047881 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A decisão de um vogal da Comissão Directiva do INGA e do respectivo Presidente a ordenar o pagamento de um montante igual ao da ajuda ao consumo que tinha sido adiantada (e não confirmada) nos termos do art.º 11º do Regulamento CEE 2677/85 da Comissão, de 24/9/85 é apresentada como proveniente dos respectivos autores e não como acto do órgão colectivo Comissão Directiva, pelo que não houve a criação de uma aparência que importa declarar como inexistência do acto. II - O adiantamento do respectivo montante não é constitutivo de direitos, nem a exigência das diferenças entre "o adiantado" e o verificado em inspecção da contabiilidade e das existências físicas, tal como regulado no n.º 7 da Portaria 1193/92 de 22/12, constitui acto revogatório ou de natureza idêntica, antes se caracteriza como acerto ou apuramento de saldo.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: Relatório . A..., S.A. , sociedade comercial com sede em Alferrarede, recorreu contenciosamente para o TAC da deliberação de 14 de Agosto de 1998, do Conselho Directivo (CD) do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA) que lhe determinou o pagamento de 4 012 689$00, ao abrigo do n.º 7 da Portaria 1193/92 , apodando-a de violadora da regra do artigo 141.º do CPA que limita o poder de revogação de actos do tipo daquele que está em causa - a concessão de uma ajuda ao consumo de azeite; por violação do princípio da proporcionalidade, em virtude de ter sido decidida com um atraso de cinco anos e também por violação do n.º 7 da Portaria 1193/92 , em virtude de a acção de inspecção ter sido efectuada pela IGF e não pelo INGA ou pela ACACSA, únicas entidades referidas no preceito. Aquele recurso foi julgado improcedente por sentença do TAC de Coimbra de 2/2/2001 e, inconformada, a recorrente contenciosa interpôs agora o presente recurso jurisdicional. Neste a recorrente apresentou alegações que incluem as seguintes conclusões: Ao ter sido adoptada apenas por dois membros do Conselho Directivo do INGA e, desse modo, sem observância do disposto no artigo 9.º do DL n.º 78/98 , de 27 de Março, a deliberação recorrida é nula, ao abrigo do disposto no artigo 133.º , n.ºs 1 e 2, alínea g), do Código do Procedimento Administrativo , sendo a nulidade de conhecimento oficioso de acordo com o disposto no artigo 134° do mesmo código (cfr. texto, n.º I ); Ao revogar o acto que concedeu a ajuda para o período de Junho a Dezembro de 1993 mais de cinco anos depois de este ter sido praticado (a deliberação recorrida tem a data de 14 de Agosto de 1998), a deliberação recorrida viola o disposto no artigo 141 ° do Código do Procedimento Administrativo ( cfr. texto, n.º 2); Ainda que se entenda que a deliberação recorrida não consubstancia um acto revogatório sempre terá a mesma de ser considerada como um acto administrativo de 2° grau, sujeito às regras sobre tempestividade previstas nos artigos 140° e 141 ° do Código do Procedimento Administrativo , até por força do artigo 147° do mesmo diploma (cfr . texto, n.º 3); Ao exigir o pagamento da quantia relativa à ajuda respeitante ao período de .Junho a Dezembro de 1993 mais de cinco anos depois de a ajuda em causa ter sido concedida, a deliberação recorrida viola o princípio da proporcionalidade, previsto nos artigos 5° do Código do Procedimento Administrativo e 266°, n.o 2, da Constituição ( cfr. texto, n.º 3); Caso se entenda que ao acto recorrido não sejam aplicáveis os artigos 140° e 141° do C.P.A., o mesmo sempre estaria sujeito a um regime de prescrição, pelo que a infracção em causa - já estaria prescrita se considerarmos a regras da prescrição, a qual é de conhecimento oficioso, previstas no regime geral das contra-ordenações ( cf.. texto, n.º 4); O Tribunal " a quo " não apreciou devidamente as questões referidas nas alíneas b) a e) destas conclusões limitando-se de forma simplista a afirmar que "... a deliberação em apreço não tem efectivamente qualquer conteúdo revogatório pelo que não pode estar afectada de ilegalidade que lhe é imputada neste domínio", cometendo uma clara ilegalidade e violando o artigo 6600 n° 2 do C PC, aplicável "ex vi" do artigo 1° da LPTA. A deliberação recorrida somou os desvios apurados ao longo de um período de tampo comparando-os depois com as existências físicas do final desse período, violando assim a norma do n.º 7 da Portaria n° 1193/92 , a qual determina que a contabilidade de existências seja confrontada com as existências físicas, tomando-se como ponto de referência o momento da acção de inspecção ( cfr. texto, n.