0620/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . A CÂMARA MUNICIPAL DE LAGOS recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do TAF de Lisboa (1º Juízo Liquidatário), de 10.10.2006 (fls. 181 e segs.), que julgou procedente o recurso contencioso interposto por A... e mulher B... , identificados nos autos, declarando nula a deliberação da ora recorrente, de 02.05.2002, que deferiu o pedido de licenciamento de obras de construção de 16 piscinas num prédio sito em..., freguesia da Luz, confinante com o prédio dos recorrentes contenciosos, por a mesma violar os artigos 2º, nº 1, als. b) e c) do Anexo da Resolução do Conselho de Ministros nº 73/2002, de 14 de Março, e 20º, nºs 1 e 2 e 24º, al. a) do DL nº 555/99 , de 16 de Fevereiro. Na sua alegação formula as seguintes conclusões: A sociedade C..., Ldª, deu entrada da alteração de um projecto de arquitectura na Câmara Municipal de Lagos (CML), em 18 de Outubro de 2001. Nessa data, vigorava, como instrumento de ordenamento do território concelhio, o Plano Director Municipal de Lagos. A CML, atendendo a que o pedido de licenciamento tinha entrado em plena eficácia do PDM, entendeu analisá-lo com base neste, para não violar as legítimas expectativas da sociedade que o requerera à face de um PDM então em vigor. Tendo em conta que o projecto apresentado respeitava o PDM à data do pedido (cfr. o processo administrativo junto), foi este deferido e emitido o respectivo alvará. Com esta decisão, a CML respeitou a lei, o que não aconteceria se, estando preenchidos os legais requisitos, tivesse indeferido o requerimento que lhe fora apresentado pela sociedade contra-interessada. Os passos seguintes do processo são actos decorrentes do deferimento anterior, não podendo recair sobre eles os efeitos das medidas preventivas publicadas em 9 de Abril de 2002. Se o contrário tivesse sido considerado, a CML certamente teria sido confrontada com um recurso contencioso da contra-interessada, por violação de direitos constituídos. O n° 5 do art. 10º do Decreto-Lei n° 380/99 , de 22 de Setembro, estipula que ficam excluídas do âmbito de aplicação das medidas preventivas as acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor, bem como aquelas em relação às quais exista já informação prévia favorável válida. Há que forçosamente incluir na exclusão do âmbito de aplicação das medidas preventivas as acções que, embora autorizadas depois de entrada em vigor dessas medidas, resultem de um pedido de licenciamento formulado quando o PDM tinha plena eficácia, e que o respeitava, pois de outro modo se violariam as legítimas expectativas da contra-interessada. 10.A aprovação do projecto de arquitectura tem, pelo menos, o mesmo valor jurídico que o pedido de informação prévia. 11.Com o pedido de informação prévia não se apresenta projecto completo, mas apenas uma espécie de anteprojecto, sem todos os dados que enformarão o projecto final; a autoridade administrativa apenas decide perante os factos sumariamente averiguados, com os factos que lhe são apresentados. 12.Sendo o pedido de licenciamento um novo procedimento, será necessário à Administração apreciar de novo a pretensão urbanística no seu todo. 13.Se as regras urbanísticas se tiverem entretanto alterado, haverá que apreciar a pretensão de acordo com essas novas regras, então em vigor (artigo 67º do RJUE). 14.Daí que o legislador tenha tido necessidade de excepcionar – quer no caso das medidas provisórias, quer no caso do art. 107º do Decreto-Lei n° 380/99 , como dizem os Recorrentes –, os casos em que preexistisse pedido de informação prévia válido. 15.O n° 5 do referido artigo 107º excepciona os casos em que preexistissem acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor (das medidas preventivas), bem como aquelas em relação às quais exista já informação prévia favorável válida. 16.Este número cinco consagra, assim, o princípio da não retroactividade das medidas preventivas. 17.Mas consagra-o em relação a todas as acções validamente autorizadas antes da entrada em vigor das medidas preventivas, tendo acrescentado também aquelas em que já exista informação prévia favorável válida. 18.Ora, o projecto de arquitectura é um acto validamente autorizado, já numa fase posterior ao pedido de informação prévia, ao qual apenas faltam os projectos de especialidades, os quais não vão alterar nada de importante, de substancial, relativamente à pretensão urbanística em causa. 