0405/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acórdão anulatório de acto administrativo revogatório só permite repristinar o acto revogado se a anulação tiver como fundamento a ilegalidade da revogação.

II- Arguir um vício significa descrever a factualidade pertinente, a argumentação jurídica adequada e identificar inequivocamente o preceito ou princípio jurídico violado.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A…, com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do TAF do Porto, de 31.10.07, que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto da deliberação da Câmara Municipal de Vila Real, de 26.2.96, que revogara a de 27.11.95 "sobre a venda do lote n.º 2 do Loteamento Industrial apontado nos autos", figurando a sociedade B…, Lda. como recorrida particular.

Para tanto alegou, concluindo como segue:

1- A sentença de fls. 460 V. - 467, julgou não verificado o vício de violação do Regulamento do Parque Industrial de Constantim, negando provimento ao recurso, que improcedeu, mantendo-se o acto recorrido.

2- O ora recorrente não se conforma com este entendimento tendo interposto recurso sobre matéria de direito para a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

3- A sentença recorrida considerou como decididas as questões relativas à qualificação jurídica das deliberações de 27 de Novembro de 1995, a deliberação revogada, e de 26 de Fevereiro de 1996, a deliberação recorrida, com actos administrativos; a recorribilidade do acto impugnado e a inexistência de vício de desvio de poder.

4- Na sequência do Acórdão do STA de fls. 365 a 375, ficaram igualmente decididas duas questões aí enunciadas: a de saber se a deliberação de 27 de Novembro de 1995 configura um acto administrativo constitutivo de direitos e interesses legalmente protegidos, fundamento do pedido de anulação da deliberação recorrida e, em caso afirmativo, a questão de saber se a sua revogação foi ilegal, conforme sentença proferida a fls. 274 a 286 dos autos.

5- O Acórdão de fls. 365 a 375 decidiu que tal revogação era válida por ter ocorrido dentro de prazo legal e com fundamento em erro sobre os pressupostos de facto (art.° 141º do CPA).

6- De acordo com a sentença recorrida ficaria apenas por analisar a questão do vício de violação do Regulamento do Parque Industrial de Constantim.

7- O ora recorrente não se conforma com este entendimento pois embora o Regulamento do Parque Industrial de Constantim tenha sido violado como um todo, o vício de violação de lei não se cinge unicamente à violação deste normativo.

8- Houve violação de lei por ter sido revogado um acto administrativo constitutivo de direitos e interesses protegidos, tendo sido lesadas as garantias jurisdicionais do ora recorrente enquanto administrado.

9- O acto administrativo revogado foi ilegal por não se terem verificado os pressupostos do seu fundamento - o erro sobre os pressupostos de facto - pois o Presidente da Câmara de Vila Real, o agente administrativo que sancionara o acto revogado tinha pleno conhecimento de toda a situação, uma vez que ocupara o Pelouro do Loteamento Industrial na época em que se efectuara o negócio com a recorrida particular, a "B…, Lda.", sabendo das suas intenções relativamente ao lote em disputa, e cuja conduta estaria na origem da deliberação recorrida e de todo o processo que se lhe seguiu.

10- A revogação desse acto administrativo foi tomada com violação do artº 140°, n° 1, alínea b) do CPA, uma das excepções à livre revogabilidade dos actos administrativos por se tratar de um acto constitutivo de direitos e interesses legalmente protegidos; tendo violado igualmente o preceito constitucional do artº 268°, n° 4 da CRP, o Regulamento citado e os próprios contratos administrativos que emergiriam do cumprimento da deliberação revogada.

11- O vício de violação de lei é um vício do acto administrativo que consiste na desconformidade entre os pressupostos do próprio acto ou o conteúdo do acto concreto e a previsão da situação e/ou comando contidos em norma imperativa.

12- A violação da lei configura uma ilegalidade de natureza material.

