Quem foi o relator do acórdão 0797/05?

O relator foi Jorge Artur Madeira dos Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0797/05?

O acórdão foi proferido em 04 de junho de 2009.

0797/05 - STA

Sumário

I – A exigência de que se ampliasse a matéria de facto, feita pelo Pleno e parcialmente determinada, foi cumprida pelo aresto da Subsecção que incluiu na factualidade provada os trâmites procedimentais integrantes da matéria a ampliar. II – Se esse acórdão do Pleno deve ser interpretado no sentido restrito de que só se ocupara das insuficiências de facto do aresto da Subsecção, não definindo o direito aplicável – sequer na vertente mínima que concerne à aptidão abstracta dos vícios para afrontarem o acto impugnado – a Subsecção podia, sem infidelidade ao acórdão do Pleno, ocupar-se de alguns dos vícios pela perspectiva de que eles, a existirem, não afectavam o acto. III – A admitir-se que os poderes de controle do Conselho de Ministros aquando da ratificação dos PDM abarcam o respectivo procedimento de formação, deve-se restringi-los às questões de legalidade externa referentes à observância de passos procedimentais tipicamente exigíveis. IV – Assim, o Conselho de Ministros não está em condições – práticas ou jurídicas – de controlar se as soluções do PDM ofendem o princípio da igualdade, ou se a fundamentação das pronúncias camarárias foi satisfatória, ou ainda se os fundamentos do parecer da CCR têm a extensão e a profundidade que seriam desejáveis. V – A identificação dos interesses públicos prosseguidos com a revisão do PDM, que genericamente conste do respectivo regulamento, não tem de ser repetida e particularizada a propósito de cada uma das aplicações em quem o PDM se refracte. VI – A ponderação dos direitos de propriedade afectados pelas soluções urbanísticas adoptadas no PDM há-de fazer-se mediante cotejo com os interesses públicos prosseguidos e deve ser externada nas pronúncias camarárias acerca das reclamações dos interessados – caso em que não haverá o vício de procedimento, nem uma subsequente ilegalidade da ratificação.

