0217/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A omissão de pronúncia é sobre questões, traduzidas estas no binómio pedido/causa de pedir, pelo que não constitui nulidade da sentença a eventual omissão ou desconsideração, pelo juiz, de qualquer facto alegado, ainda que relevante para a decisão da causa, ou a consideração de factos erróneos.

II- Não se verifica contradição entre os fundamentos e a decisão, se esta é a consequência lógica daqueles.

III- Os actos nulos não produzem quaisquer efeitos, independentemente da declaração de nulidade (artº 134º, nº 1 do CPA).

IV- Portanto, a deliberação camarária, cuja legalidade, aliás, foi judicialmente reconhecida, com trânsito em julgado e que se limitou a declarar nulos os actos praticados anteriormente pela mesma câmara no procedimento de loteamento da Autora (vg aprovação tácita do loteamento), não impôs à mesma quaisquer prejuízos anormais e especiais, muito menos a pretendida desvalorização do seu terreno, pois a Autora nunca adquiriu, pelos actos declarados nulos, qualquer direito a construir no mesmo.

V- E, pela mesma razão, ou seja, pelos referidos actos serem nulos, também não se formou na esfera jurídica da Autora qualquer direito a ser indemnizada, pela não inclusão do seu terreno na área urbanizável do PDM.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A… LDA, com os sinais dos autos, interpõe recurso do saneador/sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, proferido nos autos a fls. 369 e seguintes, que julgou improcedente o pedido subsidiário de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito, formulado na presente acção ordinária, que a ora recorrente intentou contra o MUNICÍPIO DE PORTIMÃO.

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

A) São pressupostos de responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas por actos lícitos: a) a existência de um acto lícito do Estado ou de outra pessoa colectiva pública; b) praticado no interesse público; c) um prejuízo especial e anormal; d) nexo de causalidade entre o acto e esse prejuízo.

B) A agravante formulou um pedido subsidiário de responsabilidade do Município de Portimão por factos lícitos para o caso de não ser atendido um pedido principal de responsabilidade por factos ilícitos.

C) A Assembleia Municipal de Portimão aprovou em 07.10.1994 o Plano Director Municipal de Portimão, conforme Resolução do Conselho de Ministros nº53/95, publicada no DR de 07.06.95, o que constitui facto notório que não carece de alegação ou prova, nos termos do artº514º, nº1 do CPC.

D) Por deliberação de 27.11.96 da Câmara Municipal de Portimão transmitida a coberto do ofício nº14236 de 04.12.96, à agravante comunicou-se que, no processo de elaboração do PDM, foi considerado por decisão da Comissão de Coordenação da Região do Algarve que apenas deveriam ser considerados como compromissos os empreendimentos que fossem titulados por alvará em vigor, com carácter definitivo ( isto é, com infra-estruturas realizadas) e que todos os outros, objecto de declarações de viabilidade, de aprovações preliminares, de declarações de intenção manifestadas pela Câmara e até mesmo os titulados por alvará sujeito a caducidade só seriam de considerar se se viesse a verificar que os mesmos se situavam em espaços urbanizados definidos pelo PDM, conforme documento nº1 junto pela Agravante em articulado superveniente apresentados nos autos em 17.12.96.

E) Da aprovação do PDM estava condicionado o acesso às candidaturas aos fundos comunitários, o que iria pôr em causa acções já planeadas, fundamentais para o desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, conforme documento nº2 junto pela Agravante em articulado superveniente apresentado nos autos em 17.12.96.

F) A agravante solicitou em 08.09.94, à Câmara Municipal de Portimão a inclusão do seu processo de loteamento especial no Plano Director Municipal em curso, o qual não teve resposta positiva através de informação prestada pelo Departamento Técnico de Obras e Urbanismo, (conforme factos dados como provados em xlii e xliii na sentença recorrida).

G) Conclui-se que a elaboração do PDM por motivos de interesse público, sendo lícita e no respeito das decisões tomadas pela Comissão de Coordenação da Região do Algarve, é motivação fundamental e causalidade adequada da deliberação da Câmara Municipal de Portimão tomada em 27.09.94, ou seja, uma semana e meia antes da aprovação pela Assembleia Municipal do referido PDM (documento nº 38 junto à petição inicial).

H) Tal deliberação declara a nulidade de actos de aprovação de loteamento da Agravante, por se considerar poder a mesma comprometer a utilidade e urgência da deliberação, ao abrigo do artº 103º, nº1, alínea a) do Código de Procedimento Administrativo (vide doc. nº 38 já referido).

I) A sentença recorrida ao não se pronunciar sobre esta matéria de facto considerada necessária e essencial à apreciação dos motivos lícitos e de interesse público urgente que determinaram a Câmara Municipal de Portimão à declaração de nulidade de actos constitutivos de direitos da Agravante no seu loteamento, está a incorrer em denegação de justiça e omissão de pronúncia, o que constitui causa de nulidade da referida sentença, nos termos do artº 688º, nº1, alínea d) do CPC aplicável ao contencioso administrativo, por força do disposto nos artº1º e 72º da LPTA.

J) Ao não apreciar tal matéria, a douta sentença recorrida não convoca preceitos legais aplicáveis, violando o disposto nos artº37º, nº1 e nº4 do DL 448/91, de 29.11.91, que mandam aplicar o disposto no regime de responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas públicas por actos lícitos, à alteração das condições de licenciamento de operações de loteamento, desde que tal alteração seja necessária à regular execução de plano regional ou municipal de ordenamento do território.

K) …………………………………………………………………

L) A declaração de nulidade de deliberações camarárias que aprovam o loteamento da Agravante sem audiência desta e declaram o seu processo em condições de emissão do respectivo alvará tomadas uma semana e meia antes da aprovação do Plano Director Municipal equivalem a uma expropriação - sacrifício especial anormal e imprevisível, a qual se caracteriza por uma destruição ou modificação do conteúdo essencial do direito de propriedade e deve ser acompanhada do pagamento de justa indemnização, nos termos do artº62º, nº2 da Lei Fundamental.

M) A aprovação de um Plano Director Municipal implica necessariamente discriminação entre proprietários, importando pagamento das compensações necessárias aos proprietários afectados, em nome do princípio de igualdade da repartição dos encargos públicos previsto no artº13º da Lei Fundamental e no artº9º, nº1 do DL 48051, de 24.11.1967.

N) Não o entendendo assim, fundamentando a sua convicção em factos erróneos quanto à causalidade dos actos e factos que deram origem à declaração de nulidade da aprovação do loteamento da Agravante, o Mmo. Juiz a quo incorre em omissão de pronúncia e contradição entre os fundamentos e a decisão, o que constitui causa de nulidade da sentença pelos artº668º, alíneas c) e d) do Código de Processo Civil.

O) E bem assim incorre em violação dos artº13º e 62º , nº2 da Lei Fundamental e artº9º, nº1 do DL 48051, de 24.11.1967, ao não convocar a aplicação destes preceitos legais, seja à matéria de facto dada como provada, seja à que omitiu por omissão de pronúncia e denegação de justiça.

P) Constitui também omissão de pronúncia pelo Mmo Juiz a quo a não especificação como matéria provada do relatório de avaliação imobiliária elaborado por engenheiros avaliadores da Comissão Permanente de Avaliação da Propriedade Urbana de Portimão junto pela Agravante como doc. 42 à petição inicial e que estima em 2 milhões de contos, o valor total da propriedade com projecto de loteamento aprovado.