º 5); O Tribunal "a quo" decidiu mal quando entendeu que "... nada impede que a entidade recorrida proceda a inspecções através de outras entidades que verifiquem o cumprimento, pelos beneficiários das ajudas, dos pertinentes requisitos a que a ajuda está condicionada, no caso através da IGF, que concluiu efectivamente no sentido da existência de desvios relevantes no referido domínio das existências", violando claramente o n.º 7 da Portaria n° 1193/92 . Pelas razões expostas, a douta sentença recorrida viola o disposto nos artigos 9° do Decreto-Lei n.º 78/98 , de 27 de Março, 5°, 13.º, n.ºs 1 e 2, alínea g), 134.º, 140.º e 141.°, do Código do Procedimento Administrativo , e 266.°, n.º 2, e 268.°, n.º 3, da Constituição da Republica, e ainda o n.º 7 da Portaria n° 1193/92 , de 22 de Dezembro. A entidade recorrida contra alegou, sustentando o decidido. O EMMP emitiu douto parecer em que considera que o acto recorrido inexiste por falta de decisão do órgão do INGA a quem é atribuído, pelo que entende dever declarar-se essa inexistência jurídica revogando-se em consequência a sentença. A Matéria de Facto. A sentença recorrida deu como privada e baseou a sua decisão na seguinte factualidade: Por oficio da entidade recorrida de 17.8.98, após audiência escrita da recorrente, foi esta notificada da deliberação impugnada que lhe ordenou o pagamento do montante de 4 012 689$00, a título de reposição da ajuda ao consumo de azeite. Tal pagamento foi ordenado após inspecção efectuada pela IGF, que detectou desvios entre a contabilidade de matéria e a contabilidade financeira que não tiveram justificação. Importa no entanto corrigir e esclarecer a afirmação factual do n.º 1 face ao documento de fls. 20 a 26 que foi oferecido pela recorrente e corresponde ao que consta do processo instrutor além de se tratar de documento autêntico. Efectivamente o que se encontra provado em vez do afirmado na sentença é: O Presidente e um vogal do INGA subscrevem em nome do Conselho Consultivo daquela entidade, o oficio de 14 de Agosto de 1998 n.º 38951 dirigido à firma A... que depois de identificar o assunto e o processo administrativo, em que fora ouvida aquela firma, refere «.... cumpre-nos tomar a respectiva decisão final, o que se faz nos termos e com os fundamentos seguintes ...». Após a exposição de motivos que se dá aqui por reproduzida, aquele oficio conclui pela ordem dirigida à firma de pagar 4012689$00, nos termos do n.º 7da Portaria 1193/92 , de 22 de Dezembro, sob pena de accionamento da caução. Apreciação. O Direito. 1. A questão suscitada como inexistência jurídica do acto recorrido tem prioridade sobre todas as restantes, uma vez que não faria sentido, caso existisse esse gravíssimo vício de o acto não passar de uma aparência, que sobre ele se construísse algum raciocínio quanto a eventual verificação de vícios que apenas encontram o necessário apoio lógico relativamente a um acto existente não apenas como aparência, mas por forma que lhe permita produzir efeitos. O conhecimento prioritário desta questão impõe-se pois ao tribunal mesmo ex-officio, apesar de não ter sido suscitada nem decidida antes, no recurso contencioso. O que resulta efectivamente dos documentos juntos aos autos pela própria recorrente é que o Presidente e um Vogal do INGA tomaram a decisão final de reposição de ajuda ao consumo de azeite que lhe havia sido concedida. Ora, sendo assim, o acto não foi proferido como acto da Comissão, mas como acto dos seus subscritores. E, estes tinham realmente competência para o efeito, atenta a delegação de competência no Presidente para a superintendência sobre todas as áreas e ainda especificamente sobre matérias relativas a apoios institucionais, conforme o Despacho n.º 17495, ponto 1.1. e 2.2., cf. publicação no DR II Série de 9.10.1998 E, no Vogal ..., também foi delegada competência de sobre a mesma matéria - regularização, pagamento de ajudas relativas à organizações nacionais e comuns do mercado de azeite ... e controlo e verificação da aplicação das medidas e ajudas junto dos beneficiários (ponto 1.5 e 2.2 do Despacho acima referido). Do despacho impugnado consta a assinatura conjunta do Presidente e do Vogal ..., pelo que não era necessária a realização de reunião da Comissão Directiva, nem o acto se pretende fazer passar por deliberação da autoria desse órgão, apresentando-se antes como despacho do Presidente e do Vogal do Conselho Directivo. Em face do que se impõe a conclusão de que não ocorre inexistência do acto recorrido apontada agora neste recurso jurisdicional. 