Texto

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A..., B... e C..., todos identificados no processo, interpuseram na 1.ª Secção deste STA, demandando o Primeiro-Ministro e o Município de Ponte de Lima, a acção administrativa especial dos autos em que pediram que se declarasse nula ou se anulasse a Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2005, que ratificou parcialmente a revisão do PDM daquele município. A 2.ª Subsecção deste STA, através do acórdão de fls. 247 e ss., julgou essa acção improcedente «in toto». Mas o Pleno da Secção, pelo acórdão de fls. 376 e ss., anulou o aresto impugnado e impôs que a Subsecção ampliasse a matéria de facto. Então, a Subsecção proferiu um novo aresto, constante de fls. 397 e ss., em que julgou improcedente a acção dos autos. E, inconformados com esse acórdão, os autores vieram recorrer dele para este Pleno, concluindo a sua alegação do modo seguinte: 1 – A presente acção visa impugnar a validade da deliberação do Conselho de Ministros de 13/1/2005, que ratificou o PDM de Ponte de Lima, tendo o respectivo pedido sido formulado de harmonia com essa finalidade. 2 – O procedimento na elaboração do plano territorial obedece a princípios com dignidade constitucional: o da cooperação entre os sujeitos do direito público, o da participação dos interessados e o da justa ponderação dos conflitos de interesses. 3.1 – O dever de ponderação dos interesses conflituantes, associado ao dever da fundamentação das soluções propostas, traduzem princípios constitucionais e legais (art. 65º, ns.º 2, 4 e 5, da CRP; arts. 6º, n.º 4, 33º, n.º 5, 40º, n.º 4, 48º, n.º 5, 58º, 65º, 77º, ns.º 5 e 8, da Lei n.º 48/98). 3.2 – O dever de ponderação diz respeito ao procedimento de elaboração do plano e também ao resultado da ponderação (conteúdo), tendo necessariamente de ser cumprido nesses dois planos, sendo que nesta perspectiva – a do resultado – existe uma margem de discricionariedade da Administração, não sucedendo a mesma coisa na outra perspectiva – a do procedimento. 3.3 – Daí que possam existir «vícios de ponderação inerentes ao procedimento» e «vícios de ponderação inerentes ao resultado», sendo que, quanto àqueles – vícios de procedimento – não existem restrições no controlo jurisdicional, coisa diversa sucedendo quanto a estes – vícios de resultado – por terem a ver com a discricionariedade da Administração. 3.4 – O dever da ponderação é violado quando não tem lugar uma adequada ponderação (falta de ponderação), quando na ponderação não são incluídos interesses que deveriam ser (défice de ponderação), quando não é reconhecida na ponderação a relevância de interesses atingidos (falta de avaliação da ponderação). 4.1 – A CM de Ponte de Lima não fundamentou a resposta dada às observações ou reclamações feitas pelos ora recorrentes nos termos do art. 77º, n.º 3, do DL 380/99, violando assim o disposto no art. 268º, n.º 3, da CRP, os arts. 124º e 125º do CPA e os arts. 4º, 77º, n.º 5, 86º, n.º 2, al. b), 89º, n.º 2, al. a), e 92º, al. a) do DL 380/99. 4.2 – Não foi cumprido o disposto no art. 78º do DL 380/99, pois a «coisa» emitida como parecer apenas reproduz mecanicamente o que consta daquele preceito legal. 4.3 – Os preceitos legais referidos nos anteriores 4.1 e 4.2 traduzem exigências formais no procedimento de PDM, de modo que a respectiva violação nada tem a ver com o conteúdo do mesmo. 4.4 – Ao ignorar por completo as ilegalidades referidas nos anteriores 4.1. e 4.2, o acto de ratificação impugnado violou o disposto no n.º 1 do art. 80º do DL n.º 380/99. 5.1 – O Conselho de Ministros, no acto de ratificação do PDM neste processo impugnado, não referiu, não teve em consideração, ignorou por completo todas as demais ilegalidades cometidas no procedimento de formação do PDM a que estes autos se reportam, ilegalidades que se passam a referir nos subsequentes pontos 5.2 a 5.5, tendo, por virtude disso, violado, com referência a todas e cada uma dessas ilegalidades, o disposto no n.º 1 do referido art. 80º, n.º 1, do DL 380/99. 5.2 – Não foi cumprido o dever legal de fazer a ponderação entre o interesse público e o interesse dos ora recorrentes relativo ao citado prédio denominado «D...», cometendo-se, assim, as ilegalidades decorrentes, na vertente procedimental, da violação das disposições legais sobre a matéria: art. 266º da CRP, arts. 4º, ns.º 1 e 5, al. c), e 21º, n.º 2, da Lei 48/98, e arts. 6º, n.º 4, 33º, n.º 5, 40º, n.º 4, e 77º, ns.º 5 e 8, do DL 380/99. 5.3 – Não foram identificados os interesses públicos prosseguidos, justificando os critérios utilizados na sua identificação e hierarquização, cometendo-se, assim, a ilegalidade decorrente da violação do art. 8º, n.º 1, do DL 380/99. 5.4 – Não foi feita qualquer ponderação relativa ao direito de propriedade dos recorrentes sobre a «D...», garantido a nível constitucional e que influencia decisivamente o conteúdo do plano, cometendo-se, assim, as ilegalidades decorrentes, na vertente procedimental, da violação das disposições legais sobre a matéria (arts. 62º, n.º 1, e 266º, n.º 1, da CRP, arts. 1305º e 1344º do Código Civil, arts. 4º, n.º 1, e 5º, al. c), da Lei 48/98, arts. 4º e 8º, ns.º 1 e 3, do DL 380/99, e arts. 4º, 124º e 125º do CPA. 5.5 – Não foi feita qualquer ponderação relativa ao princípio da igualdade, quanto ao citado prédio dos ora recorrentes, garantido constitucionalmente e de importância transcendente, cometendo-se, assim, as ilegalidades decorrentes, na vertente procedimental, da violação das disposições legais sobre a matéria: arts. 266º, n.º 2, 13º e 18º, n.º 1, da CRP – também art. 5º. Do CPA, os preceitos legais referidos em 7.1, bem como os arts. 5º, al. f), e 21º, n.º 2, da Lei 48/98, e os arts. 6º, 40º, n.º 4, 48º, 58º e 77º do DL 380/99. 6 – O acórdão recorrido não deu cumprimento integral ao acórdão deste Supremo Tribunal de fls. 375 e ss., incorrendo, assim, em nulidade processual. Só o Primeiro-Ministro contra-alegou, defendendo a bondade do acórdão recorrido e pugnando pela sua confirmação. A Ex.ª Magistrada do MºPº junto deste Pleno emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: A – Conforme publicação no DR I-B de 31 de Março de 2005 – por “Resolução do Conselho de Ministros nº 81/2005, de 13 de Janeiro de 2005 foi ratificada parcialmente a revisão do Plano Director Municipal de Ponte de Lima e aprovada a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do mesmo município nos termos do que resulta do doc. de fls. 39/51 junto com a petição inicial cujo conteúdo se reproduz na íntegra. B – A revisão do PDM de Ponte de Lima, foi aprovada pela Assembleia Municipal de Ponte de Lima sob proposta da Câmara Municipal, em 06 de Setembro de 2003 (doc. de fls. 25 a 38). C – Em nome dos AA. está registado o prédio rústico denominado “D...” situado no lugar de ..., freguesia da Ribeira do Concelho de Ponte-de-Lima, descrito na Conservatória do Registo Predial de Ponte-de-Lima sob o n.º 57 911, a folhas 139 do Livro B-153, livro de ficha de freguesia 00035/151085 – Ribeira (doc. de fls. 70/72 que se reproduz). D - Desencadeado o procedimento de Revisão do Plano Director Municipal de Ponte de Lima, quando foi aberto o período de discussão pública da proposta ou projecto de revisão, nos termos do artigo 77°, n.º 3 e seguintes do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, os Autores em 02/12/02, dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima documento em que fizeram sobre essa proposta as observações/reclamações que tiveram por pertinentes, nos termos que constam do doc. junto com a petição inicial com o nº 8, documentado a fls. 73/81, que se reproduz e no qual, além do mais, dizem o seguinte: “…Constata-se que nas plantas se pretende “destinar” o prédio dos requerentes a “equipamentos”. Mas, estando esse prédio envolvido por um aglomerado urbano contíguo - lançado a partir do referido prédio rústico que foi de E... (supra 1.2. a 1.4.) - não se aponta qualquer razão que possa justificar que o prédio dos requerentes seja “neutralizado” em termos de construção, e remetido para “equipamentos”. Não se invoca qualquer fundamento objectivo para esse tratamento discriminatório. E muito menos se invoca qualquer fundamento “de forma racional e clara” (art. 4º Decreto-Lei n.º 380/99). Como se não indicam “os critérios utilizados” para esse tratamento discriminatório (art. 8°, 1 e 3 do mesmo diploma legal). E, é claro, em parte alguma se explica porque razão os requerentes não aproveitarão dos “benefícios” de que aproveitam os proprietárias do agrupamento urbano contíguo (art. 5° da Lei 48196). Por outro lado, igualmente se não mostra como teriam sido ponderados os interesses das requerentes face ao – anónimo e não identificado – interesse público que estaria em causa (art. 5°, c) da Lei 48/98). Igualmente se não vislumbra como teriam sido respeitados os princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça (art. 266° da Constituição da República). Nem sequer se explicita o interesse público que poderia ter estado subjacente ao tratamento discriminatório dos requerentes. Nem se explica como esse eventual interesse teria sido valorado face à, legalmente devida, ponderação dos interesses dos requerentes (supra 2.4, b) e 25). Sobre todos esses aspectos jurídicos fundamentais Regulamento, Plantas, e Parecer da Comissão do Acompanhamento são inteiramente omissos. Neles não aflora a mínima preocupação, em função desses princípios, de “explicar” porque se pretende atirar com o prédio dos requerentes para o mundo de equipamentos anónimos. 3.4. Assim sendo, o proposto Plano Director viola os princípios constitucionais e legais que garantem o direito de propriedade dos requerentes sobre o prédio em causa, como viola os princípios legais que ficam referidos. (…) 4.2. Mas a reserva de terrenos para equipamentos, nos termos expostos, tem de os identificar nos respectivos instrumentos de ordenamento do território. Em princípio, essa identificação consta desses instrumentos mediante indicações adequadas neles apostas (escolas, rede viária, etc.). Mas pode não constar. Quando se reserva um terreno para equipamentos tem naturalmente de se explicitar e concretizar qual o equipamento que está em causa e se tem em vista. “Equipamento”, só por si, não é nada porque pode ser uma infinidade de coisas. É um substantivo abstracto. Portanto, uma abstracção divorciada de realidades concretas. Assim sendo, não é possível organizar um plano concreto, em termos objectivos e fundamentados, sem que nele se identifiquem os equipamentos concretos que se entenda serem exigidos pelo interesse público e mais precisamente pelas “necessidades específicas das populações”. E sem que se torne claro e explique porque se entendem as coisas desse modo (artigo 8°, 1, 10º g), 17°, 1, 70° g), 85° b), 86°, 2 b), do Decreto-Lei 380/99; art. 6º, 2 da Lei n° 48/98). Por outro lado, as possíveis limitações ao direito de propriedade privada só podem ter lugar – quando podem... – se se centrarem à volta de um interesse público relevante. É uma evidência, que está na raiz de tudo, nomeadamente em matéria de ordenamento do território (supra 2.3, 2.4.) E não pode fazer-se um juízo sobre a existência, ou não, de interesse público em relação a qualquer coisa – equipamento - que se não sabe o que seja, precisamente porque é referida em termos de abstracção linguística. E pela mesma razão não é possível fazer a ponderação que a lei exige entre os eventuais interesses públicos e privados que estiverem em causa (supra 2.3, 2.4). Em suma, não é possível “agredir” um direito garantido pela própria Constituição mediante abstracções ou “não realidades”, que nem sequer chegam a ser simplesmente virtuais. Ora, também sobre os aspectos que se acabam de referir, Regulamento, Plantas e Parecer da Comissão de Acompanhamento são totalmente omissos. Nem uma palavra que tenha minimamente em consideração os princípios legais que ficam referidos. 4.3. Aliás, independentemente daquilo que se acaba de referir, há que assinalar que essas “expropriações a prazo incerto”, até por maioria de razão, são enquadradas pelos princípios gerais sobre a matéria de expropriações. E também nestas o “interesse público” tem de ser prosseguido “no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos expropriados e demais interessados, observando, nomeadamente, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa-fé” art. 2º do Código das Expropriações). E a expropriação justifica-se, é claro, decisivamente por prosseguir um FIM concreto de utilidade pública. Que tem, é evidente, de ser concretamente explicitado (art.ºs 1º, 3º, 1, 4°, 1, 10°, 1. do mesmo Código) Por outro lado, como é elementar, se os bens expropriados não forem “aplicados ao fim que determinou a expropriação”, pode ter lugar a reversão dos mesmos para os expropriados (art. 5º, 1.) 5. Assim, também sob o ponto de vista que fica sublinhado, é ilegal a classificação do referido prédio dos requerentes, no proposto Plano Director, como terreno para equipamentos desconhecidos e “anónimos”. Em conclusão, solicitam os requerentes que o seu referido prédio seja classificado e qualificado como solo urbano susceptível de urbanização ou de edificação. E – Em resposta a essa reclamação, o presidente da Câmara Municipal de Ponte-de-Lima, refere o seguinte: “ (…) Os requerentes reclamam da discricionariedade das reservas de equipamento nas Unidades Operativas com Plano de Urbanização em fase de Proposta, argumentando que nas áreas que lhe estão afectas deverá ser identificado o tipo de equipamento previsto. Essa identificação está feita nos Planos de Urbanização respectivos, cujo zonamento se ajusta à proposta de ordenamento contida no PDM. O terreno dos reclamantes, que estava afecto a equipamento non-aedificandi de acordo com a versão do Plano de Urbanização de Ponte de Lima colocada à discussão pública, deixa de ter essa classificação mantendo-se, contudo, com a função que actualmente desempenha no Espaço Não-Urbano, decorrente das alterações finais introduzidas na versão final do mesmo. Não obstante considera-se justificável um acerto que permita a colmatação do tecido urbano com a possibilidade de criação de uma parcela edificável. Assim, o requerimento foi parcialmente atendido e a proposta do Plano ajustada a essa conformidade” – (documento de fls. 82 a 83 dos autos que se reproduz). F – Requereram então os ora Autores que a resposta dada à reclamação referida em D), fosse devidamente fundamentada – (documento de fls. 84 a 86, que se reproduz). G – Através de ofício datado de 13 de Outubro de 2003, o Presidente da Câmara de Ponte de Lima respondeu, referindo o seguinte: “No que se refere ao requerimento de fundamentação da resposta à reclamação que oportunamente apresentaram sobre o assunto compete-nos informar que no âmbito da apreciação da reclamação apresentada foram consideradas pertinentes as razões evocadas, nomeadamente a omissão da identificação do equipamento Municipal que se pretendia para o local e respectiva fundamentação, tendo por esse facto sido retirada a classificação de uso de solo atribuída ao terreno em causa, “Área de Equipamento Urbano”. Neste caso fomos ao encontro das pretensões de V.ªs, Ex.