13- Para a sua verificação basta a violação dos preceitos legais e constitucionais invocados noutras peças processuais, bem como dos princípios constitucionais da justiça, da imparcialidade e da boa-fé pelos órgãos e agentes administrativos, no exercício das suas funções pois a sua conduta está subordinada à lei à Constituição (artº 266°, n° 2 da CRP).

14- O entendimento da sentença recorrida vai no mesmo sentido pois a verificação do vício de violação da lei pode ocorrer no exercício de poderes vinculados mas também no exercício de poderes discricionários quando, designadamente, são infringidos os princípios que limitam ou condicionam, de forma genérica, a discricionariedade administrativa, maxime os princípios constitucionais da imparcialidade, da igualdade, da justiça, da proporcionalidade e da boa-fé.

15- A sentença recorrida entende que a análise do vício de violação da lei no caso concreto é uma questão formal e não substancial por o recorrente limitar-se a invocar que a deliberação recorrida viola o Regulamento do Parque Industrial de Constantim, sem indicar os preceitos violados e sem proceder à integração da realidade descrita em termos de evidenciarem o invocado vício.

16- A sentença recorrida restringe-se unicamente à integração da matéria de facto no normativo do Regulamento do Parque Industrial de Constantim, sem ter em conta tudo o que foi invocado ao longo do processo, consta dos autos e foi insistentemente invocado pelo ora recorrente.

17- Foram violados os preceitos legais e constitucionais invocados supra bem como o Regulamento do Parque Industrial de Constantim como um todo, verificando-se assim o vício de violação da lei.

Termos em que requer a declaração de nulidade da sentença recorrida com as devidas consequências legais."

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"A… recorre da sentença do TAF do Porto que negou provimento ao recurso, por si interposto, da deliberação da Câmara Municipal de Vila Real, de 26 de Fevereiro de 1996 revogatória da deliberação, de 27 de Novembro de 1995, sobre a venda do lote n.º 2 do loteamento industrial da cidade de Vila Real, pedindo a sua nulidade. Em sede de conclusões das alegações de recurso, em breve síntese, sustenta o Recorrente que, "de acordo com a sentença recorrida ficaria apenas por analisar a questão do vício de violação do Regulamento do Parque Industrial de Constantim". Ora, alega, embora esse Regulamento tenha sido violado como um todo, o vício de violação de lei não se cinge unicamente à violação deste normativo, pois, houve violação de lei por ter sido revogado um acto administrativo constitutivo de direitos e interesses protegidos, tendo sido lesadas as garantias jurisdicionais do Recorrente, sendo o acto revogado ilegal por não se terem verificado os pressupostos de facto, com violação do art.º 140.º, n.º 1, alínea b) do CPA. Além de que, diz, a sentença recorrida restringe-se unicamente à integração da matéria de facto no normativo do Regulamento do Parque Industrial de Constantim, sem ter em conta tudo o que foi invocado ao longo do processo, consta dos autos e foi insistentemente invocado pelo recorrente. No despacho de folhas 505, na apreciação da nulidade invocada pelo Recorrente - a de omissão de pronúncia -"entendeu-se que foi feito o correcto enquadramento da legalidade ainda por apreciar afigurando-se que o recorrente, no âmbito do presente recurso, dirige a sua crítica essencialmente contra o Acórdão do STA, proferido nos autos, pois que insiste na análise de uma questão que foi abordada na primeira decisão proferida nos autos e depois apreciada pelo referido Acórdão do STA". A sentença recorrida diz, a dado passo: "Como se aponta no Acórdão do STA, de fls. 365 a 375, temos como questões já decididas: (i) a qualificação jurídica das deliberações de 27 de Novembro e a recorrida, como actos administrativos; (ii) a recorribilidade do acto ora impugnado (deliberação de 26 de Fevereiro de 1996); (iii) a inexistência do vício de desvio do poder. Entretanto, e na sequência do aludido Acórdão ficaram também tratadas as duas questões aí enunciadas, ou seja, (i) a questão de saber se a deliberação de 27 de Novembro de 1995 configura um acto constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, pois foi essa qualidade que serviu de fundamento à anulação da deliberação recorrida; e, na afirmativa, (ii) a questão de saber se a sua revogação foi ilegal, como disse a sentença. Neste contexto, o citado Acórdão decidiu que a revogação é válida, pois ocorreu dentro do prazo legal, com fundamento em ilegalidade, melhor dizendo, com fundamento em erro sobre os pressupostos de facto (art.º 141.º do CPA). Assim sendo, fica apenas por analisar a questão do vício de violação do Regulamento do Parque Industrial de "Constantim". Efectivamente, ao invés do que pretende o Recorrente, pela decisão já proferida no douto Acórdão de fls. 365 e seguintes, apenas estava em causa, na decisão recorrida, o vício de violação de lei decorrente da violação do Regulamento do Parque Industrial de Constantim. Ora, na deliberação recorrida, não pode invocar-se a violação desse Regulamento, "como um todo", como pretende o Recorrente, antes quais as normas (ou norma) desse Regulamento que teriam sido violadas. Se sobre o Recorrente impede o ónus de, para além de identificar o acto recorrido e o respectivo autor, expor com clareza os factos e as razões de direito que fundamentam o recurso, mediante indicação precisa dos preceitos ou princípios de direito que considera infringidos - art.º 36.º, alíneas c) e d) da LPTA - a simples afirmação de que a deliberação recorrida viola o citado Regulamento não obriga o Tribunal a substituir-se ao Recorrente na descoberta ou na indicação precisa das normas ou norma que desse Regulamento teriam sido violadas.