Q) Tal facto era fundamental para avaliar a adequação do montante da indemnização constante no pedido subsidiário de responsabilidade civil extracontratual por actos lícitos, no valor de quatrocentos milhões de escudos, o que corresponde a um quinto do valor provável da propriedade com loteamento aprovado, concluindo-se pela sua justeza à expropriação sacrifício do loteamento da Agravante, imposta pela elaboração do Plano Director Municipal de Portimão, assim se respeitando o artº62º, nº2 da Lei Fundamental e bem assim o artº 9º do DL nº48051 de 24.11.1967.

R) A expropriação - sacrifício do loteamento da Agravante verificada sem audiência desta no prazo de uma semana e meia antes da aprovação do PDM de Portimão pela Assembleia Municipal de Portimão constitui um prejuízo anormal, especial e imprevisível caindo na previsão do já referido artº 9º, nº1 do DL 48051, de 24.11.1967.

S) Constitui ainda omissão de pronúncia pelo Mmo. Juiz a quo, a não especificação das despesas com a elaboração de projectos de infra-estruturas tidas pela Agravante em 1992 e 1993 e juntas como docs. 19 20, 33 e 34 à petição inicial, no valor aproximado de trinta milhões de escudos.

T) Tais despesas poderiam ser evitadas se a Câmara Municipal de Portimão informasse atempadamente a Agravante que a inclusão de loteamentos a aprovar no Plano Director Municipal estavam dependentes de uma decisão superior da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, não existindo necessidade de reformulação de projectos de infra-estruturas (entre outros, água, electricidade, esgotos, telecomunicações) que, todavia, a Câmara ia solicitando à Agravante (conforme factos xxiv, xxvii e xixl dados como provados na douta sentença condenatória).

U) Como não o fez e declarou a nulidade de todos os actos praticados no processo de loteamento com uma semana e meia de antecedência em relação à aprovação do Plano Director Municipal pela Assembleia Municipal de Portimão, antes de ser submetido a ratificação governamental, fez incorrer a Agravante em despesas e prejuízos anormais e especiais que merecem a tutela do direito, nos termos do artº9º, nº1 do DL 48051, de 24.11.1967.

V) Pelo que o valor de indemnização apresentado pela Agravante de quatrocentos milhões de escudos, se afigura como justo e adequado em sede de prejuízos especiais e anormais tidos pela Agravante no seu processo de loteamento especial, sendo merecedor de tutela em sede de responsabilidade civil extracontratual do Município de Portimão por actos lícitos.

W) …………………………………………………………………

X) Ao não o entender assim, a douta sentença recorrida incorre na violação dos artº13º, 62º, nº2 da Lei Fundamental e 9º, nº1 do DL 48051, de 24.11.1967, o que constitui fundamento do presente recurso, tendo em vista a defesa de princípios da proporcionalidade, igualdade e legalidade na acção administrativa que são fundamentais para se assegurar efectividade na aplicação do Direito e Justiça.

O recorrido MUNICÍPIO DE PORTIMÃO, nas suas contra-alegações concluiu apenas o seguinte: «Deve a douta sentença recorrida ser mantida por representar a justa aplicação da lei aos factos em apreço».

A Digna PGA emitiu parecer, no sentido da improcedência das arguidas nulidades da sentença recorrida e do não provimento do recurso.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

O saneador/sentença recorrido considerou provados os seguintes factos:

i) A recorrente é proprietária e legítima possuidora do prédio denominado “A…”, sito no …, Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o nº 11014, da freguesia de Portimão, e inscrito na respectiva matriz sob o artº 109º da secção B.

ii) Em Abril de 1991, a recorrente apresentou um estudo preliminar de urbanização daquele prédio, com vista à realização de uma operação sujeita à forma de loteamento especial, com 93ha de dimensão, com equipamentos especiais, com equipamentos de ténis, campo de golfe, coudelaria e demais equipamentos turísticos, segundo a memória descritiva que consta do documento junto como nº2 à petição inicial e que aqui se dá por reproduzido.

iii) O estudo preliminar com a data de 15.04.1991 visava dar satisfação às condições impostas pela Comissão de Coordenação da Região do Algarve que haviam motivado a emissão de anteriores pareceres desfavoráveis por parte daquela entidade em relação a outros dois estudos preliminares apresentados pela Autora desde 1988 – documento junto como doc. nº2 à petição inicial.

iv) No dia 23.07.1991 a Câmara Municipal de Portimão pronunciou-se favoravelmente em relação ao estudo apresentado em último lugar, salientando “o interesse de ordem turística no desenvolvimento dessa indústria para o interior do concelho criando pólos de atracção fora da zona considerada saturada do litoral” e que “o estudo tenta dar cabal resposta às exigências feitas pela Comissão de Coordenação da Região do Algarve respeitando os índices apresentados para aquela zona em tempos pela CCRA”- documento junto como nº3 à petição inicial.

v) A Câmara Municipal de Portimão tomou várias deliberações favoráveis à pretensão da Autora, tais como:

- “ A Câmara considera o estudo preliminar apresentado sem inconvenientes para o desenvolvimento ordenado do Município, constituindo até um pólo de desenvolvimento da zona serrana do Município, salvaguardados que sejam os equipamentos a instalar e a respectiva concepção estética”- ofício nº7022 de 30.06.1989, junto como documento nº4 à petição inicial.

- “ A Câmara concorda com a exposição apresentada por estar em sintonia com os objectivos de desenvolvimento da zona interior do Município, podendo o terreno, no desenvolvimento do PMOT, eventualmente vir a integrar-se numa área mais vasta constituindo um núcleo de interesse turístico, dadas as potencialidades da zona” – ofício nº847, de 26.07.1991, junto como documento nº5 à petição inicial.

- “ A proposta urbanística mais não pretende do que o descongestionamento turístico do litoral, propondo a ocupação de um terreno de grande dimensão, não só com finalidades construtivas, mas defendendo uma política de lazer e ocupação de tempos livres de qualidade e respeito pelo ecossistema onde se insere.”- ofício nº 8456, de 26.07.1991, junto como doc. 6 à petição inicial.

vi) No dia 18.08.1991 a Câmara Municipal de Portimão envia 12 exemplares do processo para a Comissão de Coordenação da Região do Algarve, para a emissão dos competentes pareceres – documento junto como nº7 da p.i.

vii) Por ofício de 03.09.1991, a Comissão de Coordenação da Região do Algarve informa a Autora de que havia pedido parecer às entidades cujo parecer ou aprovação podiam inviabilizar ou condicionar a localização ou realização da operação de loteamento – documento junto como nº8 à petição de recurso.

viii) No dia 03.12.1991, a Autora requer à Câmara Municipal de Portimão o reconhecimento da aprovação tácita do estudo preliminar de urbanização – documento junto como doc. 9 p.i.

ix) Em 10.01.1992, através dos ofícios 171 e 172, a Comissão de Coordenação da Região do Algarve, dá conhecimento à Câmara Municipal de Portimão e à Autora do parecer desfavorável da Comissão de Coordenação da Região do Algarve e dos demais pareceres das entidades consultadas; informação 819/DROT, de 10.10.1991, que teve concordância da DGOT – doc. junto como nº10 à petição de recurso.

x) Em face do requerimento da Autora de 03.12.1991, a Câmara Municipal de Portimão deliberou em 28.01.1992:

