remuneração; 24.ª) - O que, aliás, se reconhece no douto Acórdão recorrido “a contrario”, e não fora aquele erro na avaliação da matéria de facto; 25.ª) - Mas, a Exm.ª Entidade recorrida violou ainda o n.º 5 do art.º 16.º do D.L. 299/91, que na alínea a) prevê a colocação em situação paritária os militares com o mesmo curso de habilitação, permitindo a normalização da situação do recorrente; 26.ª) - O acto recorrido violou também o disposto nos art.ºs 17.º e 18.º do Estatuto dos Militares da Guarda, não permitindo ao recorrente uma normal progressão de carreira, nem a respectiva remuneração, segundo as condições aí previstas; 27.ª) - Prevêem aqueles normativos que o agente da GNR deve auferir uma remuneração compatível com o seu tempo de serviço, posto, cargo que exerça e qualificações adquiridas e uma progressão na carreira de acordo com o tempo de serviço prestado; 28.ª) - Sendo estes os elementos mais determinantes daqueles dois factores torna-se evidentemente ilegal, e violador do princípio da igualdade, que estando o recorrente em igualdade de circunstâncias com os seus camaradas de curso de habilitação, não se situem todos no mesmo escalão e índice auferindo a mesma retribuição; 29.ª) - E se fizermos o cômputo dos anos decorridos até atingirem o topo da carreira, verifica-se que os camaradas do recorrente atingem esse topo em 20 anos, enquanto que este tem de perfazer 22 anos; 30.ª) - No entanto, o NSR prevê, na progressão por escalões e índices, nos termos do mapa do Anexo II do D.L. 299/91, que o topo de carreira dos cabos seja atingido ao fim de 20 anos de serviço, e não mais; 31.ª) - Verificando-se, pois, uma disparidade de critérios para situações iguais, é evidente que a Exm.ª Entidade recorrida violou o Princípio da Igualdade Constitucionalmente consagrado; 32.ª) - O acto recorrido sofre, ainda, de falta de fundamentação contrariamente ao decidido no douto Acórdão recorrido; 33.ª) - A Informação que serviu de base ao indeferimento do primeiro pedido do recorrente limita-se a fazer uma descrição factual dos vários posicionamentos deste, sem apresentar qualquer motivação que indique quais os critérios utilizados; 34.ª) - Ficou sempre por esclarecer porque é que ao recorrente foi dado tratamento diferenciado relativamente aos seus camaradas de posto e curso de habilitação; 35.ª) - Conforme o Douto Parecer da Digníssima Procuradora da República, de fls 93 a 94 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, ficaram por saber as razões de discrepância de tratamento entre o recorrente e os seus camaradas, nem quais os critérios ou justificações legais para a situações iguais dar soluções desiguais; 36.ª) - Da mesma forma, ficou por fundamentar a recusa da Exm.ª Entidade recorrida em aplicar ao recorrente os normativos acima descritos, numa evidente violação da Lei; 37.ª) - É, pois, manifesta a falta de fundamentação do acto recorrido, em violação do disposto no n.º 1, alínea b), dos art.ºs 124.º e 125.º do CPA, bem como o n.º 3, do art.º 268.º da Constituição da República Portuguesa, estando em causa direitos legalmente protegidos. A entidade recorrida contra-alegou, defendendo a bondade da decisão recorrida, em cuja fundamentação se louvou para afastar os vícios de violação de lei arguidos, alegando, quanto ao vício de forma decorrente da falta de fundamentação, que, contrariamente ao alegado pelo recorrente, a Administração explicitou, repetida e pormenorizadamente, o itinerário cognoscitivo que seguiu para o colocar no escalão de remuneração devido, e para lhe recusar provimento às sucessivas impugnações. O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público emitiu o seu parecer de fls. 138, no qual concluiu pela improcedência do presente recurso jurisdicional. Foram colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. Por acórdão de 02/07/02, foi solicitado ao recorrido que esclarecesse o escalão em que o recorrente foi posicionado em 1/10/89 (fls 142), que mereceu a resposta de fls 147 e seguintes. FUNDAMENTAÇÃO 2.1.OS FACTOS: A douta sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: O recorrente é Cabo de Cavalaria da GNR, corpo onde foi alistado em 8/8/77; Ascendeu a esse posto aos 16/6/79; Em 1/10/89, foi colocado no 3.º escalão daquele posto, índice 145, conforme mapa anexo ao DL n.º 59/90 , de 14/2; Ascendeu ao 5.