É, assim, meu entendimento que o recurso não merece provimento."

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAF:

1. No dia 17 de Outubro de 1995 o recorrente solicitou, por carta dirigida à Câmara Municipal de Vila Real, a aquisição do Lote n° 2, do loteamento industrial da cidade (fls. 145 dos autos).

2. Acerca dessa pretensão, o Vereador do Pelouro formulou a seguinte proposta: "Que o referido lote seja vendido pelo preço de 1000$00 o metro quadrado, ficando o comprador sujeito ao Regulamento do Loteamento Industrial, nomeadamente com as condições seguintes:

a) Celebração do contrato-promessa de alienação do terreno no prazo máximo de trinta dias, a contar da data da notificação da deliberação da Câmara Municipal;

b) Apresentação do projecto da unidade industrial a construir no prazo de cento e oitenta dias, a contar da data da celebração do contrato promessa;

c) Início da construção do empreendimento no prazo de cento e oitenta dias, a contar da data da aprovação do projecto,

d) Conclusão do empreendimento e entrada em laboração no prazo de um ano a contar da data do início da construção;

e) A escritura pública do contrato final só terá lugar após a verificação do cumprimento das cláusulas supra. A não verificação do cumprimento das condicionantes estabelecidas e/ou do respectivo regulamento, determina a aplicação do artigo décimo sétimo do Regulamento do Loteamento Industrial (reversão para a posse da Câmara Municipal do lote alienado)" ( fls. 146-147 destes autos).

3. Apreciando o pedido do requerente, na sessão de 27 de Novembro de 1995, a Câmara Municipal de Vila Real proferiu a seguinte deliberação: "Deliberado vender o lote ao preço de 1000$00 o metro quadrado, nos termos da proposta do Vereador do Pelouro" (fls. 146-147 destes autos).

4. Por oficio de 15 de Dezembro de 1995, a Câmara Municipal de Vila Real notificou o recorrente de que, em reunião de 27 de Novembro de 1995 tinha sido deliberado autorizar a venda ao recorrente do lote n° 2, com a área de 2.536 m2 do Loteamento Industrial de Vila Real, ao preço de 1.000$00 por m2 com as condições id. em 2 a) a e) (fls. 148 destes autos).

5. O lote em causa é constituído por um prédio rústico sito no lugar da Gafaria, com a área de 2.536 m2, a confrontar de nascente e poente com arruamento público, norte com o lote n° 3 e sul com o lote n° 1, fazendo parte dos arts. 2077°, 2085°, 2092°, 2096°, 2155° e 2087°, desanexado do n° 00230 da freguesia de Constantim, constituindo a descrição n° 00276/090688 do livro B da Conservatória do Registo Predial de Vila Real e inscrito no respectivo G- 1 (fls. 51 destes autos).