-“A Câmara aceita o consentimento tácito da CCRA e demais entidades por si consultadas por falta de cumprimento dos prazos previstos no DL 400/84 e considera tacitamente aprovado o estudo preliminar apresentado de acordo com o parecer do Consultor Jurídico. Mais delibera enviar o processo para ratificação do Sr. Ministro do Planeamento e Ordenamento do Território, através da DGOT, nos termos do disposto no artº18º do DL 400/84” – doc. 11 p.i

xi) Por ofício de 31.01.1992 da Câmara Municipal de Portimão, foi solicitada ao Ministro competente a ratificação da deliberação que reconheceu a aprovação tácita do estudo preliminar de urbanização – documento junto como nº12 à petição inicial.

xii) No dia 10.04.1992, a Autora apresentou na Câmara Municipal de Portimão requerimento solicitando que fosse reconhecida a ratificação ministerial tácita, em virtude de se ter esgotado o prazo para a sua emissão – documento junto como 13 à petição inicial.

xiii) Por ofício de 18.05.1992, foi notificado à Câmara Municipal de Portimão o despacho de 12.03.1992 de Sua Exa. o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do território, com o seguinte teor: “Concordo com as conclusões”, contendo a informação para que remetia as seguintes conclusões:” Considerando que a entidade com parecer vinculativo (DGOT) se pronunciou desfavoravelmente e considerando ainda que o processo não obedeceu às tramitações processuais previstas no DL nº400/84, de 31.12.1994, proponho a V. Exª. a não ratificação da deliberação camarária de 28.01.92, que deferiu tacitamente o pedido de estudo preliminar de loteamento de um terreno sito em … no concelho de Portimão” – documento junto como nº14 à petição de recurso.

xiv) Não se conformando com tal não ratificação e, entre outros argumentos, por entender que se esgotou o prazo para a emissão da ratificação, com a cominação legal da ratificação tácita, a Câmara Municipal de Portimão deliberou interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território - documento junto como nº15 à petição inicial.

xv) Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11.05.1995, transitado em julgado, foi negado provimento a este recurso contencioso que correu os seus termos sob o nº 30.938 – documento de fls. 294 a 301.

xvi) Face ao teor da informação recebida dos serviços da Câmara Municipal de Portimão em 31.07.1992, a Autora entregou nesta edilidade o pedido de licenciamento da operação de loteamento com os elementos descriminados no documento junto como nº16 à petição inicial e a que aqui se dá por reproduzido.

xvii) Por ofício de 07.08.1982, a Câmara Municipal de Portimão comunicou à Autora que nessa data haviam sido solicitados pareceres a diversas entidades - documento junto como nº21 à petição inicial.

xviii) Por ofício de 22.09.1992, a Câmara Municipal de Portimão solicitou a entrega de mais elementos – documento junto como doc. nº 22 à petição inicial.

xix) Os elementos solicitados foram entregues em 01.10.1991 – documento junto como nº23 à petição inicial.

xx) No dia 30.03.1993, a Autora apresentou requerimento na Câmara Municipal de Portimão, solicitando que fosse reconhecida a aprovação tácita do pedido de licenciamento da operação de loteamento, bem como fornecidos os elementos para a celebração do contrato de urbanização – documento junto como nº24 à petição inicial.

xxi) Por ofício de 11.06.1993, a Câmara Municipal de Portimão notificou a autora da deliberação camarária de 08.06.1993, com o seguinte teor:

“Face ao parecer jurídico emitido pelo consultor Jurídico, a Câmara Municipal delibera notificar o requerente à ratificação da aprovação do estudo preliminar, por falta de resposta tempestiva do Ministério da tutela, nos termos do nº2 do artº18º do DL nº400/84, devendo o notificando prosseguir a instrução do processo nos termos do artº20º do mesmo decreto” – doc. nº25 que se junta e cujo conteúdo se dá por reproduzido para todos os efeitos legais.

xxii) Em 09.07.1993 (e não 1997, como, por lapso, consta da sentença), a Autora requereu de novo o licenciamento da operação de loteamento à Câmara Municipal de Portimão e a passagem do respectivo alvará – documento junto como nº26 à petição inicial.

xxiii) Por deliberação de 07.09.1993, a Câmara Municipal de Portimão considerou o processo em condições de emissão do respectivo alvará de loteamento, devendo o Departamento Técnico de Obras e Urbanismo informar os necessários elementos para a sua emissão, designadamente o montante da caução, prazo para a execução das infra-estruturas e encargos a pagar pelo loteador – documento junto como nº27 à petição inicial.

xxiv) Por despacho de 20.09.1993, o Chefe de Departamento de Obras e Urbanismo informa que a Autora deve dar cumprimento a informações de diversos sectores, não estando em condições de serem aprovados os projectos de arruamentos águas e saneamento, alertando-se o requerente para o prazo estabelecido no DL 400/84 para apresentação dos projectos de infra-estruturas, o que é notificado à recorrente – documento junto como nº28 à petição de recurso.

xxv) Em 16.12.1993, a Autora apresentou na Câmara Municipal de Portimão os projectos necessários para dar cumprimento aos requisitos constantes nas informações dos diversos sectores enunciados na informação de 20.09.1993 – documento nº29 junto à petição inicial, excepto o projecto de abastecimento de água que estava em fase de adjudicação a uma empresa.

xxvi) Em Dezembro de 1993, com as eleições autárquicas, verificou-se a mudança dos órgãos autárquicos e, em particular, a substituição do Presidente da Câmara Municipal de Portimão.

xxvii) Em 09.02.1994, a Câmara Municipal oficia à Autora para esta apresentar projecto de abastecimento de água – doc. nº30 junto à petição inicial.

xxviii) O que a Autora apresentou em 11.02.1994 – documento nº31 junto à petição inicial.

xxix) Em 03.05.1994, a Autora é notificada de novo para apresentar projecto de abastecimento de água, no prazo de 60 dias de acordo com a circular em vigor nos serviços municipalizados – documento nº32 junto com a petição.

xxx) Em 08.07.1994, a Autora requer à Câmara Municipal de Portimão se digne ordenar aos Serviços Técnicos a indicação de todos os elementos necessários à passagem do alvará de loteamento – documento junto como nº35 à petição inicial.

xxxi) Entretanto estava em curso o Plano Director Municipal de Portimão.

xxxii) Na fase de inquérito público do Plano Director Municipal de Portimão a Autora elaborou uma exposição dirigida à Câmara Municipal a solicitar a inclusão do seu loteamento no referido Plano – documento junto como nº36 à petição inicial.

xxxiii) Em 26.09.1994, na sequência de tal pedido, a Câmara Municipal de Portimão comunicou à Autora uma informação do Chefe do Departamento Técnico de Obras e Urbanismo com o seguinte teor:

“No âmbito do Inquérito Público foi analisada a proposta da requerente. Não existe alvará emitido e se existirem direitos legitimamente constituídos estes prevalecerão sobre a proposta do PDM, enquanto não caducarem. Caducados estes, prevalece a proposta do PDM.” – documento nº37 junto à petição inicial.

xxxiv) Por ofício de 29.09.1994, a Câmara Municipal de Portimão comunicou à Autora uma deliberação tomada em 27.09.1994 com o seguinte teor ( documento nº38 junto à petição inicial):

“Na II Série do Diário da República nº151 de 3 de Julho de 1992 vem publicado o despacho de não ratificação do estudo preliminar de loteamento proposto pelo requerente tratando-se, pois, de uma revogação do deferimento tácito.