19.Aquando da aprovação do projecto de arquitectura, forma-se na realidade jurídica algo de concreto, a que só faltam pormenores, formando-se, ao mesmo tempo, na esfera do requerente, a convicção, fundada em acto administrativo válido, de que será deferido o licenciamento. 20.Efectivamente, a aprovação do projecto de arquitectura configura uma situação diferente da do pedido de informação prévia favorável – como se pode ler em "Direito do Urbanismo e Autarquias Locais" CEDOUA (Centro de Estudos do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente), FDUC (Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra) e IGAT (Inspecção-Geral da Administração do Território), Almedina, Abril de 2005, pág. 114, trata-se de um acto [a aprovação do projecto de arquitectura] que, relativamente à pretensão apresentada pelo particular, aprecia apenas (mas de uma forma completa) parte da pretensão, ou seja, apenas , mas todos os aspectos relativos à arquitectura (a estrutura da obra, a respectiva implantação, a sua inserção na envolvente, a respectiva cércea, alinhamento, o respeito das condicionantes dos planos em vigor, etc.). E continua a mesma obra: "Uma vez apreciados, ficam estes aspectos definitivamente decididos, ficando apenas por responder as questões relativas às respectivas especialidades". "Estamos neste caso perante um único procedimento dividido em duas partes, em que o legislador entendeu que o momento adequado para a apreciação da conformidade com o plano é o da apreciação do projecto de arquitectura." "Não teria, por isso, lógica, até por uma questão de economia procedimental, que, estando definitivamente decidida a questão da conformidade da pretensão com o plano, a mesma tivesse de voltar a ser apreciada no momento da emissão da licença de construção." "Assim, tendo em consideração que a conformidade do projecto com os instrumentos de planeamento territorial deve ser verificada na fase de apreciação do projecto de arquitectura, qualquer alteração posterior daqueles instrumentos é irrelevante, excepto quando o plano disponha ele próprio noutro sentido." "Com efeito, tendo em consideração o principio anteriormente referido do tempus regit actum (que determina que a validade de um acto administrativo depende das normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática) e a natureza de verdadeiro acto administrativo da aprovação do projecto de arquitectura, teremos de concluir que ele será validamente emitido se não contrariar as normas vigentes no momento em que for praticado, sendo indiferente qualquer alteração normativa que se venha a verificar posteriormente , tanto mais que o momento em que se deve verificar a referida conformidade é precisamente o da apreciação do projecto de arquitectura." "Ora, se no momento em que for aprovado o projecto de arquitectura forem cumpridas todas as normas que nessa data estão em vigor, tal significa que aquela aprovação é válida, razão pela qual, tratando-se de um acto constitutivo de direitos (pelo menos do direito a que as questões por ele apreciadas não voltem a ser questionadas no decurso do procedimento), não poderá ser posto em causa pelo plano director municipal que entrou em vigor supervenientemente, sob pena de violação, aqui sim, do disposto no artigo 140º do CPA ." 21.O mesmo se diga, mutatis mutandis , relativamente a quaisquer medidas preventivas supervenientes à aprovação do projecto de arquitectura. 22.Porém, a douta sentença recorrida não apreciou estas alegações da CML, não se tendo pronunciado (nem sequer referido) sobre o acima exposto. 23.A douta sentença recorrida violou o disposto no n° 5 do artigo 10º do Decreto-Lei n° 380/99 , de 22 de Setembro, conforme acima desenvolvido, e, por não se ter pronunciado sobre a questão suscitada pela ora recorrente, violou também o disposto no artigo 668°, n° 1, alínea d), do C. P. Civil, pelo que é nula. II . Contra-alegaram os ora recorridos, concluindo nos seguintes termos: As medidas preventivas aprovadas pela Assembleia Municipal de Lagos para a Freguesia da Luz, ao abrigo do art.º 107º do Dec.-Lei n.º 380/99 e que entraram em vigor em 9 de Abril de 2002, (ratificadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 73/2002) proibiram pelo prazo de dois anos, designadamente, quaisquer obras de construção civil, com excepção das que à data da entrada em vigor do diploma se encontrassem abrangidas por licença válida e eficaz, e das obras em relação às quais existisse já informação prévia favorável; A aprovação do projecto de arquitectura não se conta entre as circunstâncias que afastam a aplicação das medidas preventivas; A analogia que a Recorrente faz entre o valor jurídico de uma decisão sobre aprovação de projecto de arquitectura e o valor jurídico de decisão que defira pedido de informação prévia não tem suporte no regime jurídico vigente: O disposto no n.