ªs, deixando de ter sentido fazer a fundamentação da resposta à reclamação feita, quando a mesma foi atendida”. (documento junto a fls. 87 dos autos). H – Em 15 de Setembro de 2003, os Autores requereram a intimação judicial do Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima, para a emissão das certidões que haviam requerido relativas ao caso (doc. de fls. 91 a 97). I – Das certidões entregues constam as seguintes Plantas: Planta de Condicionantes anterior ao Inquérito Público; Planta de Ordenamento anterior ao Inquérito Público; Planta de Condicionantes Posterior ao Inquérito Público; e Planta de Ordenamento posterior ao Inquérito Público (doc. de fls. 52 a 67 cujo conteúdo se reproduz). J – Datada de 15.10.2003, o autor A..., endereçou ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima a carta constante de fls. 98 a 103 dos autos, cujo conteúdo se reproduz, manifestando a sua insatisfação ou a sua discordância pelo facto de o prédio denominado “D...” não ter sido considerado pelo PDM como área destinada a construção, o que considera incompreensível, injusto e violador dos seus direitos. L – Após a ratificação do PDM pelo Conselho de Ministros, os autores requereram ao Director-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano “certidão de teor de todos os despachos proferidos e de todos os pareceres elaborados no âmbito do processo administrativo de ratificação com referência ao mencionado assunto” - (documentos de fls. 145 a 147 que se reproduzem) M – Tendo sido emitida e entregue aos AA. a certidão a que se reportam os doc. de fls. 148 a 162, cujo conteúdo se reproduz). N – Acerca do processo de ratificação, para efeitos de “apreciação” de “questões de legalidade que possam eventualmente comprometer a aprovação ou a ratificação governamental da Revisão” do PDM, o Secretário de Estado do Ordenamento do Território determinou o envio da “EXPOSIÇÃO SOBRE A REVISÃO DO PLANO DIRECTOR MUNICIPAL DE PONTE DE LIMA”, apresentada por “A...” e “respectivos anexos para apreciação urgente por parte da Câmara Municipal de Ponte de Lima e à CCDR Norte para apreciação, ouvida a Câmara Municipal, dando-se conhecimento à DGOTDU” - (documento de fls. 157 a 158 dos autos). O – A Câmara Municipal tomou posição sobre o assunto, tendo respondido (doc. de fls. 163 dos autos que se reproduz), nos seguintes termos: “…Os procedimentos relativos à reclamação do Dr. A... foram os mesmos que foram dados a todas as reclamações e tiveram por base o cumprimento estrito do Decreto-Lei n.º 380/99 de 22 de Setembro. Todo o processo resultante da discussão pública, antes de ser remetido para aprovação da Assembleia Municipal, nos termos do artigo 78º do mesmo Decreto-Lei, foi remetido e apreciado pela Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território – Norte, relativamente ao qual foi emitido parecer favorável. O facto das pretensões do reclamante não terem sido atendidas no âmbito da proposta de revisão do Plano Director Municipal, deve-se a questões estritamente técnicas, nomeadamente no que se refere às zonas de expansão urbana previstas dentro dos limites do Plano de Urbanização de Ponte de Lima, em articulação com as diferentes infraestruturas existentes, e por último às condições inadequadas do terreno em causa para os fins pretendidos, tendo em consideração a total dependência de infraestruturas locais actualmente subdimensionadas para as actuais necessidades, e com zonas de inclinação excessiva cujo impacto será manifestamente negativo. Não teve a Câmara Municipal sobre este assunto qualquer reserva que não fosse o estrito cumprimento dos pressupostos inerentes à proposta técnica, contrariamente ao que o Dr. A... pretende insinuar, inclusivamente com verdades, afirmações incorrectas e inúmeras subjectividades tendenciosas. Refere-se a título de exemplo as afirmações várias de falsificação da planta de condicionantes, a afirmação da impossibilidade de um Plano de Urbanização reavaliar e alterar as coisas de espaços definidos de acordo com estudos mais pormenorizados disponibilizados nesse âmbito, e a utilização de termos como inventona, discriminação, habilidade, manipulação, má-fé, escolhida a dedo, que pretendem sugerir a existência de questões pessoais no tratamento desse processo. A esse respeito a Câmara Municipal reafirma o tratamento totalmente isento desta questão repudiando qualquer tratamento de favor a um qualquer munícipe de acordo com a sua posição social ou capacidade reivindicativa. A posição da Câmara Municipal sobre este assunto continua a ser a de avaliar em sede da elaboração do Plano de Urbanização de Ponte de Lima actualmente em curso, os parâmetros definidos na revisão do Plano Director Municipal, e que poderá resultar entre outros factores considerados válidos decorrentes da elaboração e tramitação do Plano de Urbanização, da apreciação das pretensões invocadas pelo reclamante, e do âmbito mais profundo e pormenorizado que este plano terá necessariamente que estabelecer. Assim neste processo poderá vir a ser enquadrada a pretensão do reclamante.”. P – Por sua vez a CCDR Norte tomou igualmente posição, tendo respondido nos termos do que consta no doc. de fls. 165/169 dos autos que se reproduz), considerou a final, em termos de “conclusão” o seguinte: “ (…) Face ao exposto, afigura-se-nos que as preocupações transmitidas pelo signatário da exposição que acabamos de apreciar, não deverão ser efectivadas, atentos os mecanismos que a legislação em vigor comporta, e não só no que concerne aos alegados e conhecidos preceitos constitucionais, mas também, por exemplo, pelo que respeita ao Código das Expropriações e Decreto-Lei n.º 380/99, de 20 de Setembro, com a redacção do Decreto-Lei n.º 310/99, de 10 de Dezembro. Acontece, porém, que no que respeita às unidades de execução, devem estas ser delimitadas «… de forma a assegurar um desenvolvimento urbano harmonioso e a justa repartição de benefícios e encargos pelos proprietários abrangidos, devendo integrar as áreas a afectar a espaços públicos ou equipamentos previstos nos planos de ordenamento.” Passemos ao direito. Mediante a acção administrativa especial dos autos, os aqui recorrentes pediram ao STA que declarasse nula ou anulasse a Resolução do Conselho de Ministros que ratificara, embora só parcialmente, a revisão do PDM de Ponte de Lima. E, para tanto, invocaram contra o acto vícios vários, todos eles localizados no procedimento de formação daquele instrumento de gestão territorial. Num primeiro acórdão, a Subsecção julgou a acção improcedente por entender que os vícios arguidos não eram atribuíveis ao acto impugnado, mas apenas ao PDM que fora alvo de ratificação. Todavia, esse mesmo acórdão admitira, a dado passo, que o Governo, no exercício do seu «munus» de ratificar os planos municipais de ordenamento do território («vide» o art. 80º do DL n.º 380/99, de 22/9), tinha «a possibilidade de verificar» se «teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos arts. 76º e 77º do DL 380/99». E esta concessão do aresto foi tida por extremamente relevante no acórdão do Pleno que apreciou o recurso dele interposto. Assim, o Pleno entendeu que, afinal, a Subsecção não excluíra a «possibilidade» de haver vícios arguidos oponíveis ao acto impugnado, tendo-a até admitido, pelo que se imporia reapreciá-los nalguma medida. Mas logo se deparou ao Pleno algo perturbador: a matéria de facto reunida no aresto recorrido silenciara todos os trâmites procedimentais, pelo que carecia por completo de elementos relativos aos vícios invocados. Daí que o Pleno, crendo-se impossibilitado de julgar do mérito, tivesse anulado o acórdão recorrido com vista à ampliação da matéria de facto. Seguiu-se novo acórdão da Subsecção – o agora «sub censura» – em que a acção foi novamente julgada improcedente «in toto». E, dentre as críticas que os recorrentes dirigem ao aresto, merece prioridade de análise a que consta da conclusão 6.ª, onde dizem que o acórdão incorreu em «nulidade» por não ter dado «cumprimento integral» ao acórdão do Pleno. Para minimamente se perceber o que os recorrentes pretendem, temos de recuar até ao «corpus» da minuta de recurso. E, lendo o alegado a fls. 442, discerne-se que eles acham que algumas das matérias sobre que haveria de incidir a ampliação ordenada pelo Pleno não foram averiguadas pela Subsecção – pelo que sua crítica se cinge à decisão de facto. Note-se que os recorrentes não detalharam o que estaria em falta. Mas, pelo menos no seu segmento mais óbvio, o assunto é facilmente determinável, pelo que estamos em condições de o conhecer. O acórdão do Pleno, «expressis verbis», somente ordenou que a ampliação abrangesse as seguintes questões de facto: se, no âmbito do procedimento de elaboração do PDM, foram apresentadas quaisquer observações ou reclamações pelos recorrentes; se a CM de Ponte de Lima lhes deu resposta e qual; se houve identificação dos interesses públicos prosseguidos; se houve ponderação dos interesses público e privado em presença; se foi ponderado o direito de propriedade dos recorrentes; se foi ponderado o princípio da igualdade. E, na medida em que fez preceder tudo isso do advérbio «designadamente», o Pleno deixou subentendido que a ampliação poderia abranger ainda outros factos, desde que indispensáveis ao conhecimento dos vícios arguidos. O acórdão «sub judicio» acrescentou aos parcos factos que o aresto revogado assumira os vários outros que descreviam os passos procedimentais dados para se culminar a revisão do PDM. Nesse acervo, incluíam-se directamente os dois primeiros, impostos pelo Pleno; quanto aos demais, incluíam-se nele de modo indirecto, pois a presença ou a ausência deles haveriam de resultar das pronúncias administrativas enunciadas ao longo do procedimento. Portanto, não se entrevê o que falte na matéria de facto coligida pelo acórdão recorrido. A afirmação de que a al. D) da matéria de facto é «vazia de conteúdo concreto» não faz sentido – pois dela consta, concretizado, um requerimento que era um facto juridicamente relevante – nem traduz a denúncia de um qualquer desvio ao que o Pleno impusera. E, por último, deve notar-se que não estão seguramente em falta os factos que os recorrentes consideram admitidos por acordo, nos termos do art. 490º do CPC, já que o art. 83º do CPTA, aplicável «in casu», exclui que a não impugnação de factos acarrete a sua confissão tácita. Assim, e por não se detectar a denunciada infidelidade do aresto recorrido ao acórdão do Pleno, soçobra a conclusão 6.ª da alegação de recurso. Exceptuada a 1.ª conclusão, cuja irrelevância radica na sua clara impotência destrutiva, todas as demais concernem aos vários vícios de procedimento que, na óptica dos recorrentes, inquinam o acto impugnado. E tais vícios são: (i) a falta de fundamentação da resposta dada às reclamações, (ii) a falta de parecer da CCR, (iii) a falta de identificação dos interesses públicos prosseguidos e a falta de ponderação (iv) dos interesses em conflito, (v) do direito de propriedade e (vi) do princípio da igualdade. Estes vícios estão referidos, respectivamente, nas conclusões indicadas sob os ns.º 4.1, 4.2 (ambas prolongadas nos demais números da 4.ª conclusão), 5.3, 5.2, 5.4 e 5.5 (estas antecedidas da afirmação geral dita no 1.º ponto da 5.ª conclusão). No entanto, como melhor veremos «infra», os vícios que referimos nos quarto e quinto lugares são reciprocamente assimiláveis. E convém já reter que o acórdão recorrido só conheceu directamente dos vícios indicados nos primeiro, segundo e quinto lugares – se bem que este último envolva o conhecimento do quarto, como adiantámos. Quanto aos outros (que, de modo genérico, designou como os «demais vícios»), englobou-os no seu discurso de fls. 422 e ss., em que os disse subtraídos «à apreciação e ao controle do Conselho de Ministros no acto de ratificação» e somente cognoscíveis num processo de «impugnação de normas». Ora, e por mera comodidade expositiva, consideraremos de imediato estes «demais vícios», cuja problemática abrange três entrelaçadas questões, respeitantes à admissibilidade do «modus operandi» da Subsecção a seu respeito, à eficácia do recurso jurisdicional no mesmo domínio e à exactidão do juízo que, sobre esses vícios, o aresto emitiu. É crucial saber-se se a Subsecção dispunha da liberdade de não enfrentar certos vícios de uma forma discriminada, limitando-se a dizê-los incomensuráveis com o acto impugnado. E, para respondermos a isto, temos de voltar ao anterior acórdão do Pleno a fim de apurarmos se a sua pronúncia fora impeditiva de um tal comportamento. O que desse acórdão já dissemos, mostra bem qual foi a preocupação fundamental do Pleno ao proferi-lo: ante uma decisão de mérito totalmente desprovida dos factos descritivos do procedimento – e, nessa medida, também privada dos elementos constitutivos de qualquer um dos vícios arguidos – o Pleno achou-se perante uma falta absoluta da premissa menor do silogismo judiciário. E isto devia-se a uma outra coisa, que era o pormenor de a Subsecção se haver já vinculado à «possibilidade de conhecer» de «ilegalidades procedimentais no presente processo de impugnação do acto de ratificação» – sendo essas ilegalidades as provenientes do desrespeito de «determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos arts. 76º e 77º do DL 380/99». Pois, adquirido que a Subsecção tomara um tal conhecimento como possível – o que, contudo, era diferente de necessário e deixava ainda na sombra o âmbito do que seria de conhecer – tendo-o feito, aliás, em termos que se impunham ao próprio Pleno, o processo haveria de conter uma base de facto donde arrancasse esse conhecimento eventual. Portanto, nesse anterior acórdão, o Pleno manteve-se basicamente no plano das graves insuficiências de facto que o aresto recorrido suscitava, questões essas localizadas a montante dos problemas de direito substantivo colocados na acção. Por isso é que o Pleno se absteve de tecer quaisquer considerações sobre a premissa maior do silogismo, não tendo sequer definido o direito aplicável – como deveria normalmente suceder «ex vi» dos arts. 729º e 730º do CPC. E, ainda por isso, é que o Pleno usou o advérbio «designadamente» quando aludiu aos factos que a Subsecção deveria considerar: cremos que essa aparente imprecisão quanto ao âmbito do que era de ampliar não ocorreu deveras, antes significando que o Pleno, ao constatar que a ausência dos factos possivelmente relevantes era completa, achou desnecessário ser mais preciso a respeito da factualidade que importava recolher. E tudo isto revela que o Pleno se ficou pela mera questão de facto; pois, se tivesse conjecturado em pormenor as questões de direito subsequentes, o Pleno, para além de definir o regime jurídico aplicável, teria também, «uno actu», pensado nos factos respectivos – e tê-los-ia então descrito com detalhe, em vez de se limitar ao elenco exemplificativo que enunciou. À obtida certeza de que o anterior acórdão do Pleno se ateve às insuficiências de facto do aresto recorrido, tem de seguir-se uma outra – a de que ele também não enunciou um juízo definitivo quanto à aptidão de cada um dos vícios arguidos para afectarem o acto impugnado. Não sofre dúvidas que tal juízo não foi explicitado. Mas é também de repudiar a ideia de que ele constaria do acórdão, embora implicitamente. Se o disséssemos, estaríamos a acoplar ao aresto algo que ele silenciou – a definição do «direito aplicável», prevista no art. 730º do CPC – conferindo-lhe, assim, uma extensão de que ele está nitidamente desprovido. E estaríamos ainda a incorrer no erro de vislumbrar, na mera indagação de factos, uma pronúncia implícita acerca da sua relevância jurídica – esquecendo coisas elementares transponíveis para o actual domínio, como seja, v.g., a de que a elaboração da base instrutória nunca traduz a vinculação do tribunal à relevância jurídica dos factos quesitados («vide», a propósito, o acórdão do STA de 10/10/2001, proferido no recurso n.