A Câmara Municipal de Portimão por considerar tal despacho ilegal promoveu recurso contencioso de anulação do citado despacho junto do STA – Proc. 30.938, 1ª Subsecção da 1ª secção.

Enquanto o STA não decide, goza o despacho de S. Exª. O SEALOT da presunção de legalidade, pelo que se impõe na ordem jurídica.

Por tal facto e tendo em conta o disposto no artº65º, nº1 do DL 400/84 são nulos todos os actos da CM que contrariem aquele despacho.

Assim deverão ser consideradas nulas todas as deliberações tomadas pela Câmara Municipal a partir daquele despacho, nomeadamente a deliberação de 07.09.1993. Caso o acto administrativo praticado por S. Exª. o SEALOT venha a ser declarado ilegal pelo Tribunal, a CM admite vir a apreciar novamente este processo”.

xxxv) Por considerar esta última deliberação ilegal a autora promoveu recurso contencioso de anulação da mesma junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, processo que correu seus termos sob o nº 683/94 da 2ª Secção.

xxxvi) Tal recurso contencioso veio a ser julgado improcedente por sentença de 22.03.1996 (fls.145 a 147 do proc. 683/94), confirmada por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22.04.1997 (fls.191 a 198), transitado em julgado (fls.268 e seguintes do proc. 683/94 (fls.310 e seguintes do presente processo).

III- O DIREITO

1. A presente acção ordinária foi instaurada contra o Município de Portimão, ora recorrido, em 09.10.1995 e nela a Autora, aqui recorrente, formulou dois pedidos de condenação do Réu em indemnização – um pedido, a título principal, fundamentado em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito e um pedido, a título subsidiário, fundado em responsabilidade extracontratual por facto lícito.

Como fundamento do pedido principal, a Autora alegou na petição inicial, além do mais, que a deliberação da Câmara Municipal de Portimão (CMP) de 29.09.1994, comunicada à recorrente em 29.09.1994, pela qual foram declarados nulos todos os actos praticados pela mesma Câmara, após o despacho do SEALOT de 12.05.1992, no procedimento de licenciamento do loteamento de um terreno da Autora (loteamento da A…), era ilegal, porque, usando a figura da nulidade, o que a CMP pretendeu foi revogar, fora do prazo legal, actos constitutivos de direitos para a Autora relativamente aquele loteamento, pelo que a referida deliberação de 27.09.1994 teria violado os artºs 8º, 59º, 100º e 140º e 141º, todos do CPA e artº77º, b) do DL 100/84, de 29.03 e ainda o artº267º, nº4 da CRP e os princípios da proporcionalidade, da boa fé, da segurança jurídica e da confiança legítima, com consagração no artº266º, nº2 da CRP e nos artºs 5º, nº2 e 151º, nº2 do CPA, com o que teria afectado gravemente os direitos e interesses legítimos da Autora, causando-lhe prejuízos, que computou em 748.265.671$00. [cf. artº 45º a 142º (primeiro segmento) e artº 143º - alíneas A) e B), do mesmo articulado].

Subsidiariamente, para o caso de assim não ser decidido, por se considerar que os actos praticados pela Câmara Municipal são lícitos, pediu a condenação da mesma no pagamento à Autora de uma quantia de 400.000.000$00, pelos encargos impostos e prejuízos anormais sofridos pela Autora no seu processo de loteamento especial, acrescida também de juros legais desde a citação e até integral pagamento (artº142º, segundo segmento e artº143º, parte final).

2. Importa antes de mais verificar o que já foi decidido, com trânsito em julgado, quer nestes autos, quer noutros processos que foram considerados prejudiciais à decisão destes autos e cujas decisões finais se mostram juntas aos mesmos, por certidão.

Assim, a fls.294 e segs, encontra-se o acórdão final proferido pelo STA em 11.05.1995, no rec. 30938, recurso contencioso que teve por objecto o já referido despacho do SEALOT de 12.05.1992, que não ratificou a deliberação da CMP de 28.01.92, a qual, pese embora os pareceres desfavoráveis da CCRA e da DGOT, considerara tacitamente aprovado o estudo preliminar do projecto de loteamento da Autora aqui em causa, tendo sido negado provimento ao recurso contencioso e mantido o despacho impugnado.

Transcreve-se, no essencial, a fundamentação do referido acórdão do STA:

«(…)

2.6.3. O primeiro fundamento invocado pelo despacho recorrido foi o parecer desfavorável emitido pela DGOT.

Como flui, igualmente, do probatório, o estudo preliminar do loteamento mereceu da DGOT parecer desfavorável em concordância com a CCRA:

- por incompatibilidade com o PROT Algarve;

- deficiente fundamentação em termos do ordenamento do território e,

- conflito com a RAN.

Se atentarmos no que, a este propósito, o artº12º, nº1 do DL 176-A/88 de 18.05 dispõe: “ as normas e princípios constantes dos PROT são vinculativos para todas as entidades públicas e privadas, devendo com elas ser compatibilizados quaisquer outros planos, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local”.

E no que acrescenta o nº2 deste preceito: “ a desconformidade de quaisquer planos, programas ou projectos enunciados no número anterior relativamente ao PROT acarreta a respectiva nulidade”.

E ainda se tivermos em conta o estipulado no artº9º, nº1 do DL nº 196/89, de 14.06, onde se afirma que “carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações não agrícolas de solos integrados na RAN”, sancionando o artº34º do mesmo diploma, com nulidades todos os actos administrativos praticados em violação do disposto no nº1 do artº9º, havemos de convir que outro não podia ser o despacho a emitir pelo SEALOT.

E sendo nulos todos os actos praticados com violação daqueles preceitos, não tem sentido contrapor ao acto impugnado, a deliberação camarária de 28.01.1992 que, sendo nula ex vi dos citados normativos legais, não produz quaisquer efeitos.

Aliás, de acordo com o nº2 do artº 81º do DL nº 400/84, a consequência a extrair, neste caso, da falta de emissão oportuna de pareceres, i.e, do silêncio das entidades consultadas, era a recusa e não a aprovação do loteamento.

2.7. Verifica-se, assim, que o despacho impugnado padece, quanto ao primeiro dos fundamentos invocados, do vício de violação de lei que lhe foi imputado pela recorrente, improcedendo, por tal razão, as conclusões da alegação exaradas a este propósito.

(…)»

O referido acórdão transitou em julgado, como consta da certidão junta.

Refira-se que a recorrente fundamenta o pedido de indemnização, formulado a título subsidiário (por facto lícito), único que aqui está em causa, na deliberação da CMP de 27.9.94, que declarou nulos todos os actos praticados pela CMP no procedimento de loteamento aqui em causa, após o referido despacho do SEALOT de 12.05.92, por o contrariarem.

3. A fls. 310 e segs., foi junta certidão do acórdão do Pleno do STA proferido em 14.09.1999, no recurso jurisdicional, por oposição de julgados, que a Autora interpôs do acórdão da Secção do STA, proferido em 26.04.2001, rec. 41.064, que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto da sentença do Mmo. Juiz do TAC que, por sua vez, desatendera o recurso contencioso interposto da deliberação da CMP de 27.09.94, pela qual foi declarada a nulidade de todas as decisões por tomadas pela CMP, no processo de loteamento da Autora, posteriormente ao referido despacho do SEALOT de 12.05.92.

Como se vê da referida certidão, a oposição de julgados versava sobre a questão da violação do direito de audiência prévia pela referida deliberação de 27.09.94, tendo a oposição de julgados sido julgada inexistente e declarada finda a instância.