6. Por carta de 18 de Dezembro de 1995, o recorrente informou a Câmara Municipal, após deslocação ao Lote n° 2, que o mesmo "lote em causa está parcialmente ocupado com construção e totalmente murado", solicitando à Câmara Municipal a disponibilização do lote totalmente livre (fls. 153-154 destes autos).

7. Em 19 de Fevereiro de 1996 foi elaborado "parecer sobre situação do lote 2 do Loteamento Industrial; Reclamação de A…" que consta de fls. 159-160 cujo teor aqui se dá por reproduzido.

8. Na sessão de 26 de Fevereiro de 1996, na sequência do exposto fls. 161-164 destes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a Câmara Municipal de Vila Real, sobre o assunto, deliberou:

1° Revogar a deliberação de 27.11.95, sobre a venda do 1 e 2, ao Senhor A…;

2° Autorizar a venda do lote 2 à Firma B…, Lda., cuja área de 2536m2, pelo valor global de 3 804 000$00;

3° Responsabilizar a Firma B…, Lda., pelos eventuais prejuízos que advierem à Câmara Municipal da revogação referida em 1.;

4 °- Que os Serviços encontrem um lote alternativo para o Senhor A… (Acto Recorrido) (fls. 161-164 destes autos).

9. Em 08-03-1996 o recorrente solicitou junto da Câmara Municipal de Vila Real fotocópias autenticadas para fins judiciais de todos os documentos existentes sobre o processo do Lote n° 2 do Loteamento Industrial, tendo tal certificação sido concretizada em 14-03-1996 (fls. 116 e 111 destes autos).