º 46.771). Portanto, o dito acórdão do Pleno deve ser interpretado no sentido e com o alcance de que impôs à Subsecção a tarefa, que ela absolutamente omitira, de enunciar todos os factos ocorridos no procedimento e que eram conexos com os vícios arguidos. Mas tal aresto já não comporta a ideia de que cogitara e definira o direito aplicável, sequer na vertente mínima que concerne à aptidão abstracta dos vícios para afrontarem o acto impugnado. Até por uma razão coadjuvante. Convém que o aresto do Pleno seja interpretado à luz da jurisprudência corrente do STA na matéria, desde que ele não contenha uma inflexão clara. Ora, o que tal acórdão apresenta é a afirmação inusitada – mas advinda da Subsecção – de que os actos de ratificação do género são atacáveis por irregularidades havidas no procedimento de elaboração do PDM. Todavia, seria absurdo aceitar essa afirmação sem imediatamente a restringir. É que não se trata apenas de ela, tomada universalmente, não se harmonizar com a natureza dos poderes de ratificação do Conselho de Ministros ou com a questão, prática mas respeitável, do respectivo «modus faciendi». Há algo muito mais grave, que se prende com a circunstância de o Governo não poder detectar vícios de procedimento meramente causais de anulabilidade em virtude da sua relevância pressupor a prévia arguição dos lesados – aliás, a fazer perante uma instância que seguramente não será o Conselho de Ministros. Sendo assim, a singela enunciação feita pela Subsecção no seu primeiro acórdão – a de que o Conselho de Ministros deveria fiscalizar «se na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos arts. 76º e 77º do DL 380/99» – deve ser reduzida aos seus justos limites, significando apenas um controle da legalidade externa do «iter» procedimental. E nem sequer de toda a legalidade externa: é que esse controle só pode ser parcial e epidérmico, limitando-se a apurar se o procedimento observou as várias fases e formalidades típicas que a lei impôs, assim as tomando como essenciais à própria ratificação. Fora disto, situa-se o vasto campo das ilegalidades susceptíveis de inquinarem o regulamento administrativo, cuja denúncia deve fazer-se em processo de impugnação de normas. Ora, não deve imputar-se ao anterior acórdão do Pleno o intuito de quebrar esta firme jurisprudência, sobretudo quando um tal desvio não está claramente assumido e só se lobriga, aliás com muita equivocidade, em frases dirigidas ao problema, afinal diverso, das insuficiências de facto do aresto da Subsecção. O anterior excurso mostra que a Subsecção podia perfeitamente enfrentar alguns dos vícios pela perspectiva de que eles, a existirem, não afectavam o acto impugnado, sem que assim desobedecesse ao acórdão do Pleno. E foi o que ela fez no aresto «sub judicio», onde, sob a designação genérica de «os demais vícios», reuniu os que julgou improcedentes por serem inaptos a projectar sobre o acto um qualquer efeito invalidante. Curiosamente, este juízo não se mostra atacado pelos recorrentes de maneira directa. Só de viés eles o acometem, na medida em que a invocação da procedência dos vícios supõe, ainda e necessariamente, a sua potência destrutiva. E resta apurar se a Subsecção deu uma resposta certa à arguição desses «demais vícios». Um deles respeita à invocada omissão de ponderação, por parte da CM de Ponte de Lima, acerca do princípio da igualdade. Ora, há que sublinhar a correcção do acórdão neste ponto. Como atrás vimos, o controle a cargo do Conselho de Ministros não pode exceder a legalidade externa do procedimento de formação do PDM, e nem sequer a inclui em toda a sua latitude. Sendo assim, os poderes do Governo não abrangem – nem seria praticável que abrangessem – questões referentes ao modo como as autarquias intrinsecamente procederam, não podendo ir além duma fiscalização sobre se existiram os passos legalmente fixados para o desenrolar e o consumar do procedimento. É, pois, exacto que esse vício não é atribuível ao acto impugnado, improcedendo tal e qual a Subsecção afirmou. Já não podemos acompanhar o aresto recorrido quando ele reconduziu o vício advindo da falta de identificação dos interesses públicos prosseguidos com a revisão do PDM àqueles que o Conselho de Ministros não poderia controlar. É que tais interesses são a causa final do procedimento de revisão, que é por eles justificado. Logo, desde que a Subsecção entende que o procedimento é controlável pelo Governo em alguns aspectos, há-de entender também que esse ponto, porque fundamental, é susceptível de controle. Contudo, a arguição soçobra de um modo claro. É que, ao invés do que os recorrentes clamam, os interesses públicos visados pelo PDM revisto estão nele enunciados de modo expresso – consistindo em regular «a ocupação, uso e transformação do solo», no âmbito territorial do concelho (cfr. o art. 1º do Regulamento do PDM). Trata-se, decerto, de uma definição genérica; mas é a necessária e a suficiente, pois seria absurdo acreditar que ela haveria de ser repetida e particularizada a propósito de cada uma das múltiplas aplicações em que se refracta o PDM. Do exposto imediatamente resulta a improcedência das conclusões subordinadas aos ns.º 5.3 e 5.5. E, assente a não ocorrência dos vícios que o aresto «sub censura» englobou na fórmula «os demais vícios», impõe-se agora apurar se ele ajuizou bem sobre os vícios que discriminadamente conheceu. O primeiro deles radica na suposta falta de fundamentação das respostas camarárias às observações e reclamações dos recorrentes. Neste particular, a Subsecção, após constatar que as pronúncias continham fundamentos, absteve-se de ver se elas estavam bem fundamentadas; e essa abstenção explica-se por o aresto ter aduzido que a natureza das pronúncias excluía que se lhes aplicasse as exigências de fundamentação previstas nos arts. 124º e 125º para os actos decisórios. Mas parece-nos que o acórdão recorrido não seguiu a «via optima» para responder ao assunto. É inegável que as ponderações camarárias a propósito de «reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento» tinham de ser explicitadas e fundamentadas, pois isso era imposto pelo art. 77º, n.º 5, do DL n.º 380/99. A esta certeza, soma-se o pormenor de a Subsecção, no seu primeiro aresto, se haver vinculado a conhecer se o Conselho de Ministros atentara no respeito de «determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos arts. 76º e 77º do DL 380/99» – parecendo óbvio que o acórdão recorrido aceitou incluir nesse acervo o vício de forma que ora nos ocupa. E o que se aceita não deve ser recusado. Mas uma coisa é a Subsecção ter de conhecer o vício e outra, bem diferente, é o grau ou «quantum» desse conhecimento. O que está inicialmente em causa consiste em saber, não se a câmara fundamentou as suas respostas, mas quais os poderes de controle do Conselho de Ministros na matéria e se ele os usou bem ou mal. Assim, a admitir-se – por via da sobredita cedência da Subsecção – que o Conselho de Ministros devia subordinar a ratificação do PDM à antecipada certeza de que a câmara fundamentara as respostas, persiste ainda o problema da extensão a atribuir a esses poderes de controle. Ora, e conforme vimos «supra», tais poderes não podiam exceder aspectos muito superficiais da legalidade externa – fosse por razões de ordem prática, fosse pela inadmissibilidade de o Governo se arvorar «ex officio» em instância decisória de vícios dependentes da arguição dos interessados e susceptíveis de sanação – os quais se ficavam pelo «an sit» do dever de fundamentação. Deste modo, ante a evidência de que a câmara municipal enunciara os fundamentos das respostas que dera aos recorrentes, o Conselho de Ministros tinha de considerar observada a formalidade procedimental prevista no dito art. 77º, n.º 5; pelo que não estava em condições de recusar a ratificação a pretexto de que os fundamentos das respostas não eram inteiramente satisfatórios. Daqui resulta a imediata improcedência do vício de falta de fundamentação, arguido pelos recorrentes. Se o dito vício só poderia existir na limitada dimensão acima aludida e se, nesse âmbito, ele realmente não ocorria, segue-se que o Conselho de Ministros andou bem ao não reconhecê-lo. E, se a actuação do Governo neste preciso domínio se mostrou conforme ao correcto cumprimento do regime de controle aplicável, é de concluir pela improcedência do vício denunciado pelos recorrentes, que corresponderia a uma inobservância desse regime. O segundo vício que a Subsecção pormenorizadamente conheceu foi o resultante da falta do parecer da comissão de coordenação regional. Tratava-se de uma formalidade imposta pelo art. 78º do DL n.º 380/99. E, a seu respeito, o acórdão recorrido disse que o vício não existia porque o parecer fora emitido. E, com efeito, houve essa emissão, como mostra a matéria de facto e consta do próprio acto impugnado. Aliás, os recorrentes não recusam tal evidência, limitando-se a pugnar pela ilegalidade do parecer em virtude da singeleza dos seus termos o tornar inapto para os fins em vista. Todavia, os poderes de controle do Conselho de Ministros – admitidos pela Subsecção – cingiam-se à existência, ao objecto e ao sentido do parecer, não indo ao ponto de abarcar a extensão e a suficiência dos seus fundamentos. São aqui aplicáveis, «mutatis mutandis», todas as considerações que tecemos sobre a fundamentação das respostas e sobre a natureza, fins e limites do acto de ratificação. Assim, a mera presença do parecer da CCR, recaído sobre as diversas matérias referidas no art. 78º, n.º 2, do DL n.º 380/99, significava, «ea ipsa», o cumprimento da respectiva formalidade; e, mostrando-se ela cumprida, não pode existir o vício decorrente do seu incumprimento. Do que atrás expendemos quanto aos vícios de falta de fundamentação das respostas e de falta do parecer, segue-se a improcedência da 4.ª conclusão da alegação de recurso, nos vários pontos em que ela se desdobra. E resta enfrentar as derradeiras críticas dos recorrentes ao aresto, as quais respeitam às alegadas faltas «da ponderação entre o interesse público e o interesse dos ora recorrentes» (conclusão sob o n.º 5.2) e da «ponderação relativa ao direito de propriedade dos recorrentes» (conclusão sob o n.º 5.4). Ora, e antes do mais, devemos considerar a solidariedade íntima dos dois vícios, que já dissemos serem assimiláveis. Não é esse o pensamento dos recorrentes, que os separaram e distinguiram. Mas é fácil demonstrar a impossibilidade de se exigir uma ponderação «a se» do direito de propriedade, sem referência concomitante ao interesse público que porventura com ele brigue. Com efeito, e «primo», a etimologia e a semântica logo apontam para que o tipo de ponderação exigível «in casu» consista em sopesar e comparar o interesse do «dominus» e o interesse público em que se obtenham os melhores uso, ocupação e transformação dos solos. «Secundo», é impossível julgar se a restrição de um direito é aceitável sem simultaneamente considerar a causa restritiva. «Tertio», uma ponderação somente recaída sobre o direito real, assim encarado como absoluto na sua existência, traria a consequência absurda de ele, por ser reconhecidamente um direito absoluto na sua potência, nunca poder ser sacrificado nalguma das suas dimensões. Conclui-se, assim, que os dois vícios podem e devem ser conhecidos em conjunto. Mas, como a Subsecção primacialmente se ateve à falta de ponderação do direito de propriedade, apreciaremos os dois vícios segundo essa linha de raciocínio do aresto. A propósito da falta de ponderação do direito de propriedade e da lesão a ele causada, a Subsecção disse que o PDM revisto não alterou a «classificação» do prédio dos recorrentes que, assim, nenhuma afecção sofreram – donde parece depreender-se que, permanecendo as coisas como antes, nada justificava a sobredita ponderação. Contudo, esta não será a melhor resposta à denúncia efectuada. Os próprios recorrentes admitem que o seu imóvel, na versão anterior do PDM, não tinha aptidão construtiva. E, à luz do PDM revisto, manteve-se esse «statu quo», embora sob diferente qualificação. Decerto que as restrições que os PDM tragam ao aproveitamento das utilidades dos imóveis têm de possuir uma fundamentação racional, advinda da ponderação entre os interesses privado e público em conflito – como acima vimos. Portanto, a ponderação dos direitos de propriedade, aliás relativa aos interesses públicos que com ele briguem, há-de ser reiniciada e refeita, ou ao menos renovada, sempre que um PDM seja revisto, sobretudo quando a revisão trouxer alguma mudança ao «status», ainda que só jurídico, de um prédio. É, pois, verdade que a câmara devia formular as ponderações que os recorrentes dizem em falta. Porém, uma coisa é a necessidade de se ponderar, outra o modo da sua externação. Na medida em que a aprovação de um PDM pode desfavorecer centenas ou milhares de imóveis, é irrealista pensar que cada um deles possa ser alvo de um juízo individualizado, que sopese o respectivo direito real com os interesses públicos envolvidos. O bom senso diz-nos logo que a ponderação há-de jazer, implícita, nas opções urbanísticas efectuadas, depreendendo-se delas por contraste. O que, todavia, não exclui uma assunção explícita da ponderação, sendo esse um dos fins a que – diz o art. 77º, n.º 5, al. d), do DL n.º 380/99 – tendem «as reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento apresentados pelos particulares». Assim sendo, temos por seguro que a falta de ponderação do direito de propriedade dos recorrentes (por nós tomada num âmbito que engloba a falta de ponderação dos interesses em conflito), a ter ocorrido, só poderá detectar-se nas pronúncias camarárias acerca das exposições deles. Ora, a factualidade provada mostra que o Presidente da CM de Ponte de Lima, por duas vezes, e a própria Câmara, por uma única vez e a solicitação do Secretário de Estado do Ordenamento do Território, consideraram as reclamações dos aqui recorrentes. As respostas do Presidente não exteriorizam com clareza aquela ponderação do direito dos recorrentes e do interesse público. Mas o mesmo já não sucede com a pronúncia da Câmara Municipal, que explicou a persistência da inaptidão edificativa do imóvel com razões «estritamente técnicas, nomeadamente no que se refere às zonas de expansão urbana previstas dentro dos limites do Plano de Urbanização de Ponte de Lima, em articulação com as diferentes infra-estruturas existentes» e, ainda, com motivos ligados «às condições inadequadas do terreno em causa para os fins pretendidos, tendo em consideração a total dependência de infra-estruturas locais actualmente subdimensionadas para as actuais necessidades e com zonas de inclinação excessiva cujo impacto» se afigurava «manifestamente negativo». Ora, isto mostra bem que as limitações ou sacrifícios recaídos sobre o direito dos ora recorrentes não surgiram «ex nihilo» ou de maneira arbitrária, antes se fundando em razões técnicas e urbanísticas que, vindas «ab extra» e sopesadas, justificaram a afecção dos poderes dominiais. Sendo assim, o Conselho de Ministros não podia recusar-se a ratificar pela razão de tais ponderações faltarem. E claudica a tese dos recorrentes de que o acto descurara que, ao longo do procedimento, fora omitida a ponderação do seu direito real ou dos interesses em conflito – pelo que se não verificam os respectivos vícios e improcedem as conclusões sob os ns.º 5.2 e 5.4. Pelo exposto, à irrelevância da 1.ª conclusão, soma-se a improcedência das conclusões 4.ª, 5.ª e 6.ª, na sua totalidade. E também soçobram as conclusões 2.ª e 3.ª, na medida em que, integrando antecedentes de que as duas seguintes seriam mera consequência, é imperioso que a improcedência destas lhes acarrete um igual resultado. Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, o acórdão recorrido. Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 17 UC. Lisboa, 4 de Junho de 2009. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