Consultado o acórdão da Secção proferido em, que conheceu do recurso jurisdicional interposto da sentença proferida no recurso contencioso que teve por objecto a referida deliberação da CMP de 27.09.1994 Ac. STA de 26.04.1997, no rec. 41.064, verifica-se que ao mesmo foi negado provimento, mantendo-se a sentença recorrida que negara provimento ao recurso contencioso, com os seguintes fundamentos:

«(…) Tal deliberação, como resulta da exposição supra, constitui o objecto da impugnação da ora recorrente perante o TAC de Lisboa e a que o mesmo negou provimento, limitou-se a declarar a nulidade de todos os actos praticados pela mesma câmara no processo de loteamento requerido pela ora recorrente e posteriores ao despacho do SEALOT de 12.05.92, que havia recusado a ratificação da deliberação daquela câmara de 28.01.92 que, por sua vez, tinha aprovado o estudo preliminar do aludido loteamento.

Sendo, pois, a deliberação impugnada perante o TAC, declarativa da nulidade dos actos praticados pela própria câmara municipal, o único problema que se põe é o de saber se tal nulidade se verifica ou não já que ela, a existir, se verifica por si, independentemente de qualquer declaração a esse respeito.

Ora, em tal matéria, a resposta é claramente afirmativa.

Na verdade, dispõe além do mais o artº65º, nº1 do DL 400/84, de 31.12 em matéria de loteamento – disposição legal expressamente invocada pela deliberação contenciosamente impugnada perante o TAC, que os actos camarários que contrariarem a ratificação ministerial são nulos.

Ora, o despacho do SEALOT de 12.05.1992, que se formou entretanto na ordem jurídica, como se viu, recusou a ratificação da deliberação camarária que aprovara o estudo preliminar do aludido loteamento da ora recorrente.

O que significa que os posteriores actos da CMP, praticados no mesmo processo de loteamento e relativos ao respectivo licenciamento são nulos por força da lei – artº65º, nº1 do DL 400/84.

A deliberação contenciosa impugnada perante o TAC, ao declarar isso mesmo, não sofre de qualquer ilegalidade, como correctamente se decidiu na sentença daquele, ora recorrida.

E como a nulidade dos referidos actos da CMP se verifica, encontram-se afastadas por natureza, quaisquer violações de lei tendo por objecto o acto administrativo que se limitou, como no caso se viu, a declarar a nulidade.

Daí que a sentença ora recorrida, contrariamente ao defendido pelo recorrente, não padeça também de qualquer omissão de pronúncia.

Resta apenas o problema da alegada falta de audiência da ora recorrente, nos termos do artº100º do CPA, previamente à deliberação da CMP de 29.09.94, contenciosamente recorrida, que declarou a aludida nulidade.

É certo que tal audiência, como resulta da matéria de facto se não realizou, mas tal circunstância não releva no caso, por uma decisiva razão: o acto administrativo que declara a nulidade de outro é vinculado e daí que mostrando-se ocorrer tal nulidade, como no caso sub judicie, a audiência prévia seria insusceptível de alterar o sentido, conforme à lei, do próprio acto declarativo da nulidade.»

Os referidos acórdãos do STA transitaram em julgado, como consta da certidão junta aos autos.

4. Na sequência da junção aos autos das referidas certidões, o Mmo Juiz do Tribunal a quo, proferiu então saneador/sentença em 19.09.2000, onde conheceu da invocada incompetência do Tribunal em razão da matéria e também da excepção inominada prevista no artº7º do DL 48.051 de 21.11.1967, que julgou improcedentes, e conhecendo do pedido de indemnização por facto ilícito, julgou a presente acção totalmente improcedente, com a seguinte fundamentação:

«(…) Ora, no caso concreto, não se verifica, desde logo, o pressuposto da ilicitude no comportamento imputado à Administração pela autora.

Na verdade, a autora assenta a presente acção, essencialmente, na prática de dois actos que reputa ilegais, a saber, o despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 12.05.2002 e a deliberação da Câmara Municipal de Portimão, de 29.09.1994, esta tomada na sequência do primeiro acto e tendo-o como pressuposto; invoca ainda que tais actos são a causa directa e necessária dos prejuízos cujo ressarcimento se pede.

Tais actos, no entanto, vieram a ser considerados legais, por decisões judicialmente transitadas em julgado, proferidas nos recursos contenciosos interpostos dos mesmos actos.

Não podendo agora no presente processo voltar a ser questionada a legalidade de tais actos, teremos de os considerar como efectivamente legais.

Daí que, não se verificando desde logo este pressuposto da responsabilidade que aqui se pretende assacar ao município demandado, se imponha concluir pela improcedência total da acção, sem necessidade de averiguar se estão ou não preenchidos os demais pressupostos.» (cf. fls. 303/334).

5. A Autora interpôs recurso, para o STA, desse saneador/sentença, apenas com fundamento em omissão de pronúncia, por o Mmo. Juiz se não ter pronunciado sobre o pedido subsidiário, formulado pela Autora, na petição, de responsabilidade do Réu Município, por factos lícitos. (cf. fls. 342/344).

O recurso veio a ser provido por acórdão do STA de 13.11.2001, proferido a fls. 351 e segs, que considerando verificada a invocada omissão de pronúncia, anulou a sentença recorrida e ordenou a remessa dos autos ao TAC a fim de se proceder de harmonia com o decidido.

Transcreve-se aqui, no essencial, a fundamentação do referido aresto:

«(…)

Ora, atentando nos fundamentos do saneador-sentença sob recurso constata-se que, na verdade e relativamente a um dos enunciados pedidos indemnizatórios (o que radicou no entendimento de que a conduta da Administração podia originar responsabilidade por acto lícito), é a mesma sentença de todo em todo omissa, pelo que a aludida arguição não pode deixar de proceder.

Efectivamente, nos termos do artº469º do CPC “podem formular-se pedidos subsidiários. Diz-se subsidiário o pedido que é apresentado a Tribunal para ser tomado em consideração somente no caso de não proceder o pedido anterior”, sendo inclusive certo que, segundo o nº2 do mesmo preceito legal, a oposição entre os pedidos não impede que sejam deduzidos, nos aludidos termos.

Ora, nos termos das disposições conjugadas das citadas normas contidas na alª. d) do nº1 do artº668º do CPC e no nº2 do artº660º, o aludido pedido subsidiário constituía, pois, questão que o juiz devia resolver na sentença sob pena de incorrer em nulidade.

Em resumo pelo que se deixa dito deve concluir-se pela pertinência da alegada omissão de pronúncia.»

6. Na sequência deste acórdão, veio a ser proferido pelo Mmo juiz a quo, em 09.07.07, novo saneador/sentença, ora sob recurso, que conhecendo da questão omitida no anterior, ou seja, do pedido subsidiário formulado na acção, julgou a acção improcedente, por não provada, e absolveu o réu Município do pedido.