2. A recorrente sustenta depois que ao revogar o acto que concedeu a ajuda para o período de Junho a Dezembro de 1993 mais de cinco anos depois de este ter sido praticado (a deliberação recorrida tem a data de 14 de Agosto de 1998), a deliberação recorrida viola o disposto no artigo 141 ° do Código do Procedimento Administrativo , e mesmo quando assim se não entenda, sempre terá de ser considerado como um acto administrativo de 2° grau, sujeito às regras sobre tempestividade previstas nos artigos 140° e 141 ° do Código do Procedimento Administrativo , até por força do artigo 147° do mesmo diploma. A este propósito a sentença disse que a recorrente não tinha razão “por não estar em causa a apreciação da regularidade do acto de concessão da ajuda do ponto de vista da conformidade com os parâmetros respectivos dessa concessão, nem a alteração de tal apreciação, mas antes a verificação da regularidade do procedimento da recorrente posteriormente àquela concessão, com vista apurar se esse procedimento teve lugar em conformidade com os ditames aplicáveis.” Estabelece o n.º 7 da Portaria 1193/92 , de 22 de Dez.: “Sempre que, como resultado dos inventários realizados no decurso de acções de inspecção às empresas embaladoras levadas a cabo pelo INGA ou pela Agência de Controlo às Ajudas Comunitárias do Sector do Azeite (ACACSA), se verifiquem existências físicas de azeite, óleo de bagaço de azeitona, outros óleos vegetais ou subprodutos da refinação em quantidades superiores ou inferiores às registadas na contabilidade de existências elaborada pela empresa no âmbito da ajuda ao consumo do azeite, para além de uma tolerância de 5%, a empresa em causa terá, obrigatoriamente de pagar ao INGA um montante igual ao da ajuda ao consumo de azeite calculada para uma quantidade correspondente aos quilogramas de produtos encontrados em falta ou em, excesso.” Portanto, como se retira directamente do texto, a ordem de pagamento emitida ao abrigo do n.º 7 da Portaria 1193/92 , de 22 de Dezembro, que é o acto recorrido, é de « um montante igual ao da ajuda ao consumo », para a quantidade de produtos achados em falta ou em excesso e não a retirada da ajuda para todas as quantidades de azeite em relação às quais a ajuda é dada. Deste modo, trata-se realmente de um acerto de quantidades e cálculo de um saldo e não de uma redução ou alteração da ajuda concedida, nem sequer de uma penalidade, (já que estas estão previstas nos artigos 6.º; 9.º; 10.º e 11.º da Portaria para casos mais graves – apesar de o n.º 8 confundir penalidades com estes acertos de saldo). Nestas condições não pode entender-se que o n.º 7 da Portaria seja de qualificar como revogação ou mesmo como acto secundário com características semelhantes àquela, assim como não é, sequer, uma sanção, mas uma forma de acerto de saldo. Por outro lado ainda, a concessão de um montante como ajuda relativa a um certo período de tempo e quantidades nele processadas é um adiantamento efectuado nos termos do artigo 11.º do Regulamento CEE n.º 2677/85 da Comissão de 24 de Set. de 1985, sobre o qual até é exigida caução, pelo que não tem razão a recorrente quando afirma que lhe foi concedido um benefício com a estabilidade de acto administrativo constitutivo de direitos, há mais de um ano, visto que pura e simplesmente lhe foi adiantada uma importância a título de ajuda, provisoriamente, sujeita a confirmação contabilística e em natureza e a acerto de contas. Improcede, assim, quanto vem alegado sobre acto revogatório ou de natureza semelhante. 3. Prossegue a recorrente sustentando que ao exigir o pagamento da quantia relativa à ajuda respeitante ao período de Junho a Dezembro de 1993 mais de cinco anos depois de a ajuda em causa ter sido concedida, a deliberação recorrida viola o princípio da proporcionalidade, previsto nos artigos 5° do Código do Procedimento Administrativo e 266°, n.o 2, da Constituição. A sentença considerou que a entidade recorrida agiu vinculadamente, pelo que não efectuou apreciação susceptível de tal violação, que tem aplicação no domínio da discricionariedade. E, como a alegação da recorrente não indica qualquer erro no decidido, antes se limita a manter as suas anteriores afirmações não há senão que concluir pela improcedência do alegado. Com efeito., como se afirma no sumário do acórdão do Pleno, de 4.6.97 (Rec. 31245), em consonância, aliás, com o entendimento da generalidade da jurisprudência, I- Constitui objecto do recurso jurisdicional a decisão do tribunal recorrido e não o acto administrativo de que foi interposto recurso contencioso Junto da instância "a quo ", pelo que o âmbito desse recurso se encontra delimitado pelo conteúdo da decisão judicial impugnada, salva a matéria do conhecimento oficioso ainda não decidida pelo tribunal inferior. II- E daí que, em sede de recurso jurisdicional, a alegação deve servir não para a insistência sobre a existência ou não dos vícios do acto, com mera reprodução dos argumentos já expendidos no seio do recurso contencioso, mas sim sobre os eventuais erros de apreciação ou julgamento ínsitos na pronúncia emitida pela decisão sob censura a propósito da apreciação desses vícios. III- Deste modo, se nas conclusões da alegação do recurso jurisdicional nenhum reparo é feito à decisão "sub judice " e o recorrente se limita a reeditar as arguições em que fundou a impugnação contenciosa, o recurso tem forçosamente que improceder. 