10. O recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 10-05-1996 (fls. 2 dos presentes autos).

III Direito

1. Vejamos o que nos diz a sentença: "Assente a factualidade apurada com relevância para a decisão do presente recurso cumpre, agora, entrar na análise das várias questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da pretensão do recorrente. O objecto do presente recurso é a deliberação tomada em reunião da Câmara Municipal de Vila Real datada de 26 de Fevereiro de 1996 que revogou a deliberação da mesma entidade de 27-11-1995 sobre a venda à recorrente do lote n° 2 do Loteamento Industrial apontado nos autos. Como se aponta no Acórdão do S.T.A. de fls. 365 a 375, temos como questões já decididas: (i) a qualificação jurídica das deliberações de 27 de Novembro e a recorrida, como actos administrativos; (ii) a recorribilidade do acto ora impugnado (deliberação de 26 de Fevereiro de 1996); (iii) a inexistência do vício de desvio do poder. Entretanto, e na sequência do aludido Acórdão ficaram também tratadas as duas questões aí enunciadas, ou seja, (i) a questão de saber se a deliberação de 27 de Novembro de 1995 configura um acto constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, pois foi essa qualidade que serviu de fundamento à anulação da deliberação recorrida; e, na afirmativa, (ii) a questão de saber se a sua revogação foi ilegal, como disse a sentença. Neste contexto, o citado Acórdão decidiu que a revogação é válida, pois ocorreu dentro do prazo legal, com fundamento em ilegalidade, melhor dizendo, com fundamento em erro sobre os pressupostos de facto (art. 141° do CPA). Assim sendo, fica apenas por analisar a questão do vício de violação do Regulamento do Parque Industrial de Constantim. Nesta matéria, repisando o já exposto em decisão anterior, diga-se que na dogmática jurídico-administrativa, em sede de vícios do acto administrativo define-se o vício de violação de lei como sendo o vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto administrativo e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis ou dito de outra forma o vício que afecta o acto praticado em desconformidade com os requisitos legais vinculados respeitantes aos respectivos pressupostos ou objecto (neste sentido, Prof. Freitas do Amaral, Lições de Direito Administrativo, vol. III, pag. 303). Dito de outra forma, ainda, o vício de violação de lei é aquele vício do acto administrativo que consiste na desconformidade entre os pressupostos e/ou o conteúdo do acto concreto e a previsão da situação e/ou o comando contidos em norma imperativa. O vício de violação de lei configura uma ilegalidade de natureza material é a própria substância do acto administrativo que contraria a lei. A ofensa da lei não se verifica aqui nem na competência do órgão nem nas formalidades ou na forma que o acto reveste nem no fim tido em vista, mas no próprio conteúdo ou no objecto do acto - Prof. Freitas do Amaral, Lições de Direito Administrativo, vol. III, pag. 304. Tal vício produz-se normalmente no exercício de poderes vinculados, mas também pode ocorrer no exercício de poderes discricionários, quando, designadamente, sejam infringidos os princípios gerais que limitam ou condicionam, de forma genérica, a discricionariedade administrativa, maxime os princípios constitucionais, da imparcialidade, da igualdade, da justiça, etc. No entanto, a análise do vício em questão reconduz-se a algo mais formal do que substancial, dado que, como refere o Ex.mo Magistrado Público, o recorrente limita-se a invocar que a deliberação recorrida viola o Regulamento do Parque Industrial de Constantim, sem indicar quais os normativos de tal Regulamento que foram violados e sem proceder à integração da realidade descrita em termos de evidenciarem o invocado vício. Assim, com referência ao caso em análise, não só não é feita a menor alusão aos preceitos (do Regulamento) postos em crise com a deliberação impugnada como também não resulta clara a correspondência do suporte factual invocado susceptível de corresponder à referenciação dos comportamentos concretos da Administração passíveis de integrar a violação de normas do citado Regulamento. Ora, a causa de pedir no recurso consiste na indicação dos factos concretos que integram os vícios invocados como fundamento do pedido formulado, sendo que a causa de pedir, por outro lado, terá de consistir no facto jurídico que constitui o fundamento legal do direito objecto do pedido. O vício do acto traduz-se na enunciação do comportamento concreto da Administração que, ao praticar certo acto, violou a legalidade, o que significa que o vício do acto é constituído por dois elementos, o comportamento da Administração que viola uma determinada norma jurídica e a norma jurídica que é violada. Deste modo, em função da realidade descrita nos autos, não se alcança em que termos a deliberação recorrida que revogou a deliberação de 27-11-2005 sobre a venda ao recorrente do Lote n° 2 e autorizou a venda desse mesmo Lote ao recorrido particular, colocou em crise o mencionado Regulamento do Parque Industrial. Nesta sequência, e seguindo o que fica exposto, perante a factualidade descrita nos autos, e quanto à matéria que importava ainda conhecer, entende-se que a actuação da autoridade recorrida não é susceptível de um juízo de censura que contenda com a validade da decisão em crise, o que significa que tal acto terá de manter-se, improcedendo o presente recurso".

2. Observemos o que nos mostram os autos. Foi já proferido um acórdão interlocutório, a fls. 365/375, que procede a uma enunciação de todos os vícios suscitados, onde se vê o seguinte: "Do exposto resulta que não fazem parte do objecto do recurso, por se tratar de questões já decididas: (i) a qualificação jurídica das deliberações de 27 de Novembro e a recorrida, como actos administrativos; (ii) a recorribilidade do acto impugnado (deliberação de 26 de Fevereiro de 1996); (iii) a inexistência do vício de desvio de poder". Também não faz parte do objecto do recurso a apreciação do vício de violação do Regulamento do Parque Industrial de Constantim, pois tal vício não chegou a ser apreciado na 1.ª instância. São, assim, objecto do presente recurso, duas questões: (i) a questão de saber se a deliberação de 27 de Novembro de 1995 configura um acto constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, pois foi essa qualidade que serviu de fundamento à anulação da deliberação recorrida; e, na afirmativa, (ii) a questão de saber se a sua revogação foi ilegal, como disse a sentença" (negrito e sublinhado nossos).