Nessa decisão, ora sob recurso, o Mmo. Juiz a quo, depois de frizar que a vertente da acção que resta decidir tem a ver com «averiguar se se mostram provados os elementos constitutivos da responsabilidade civil extracontratual por actos administrativos legais ou lícitos» e de enunciar os pressupostos dessa responsabilidade prevista no artº9º do DL 48051, de 12.11.67, que definiu como sendo os seguintes: «um acto lícito do estado ou de outra pessoa colectiva pública, praticado no interesse público, um prejuízo especial e anormal e o nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo», fundamentou, assim, a sua decisão:

«A autora pede a condenação do réu no pagamento de 400.000.000$00 (quatrocentos milhões de escudos), mas nem sequer se dá ao trabalho de explicar a que tipo de prejuízos corresponde este valor, e muito menos quais os prejuízos especiais e anormais que inclui neste valor. Isto sendo certo que, sendo pedido subsidiário e tendo apresentado valores correspondentes a danos que considera ter tido, patrimoniais e não patrimoniais, no total estimado de 748.265.761$00, dos 48.265.761$00 imputa a despesas tidas com técnicos e outras avaliações, 650.000.000$00, a título de cessação de vantagens patrimoniais, frustração de expectativas e má imagem – cf. artº128º e pedido final da pi. Quanto aos invocados 400 milhões de escudos nada diz sobre a sua origem.

Sendo subsidiário daquele, podendo retirar-se que tenham a mesma origem, nada refere de quais daqueles são os que considera como prejuízos especiais e anormais.

Por isso, por falta de alegação sobre quais os prejuízos especiais e anormais que sofre pela actuação ou omissão dos órgãos do réu, logo soçobraria, liminarmente a acção também nesta vertente do pedido.

Na verdade, só por mero exercício especulativo, podemos chegar à concretização de tais invocados prejuízos. Referem-se a despesas realizadas? Ao invocado dano não patrimonial? Aos invocados prejuízos com a cessação de vantagens patrimoniais e perda de capacidade edificatória do terreno? E destes a quais atribui características de especiais e anormais?

Não encontramos parcelas do pedido principal que, por si só ou em conjunto com outras preencham o valor do pedido subsidiário.

E, se não estão indicados os prejuízos especiais e anormais derivados do acto lícito do réu, como prová-los, como apurar da sua especialidade e anormalidade, muito menos como estabelecer o nexo de causalidade.

É que, como bem refere o EMMP, os danos que vêm descriminados como resultantes de despesas com a realização do Estudo Preliminar e Processos de especialidade, formulações e reformulações de projectos, contratação de arquitectos e engenheiros e outros técnicos de especialidade, são despesas normais relativas à instrução dos seus interesses, já que a autora pretendia uma operação de loteamento especial de grande dimensão – 93 hectares – e com equipamentos especiais, com campos de ténis, de golfe, coudelaria e demais equipamentos turísticos, o que naturalmente exige especiais estudos e projectos a serem sujeitos a licenciamento e autorização das autoridades competentes – camarárias e regionais, entre outras, nos termos decorrentes da lei.

Os demais danos imputados à actuação do réu, mais do que acção ou omissão deste fá-los a Autora derivar da desconformidade entre o que era a sua pretensão de construir e a que a lei permitia nessa altura, sendo certo que toda a actuação desenvolvida pela autora no sentido de obter a aprovação do projecto foi realizada, não obstante ter conhecimento dos pareceres desfavoráveis e bem assim do despacho negativo do Secretário de Estado – cf. citado parecer do EMPP. De todo o modo, defende e, concordamos, o que se trata de agora e aqui é de averiguar dos pressupostos da responsabilidade por facto lícito e nesta matéria a autora nada disse ou explicitou.

Mas ainda que por algum exercício reflexivo tentemos descortinar o sentido e alcance deste pedido, temos que a autora refere “…pelos encargos impostos e prejuízos anormais sofridos pela autora no seu processo de loteamento especial” – pedido final fls. 30 da p.i. , e “quer, caso assim não seja entendido, por uma responsabilidade por actos administrativos legais que impuseram à Autora prejuízos anormais e desnecessários, atendendo ao disposto nos artºs 2º e 9º do Dec. Lei nº 48.051 de 21.11.67”- artº142º p.i., vejamos o que se oferece dizer.

Quando a autora em Julho de 1992 entrega na Câmara o pedido de licenciamento da operação de loteamento fá-lo por sua conta e risco, já que sabia do estado do processo e que não havia sido ratificada a deliberação camarária por parte do SEALOT e que estava pendente recurso contencioso desse acto de não ratificação.

Ambos, tanto a Câmara Municipal como a autora tinham perfeito conhecimento da situação, e ambos, principalmente a autora, aceitaram o novo pedido e novos desenvolvimentos do processo de licenciamento e operação de loteamento, na perspectiva, incerta sempre, de que lhes fosse dada razão no recurso contencioso pendente.

Fizeram-no, naturalmente, na perspectiva de “ir adiantando serviço”, só que sendo assim, não pode a autora vir invocar que nessas circunstâncias a Câmara estivesse a actuar ilicitamente o que vimos não foi considerado, e muito menos a impor-lhe qualquer anormal encargo ou sujeitá-la a prejuízo especial. Fê-lo a autora, nessas circunstâncias, porque quis e por sua conta e risco.

Pelo contrário com louvável ou com excesso de zelo no interesse da autora, se poderia considerar a actuação dos órgãos do município, partindo do princípio que lhe assistia razão, e por isso se entenda a sua atitude de “ ir ajudando” a autora, a solicitação dela, a adiantar as coisas. Vimos que lhe não foi dada razão - cf. ac. STA de 11.05.1995, junto aos autos – não tem que se queixar de terceiros.

É neste contexto de perfeito conhecimento por parte da autora de que não havia sido ratificada a deliberação camarária e que estava pendente de recurso, que deve entender-se a actuação da Câmara e da autora.

É evidente que, sabendo a autora, como tinha que saber e lhe foi comunicado pela Câmara Municipal, que o licenciamento e processo de loteamento tinha também, até atenta a sua natureza, de obter parecer vinculativo do Ministério competente ou na entidade delegada – a CCRA – sabia que a informação que lhe era prestada pela Câmara era o entendimento desta e não o daquela outra entidade.

Por isso comunicou à Autora, quando o soube, que havia parecer desfavorável, da mesma forma que lhe comunicara aquele que era o seu entendimento sobre a questão – que, em seu entender, tinha havido deferimento tácito.

Invoca a autora danos – artº104º a 128º da p.i.- porém, além de não concretizar quais destes lhe foram especial e anormalmente impostos pelo réu ou seus órgãos, verificamos que diz foram os procedimentos da Câmara que a “motivaram a prosseguir o procedimento”- cf. artº61º, não diz que foi a Câmara que lhe impôs.

Daqueles invocados danos, uns, como se disse, sempre eram custos necessários da autora e exigidos como preliminares do pedido de licenciamento, outros, é certo, talvez pudessem ser evitados, nomeadamente, os subsequentes ao 2º pedido da autora, subsequentes à comunicação de que, para a Câmara, podia ser emitido o alvará e que se referem a pedidos de reformulação e de projectos de saneamento, arruamento e outras especialidades.

Porém, sempre se dirá que a iniciativa do novo pedido partiu da autora e, sabendo, como sabia, da necessidade do parecer do Ministério, e sabendo, como sabia, da anterior não ratificação, e da pendência de recurso para discussão dessa questão, que, naturalmente, não era líquida, não pode a autora vir invocar que o comportamento da Câmara lhe criou qualquer direito ou expectativa firme, como parece defender. Teria meras expectativas e sujeitas ao parecer vinculativo de terceiros e mandariam as regras da prudência, que existisse antes dúvida séria sobre novas iniciativas ou investimentos, face ao contencioso antecedente (e pendente). Se promoveu tal pedido, se aceitou os pedidos subsequentes dos órgãos da Câmara, fê-lo por sua conta e risco, não resultando minimamente invocada qualquer concreta imposição de obrigação ou encargos anormal por parte do réu ou seus órgãos.