º 6 do art. 107.º do RJIT é uma norma que excepciona o regime regra das medidas preventivas apenas para os casos em que existam acções validamente autorizadas, mas antes da sua entrada em vigor, ou um pedido de informação prévia favorável. As normas excepcionais não admitem o recurso ao raciocínio analógico. A aplicação analógica do n.º 6 do art. 107.º do RJIT, no sentido de conferir à aprovação do projecto de arquitectura um valor igual superior ao pedido de informação prévia favorável, é proibida por lei, uma vez que as normas excepcionais não comportam aplicação analógica (Cfr. art. 11.º do Código Civil ). O acto proferido em sede de procedimento de informação prévia é, de acordo com a lei, um acto constitutivo de direitos (Cfr. art. 17.º do RJUE). O acto de aprovação do projecto de arquitectura não o é; O acto de indeferimento do projecto de arquitectura “ (...) não tem, por si mesmo, eficácia lesiva (...). Logo não é autonomamente recorrível contenciosamente " (o que tem sido sustentado na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo). A apreciação de projecto de arquitectura é um acto prévio que se destina a apreciar a sua conformidade com os Planos Municipais de Ordenamento de Território, não decidindo a pretensão urbanística globalmente. As medidas preventivas desempenham uma função de garantia dos planos municipais de ordenamento do território e destinam-se especificamente a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possam limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano (Cfr. o n.º 1 do art. 107.º do RJIGT e o n.º 1 do art. 7.º do Decreto-Lei N.º 794/76 , de 5 de Novembro (Lei dos Solos). Esta garantia não foi observada pela CML ao emitir a licença de construção na vigência das medidas preventivas. Se as medidas preventivas entraram em vigor no dia 09.04.2002, e se o acto de licenciamento foi proferido por deliberação datada de 02.05.2002, não se pode deixar de concluir pela nulidade do acto de deliberação por violação do disposto no art. 115.º do RJIGT, por um lado, bem como da alínea b) do n.º 1 do art. 2.º e n.º 2 do mesmo artigo da Resolução n.º 73/2002, de 09 de Abril, por outro. Ainda que se viesse a entender que a licença em causa foi concedida no âmbito do PDM então vigente, a referida licença padeceria de invalidade que seria igualmente sancionada com a nulidade, por ter sido deferida com violação de determinações expressas do mesmo Plano; Decorre da matéria de facto dada como assente e provada, no ponto J. da Douta Sentença recorrida, que existe um desvio de 17 metros nas zonas de fronteira entre as operações urbanísticas que constavam das alterações ao projecto de arquitectura e as que vieram ser efectivamente construídas. Tal implica que a maior parte da área objecto da licença de construção constituía Zona Agro-Florestal, de acordo com o PDM então vigente. Apenas parte – a menor parte – da construção situa-se em " Zona de Atractivo Turístico ". O PROT-Alg determina que as acções previstas para as Zonas Agro-Florestais devem ter por fim a fixação das populações e a sua dignificação (cfr. art.º 18º do PROT-Alg); Não podem ser autorizadas nem previstas acções que afectem ou comprometam o aproveitamento agrícola ou florestal mais adequado à protecção dos solos, Respeitando a parametricidade imposta pelo PROT-Alg, o suspenso PDM determinava, no seu art.º 39°, que nas áreas Agro-Florestais apenas poderia ser autorizada a construção, quando se tratasse de (i) edifícios destinados à valorização da empresa agrícola, incluindo a habitação do proprietário, (ii) edifícios destinados a actividades complementares que dêem continuidade à exploração instalada ou (iii) de instalação de Núcleos de Desenvolvimento Turísticos (NDT); Nenhuma das condições acima mencionadas se verifica na construção em questão no acto recorrido. O acto de licenciamento deverá ser sempre considerado nulo, por violação do disposto na supracitada norma e a cominação prevista pelo art.º 103º do Dec.-Lei n.º 380/99 , de 28 de Setembro; III . Pela Mma. Juíza foi proferido o despacho de sustentação da decisão, de fls. 242. IV . O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer: “A Câmara Municipal de Lagos recorre da decisão do TAF de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso à acção popular administrativa, intentada por A... e mulher, declarou nula a sua deliberação, de 02.05.2002, que deferiu o pedido de licenciamento de obras de construção de 16 piscinas, requerido por C... Ld.