Esse aresto, de forma clara e objectiva, afastou tudo aquilo de que não podia tomar conhecimento, uma parte, pelo facto de não obstante ter sido decidida em 1.ª instância, não foi incluída no recurso jurisdicional interposto, transitando em julgado, outra parte, por não ter sido sequer apreciada em 1.ª instância. E, seguidamente, procedeu à análise das duas questões de que podia conhecer, decidindo-as definitivamente. Portanto, tendo em consideração os articulados do recorrente e o teor desse aresto (desfavorável aos seus interesses) somente ficava em aberto "a apreciação do vício de violação do Regulamento do Parque Industrial de Constantim, pois tal vício não chegou a ser apreciado na 1.ª instância", sendo certo que o recorrente, numa outra perspectiva, também não imputou à sentença nulidade por omissão de pronúncia.

E sobre essa questão o impugnante nada diz de relevante, como já nada dissera na petição de recurso (onde se limitou a pedir a anulação "da deliberação de 26 de Fevereiro de 1996, constante da acta n.º 7 ... por violação de regulamento, sem indicar qualquer preceito regulamentar que o acto impugnado tenha violado, e pedindo a manutenção em vigor da deliberação revogada de 27 de Novembro de 1995). Se analisarmos as suas alegações, e as respectivas conclusões, verificamos que continua a pretender a manutenção no mundo do direito da deliberação revogada pelo acto recorrido, quando o STA já se pronunciou, sem possibilidade de retrocesso, pela erradicação de tal deliberação da ordem jurídica por ter concluído que a revogação não fora ilegal. Por isso, a alegação contida na conclusão 10, no sentido de ter ocorrido alguma restrição do seu direito ao recurso contencioso (ou à adopção dos meios processuais adequados, nos termos do art.º 268, n.º 4, da CRP), mostra-se despida de sentido, é contrariada pela própria existência do presente recurso contencioso, sendo manifestamente insubsistente. Por outro lado, como recentemente decidiu o Pleno deste Supremo Tribunal (acórdão de 18.10.07, proferido no recurso 40141-A/07), "O acórdão anulatório de acto administrativo revogatório só permite repristinar o acto revogado se a anulação tiver como fundamento a ilegalidade da revogação". Portanto, o acto revogado jamais poderá ser represtinado, desapareceu definitivamente da ordem jurídica. Nessa medida, ainda que o vício de violação de lei, traduzido, no dizer do recorrente, na violação do regulamento do Parque Industrial de Constantim pudesse vir a ser julgado procedente, a decisão conseguida não teria a virtualidade de repor a deliberação revogada.

De qualquer modo, esse vício não pode proceder - como se concluiu na sentença - uma vez que o interessado, para além dessa alegação genérica (de resto, feita desde o início do processo), não indicou qual dos seus preceitos acarretava a violação do acto recorrido e de que modo se materializava a violação. Essa alegação, produzida para todo o diploma, não apoiada em quaisquer factos, sem a indicação de princípios constitucionais ou gerais de direito que permitissem perceber de que modo e em que medida alguma das normas do regulamento se mostrava infringida, votava ao fracasso a pretensão de ver o acto impugnado anulado com esse fundamento. Ora, como se extrai da doutrina emanada do acórdão deste STA de 28.6.95, proferido no recurso 37067, invocar um vício significa descrever a factualidade pertinente, a argumentação jurídica adequada e identificar inequivocamente o preceito ou princípio jurídico violado. A violação da lei ou do princípio jurídico apresentam-se, assim, como a conclusão de um silogismo em que a descrição dos factos e a argumentação jurídica constituem as premissas. Face ao que se deixou dito, sendo esta a única ilegalidade que se podia apreciar, há que concluir pela improcedência do recurso.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, julgam-se improcedentes todas as conclusões das alegações do recorrente, negando-se provimento ao presente recurso, assim se confirmando a sentença recorrida.

Custas a cargo do recorrente, fiando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 11 de Setembro de 2008. Rui Botelho (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.