º escalão, índice 165, em 1/7/90; Em 1/1/92, o recorrente foi posicionado no 4.º escalão, índice 165, da nova escala remuneratória dos militares da Guarda Nacional Republicana e da Guarda Fiscal, constante do anexo II ao DL n.º 299/91 , de 16/8; Em 1/7/93, foi posicionado no índice 175 do 5.º escalão do mesmo mapa anexo; Em 27/7/95, o aqui recorrente dirigiu ao Sr. General Comandante-Geral da GNR o requerimento cuja cópia consta de fls. 75 e 76 dos autos; A propósito desse requerimento, foi elaborada a informação cuja cópia consta de fls. 77 e 78 dos autos; Por sobre essa informação, aquele Comandante–Geral emitiu o seguinte despacho: “indefiro pelas razões constantes da informação”. O ora recorrente interpôs recurso hierárquico desse despacho para o Sr. Ministro da Administração Interna; A propósito desse recurso, foi emitido, na Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, o parecer jurídico cuja cópia consta de fls. 10 a 12 dos autos; Por sobre esse parecer, o Sr. Ministro, em 31/3/97, proferiu o despacho seguinte: “Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, nego provimento ao recurso interposto pelo Cabo da GNR A... – isto sem prejuízo do estudo legislativo em curso sobre a proposta a que no mesmo parecer é também feita referência. Comunique-se e notifique-se”. Em face dos referenciados esclarecimentos de fls 147 e seguintes é de alterar, ao abrigo do disposto no artigo 712.º , n.º 1, alínea b) do CPC , por força do disposto no artigo 102.º da LPTA, a matéria de facto dada como provada pelo tribunal recorrido, no ponto 3, cuja redacção passa a ser a seguinte: 3. Em 1/10/89, foi colocado no 4.º escalão daquele posto, índice 155. 2.O DIREITO: O que o recorrente põe em causa, no recurso contencioso, é a sua não colocação no escalão 6.º (índice 175) em Agosto de 1 991, no escalão 7.º (índice 190), desde 1 de Julho de 1 993 e no escalão 8.º (índice 200), desde 1/7/96, da escala remuneratória da Guarda Nacional Republicana, que lhe foi negada pelo acto impugnado, que o acórdão recorrido não considerou ilegal. Assaca a este acórdão vários erros de julgamento, a saber: ter decidido que, em 1/7/90, o recorrente beneficiou do desbloqueamento de dois escalões, quando considera que apenas beneficiou do desbloqueamento de um, fazendo incorrecta aplicação da condicionante estabelecida no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 85/91 , de 23 de Fevereiro; ter decidido que, a partir de Janeiro de 1 991, não devesse ter sido colocado no escalão 6.º, em violação do disposto nos artigos 17.º do Decreto-Lei n.º 59/90 , 6.º do Decreto-Lei n.º 85/91 e 5.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 299/91 , de 16 de Agosto; ter errado, ao aceitar a sua integração em escalão diferente de camaradas que frequentaram o mesmo curso de habilitação, violando o disposto no artigo 16.º, n.º 5, alínea a) do Dec- Lei n.º 59/90 , na redacção dada pelo artigo 10.º do Dec-Lei n.º 299/91; ter decidido erradamente quanto à violação do princípio da igualdade e ao arguido vício de forma, decorrente de falta de fundamentação. Começando pelo conhecimento do primeiro erro de julgamento, temos que o recorrente defende que, em 1/10/89, foi colocado no 4.º escalão, por força da rectificação operada em Fevereiro de 1 990 (em virtude de já ter mais de doze anos de serviço), pelo que, por força do descongelamento de dois escalões, operada em 1/7/90, ao abrigo do artigo 2.º , n.º 2 do Decreto-Lei n.º 85/91 , devia ter passado para o 6.º escalão, em vez do 5.º, no qual foi colocado (conclusões 7.ª a 11.ª). Este é o ponto nuclear em que assenta toda a sua discordância quanto ao acto e sentença recorrida e que, não obstante ser o ponto fulcral do thema decidendum , nunca foi expressamente tratado, jamais tendo sido dada qualquer explicitação sobre a matéria, que foi logo colocada na petição de recurso (vd os dois primeiros parágrafos da sua parte II – fls 4 dos autos) e em relação à qual há afirmações contraditórias (vd., por exemplo, informação de fls 77, em que os próprios serviços do recorrido referem o escalão 4.º e reclamação de fls 80-81). Considerando o recorrente que a lógica do acórdão recorrido levaria à consagração da sua tese, não fosse esse erro na avaliação da matéria de facto. A alteração operada na matéria de facto leva-nos a ter de partir do facto de que o recorrente foi colocado, em 1/10/89, no 4.