Da mesma forma que nenhum prejuízo se verifica imposto à autora pelo facto de ter requerido a integração do seu loteamento no PDM e este não ter sido autorizado, não é a mera expectativa da autora de que tal viesse a acontecer que consubstancia qualquer obrigação de indemnizar com fundamento na actuação ilícita da Câmara até porque não era a ela que cabia tal decisão final de tal pedido.

Não vislumbramos pois, nem a autora o concretiza, qual ou quais os danos que alega ter sofrido, se possam integrar na previsão legal no citado nº1 do artº9º do D. Lei 48051, nem os de natureza patrimonial, nem os de natureza não patrimonial.

Em face do exposto, improcederá esta vertente da acção com consequente absolvição do pedido.»

7. No presente recurso jurisdicional, a Autora, ora recorrente, vem invocar a nulidade da decisão transcrita em 6. supra, nos termos das alínea c) e d) do nº1 do artº668º do CPC e ainda a violação, pela sentença recorrida, dos artº 9º, nº1 do DL 48.051, de 27.11.1967 e artº 13º, nº2 e 62º, nº2 da CRP e ainda do artº 37º, nº1 e 4 do DL 448/91, de 29.11 .

Apreciemos então:

7. Quanto à nulidade da decisão recorrida:

Nulidade por omissão de pronúncia:

Tal nulidade só ocorre, nos termos conjugados dos artº660º, nº2 e 668º, nº1 d) do CPC, quando o juiz não conheça de questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, com excepção daquelas cuja decisão esteja prejudicada pela decisão dada a outras.

Das questões submetidas à apreciação do Mmo juiz a quo, ainda não resolvidas no processo à data do saneador/sentença, aqui sob recurso, apenas faltava conhecer do pedido subsidiário, formulado pela Autora, na petição, ou seja, da alegada responsabilidade do Réu Município por facto lícito, pois todas as outras questões já tinham sido apreciadas no anterior saneador/sentença que, nessa parte, não foi objecto de recurso, como se vê do exposto em 5. supra, sendo, pois, aplicável o disposto no nº4 do artº 684º do CPC, que dispõe que «Os efeitos do caso julgado, na parte não recorrida, não podem ser prejudicados pela decisão do recurso, nem pela anulação do processo.».

Ora, como se vê da fundamentação da decisão recorrida, supra transcrita em 6., o Mmo juiz a quo apreciou se se verificavam os pressupostos da invocada responsabilidade civil extracontratual do Réu por facto lícito, tendo concluído que, face ao alegado e à matéria de facto já provada nos autos, se não verificavam tais pressupostos, designadamente qualquer encargo ou prejuízo especial e anormal para a Autora decorrente da actuação da CMP e, por isso, julgou a acção improcedente.

A recorrente, porém, imputa à decisão recorrida:

- omissão de pronúncia sobre pretensa matéria de facto que considera necessária e essencial à apreciação dos motivos lícitos e de interesse público urgente que determinaram a Câmara Municipal de Portimão à declaração de nulidade, pela já referida deliberação de 27.09.94, dos actos constitutivos de direitos da Agravante praticados no seu loteamento e que, a seu ver, está contida nos documentos nº1 e 2, juntos pelo recorrente, com o articulado superveniente apresentado no tribunal a quo, factos que não teriam sido apreciados na decisão recorrida (conclusões C a J) das alegações de recurso);

- omissão de pronúncia e contradição entre os fundamentos e a decisão, por o Mmo. Juiz fundamentar a sua convicção em factos erróneos quanto à causalidade dos actos e factos que deram origem à declaração de nulidade, pela referida deliberação de 27.09.94, da aprovação do loteamento da Agravante (conclusão L) a N) das alegações de recurso);

- omissão de pronúncia por o Mmo juiz não ter especificado o relatório de avaliação imobiliária junto como documento nº 42 com a petição inicial e que estima em dois milhões de contos, o valor total da propriedade com projecto de loteamento aprovado (conclusão P) a Q);

- omissão de pronúncia por o Mmo. Juiz por não ter especificadoas despesas com a elaboração de projectos de infra-estruturas tidas pela Agravante em 1992 e 1993 e juntas como documentos nº 19, 20, 33 e 34 à petição, no valor aproximado de trinta milhões de escudos (conclusões R a U);

Ora, como se disse atrás, a omissão de pronúncia é sobre questões, traduzidas estas no binómio pedido/causa de pedir, pelo que não constitui nulidade da sentença a eventual omissão ou desconsideração, pelo juiz, de qualquer facto, ainda que eventualmente relevante para a decisão da causa, ou a consideração de factos erróneos, como alega a recorrente.

Se o Mmo. juiz não especificou determinado facto, porque não o considerou provado, ou porque não o considerou relevante para a decisão da questão a decidir, ou se atendeu a factos erróneos, o que pode ocorrer, se esses factos forem relevantes para a decisão, é erro de julgamento, mas não nulidade da sentença.

E também se não verifica a invocada contradição entre os fundamentos e a decisão, já que a decisão recorrida é a consequência lógica dos fundamentos em que assenta.

Efectivamente, tendo o Mmo. Juiz concluído pela não verificação dos pressupostos da invocada responsabilidade civil do Réu por facto lícito, a decisão só poderia ser, lógica e coerentemente, a de improcedência da acção e a absolvição do Réu do pedido formulado com esse fundamento.

Se os fundamentos, de facto e/ou de direito, em que a decisão recorrida assenta deviam ser outros, se o juiz fundamentou a sua convicção em factos erróneos quanto à causalidade dos actos e factos que deram origem à declaração de nulidade da aprovação do loteamento, como alega a recorrente, então, como se referiu, a situação não é de nulidade da sentença, mas de eventual erro de julgamento.

Improcedem, pois, as nulidades arguidas.

8. Quanto à invocada violação dos artº 13º e 62º, nº2 da CRP e artº9º, nº1 do DL 48051 de 24.11.1967 e do artº37º, nº1 e 4 do DL 448/91, de 29.11.91.

Segundo a recorrente, face aos factos contidos no ponto 1 e 2 do documento nº1 (deliberação da CMP de 27.11.1996) e nos pontos 1 e 2 do documento nº 2 (aviso da revisão do PDM de 27.02.1996), juntos com o articulado superveniente por si apresentado em 17.12.1996 e que se encontra a fls. 263 e segs. dos autos, não parecem restar dúvidas quanto aos motivos de interesse público que estiveram na base da aprovação do PDM na Assembleia Municipal de Portimão de 07.10.1994, ratificado pela RCM nº53/95, publicada no DR I Série B, de 07.06.95 e que, a seu ver, se prendem com a necessidade de o Município de Portimão não se ver privado da candidatura a fundos comunitários, devendo o mesmo aceitar as imposições da CCRA na exclusão de loteamentos que não se enquadrassem nos seus parâmetros, entre os quais o da ora recorrente.

Alega que tais factos não podiam ter sido ignorados, como foram, pela sentença recorrida, porque também foi essa a verdadeira motivação da Câmara Municipal de Portimão, que esteve na base da sua deliberação de 27.9.94, que declarou nulos, sem audiência prévia da recorrente, uma semana e meia antes da aprovação do PDM pela AMP de Portimão, os actos constitutivos de direitos para a recorrente (designadamente deliberações camarárias que aprovaram o loteamento da recorrente e declararam o seu processo em condições de emissão do respectivo alvará), praticados anteriormente pela mesma câmara, no processo de loteamento aqui em causa.