Sumário

I- A exigência de que se ampliasse a matéria de facto, feita pelo Pleno e parcialmente determinada, foi cumprida pelo aresto da Subsecção que incluiu na factualidade provada os trâmites procedimentais integrantes da matéria a ampliar.

II- Se esse acórdão do Pleno deve ser interpretado no sentido restrito de que só se ocupara das insuficiências de facto do aresto da Subsecção, não definindo o direito aplicável – sequer na vertente mínima que concerne à aptidão abstracta dos vícios para afrontarem o acto impugnado – a Subsecção podia, sem infidelidade ao acórdão do Pleno, ocupar-se de alguns dos vícios pela perspectiva de que eles, a existirem, não afectavam o acto.

III- A admitir-se que os poderes de controle do Conselho de Ministros aquando da ratificação dos PDM abarcam o respectivo procedimento de formação, deve-se restringi-los às questões de legalidade externa referentes à observância de passos procedimentais tipicamente exigíveis.

IV- Assim, o Conselho de Ministros não está em condições – práticas ou jurídicas – de controlar se as soluções do PDM ofendem o princípio da igualdade, ou se a fundamentação das pronúncias camarárias foi satisfatória, ou ainda se os fundamentos do parecer da CCR têm a extensão e a profundidade que seriam desejáveis.

V- A identificação dos interesses públicos prosseguidos com a revisão do PDM, que genericamente conste do respectivo regulamento, não tem de ser repetida e particularizada a propósito de cada uma das aplicações em quem o PDM se refracte.

VI- A ponderação dos direitos de propriedade afectados pelas soluções urbanísticas adoptadas no PDM há-de fazer-se mediante cotejo com os interesses públicos prosseguidos e deve ser externada nas pronúncias camarárias acerca das reclamações dos interessados – caso em que não haverá o vício de procedimento, nem uma subsequente ilegalidade da ratificação.

Texto Integral

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., B... e C..., todos identificados no processo, interpuseram na 1.ª Secção deste STA, demandando o Primeiro-Ministro e o Município de Ponte de Lima, a acção administrativa especial dos autos em que pediram que se declarasse nula ou se anulasse a Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2005, que ratificou parcialmente a revisão do PDM daquele município.

A 2.ª Subsecção deste STA, através do acórdão de fls. 247 e ss., julgou essa acção improcedente «in toto». Mas o Pleno da Secção, pelo acórdão de fls. 376 e ss., anulou o aresto impugnado e impôs que a Subsecção ampliasse a matéria de facto.

Então, a Subsecção proferiu um novo aresto, constante de fls. 397 e ss., em que julgou improcedente a acção dos autos.

E, inconformados com esse acórdão, os autores vieram recorrer dele para este Pleno, concluindo a sua alegação do modo seguinte:

1- A presente acção visa impugnar a validade da deliberação do Conselho de Ministros de 13/1/2005, que ratificou o PDM de Ponte de Lima, tendo o respectivo pedido sido formulado de harmonia com essa finalidade.

2- O procedimento na elaboração do plano territorial obedece a princípios com dignidade constitucional: o da cooperação entre os sujeitos do direito público, o da participação dos interessados e o da justa ponderação dos conflitos de interesses.

3.1- O dever de ponderação dos interesses conflituantes, associado ao dever da fundamentação das soluções propostas, traduzem princípios constitucionais e legais (art. 65º, ns.º 2, 4 e 5, da CRP; arts. 6º, n.º 4, 33º, n.º 5, 40º, n.º 4, 48º, n.º 5, 58º, 65º, 77º, ns.º 5 e 8, da Lei n.º 48/98).

3.2- O dever de ponderação diz respeito ao procedimento de elaboração do plano e também ao resultado da ponderação (conteúdo), tendo necessariamente de ser cumprido nesses dois planos, sendo que nesta perspectiva – a do resultado – existe uma margem de discricionariedade da Administração, não sucedendo a mesma coisa na outra perspectiva – a do procedimento.

3.3- Daí que possam existir «vícios de ponderação inerentes ao procedimento» e «vícios de ponderação inerentes ao resultado», sendo que, quanto àqueles – vícios de procedimento – não existem restrições no controlo jurisdicional, coisa diversa sucedendo quanto a estes – vícios de resultado – por terem a ver com a discricionariedade da Administração.

3.4- O dever da ponderação é violado quando não tem lugar uma adequada ponderação (falta de ponderação), quando na ponderação não são incluídos interesses que deveriam ser (défice de ponderação), quando não é reconhecida na ponderação a relevância de interesses atingidos (falta de avaliação da ponderação).

4.1- A CM de Ponte de Lima não fundamentou a resposta dada às observações ou reclamações feitas pelos ora recorrentes nos termos do art. 77º, n.º 3, do DL 380/99, violando assim o disposto no art. 268º, n.º 3, da CRP, os arts. 124º e 125º do CPA e os arts. 4º, 77º, n.º 5, 86º, n.º 2, al. b), 89º, n.º 2, al. a), e 92º, al. a) do DL 380/99.

4.2- Não foi cumprido o disposto no art. 78º do DL 380/99, pois a «coisa» emitida como parecer apenas reproduz mecanicamente o que consta daquele preceito legal.

4.3- Os preceitos legais referidos nos anteriores 4.1 e 4.2 traduzem exigências formais no procedimento de PDM, de modo que a respectiva violação nada tem a ver com o conteúdo do mesmo.

4.4- Ao ignorar por completo as ilegalidades referidas nos anteriores 4.1. e 4.2, o acto de ratificação impugnado violou o disposto no n.º 1 do art. 80º do DL n.º 380/99.

5.1- O Conselho de Ministros, no acto de ratificação do PDM neste processo impugnado, não referiu, não teve em consideração, ignorou por completo todas as demais ilegalidades cometidas no procedimento de formação do PDM a que estes autos se reportam, ilegalidades que se passam a referir nos subsequentes pontos 5.2 a 5.5, tendo, por virtude disso, violado, com referência a todas e cada uma dessas ilegalidades, o disposto no n.º 1 do referido art. 80º, n.º 1, do DL 380/99.

5.2- Não foi cumprido o dever legal de fazer a ponderação entre o interesse público e o interesse dos ora recorrentes relativo ao citado prédio denominado «D...», cometendo-se, assim, as ilegalidades decorrentes, na vertente procedimental, da violação das disposições legais sobre a matéria: art. 266º da CRP, arts. 4º, ns.º 1 e 5, al. c), e 21º, n.º 2, da Lei 48/98, e arts. 6º, n.º 4, 33º, n.º 5, 40º, n.º 4, e 77º, ns.º 5 e 8, do DL 380/99.

5.3- Não foram identificados os interesses públicos prosseguidos, justificando os critérios utilizados na sua identificação e hierarquização, cometendo-se, assim, a ilegalidade decorrente da violação do art. 8º, n.º 1, do DL 380/99.

5.4- Não foi feita qualquer ponderação relativa ao direito de propriedade dos recorrentes sobre a «D...», garantido a nível constitucional e que influencia decisivamente o conteúdo do plano, cometendo-se, assim, as ilegalidades decorrentes, na vertente procedimental, da violação das disposições legais sobre a matéria (arts. 62º, n.º 1, e 266º, n.º 1, da CRP, arts. 1305º e 1344º do Código Civil, arts. 4º, n.º 1, e 5º, al. c), da Lei 48/98, arts. 4º e 8º, ns.º 1 e 3, do DL 380/99, e arts. 4º, 124º e 125º do CPA.

5.5- Não foi feita qualquer ponderação relativa ao princípio da igualdade, quanto ao citado prédio dos ora recorrentes, garantido constitucionalmente e de importância transcendente, cometendo-se, assim, as ilegalidades decorrentes, na vertente procedimental, da violação das disposições legais sobre a matéria: arts. 266º, n.º 2, 13º e 18º, n.º 1, da CRP – também art. 5º. Do CPA, os preceitos legais referidos em 7.1, bem como os arts. 5º, al. f), e 21º, n.º 2, da Lei 48/98, e os arts. 6º, 40º, n.º 4, 48º, 58º e 77º do DL 380/99.

6- O acórdão recorrido não deu cumprimento integral ao acórdão deste Supremo Tribunal de fls. 375 e ss., incorrendo, assim, em nulidade processual.

Só o Primeiro-Ministro contra-alegou, defendendo a bondade do acórdão recorrido e pugnando pela sua confirmação.

A Ex.ª Magistrada do MºPº junto deste Pleno emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

A- Conforme publicação no DR I-B de 31 de Março de 2005 – por “Resolução do Conselho de Ministros nº 81/2005, de 13 de Janeiro de 2005 foi ratificada parcialmente a revisão do Plano Director Municipal de Ponte de Lima e aprovada a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do mesmo município nos termos do que resulta do doc. de fls. 39/51 junto com a petição inicial cujo conteúdo se reproduz na íntegra.

B- A revisão do PDM de Ponte de Lima, foi aprovada pela Assembleia Municipal de Ponte de Lima sob proposta da Câmara Municipal, em 06 de Setembro de 2003 (doc. de fls. 25 a 38).

C- Em nome dos AA. está registado o prédio rústico denominado “D...” situado no lugar de ..., freguesia da Ribeira do Concelho de Ponte-de-Lima, descrito na Conservatória do Registo Predial de Ponte-de-Lima sob o n.º 57 911, a folhas 139 do Livro B-153, livro de ficha de freguesia 00035/151085 – Ribeira (doc. de fls. 70/72 que se reproduz).

D- Desencadeado o procedimento de Revisão do Plano Director Municipal de Ponte de Lima, quando foi aberto o período de discussão pública da proposta ou projecto de revisão, nos termos do artigo 77°, n.º 3 e seguintes do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, os Autores em 02/12/02, dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima documento em que fizeram sobre essa proposta as observações/reclamações que tiveram por pertinentes, nos termos que constam do doc. junto com a petição inicial com o nº 8, documentado a fls. 73/81, que se reproduz e no qual, além do mais, dizem o seguinte:

“…Constata-se que nas plantas se pretende “destinar” o prédio dos requerentes a “equipamentos”.

Mas, estando esse prédio envolvido por um aglomerado urbano contíguo - lançado a partir do referido prédio rústico que foi de E... (supra 1.2. a 1.4.) - não se aponta qualquer razão que possa justificar que o prédio dos requerentes seja “neutralizado” em termos de construção, e remetido para “equipamentos”.

Não se invoca qualquer fundamento objectivo para esse tratamento discriminatório.

E muito menos se invoca qualquer fundamento “de forma racional e clara” (art. 4º Decreto-Lei n.º 380/99).

Como se não indicam “os critérios utilizados” para esse tratamento discriminatório (art. 8°, 1 e 3 do mesmo diploma legal).

E, é claro, em parte alguma se explica porque razão os requerentes não aproveitarão dos “benefícios” de que aproveitam os proprietárias do agrupamento urbano contíguo (art. 5° da Lei 48196).

Por outro lado, igualmente se não mostra como teriam sido ponderados os interesses das requerentes face ao – anónimo e não identificado – interesse público que estaria em causa (art. 5°, c) da Lei 48/98).

Igualmente se não vislumbra como teriam sido respeitados os princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça (art. 266° da Constituição da República).

Nem sequer se explicita o interesse público que poderia ter estado subjacente ao tratamento discriminatório dos requerentes. Nem se explica como esse eventual interesse teria sido valorado face à, legalmente devida, ponderação dos interesses dos requerentes (supra 2.4, b) e 25).

Sobre todos esses aspectos jurídicos fundamentais Regulamento, Plantas, e Parecer da Comissão do Acompanhamento são inteiramente omissos.

Neles não aflora a mínima preocupação, em função desses princípios, de “explicar” porque se pretende atirar com o prédio dos requerentes para o mundo de equipamentos anónimos.

3.4. Assim sendo, o proposto Plano Director viola os princípios constitucionais e legais que garantem o direito de propriedade dos requerentes sobre o prédio em causa, como viola os princípios legais que ficam referidos.

(…)

4.2. Mas a reserva de terrenos para equipamentos, nos termos expostos, tem de os identificar nos respectivos instrumentos de ordenamento do território.