º escalão (índice 155) e não no 3.º (índice 145), como considerou o acórdão recorrido. Dele partindo e passando a apreciar a evolução da sua escala remuneratória, temos que o Decreto-Lei n.º 59/90 , de 14 de Fevereiro, veio fixar a estrutura remuneratória dos militares da Guarda Nacional Republicana e da Guarda Fiscal (artigo 1.º), com efeitos a partir de 1/10/89 (artigo 29.º, n.º 1), estabelecendo o seu artigo 22.º o regime transitório para essa nova estrutura remuneratória, constante de mapa anexo, nos termos do artigo 15.º do mesmo diploma. A progressão (normal) na carreira passou a ser efectuada nos termos do artigo 17.º, estabelecendo o seu artigo 26.º, por razões orçamentais, certos condicionamentos, determinantes de um regime transitório, que operou o bloqueamento temporário dos escalões. O Decreto-Lei n.º 85/91 , foi o primeiro diploma que procedeu ao desbloqueamento dos escalões, tendo o seu artigo 2.º, n.º 2, alínea b), permitindo que o pessoal que possuísse nove ou mais anos de permanência no posto, progredisse dois escalões. Como o recorrente tinha ascendido ao posto de cabo em 16/6/79 (n.º 2 da matéria de facto dada como provada) e tinha, portanto, em 1/7/90 (data a partir do qual o desbloqueamento produzia efeitos – artigo 7.º), mais de 9 anos de serviço, subiria dois escalões, o que significa que subiria, em princípio, para o 6.º (índice 175) e não para o 5.º (índice 165), como considerou o acórdão recorrido. Essa progressão ficava ainda, contudo, dependente, em face do estabelecido no n.º 2 do artigo 3.º do mesmo diploma, da “posse de antiguidade na carreira não inferior ao mínimo resultante da acumulação dos módulos de tempo necessários para o posicionamento no escalão desbloqueado por aplicação das regras definidas no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 59/90 , de 14 de Fevereiro, contando-se para o efeito todo o tempo de serviço prestado após o ingresso no quadro .” De acordo com o estabelecido neste último preceito, era necessário, para ascender ao 6.º escalão, 14 anos de serviço. Pelo que, tendo o recorrente ingressado na GNR em 8/8/77 (n.º 1 da matéria de facto), só em 8/8/91 atingiria os requisitos necessários ao acesso ao 6.º escalão. Donde resulta que, em 1/7/90, foi bem posicionado no escalão 5, devendo, todavia, ingressar no 6.º em Setembro de 1991, pois que, contrariamente ao que decidiu o acórdão recorrido (por força do referenciado erro quanto à matéria de facto), o recorrente não tinha já beneficiado do descongelamento de dois escalões. Pelo que errou o acórdão recorrido ao assim não decidir. O Decreto-Lei n.º 299/91 , de 16 de Agosto, veio efectuar a segunda fase do desbloqueamento dos dois escalões subsequentes aos já desbloqueados pelo Decreto-Lei n.º 59/90 – artigo 2.º, n.º 1 – , permitindo que os militares não posicionados no 1.º escalão progredissem um ou dois escalões, consoante tivessem, no mínimo, cinco ou oito anos de serviço no actual posto (n.º 2). Essa progressão ficava, no entanto, dependente da posse de um número de anos de serviço no actual posto não inferior à que seria necessário por aplicação das regras definidas no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 59/90 , de 14 de Fevereiro, para posicionamento no escalão desbloqueado (que exigia 17 anos de serviço para a passagem ao 7.º escalão ). O artigo 3.º deste diploma previu ainda um modo especial de progressão, para entre outros postos, o de cabo, ressalvando que este só lhe seria aplicável, se melhor posicionamento não lhe coubesse pelas regras referidas no artigo 2.º, o que, no caso do recorrente, lhe era manifestamente desfavorável, pois, conforme bem explicita o acórdão recorrido, não posto em causa, nessa parte, lhe era atribuído o 3.º escalão, quando ele já se encontrava posicionado no 6.º. Ora, assim sendo, o recorrente, para poder passar ao 7.º escalão tinha que ter, no posto de cabo ( enquanto que para a progressão operada pelo Decreto-Lei n.º 85/91 contava todo tempo de serviço no quadro ), 17 anos de serviço, quando tinha menos de doze. Pelo que não beneficiou do desbloqueamento operado por este diploma. E não beneficiou, assinala-se, pelo facto de, em termos de carreira normal, não ter bloqueado qualquer escalão. Mas, este diploma, para além do referenciado desbloqueamento dos escalões, estabeleceu uma nova escala remuneratória dos militares da GNR, com efeitos a partir de 1/1/92, a operar apenas após ter havido lugar à totalidade dos desbloqueamentos (artigo 6.