4. Prosseguem as conclusões da recorrente dizendo que caso se entenda que ao acto recorrido não sejam aplicáveis os artigos 140° e 141° do C.P.A., o mesmo sempre estaria sujeito a um regime de prescrição, pelo que a infracção em causa - já estaria prescrita se considerarmos as regras da prescrição, a qual é de conhecimento oficioso, previstas no regime geral das contra-ordenações. Porém, esta questão não foi decidida pela sentença recorrida, em virtude do que não cabe em recurso jurisdicional dela conhecer, já que os recursos se destinam a rever as sentenças recorrida e não a decidir novas questões, como decorre da regra geral de processo civil do art.º 684 (CPC) aplicável, ex vi dos artigos 1.º e 102.º da LPTA. 5. Na conclusão F) a recorrente sustenta que o Tribunal " a quo " não apreciou devidamente as questões referidas nas alíneas b) a e) das conclusões limitando-se de forma simplista a afirmar que "... a deliberação em apreço não tem efectivamente qualquer conteúdo revogatório pelo que não pode estar afectada de ilegalidade que lhe é imputada neste domínio", cometendo uma clara ilegalidade e violando o artigo 660.º n° 2 do C PC , aplicável "ex vi" do artigo 1° da LPTA. A sentença não se limitou como vimos à referida afirmação e, não vem arguida de nulidade por não ter conhecido de questões de que devesse conhecer, pelo que a simples remissa para o artigo 660.º não permite efectuar mais aprofundada apreciação, já que não vem especificado de que deveria a sentença ter conhecido, sem que o tenha feito. 6. A recorrente na al. G) conclui que a deliberação recorrida somou os desvios apurados ao longo de um período de tempo comparando-os depois com as existências físicas do final desse período, violando assim a norma do n.º 7 da Portaria n° 1193/92 , a qual determina que a contabilidade de existências seja confrontada com as existências físicas, tomando-se como ponto de referência o momento da acção de inspecção . A recorrente reporta-se, como é evidente, a um erro do acto recorrido no recurso contencioso. Porém, na sentença recorrida nada se encontra decidido ou conhecido quanto a este aspecto particular da deliberação objecto do recurso contencioso. Assim, em recurso jurisdicional não pode conhecer-se da questão suscitada nestes termos, visto que o recurso jurisdicional se destina a rever a sentença recorrida e não a decidir “ex novo” questões que naquela não são versadas. 7. A recorrente sustenta depois que o Tribunal "a quo" decidiu mal quando entendeu que "... nada impede que a entidade recorrida proceda a inspecções através de outras entidades que verifiquem o cumprimento, pelos beneficiários das ajudas, dos pertinentes requisitos a que a ajuda está condicionada, no caso através da IGF, que concluiu efectivamente no sentido da existência de desvios relevantes no referido domínio das existências", violando claramente o n.º 7 da Portaria n° 1193/92 . A sentença recorrida entendeu que nada impede que a entidade recorrida proceda a inspecções através de outras entidades, como sucedeu no caso, através da IGF. É certo que o n.º 7 da Portaria 1193/92 se refere a inspecções levadas a cabo pelo INGA ou pela Agência de Controlo às ajudas comunitárias do Sector do Azeite (ACACSA) No entanto, o DL 353/89 , de 16 de Outubro, no artigo 3.º n.º 1 al. I) estabelece como competência da IGF “inspeccionar as entidades que intervêm na execução e controlo das despesas financiadas pelo FEOGA – Garantia e pelos fundos estruturais” Esta regra era aplicável ao caso e tinha primazia dado o grau hierárquico e também «ratione tempore», já que era direito posterior à Portaria 1193/92 , de 22.12, pelo que não existe a alegada violação de lei. IV – Conclusão. Em conformidade com o exposto não procedem as razões opostas à sentença recorrida, pelo que acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente com a taxa de justiça de 400 euros e a procuradoria de 50%. Lisboa, 2 de Julho de 2002. Rosendo José – Relator – Marques Borges – António Madureira