Em princípio, essa identificação consta desses instrumentos mediante indicações adequadas neles apostas (escolas, rede viária, etc.).

Mas pode não constar.

Quando se reserva um terreno para equipamentos tem naturalmente de se explicitar e concretizar qual o equipamento que está em causa e se tem em vista.

“Equipamento”, só por si, não é nada porque pode ser uma infinidade de coisas. É um substantivo abstracto. Portanto, uma abstracção divorciada de realidades concretas.

Assim sendo, não é possível organizar um plano concreto, em termos objectivos e fundamentados, sem que nele se identifiquem os equipamentos concretos que se entenda serem exigidos pelo interesse público e mais precisamente pelas “necessidades específicas das populações”. E sem que se torne claro e explique porque se entendem as coisas desse modo (artigo 8°, 1, 10º g), 17°, 1, 70° g), 85° b), 86°, 2 b), do Decreto-Lei 380/99; art. 6º, 2 da Lei n° 48/98).

Por outro lado, as possíveis limitações ao direito de propriedade privada só podem ter lugar – quando podem... – se se centrarem à volta de um interesse público relevante.

É uma evidência, que está na raiz de tudo, nomeadamente em matéria de ordenamento do território (supra 2.3, 2.4.)

E não pode fazer-se um juízo sobre a existência, ou não, de interesse público em relação a qualquer coisa – equipamento - que se não sabe o que seja, precisamente porque é referida em termos de abstracção linguística.

E pela mesma razão não é possível fazer a ponderação que a lei exige entre os eventuais interesses públicos e privados que estiverem em causa (supra 2.3, 2.4).

Em suma, não é possível “agredir” um direito garantido pela própria Constituição mediante abstracções ou “não realidades”, que nem sequer chegam a ser simplesmente virtuais.

Ora, também sobre os aspectos que se acabam de referir, Regulamento, Plantas e Parecer da Comissão de Acompanhamento são totalmente omissos.

Nem uma palavra que tenha minimamente em consideração os princípios legais que ficam referidos.

4.3. Aliás, independentemente daquilo que se acaba de referir, há que assinalar que essas “expropriações a prazo incerto”, até por maioria de razão, são enquadradas pelos princípios gerais sobre a matéria de expropriações.

E também nestas o “interesse público” tem de ser prosseguido “no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos expropriados e demais interessados, observando, nomeadamente, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa-fé” art. 2º do Código das Expropriações).

E a expropriação justifica-se, é claro, decisivamente por prosseguir um FIM concreto de utilidade pública. Que tem, é evidente, de ser concretamente explicitado (art.ºs 1º, 3º, 1, 4°, 1, 10°, 1. do mesmo Código)

Por outro lado, como é elementar, se os bens expropriados não forem “aplicados ao fim que determinou a expropriação”, pode ter lugar a reversão dos mesmos para os expropriados (art. 5º, 1.)

5. Assim, também sob o ponto de vista que fica sublinhado, é ilegal a classificação do referido prédio dos requerentes, no proposto Plano Director, como terreno para equipamentos desconhecidos e “anónimos”.

Em conclusão, solicitam os requerentes que o seu referido prédio seja classificado e qualificado como solo urbano susceptível de urbanização ou de edificação.

E- Em resposta a essa reclamação, o presidente da Câmara Municipal de Ponte-de-Lima, refere o seguinte:

“(…)

Os requerentes reclamam da discricionariedade das reservas de equipamento nas Unidades Operativas com Plano de Urbanização em fase de Proposta, argumentando que nas áreas que lhe estão afectas deverá ser identificado o tipo de equipamento previsto.

Essa identificação está feita nos Planos de Urbanização respectivos, cujo zonamento se ajusta à proposta de ordenamento contida no PDM.

O terreno dos reclamantes, que estava afecto a equipamento non-aedificandi de acordo com a versão do Plano de Urbanização de Ponte de Lima colocada à discussão pública, deixa de ter essa classificação mantendo-se, contudo, com a função que actualmente desempenha no Espaço Não-Urbano, decorrente das alterações finais introduzidas na versão final do mesmo.

Não obstante considera-se justificável um acerto que permita a colmatação do tecido urbano com a possibilidade de criação de uma parcela edificável.

Assim, o requerimento foi parcialmente atendido e a proposta do Plano ajustada a essa conformidade” – (documento de fls. 82 a 83 dos autos que se reproduz).

F- Requereram então os ora Autores que a resposta dada à reclamação referida em D), fosse devidamente fundamentada – (documento de fls. 84 a 86, que se reproduz).

G- Através de ofício datado de 13 de Outubro de 2003, o Presidente da Câmara de Ponte de Lima respondeu, referindo o seguinte:

“No que se refere ao requerimento de fundamentação da resposta à reclamação que oportunamente apresentaram sobre o assunto compete-nos informar que no âmbito da apreciação da reclamação apresentada foram consideradas pertinentes as razões evocadas, nomeadamente a omissão da identificação do equipamento Municipal que se pretendia para o local e respectiva fundamentação, tendo por esse facto sido retirada a classificação de uso de solo atribuída ao terreno em causa, “Área de Equipamento Urbano”.

Neste caso fomos ao encontro das pretensões de V.ªs, Ex.ªs, deixando de ter sentido fazer a fundamentação da resposta à reclamação feita, quando a mesma foi atendida”.

(documento junto a fls. 87 dos autos).

H- Em 15 de Setembro de 2003, os Autores requereram a intimação judicial do Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima, para a emissão das certidões que haviam requerido relativas ao caso (doc. de fls. 91 a 97).

I- Das certidões entregues constam as seguintes Plantas: Planta de Condicionantes anterior ao Inquérito Público; Planta de Ordenamento anterior ao Inquérito Público; Planta de Condicionantes Posterior ao Inquérito Público; e Planta de Ordenamento posterior ao Inquérito Público (doc. de fls. 52 a 67 cujo conteúdo se reproduz).

J- Datada de 15.10.2003, o autor A..., endereçou ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima a carta constante de fls. 98 a 103 dos autos, cujo conteúdo se reproduz, manifestando a sua insatisfação ou a sua discordância pelo facto de o prédio denominado “D...” não ter sido considerado pelo PDM como área destinada a construção, o que considera incompreensível, injusto e violador dos seus direitos.

L- Após a ratificação do PDM pelo Conselho de Ministros, os autores requereram ao Director-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano “certidão de teor de todos os despachos proferidos e de todos os pareceres elaborados no âmbito do processo administrativo de ratificação com referência ao mencionado assunto” - (documentos de fls. 145 a 147 que se reproduzem)

M- Tendo sido emitida e entregue aos AA. a certidão a que se reportam os doc. de fls. 148 a 162, cujo conteúdo se reproduz).

N- Acerca do processo de ratificação, para efeitos de “apreciação” de “questões de legalidade que possam eventualmente comprometer a aprovação ou a ratificação governamental da Revisão” do PDM, o Secretário de Estado do Ordenamento do Território determinou o envio da “EXPOSIÇÃO SOBRE A REVISÃO DO PLANO DIRECTOR MUNICIPAL DE PONTE DE LIMA”, apresentada por “A...” e “respectivos anexos para apreciação urgente por parte da Câmara Municipal de Ponte de Lima e à CCDR Norte para apreciação, ouvida a Câmara Municipal, dando-se conhecimento à DGOTDU” - (documento de fls. 157 a 158 dos autos).

O- A Câmara Municipal tomou posição sobre o assunto, tendo respondido (doc. de fls. 163 dos autos que se reproduz), nos seguintes termos:

“…Os procedimentos relativos à reclamação do Dr. A... foram os mesmos que foram dados a todas as reclamações e tiveram por base o cumprimento estrito do Decreto-Lei n.º 380/99 de 22 de Setembro.

Todo o processo resultante da discussão pública, antes de ser remetido para aprovação da Assembleia Municipal, nos termos do artigo 78º do mesmo Decreto-Lei, foi remetido e apreciado pela Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território – Norte, relativamente ao qual foi emitido parecer favorável.

O facto das pretensões do reclamante não terem sido atendidas no âmbito da proposta de revisão do Plano Director Municipal, deve-se a questões estritamente técnicas, nomeadamente no que se refere às zonas de expansão urbana previstas dentro dos limites do Plano de Urbanização de Ponte de Lima, em articulação com as diferentes infraestruturas existentes, e por último às condições inadequadas do terreno em causa para os fins pretendidos, tendo em consideração a total dependência de infraestruturas locais actualmente subdimensionadas para as actuais necessidades, e com zonas de inclinação excessiva cujo impacto será manifestamente negativo.

Não teve a Câmara Municipal sobre este assunto qualquer reserva que não fosse o estrito cumprimento dos pressupostos inerentes à proposta técnica, contrariamente ao que o Dr. A... pretende insinuar, inclusivamente com verdades, afirmações incorrectas e inúmeras subjectividades tendenciosas.

Refere-se a título de exemplo as afirmações várias de falsificação da planta de condicionantes, a afirmação da impossibilidade de um Plano de Urbanização reavaliar e alterar as coisas de espaços definidos de acordo com estudos mais pormenorizados disponibilizados nesse âmbito, e a utilização de termos como inventona, discriminação, habilidade, manipulação, má-fé, escolhida a dedo, que pretendem sugerir a existência de questões pessoais no tratamento desse processo.

A esse respeito a Câmara Municipal reafirma o tratamento totalmente isento desta questão repudiando qualquer tratamento de favor a um qualquer munícipe de acordo com a sua posição social ou capacidade reivindicativa.

A posição da Câmara Municipal sobre este assunto continua a ser a de avaliar em sede da elaboração do Plano de Urbanização de Ponte de Lima actualmente em curso, os parâmetros definidos na revisão do Plano Director Municipal, e que poderá resultar entre outros factores considerados válidos decorrentes da elaboração e tramitação do Plano de Urbanização, da apreciação das pretensões invocadas pelo reclamante, e do âmbito mais profundo e pormenorizado que este plano terá necessariamente que estabelecer. Assim neste processo poderá vir a ser enquadrada a pretensão do reclamante.”.

P- Por sua vez a CCDR Norte tomou igualmente posição, tendo respondido nos termos do que consta no doc. de fls. 165/169 dos autos que se reproduz), considerou a final, em termos de “conclusão” o seguinte:

“(…)

Face ao exposto, afigura-se-nos que as preocupações transmitidas pelo signatário da exposição que acabamos de apreciar, não deverão ser efectivadas, atentos os mecanismos que a legislação em vigor comporta, e não só no que concerne aos alegados e conhecidos preceitos constitucionais, mas também, por exemplo, pelo que respeita ao Código das Expropriações e Decreto-Lei n.º 380/99, de 20 de Setembro, com a redacção do Decreto-Lei n.º 310/99, de 10 de Dezembro. Acontece, porém, que no que respeita às unidades de execução, devem estas ser delimitadas «… de forma a assegurar um desenvolvimento urbano harmonioso e a justa repartição de benefícios e encargos pelos proprietários abrangidos, devendo integrar as áreas a afectar a espaços públicos ou equipamentos previstos nos planos de ordenamento.”

Passemos ao direito.

Mediante a acção administrativa especial dos autos, os aqui recorrentes pediram ao STA que declarasse nula ou anulasse a Resolução do Conselho de Ministros que ratificara, embora só parcialmente, a revisão do PDM de Ponte de Lima. E, para tanto, invocaram contra o acto vícios vários, todos eles localizados no procedimento de formação daquele instrumento de gestão territorial.

Num primeiro acórdão, a Subsecção julgou a acção improcedente por entender que os vícios arguidos não eram atribuíveis ao acto impugnado, mas apenas ao PDM que fora alvo de ratificação.