º), o que já tinha acontecido em relação ao recorrente, estabelecendo também um regime de transição para essa escala (artigo 7.º). Essa transição fazia-se para o mesmo posto e para o escalão de índice igual, se o houvesse (n.º 1 do último preceito), caso em que lhes seria contado, para efeitos de progressão, o tempo de permanência no actual escalão (n.º 2, alínea c)). Como no caso do recorrente havia o mesmo escalão e índice (cfr, mapas anexos aos Decreto-Lei n.º 59/90 e 299/91 e o artigo 6.º deste último diploma), o recorrente devia ser posicionado, em 1/1/92, no índice 175, correspondente ao escalão 6 (da escala antiga), pelo qual, aliás, já devia ser remunerado desde 1/9/91, contando-lhe o tempo desde 1/9/91 para a transição para o índice seguinte. Finalmente, foi publicado o Decreto-Lei n.º 261/92 , de 24 de Novembro, que veio regular o terceiro e último desbloqueamento de escalões, previsto na alínea c) do n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 59/90 , de 14 de Fevereiro. Estabeleceu que, sem prejuízo da posição já adquirida na estrutura indiciária do sistema retributivo, os militares da GNR transitariam para o escalão correspondente ao somatório de módulos de tempo de permanência no posto, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 59/90 . De acordo com a transição normal, o recorrente seria integrado no escalão 5, pelo que, em face da ressalva feita na parte inicial do preceito, se mantinha no 6.º (índice 175). O seu artigo 5.º deu uma nova redacção ao artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 299/91 , estabelecendo que a transição se faz para o mesmo posto e para o mesmo índice, se o houver, contando o tempo de serviço, no actual escalão, para efeitos de progressão. Donde resulta que, devendo estar o recorrente, em face do que ficou dito, no escalão 175 desde 1/1/91, devia passar ao escalão seguinte (190) em 1/9/94 ( artigo 7.º , n.º 2, alínea c) e artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 299/91 ). Em face do exposto, é de concluir que, tendo o acórdão recorrido decidido que o recorrente tinha direito a ser remunerado pelo índice 165, a partir de 1/7/90, e pelo índice 175, a partir de 1/7/93, quando, de acordo com o que ficou demonstrado, tinha direito a ser abonado pelo índice 175, a partir de 1/9/91 e pelo índice 190, a partir de 1/9/94 (o índice 200 só teria lugar em 1/9/97, ou seja, após a prática do acto impugnado, pelo que dele não há que tratar), se verifica o erro de julgamento arguido relativamente ao vício de violação de lei do acto impugnado decorrente da violação dos diplomas reguladores do sistema retributivo e do descongelamento dos escalões. Procedem, assim as conclusões 1.ª a 23.ª das alegações de recurso. Tanto quanto resulta do recurso contencioso e do recurso hierárquico cujo indeferimento lhe deu origem, o recorrente pretendia ser remunerado pelo índice 165 desde 1/7/90, 190 desde 1/7/93 e 200 desde 1/7/96, imputando ao acórdão recorrido outro erro de julgamento, decorrente de ter julgado improcedente o vício decorrente da violação do n.º 5 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 59/90 e o vício decorrente da violação do princípio da igualdade, decorrente de outros militares em condições idênticas auferirem vencimentos superiores. Mas nenhum desses erros se verifica. Com efeito, como bem refere o acórdão recorrido, o referenciado artigo 16.º tem unicamente a ver com a promoção dos militares aos postos seguintes, sendo absolutamente alheio à questão da progressão do pessoal dentro de determinado posto. E, no que respeita ao princípio da igualdade, o mesmo não assume relevância em actos de natureza totalmente vinculada, como é o acto impugnado, nos quais prevalece o princípio da legalidade. Pelo que improcedem as conclusões 25.ª a 31.ª das alegações de recurso. DECISÃO Em face do exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e anular o acto contenciosamente impugnado. Sem custas. Lisboa, 29 de Outubro de 2002. António Madureira – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Adelino Lopes