ª, no prédio sito em ..., freguesia da Luz, pedindo a sua anulação. Nas extensas conclusões das alegações de recurso, alega a Recorrente que a sentença recorrida violou o disposto no n.º 5 do art.º 107.º do Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro e que é nula, de acordo com o disposto no art.º 668.º , n.º 1, alínea d) do CPC , pois não se pronunciou sobre as questões por si suscitadas. No que toca à violação do disposto no n.º 5 do Dec. Lei n.º 380/99, alega, em breve síntese, que: a sociedade C... Ld.ª, deu entrada da alteração ao projecto de arquitectura na Câmara Municipal de Lagos, em 18 de Outubro de 2001. nessa data, vigorava como instrumento do ordenamento do território concelhio, o Plano Director Municipal de Lagos. a Câmara Municipal, atendendo a que o pedido de licenciamento tinha entrado em plena eficácia do PDM, entendeu analisá-lo com base neste, para não violar as legítimas expectativas da sociedade que o requereu à face de um PDM, então, em vigor. tendo em conta que o projecto apresentado respeitava o PDM à data do pedido, foi este deferido e emitido o respectivo alvará. os passos seguintes do processo são actos decorrentes do deferimento anterior, não podendo recair sobre eles os efeitos das medidas preventivas publicadas em 9 de Abril de 2002. o n.º 5 do art.º 107.º do Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, estipula que ficam excluídas do âmbito de aplicação das medidas preventivas as acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor, bem como aquelas em relação às quais existia já informação prévia favorável válida. a aprovação do projecto de arquitectura tem, pelo menos, o mesmo valor jurídico que o pedido de informação prévia. se no momento em que foi aprovado o projecto de arquitectura forem cumpridas todas as normas que nessa data estão em vigor, tal significa que aquela aprovação é válida, razão pela qual, tratando-se de um acto constitutivo de direitos, não poderá ser posto em causa pelo plano director municipal que entrou em vigor supervenientemente, sob pena de violação do disposto no art.º 140.º do CPA . A douta sentença recorrida julgou nula a decisão impugnada, por violação do disposto nos artigos 2.º, n.º 1, alíneas b) e c) do Anexo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 73/2002, de 14.03, 20.º n.º 1 e 2 e 24.º alínea a) do Decreto-Lei n.º 555/99 , de 16.12. Dispõe o n.º 1, alíneas b) e c) do art.º 2.º do Anexo à referida Resolução do Conselho de Ministros que, nas áreas de intervenção dos planos de urbanização da Meia Praia e da vila da Luz, são proibidas obras de construção civil e obras de ampliação e trabalhos de remodelação de terrenos. Estas medidas preventivas para o plano de urbanização da Meia Praia e vila da Luz, a que se refere o Anexo à referida Resolução, entraram em vigor em 14.3.2002, data da sua publicação, conforme se refere no seu n.º 2 e pelo período aí referido. A deliberação recorrida data de 2.5.2002, em data, pois, posterior à da entrada em vigor daquela Resolução que ratificou a aprovação das medidas por parte da Assembleia Municipal de Lagos. Essa deliberação que aprovou a construção de 16 piscinas com espelho de água de 320 m2, é uma nova construção, conforme consta do alvará de obras n.º 477/02, pelo que viola a alínea b) do n.º 1 do art.º 2.º do Anexo àquela Resolução. Contudo, a Recorrente aprovou o projecto de arquitectura, para as 16 piscinas, em 18 de Outubro de 2001, pretendendo, por tal, a aplicação do disposto no n.º 5 do art.º 107.º do Decreto - Lei n.º 380/99, de 22.9.99, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial. Nos termos desse número 5, "ficam excluídas do âmbito da aplicação das medidas preventivas as acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor, bem como aquelas em relação às quais exista já informação prévia favorável válida". Ora, a Recorrente pretende que a aprovação do projecto de arquitectura tem o mesmo valor jurídico que o pedido de informação prévia. Para tanto citando "Direito de Urbanismo e Autarquias Locais", na conclusão XX, transcreve parte do aí referido, nas conclusões seguintes. Ora, se é certo que a aprovação do projecto de arquitectura é um acto preparatório da decisão final do licenciamento, afigura-se-me que essa aprovação é já constitutiva de direitos para o requerente do pedido de licenciamento e vinculativa para a Administração que se vê obrigada a licenciar a obra em conformidade com o projecto aprovado. Assim, tal como defende a Recorrente, sob a conclusão XVIII, "o projecto de arquitectura é um acto validamente autorizado, já numa fase posterior ao pedido de informação prévia, ao qual faltam os projectos de especialidade, os quais não vão alterar nada de importante, de substancial, relativamente à pretensão urbanística em causa". Procedem, pois, as conclusões XIX, XX e XXI, pelo que o recurso merece provimento. Para além da violação do disposto no referido n.