Todavia, esse mesmo acórdão admitira, a dado passo, que o Governo, no exercício do seu «munus» de ratificar os planos municipais de ordenamento do território («vide» o art. 80º do DL n.º 380/99, de 22/9), tinha «a possibilidade de verificar» se «teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos arts. 76º e 77º do DL 380/99». E esta concessão do aresto foi tida por extremamente relevante no acórdão do Pleno que apreciou o recurso dele interposto. Assim, o Pleno entendeu que, afinal, a Subsecção não excluíra a «possibilidade» de haver vícios arguidos oponíveis ao acto impugnado, tendo-a até admitido, pelo que se imporia reapreciá-los nalguma medida. Mas logo se deparou ao Pleno algo perturbador: a matéria de facto reunida no aresto recorrido silenciara todos os trâmites procedimentais, pelo que carecia por completo de elementos relativos aos vícios invocados. Daí que o Pleno, crendo-se impossibilitado de julgar do mérito, tivesse anulado o acórdão recorrido com vista à ampliação da matéria de facto.

Seguiu-se novo acórdão da Subsecção – o agora «sub censura» – em que a acção foi novamente julgada improcedente «in toto». E, dentre as críticas que os recorrentes dirigem ao aresto, merece prioridade de análise a que consta da conclusão 6.ª, onde dizem que o acórdão incorreu em «nulidade» por não ter dado «cumprimento integral» ao acórdão do Pleno.

Para minimamente se perceber o que os recorrentes pretendem, temos de recuar até ao «corpus» da minuta de recurso. E, lendo o alegado a fls. 442, discerne-se que eles acham que algumas das matérias sobre que haveria de incidir a ampliação ordenada pelo Pleno não foram averiguadas pela Subsecção – pelo que sua crítica se cinge à decisão de facto. Note-se que os recorrentes não detalharam o que estaria em falta. Mas, pelo menos no seu segmento mais óbvio, o assunto é facilmente determinável, pelo que estamos em condições de o conhecer.

O acórdão do Pleno, «expressis verbis», somente ordenou que a ampliação abrangesse as seguintes questões de facto: se, no âmbito do procedimento de elaboração do PDM, foram apresentadas quaisquer observações ou reclamações pelos recorrentes; se a CM de Ponte de Lima lhes deu resposta e qual; se houve identificação dos interesses públicos prosseguidos; se houve ponderação dos interesses público e privado em presença; se foi ponderado o direito de propriedade dos recorrentes; se foi ponderado o princípio da igualdade. E, na medida em que fez preceder tudo isso do advérbio «designadamente», o Pleno deixou subentendido que a ampliação poderia abranger ainda outros factos, desde que indispensáveis ao conhecimento dos vícios arguidos.

O acórdão «sub judicio» acrescentou aos parcos factos que o aresto revogado assumira os vários outros que descreviam os passos procedimentais dados para se culminar a revisão do PDM. Nesse acervo, incluíam-se directamente os dois primeiros, impostos pelo Pleno; quanto aos demais, incluíam-se nele de modo indirecto, pois a presença ou a ausência deles haveriam de resultar das pronúncias administrativas enunciadas ao longo do procedimento. Portanto, não se entrevê o que falte na matéria de facto coligida pelo acórdão recorrido. A afirmação de que a al. D) da matéria de facto é «vazia de conteúdo concreto» não faz sentido – pois dela consta, concretizado, um requerimento que era um facto juridicamente relevante – nem traduz a denúncia de um qualquer desvio ao que o Pleno impusera. E, por último, deve notar-se que não estão seguramente em falta os factos que os recorrentes consideram admitidos por acordo, nos termos do art. 490º do CPC, já que o art. 83º do CPTA, aplicável «in casu», exclui que a não impugnação de factos acarrete a sua confissão tácita.

Assim, e por não se detectar a denunciada infidelidade do aresto recorrido ao acórdão do Pleno, soçobra a conclusão 6.ª da alegação de recurso.

Exceptuada a 1.ª conclusão, cuja irrelevância radica na sua clara impotência destrutiva, todas as demais concernem aos vários vícios de procedimento que, na óptica dos recorrentes, inquinam o acto impugnado. E tais vícios são: (i) a falta de fundamentação da resposta dada às reclamações, (ii) a falta de parecer da CCR, (iii) a falta de identificação dos interesses públicos prosseguidos e a falta de ponderação (iv) dos interesses em conflito, (v) do direito de propriedade e (vi) do princípio da igualdade. Estes vícios estão referidos, respectivamente, nas conclusões indicadas sob os ns.º 4.1, 4.2 (ambas prolongadas nos demais números da 4.ª conclusão), 5.3, 5.2, 5.4 e 5.5 (estas antecedidas da afirmação geral dita no 1.º ponto da 5.ª conclusão). No entanto, como melhor veremos «infra», os vícios que referimos nos quarto e quinto lugares são reciprocamente assimiláveis. E convém já reter que o acórdão recorrido só conheceu directamente dos vícios indicados nos primeiro, segundo e quinto lugares – se bem que este último envolva o conhecimento do quarto, como adiantámos. Quanto aos outros (que, de modo genérico, designou como os «demais vícios»), englobou-os no seu discurso de fls. 422 e ss., em que os disse subtraídos «à apreciação e ao controle do Conselho de Ministros no acto de ratificação» e somente cognoscíveis num processo de «impugnação de normas». Ora, e por mera comodidade expositiva, consideraremos de imediato estes «demais vícios», cuja problemática abrange três entrelaçadas questões, respeitantes à admissibilidade do «modus operandi» da Subsecção a seu respeito, à eficácia do recurso jurisdicional no mesmo domínio e à exactidão do juízo que, sobre esses vícios, o aresto emitiu.

É crucial saber-se se a Subsecção dispunha da liberdade de não enfrentar certos vícios de uma forma discriminada, limitando-se a dizê-los incomensuráveis com o acto impugnado. E, para respondermos a isto, temos de voltar ao anterior acórdão do Pleno a fim de apurarmos se a sua pronúncia fora impeditiva de um tal comportamento.

O que desse acórdão já dissemos, mostra bem qual foi a preocupação fundamental do Pleno ao proferi-lo: ante uma decisão de mérito totalmente desprovida dos factos descritivos do procedimento – e, nessa medida, também privada dos elementos constitutivos de qualquer um dos vícios arguidos – o Pleno achou-se perante uma falta absoluta da premissa menor do silogismo judiciário. E isto devia-se a uma outra coisa, que era o pormenor de a Subsecção se haver já vinculado à «possibilidade de conhecer» de «ilegalidades procedimentais no presente processo de impugnação do acto de ratificação» – sendo essas ilegalidades as provenientes do desrespeito de «determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos arts. 76º e 77º do DL 380/99». Pois, adquirido que a Subsecção tomara um tal conhecimento como possível – o que, contudo, era diferente de necessário e deixava ainda na sombra o âmbito do que seria de conhecer – tendo-o feito, aliás, em termos que se impunham ao próprio Pleno, o processo haveria de conter uma base de facto donde arrancasse esse conhecimento eventual.

Portanto, nesse anterior acórdão, o Pleno manteve-se basicamente no plano das graves insuficiências de facto que o aresto recorrido suscitava, questões essas localizadas a montante dos problemas de direito substantivo colocados na acção. Por isso é que o Pleno se absteve de tecer quaisquer considerações sobre a premissa maior do silogismo, não tendo sequer definido o direito aplicável – como deveria normalmente suceder «ex vi» dos arts. 729º e 730º do CPC. E, ainda por isso, é que o Pleno usou o advérbio «designadamente» quando aludiu aos factos que a Subsecção deveria considerar: cremos que essa aparente imprecisão quanto ao âmbito do que era de ampliar não ocorreu deveras, antes significando que o Pleno, ao constatar que a ausência dos factos possivelmente relevantes era completa, achou desnecessário ser mais preciso a respeito da factualidade que importava recolher. E tudo isto revela que o Pleno se ficou pela mera questão de facto; pois, se tivesse conjecturado em pormenor as questões de direito subsequentes, o Pleno, para além de definir o regime jurídico aplicável, teria também, «uno actu», pensado nos factos respectivos – e tê-los-ia então descrito com detalhe, em vez de se limitar ao elenco exemplificativo que enunciou.

À obtida certeza de que o anterior acórdão do Pleno se ateve às insuficiências de facto do aresto recorrido, tem de seguir-se uma outra – a de que ele também não enunciou um juízo definitivo quanto à aptidão de cada um dos vícios arguidos para afectarem o acto impugnado. Não sofre dúvidas que tal juízo não foi explicitado. Mas é também de repudiar a ideia de que ele constaria do acórdão, embora implicitamente. Se o disséssemos, estaríamos a acoplar ao aresto algo que ele silenciou – a definição do «direito aplicável», prevista no art. 730º do CPC – conferindo-lhe, assim, uma extensão de que ele está nitidamente desprovido. E estaríamos ainda a incorrer no erro de vislumbrar, na mera indagação de factos, uma pronúncia implícita acerca da sua relevância jurídica – esquecendo coisas elementares transponíveis para o actual domínio, como seja, v.g., a de que a elaboração da base instrutória nunca traduz a vinculação do tribunal à relevância jurídica dos factos quesitados («vide», a propósito, o acórdão do STA de 10/10/2001, proferido no recurso n.º 46.771).

Portanto, o dito acórdão do Pleno deve ser interpretado no sentido e com o alcance de que impôs à Subsecção a tarefa, que ela absolutamente omitira, de enunciar todos os factos ocorridos no procedimento e que eram conexos com os vícios arguidos. Mas tal aresto já não comporta a ideia de que cogitara e definira o direito aplicável, sequer na vertente mínima que concerne à aptidão abstracta dos vícios para afrontarem o acto impugnado.

Até por uma razão coadjuvante. Convém que o aresto do Pleno seja interpretado à luz da jurisprudência corrente do STA na matéria, desde que ele não contenha uma inflexão clara. Ora, o que tal acórdão apresenta é a afirmação inusitada – mas advinda da Subsecção – de que os actos de ratificação do género são atacáveis por irregularidades havidas no procedimento de elaboração do PDM. Todavia, seria absurdo aceitar essa afirmação sem imediatamente a restringir. É que não se trata apenas de ela, tomada universalmente, não se harmonizar com a natureza dos poderes de ratificação do Conselho de Ministros ou com a questão, prática mas respeitável, do respectivo «modus faciendi». Há algo muito mais grave, que se prende com a circunstância de o Governo não poder detectar vícios de procedimento meramente causais de anulabilidade em virtude da sua relevância pressupor a prévia arguição dos lesados – aliás, a fazer perante uma instância que seguramente não será o Conselho de Ministros. Sendo assim, a singela enunciação feita pela Subsecção no seu primeiro acórdão – a de que o Conselho de Ministros deveria fiscalizar «se na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos arts. 76º e 77º do DL 380/99» – deve ser reduzida aos seus justos limites, significando apenas um controle da legalidade externa do «iter» procedimental. E nem sequer de toda a legalidade externa: é que esse controle só pode ser parcial e epidérmico, limitando-se a apurar se o procedimento observou as várias fases e formalidades típicas que a lei impôs, assim as tomando como essenciais à própria ratificação. Fora disto, situa-se o vasto campo das ilegalidades susceptíveis de inquinarem o regulamento administrativo, cuja denúncia deve fazer-se em processo de impugnação de normas. Ora, não deve imputar-se ao anterior acórdão do Pleno o intuito de quebrar esta firme jurisprudência, sobretudo quando um tal desvio não está claramente assumido e só se lobriga, aliás com muita equivocidade, em frases dirigidas ao problema, afinal diverso, das insuficiências de facto do aresto da Subsecção.

O anterior excurso mostra que a Subsecção podia perfeitamente enfrentar alguns dos vícios pela perspectiva de que eles, a existirem, não afectavam o acto impugnado, sem que assim desobedecesse ao acórdão do Pleno. E foi o que ela fez no aresto «sub judicio», onde, sob a designação genérica de «os demais vícios», reuniu os que julgou improcedentes por serem inaptos a projectar sobre o acto um qualquer efeito invalidante.

Curiosamente, este juízo não se mostra atacado pelos recorrentes de maneira directa. Só de viés eles o acometem, na medida em que a invocação da procedência dos vícios supõe, ainda e necessariamente, a sua potência destrutiva. E resta apurar se a Subsecção deu uma resposta certa à arguição desses «demais vícios».