E daí conclui que a referida deliberação de 27.09.1994, tomada com a apontada motivação e sem audiência prévia, a uma semana e meia antes da aprovação do PDM, equivale a uma expropriação-sacrifício especial, anormal e imprevisível, a qual, diz, se caracteriza por uma destruição ou modificação do conteúdo essencial do direito de propriedade e deve ser acompanhada do pagamento de justa indemnização, nos termos do artº62º, nº2 da Lei Fundamental e do artº37º, nº1 e 4 do DL 448/91.

Referindo ainda que a aprovação do PDM implica necessariamente discriminação entre proprietários, importando o pagamento das compensações necessárias aos proprietários afectados, em nome do princípio da igualdade, nos termos do artº13º da CRP e do artº9º do DL 48051, de 24.11.1967.

Considera, pois, violados pela sentença recorrida todos estes preceitos legais.

Não assiste, porém, qualquer razão à recorrente.

A Autora, ora recorrente, na petição inicial, além do pedido principal de responsabilidade civil por facto ilícito, que já foi julgado improcedente, com trânsito em julgado (cf. Pontos 4 e 5 supra e artº684º, nº4 do CPC), formulou também o pedido subsidiário de condenação do Réu no pagamento de 400.000.000$00, pelos encargos impostos e prejuízos anormais sofridos pela Autora, «para o caso de se considerar que os actos praticados pela CMP são lícitos» (cf. Artº 142º e 143º da p.i.).

É este pedido subsidiário que está agora sob recurso.

Ora, o único acto da Câmara Municipal de Portimão, referido na petição inicial como ilícito e que fundamentava o pedido principal de indemnização por facto ilícito ali formulado, era a referida deliberação daquela Câmara de 27.09.94, que declarara nulos os anteriores actos camarários praticados no loteamento, após o despacho do SEALOT de 12.05.1992, que havia recusado a ratificação da deliberação da mesma Câmara de 28.01.1992, que considerara tacitamente aprovado o estudo preliminar do loteamento aqui em causa.

Aliás, nas alegações deste recurso jurisdicional, a Autora reconhece, agora expressamente, ser esse o facto lícito que fundamenta o pedido indemnizatório formulado subsidiariamente na petição.

Só que pretende, agora, que essa deliberação foi motivada por outros interesses, também públicos e lícitos e que se prenderiam, não com a nulidade dos actos praticados anteriormente e ali declarada, mas sim com uma pretensa necessidade de, na elaboração do PDM, excluir loteamentos como o da Autora, por não observarem os parâmetros impostos pela CCRA, o que impediria a candidatura do Município aos fundos comunitários.

Mas não é essa, como resulta da matéria provada (cf. alínea xxxiv do probatório supra), a motivação que consta da referida deliberação de 27.09.1994, cuja legalidade, aliás, foi já apreciada por este Supremo Tribunal.

Com efeito, como resulta do já exposto nos pontos 2 e 3 supra, quer o referido despacho do SEALOT, quer a referida deliberação da CMP de 27.09.1994, foram considerados legais e mantidos na ordem jurídica, por acórdãos deste STA de 01.07.1993, rec. 30.938 e de 29.04.1997, rec. 41.064, respectivamente, já transitados em julgado, tendo igualmente sido declarada, nesses acórdãos, quer a nulidade da deliberação da CMP de 28.01.1992, que aprovara tacitamente o estudo preliminar do referido loteamento pese embora os pareceres desfavoráveis da CCRA e da DGOT, quer a nulidade de todos os actos praticados no referido loteamento após aquele despacho do SEALOT, onde se incluem as deliberações da CMP de 08.06.1993 e de 07.09.1993 que, a solicitação da Autora, consideraram, respectivamente, aprovado tacitamente o pedido de licenciamento da operação de loteamento e o processo em condições de ser emitido o respectivo alvará.

Portanto, não restam dúvidas que as referidas deliberações que a Autora considera constitutivas do seu direito ao loteamento em causa são nulas, tal como consta da fundamentação da deliberação de 27-09-1994, facto lícito em que a Autora assenta o pedido indemnizatório aqui em causa.

Mas, assim sendo, é essa a única motivação da referida deliberação que releva para apreciação do pedido de indemnização formulado pela autora, a título subsidiário, não tendo o Tribunal que entrar em especulações sobre os motivos que terão estado, ou não, na base da elaboração do PDM, sendo, por isso, absolutamente irrelevante para a decisão dos autos, o que consta dos documentos nº1 e 2 juntos pela Autora com o articulado superveniente.

Por outro lado, não se vê como a referida deliberação de 29.09.94, tivesse imposto à Autora qualquer encargo anormal e especial, gerador de responsabilidade civil, nos termos dos artº 13º e 62º, nº2 da CRP, 9º do DL 48095 e artº37º, nº1 e 4 do DL 448/91, como a mesma pretende.

Alega a Autora, a este propósito, que tal deliberação equivale a uma expropriação-sacrifício, uma vez que declarou nulos actos anteriores praticados pela CMP no seu processo de loteamento, actos que considera constitutivos do direito ao referido loteamento (referidas deliberações a aprovar tacitamente o loteamento e a considerá-lo em condições de emissão de alvará), pelo que pretende ser indemnizada pela desvalorização do seu terreno decorrente de terem sido declarados nulos tais actos, indemnização que computou na petição em 400.000.000$00 e que refere agora (pois nunca o alegou antes), corresponder a 1/5 do valor provável do terreno em causa com loteamento, constante de um relatório de avaliação que juntou com a petição.

Contudo, sendo nulos e de nenhum efeito todos os referidos actos praticados no processo de loteamento, como foi reconhecido por este STA no acórdão referido no ponto 3 supra, não podiam os mesmos constituir para a Autora, ora recorrente, quaisquer direitos relativamente ao pretendido loteamento, pois a nulidade dos actos administrativos opera independentemente da sua declaração judicial (artº134º, nº1 do CPA).

Pelo que a referida deliberação de 29.09.94 não veio destruir quaisquer direitos, de que a recorrente fosse titular relativamente ao loteamento aqui em causa, veio apenas declarar a nulidade dos referidos actos.

E, assim sendo, não se vê como a referida deliberação, apenas por declarar essa nulidade, poderia causar qualquer prejuízo anormal e especial à recorrente, muito menos a pretendida desvalorização do seu terreno, pois a Autora nunca adquiriu, pelos actos declarados nulos, qualquer direito a construir no mesmo.

E, pela mesma razão, ou seja, pelos referidos actos serem nulos, também não se formou, obviamente, na esfera jurídica da Autora, qualquer direito a ser indemnizada pela não inclusão do seu terreno na área urbanizável do PDM aprovado pela AMP de 07.10.1994 e que veio a ser ratificado pela RCM nº53/95, publicada no DR de 07.06.1995.

Como também as despesas que a recorrente refere ter suportado, desnecessariamente, com a elaboração de projectos e sua reformulação, que computa em 30.000.000$00, não constituem encargo imposto pela referida deliberação de 27.09.1994, que, ademais, lhe é posterior.

Não se mostram pois violados, pela decisão recorrida, os artºs 13º e 62º, nº2 da CRP e os artº 9º do DL 48051 e artº37º, nº1 e 4 do DL 448/91. *

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a decisão recorrida, embora com diferente fundamentação.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 11 de Fevereiro de 2009 – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Rosendo Dias José – Jorge Manuel Lopes de Sousa.