Um deles respeita à invocada omissão de ponderação, por parte da CM de Ponte de Lima, acerca do princípio da igualdade. Ora, há que sublinhar a correcção do acórdão neste ponto. Como atrás vimos, o controle a cargo do Conselho de Ministros não pode exceder a legalidade externa do procedimento de formação do PDM, e nem sequer a inclui em toda a sua latitude. Sendo assim, os poderes do Governo não abrangem – nem seria praticável que abrangessem – questões referentes ao modo como as autarquias intrinsecamente procederam, não podendo ir além duma fiscalização sobre se existiram os passos legalmente fixados para o desenrolar e o consumar do procedimento. É, pois, exacto que esse vício não é atribuível ao acto impugnado, improcedendo tal e qual a Subsecção afirmou.

Já não podemos acompanhar o aresto recorrido quando ele reconduziu o vício advindo da falta de identificação dos interesses públicos prosseguidos com a revisão do PDM àqueles que o Conselho de Ministros não poderia controlar. É que tais interesses são a causa final do procedimento de revisão, que é por eles justificado. Logo, desde que a Subsecção entende que o procedimento é controlável pelo Governo em alguns aspectos, há-de entender também que esse ponto, porque fundamental, é susceptível de controle. Contudo, a arguição soçobra de um modo claro. É que, ao invés do que os recorrentes clamam, os interesses públicos visados pelo PDM revisto estão nele enunciados de modo expresso – consistindo em regular «a ocupação, uso e transformação do solo», no âmbito territorial do concelho (cfr. o art. 1º do Regulamento do PDM). Trata-se, decerto, de uma definição genérica; mas é a necessária e a suficiente, pois seria absurdo acreditar que ela haveria de ser repetida e particularizada a propósito de cada uma das múltiplas aplicações em que se refracta o PDM.

Do exposto imediatamente resulta a improcedência das conclusões subordinadas aos ns.º 5.3 e 5.5. E, assente a não ocorrência dos vícios que o aresto «sub censura» englobou na fórmula «os demais vícios», impõe-se agora apurar se ele ajuizou bem sobre os vícios que discriminadamente conheceu.

O primeiro deles radica na suposta falta de fundamentação das respostas camarárias às observações e reclamações dos recorrentes. Neste particular, a Subsecção, após constatar que as pronúncias continham fundamentos, absteve-se de ver se elas estavam bem fundamentadas; e essa abstenção explica-se por o aresto ter aduzido que a natureza das pronúncias excluía que se lhes aplicasse as exigências de fundamentação previstas nos arts. 124º e 125º para os actos decisórios. Mas parece-nos que o acórdão recorrido não seguiu a «via optima» para responder ao assunto.

É inegável que as ponderações camarárias a propósito de «reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento» tinham de ser explicitadas e fundamentadas, pois isso era imposto pelo art. 77º, n.º 5, do DL n.º 380/99. A esta certeza, soma-se o pormenor de a Subsecção, no seu primeiro aresto, se haver vinculado a conhecer se o Conselho de Ministros atentara no respeito de «determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos arts. 76º e 77º do DL 380/99» – parecendo óbvio que o acórdão recorrido aceitou incluir nesse acervo o vício de forma que ora nos ocupa. E o que se aceita não deve ser recusado.

Mas uma coisa é a Subsecção ter de conhecer o vício e outra, bem diferente, é o grau ou «quantum» desse conhecimento. O que está inicialmente em causa consiste em saber, não se a câmara fundamentou as suas respostas, mas quais os poderes de controle do Conselho de Ministros na matéria e se ele os usou bem ou mal. Assim, a admitir-se – por via da sobredita cedência da Subsecção – que o Conselho de Ministros devia subordinar a ratificação do PDM à antecipada certeza de que a câmara fundamentara as respostas, persiste ainda o problema da extensão a atribuir a esses poderes de controle. Ora, e conforme vimos «supra», tais poderes não podiam exceder aspectos muito superficiais da legalidade externa – fosse por razões de ordem prática, fosse pela inadmissibilidade de o Governo se arvorar «ex officio» em instância decisória de vícios dependentes da arguição dos interessados e susceptíveis de sanação – os quais se ficavam pelo «an sit» do dever de fundamentação. Deste modo, ante a evidência de que a câmara municipal enunciara os fundamentos das respostas que dera aos recorrentes, o Conselho de Ministros tinha de considerar observada a formalidade procedimental prevista no dito art. 77º, n.º 5; pelo que não estava em condições de recusar a ratificação a pretexto de que os fundamentos das respostas não eram inteiramente satisfatórios.

Daqui resulta a imediata improcedência do vício de falta de fundamentação, arguido pelos recorrentes. Se o dito vício só poderia existir na limitada dimensão acima aludida e se, nesse âmbito, ele realmente não ocorria, segue-se que o Conselho de Ministros andou bem ao não reconhecê-lo. E, se a actuação do Governo neste preciso domínio se mostrou conforme ao correcto cumprimento do regime de controle aplicável, é de concluir pela improcedência do vício denunciado pelos recorrentes, que corresponderia a uma inobservância desse regime.

O segundo vício que a Subsecção pormenorizadamente conheceu foi o resultante da falta do parecer da comissão de coordenação regional. Tratava-se de uma formalidade imposta pelo art. 78º do DL n.º 380/99. E, a seu respeito, o acórdão recorrido disse que o vício não existia porque o parecer fora emitido.

E, com efeito, houve essa emissão, como mostra a matéria de facto e consta do próprio acto impugnado. Aliás, os recorrentes não recusam tal evidência, limitando-se a pugnar pela ilegalidade do parecer em virtude da singeleza dos seus termos o tornar inapto para os fins em vista. Todavia, os poderes de controle do Conselho de Ministros – admitidos pela Subsecção – cingiam-se à existência, ao objecto e ao sentido do parecer, não indo ao ponto de abarcar a extensão e a suficiência dos seus fundamentos. São aqui aplicáveis, «mutatis mutandis», todas as considerações que tecemos sobre a fundamentação das respostas e sobre a natureza, fins e limites do acto de ratificação. Assim, a mera presença do parecer da CCR, recaído sobre as diversas matérias referidas no art. 78º, n.º 2, do DL n.º 380/99, significava, «ea ipsa», o cumprimento da respectiva formalidade; e, mostrando-se ela cumprida, não pode existir o vício decorrente do seu incumprimento.

Do que atrás expendemos quanto aos vícios de falta de fundamentação das respostas e de falta do parecer, segue-se a improcedência da 4.ª conclusão da alegação de recurso, nos vários pontos em que ela se desdobra. E resta enfrentar as derradeiras críticas dos recorrentes ao aresto, as quais respeitam às alegadas faltas «da ponderação entre o interesse público e o interesse dos ora recorrentes» (conclusão sob o n.º 5.2) e da «ponderação relativa ao direito de propriedade dos recorrentes» (conclusão sob o n.º 5.4).

Ora, e antes do mais, devemos considerar a solidariedade íntima dos dois vícios, que já dissemos serem assimiláveis. Não é esse o pensamento dos recorrentes, que os separaram e distinguiram. Mas é fácil demonstrar a impossibilidade de se exigir uma ponderação «a se» do direito de propriedade, sem referência concomitante ao interesse público que porventura com ele brigue. Com efeito, e «primo», a etimologia e a semântica logo apontam para que o tipo de ponderação exigível «in casu» consista em sopesar e comparar o interesse do «dominus» e o interesse público em que se obtenham os melhores uso, ocupação e transformação dos solos. «Secundo», é impossível julgar se a restrição de um direito é aceitável sem simultaneamente considerar a causa restritiva. «Tertio», uma ponderação somente recaída sobre o direito real, assim encarado como absoluto na sua existência, traria a consequência absurda de ele, por ser reconhecidamente um direito absoluto na sua potência, nunca poder ser sacrificado nalguma das suas dimensões. Conclui-se, assim, que os dois vícios podem e devem ser conhecidos em conjunto. Mas, como a Subsecção primacialmente se ateve à falta de ponderação do direito de propriedade, apreciaremos os dois vícios segundo essa linha de raciocínio do aresto.

A propósito da falta de ponderação do direito de propriedade e da lesão a ele causada, a Subsecção disse que o PDM revisto não alterou a «classificação» do prédio dos recorrentes que, assim, nenhuma afecção sofreram – donde parece depreender-se que, permanecendo as coisas como antes, nada justificava a sobredita ponderação. Contudo, esta não será a melhor resposta à denúncia efectuada.

Os próprios recorrentes admitem que o seu imóvel, na versão anterior do PDM, não tinha aptidão construtiva. E, à luz do PDM revisto, manteve-se esse «statu quo», embora sob diferente qualificação. Decerto que as restrições que os PDM tragam ao aproveitamento das utilidades dos imóveis têm de possuir uma fundamentação racional, advinda da ponderação entre os interesses privado e público em conflito – como acima vimos. Portanto, a ponderação dos direitos de propriedade, aliás relativa aos interesses públicos que com ele briguem, há-de ser reiniciada e refeita, ou ao menos renovada, sempre que um PDM seja revisto, sobretudo quando a revisão trouxer alguma mudança ao «status», ainda que só jurídico, de um prédio. É, pois, verdade que a câmara devia formular as ponderações que os recorrentes dizem em falta.

Porém, uma coisa é a necessidade de se ponderar, outra o modo da sua externação. Na medida em que a aprovação de um PDM pode desfavorecer centenas ou milhares de imóveis, é irrealista pensar que cada um deles possa ser alvo de um juízo individualizado, que sopese o respectivo direito real com os interesses públicos envolvidos. O bom senso diz-nos logo que a ponderação há-de jazer, implícita, nas opções urbanísticas efectuadas, depreendendo-se delas por contraste. O que, todavia, não exclui uma assunção explícita da ponderação, sendo esse um dos fins a que – diz o art. 77º, n.º 5, al. d), do DL n.º 380/99 – tendem «as reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento apresentados pelos particulares». Assim sendo, temos por seguro que a falta de ponderação do direito de propriedade dos recorrentes (por nós tomada num âmbito que engloba a falta de ponderação dos interesses em conflito), a ter ocorrido, só poderá detectar-se nas pronúncias camarárias acerca das exposições deles.

Ora, a factualidade provada mostra que o Presidente da CM de Ponte de Lima, por duas vezes, e a própria Câmara, por uma única vez e a solicitação do Secretário de Estado do Ordenamento do Território, consideraram as reclamações dos aqui recorrentes. As respostas do Presidente não exteriorizam com clareza aquela ponderação do direito dos recorrentes e do interesse público. Mas o mesmo já não sucede com a pronúncia da Câmara Municipal, que explicou a persistência da inaptidão edificativa do imóvel com razões «estritamente técnicas, nomeadamente no que se refere às zonas de expansão urbana previstas dentro dos limites do Plano de Urbanização de Ponte de Lima, em articulação com as diferentes infra-estruturas existentes» e, ainda, com motivos ligados «às condições inadequadas do terreno em causa para os fins pretendidos, tendo em consideração a total dependência de infra-estruturas locais actualmente subdimensionadas para as actuais necessidades e com zonas de inclinação excessiva cujo impacto» se afigurava «manifestamente negativo».

Ora, isto mostra bem que as limitações ou sacrifícios recaídos sobre o direito dos ora recorrentes não surgiram «ex nihilo» ou de maneira arbitrária, antes se fundando em razões técnicas e urbanísticas que, vindas «ab extra» e sopesadas, justificaram a afecção dos poderes dominiais. Sendo assim, o Conselho de Ministros não podia recusar-se a ratificar pela razão de tais ponderações faltarem. E claudica a tese dos recorrentes de que o acto descurara que, ao longo do procedimento, fora omitida a ponderação do seu direito real ou dos interesses em conflito – pelo que se não verificam os respectivos vícios e improcedem as conclusões sob os ns.º 5.2 e 5.4.

Pelo exposto, à irrelevância da 1.ª conclusão, soma-se a improcedência das conclusões 4.ª, 5.ª e 6.ª, na sua totalidade. E também soçobram as conclusões 2.ª e 3.ª, na medida em que, integrando antecedentes de que as duas seguintes seriam mera consequência, é imperioso que a improcedência destas lhes acarrete um igual resultado.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, o acórdão recorrido.

Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 17 UC.

Lisboa, 4 de Junho de 2009. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

0797/05

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