º 5 do art.º 107.° do Dec. Lei n.º 380/99, os Recorrentes imputaram à deliberação impugnada, a violação de normas do PDM, então em vigor, e de normas do PROT-Algarve que determinariam a sua nulidade, conforme os artigos 29.° a 33.° Nas suas contra-alegações reiteraram, sob as conclusões N a V, essas violações. Ora, conforme decidiu este Supremo Tribunal, em 18.12.02, no processo n.º 46644, "por força do estabelecido nos artigos 684.° , n.ºs 2 e 4, 684.º-A e 690.° , n.ºs 1 e 2, todos do CPC , e 102.° e 110.° da LPTA, o STA pode conhecer, no âmbito dos recursos jurisdicionais, não só da matéria constante das conclusões das alegações do recorrente, como também dos fundamentos do recurso em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o requeira, mesmo a título subsidiário, na sua contra-alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação. A matéria de facto, para conhecer de tais vícios, é, claramente insuficiente, pelo que, devem os Autos baixar à 1.ª instância, ao abrigo do disposto no n.º 4 do art.º 712.° do CPC , para ampliação da matéria de facto, com vista a conhecer dos restantes vícios invocados.” Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença impugnada considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos: C... Lda, é dono do prédio sito em..., da Freguesia da Luz, descrito na Conservatória do Registo Predial de Lagos, sob o nº 04067/13082001 e inscrito na matriz rústica sob o nº 46 da secção R da respectiva freguesia (acordo; cf. certidão da Conservatória do Registo Predial no PA (não numerado). A anterior dona do referido prédio foi D... (cf. certidão da Conservatória do Registo Predial (não numerado). Em 30.08.2001 foi elaborada pela Divisão de Obras da CML a Inf. l095/2001, na qual se refere que o supra referido prédio se situa « no limite de uma ZOT, beneficiando da possibilidade de aproveitamento urbano de acordo com as funções estabelecidas para aquelas zonas de ocupação turística (artigo 24º do Regulamento do PDM )» (cf. doc. de fls. 49 a 52 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 18.10.2001 C... Lda, requereu junto da CML a alteração de um projecto de arquitectura, para aí incluir uma construção nova de 16 piscinas, com espelho de água de 320 m2 , no prédio referido em A., juntando ao seu requerimento diversos documentos, conforme consta de fls. 1 e ss. do PA (só parcialmente numerado), designadamente o doc. de fls. 1 e a memória descritiva, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. C..., Lda, juntou ao requerimento antes mencionado uma planta à escala 1:25000, das condicionantes do PDM de Lagos, indicando a vermelho a zona onde seriam construídas as piscinas, designadamente indicando que as mesmas seriam construídas entre a ZOT e uma ZAF, conforme correspondente documento constante do PA (não numerado), que aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. também a referida planta a fls. 30 dos autos). C..., Lda, juntou ao requerimento antes mencionado uma planta à escala 1:5000, relativa ao local onde seriam construídas as piscinas, indicando a vermelho tal local, conforme correspondente documento constante do PA (não numerado), que aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. também a referida planta à escala 1:2000 a fls. 26 dos autos). C..., Lda, juntou ao requerimento antes mencionado diversas plantas e desenhos, designadamente plantas à escala 1:500, das piscinas a construir e dos cortes, conforme correspondentes documentos constantes do PA (não numerado), que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 02.05.2002 foi deliberado pela CML deferir o pedido acima referido, conforme despacho constante de fls. 2 do PA. Em 31.05.2002 E não 13.05.2001, como por evidente lapso se refere na sentença foi emitido pela CML o alvará de obras de construção n.º 477/02, em nome de C... Lda, para titular a licença referida em H. – cf. doc. de fls. 25 dos autos e o original no PA (não numerado), documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 26.03.2003 foi elaborada a Informação n.º 54-AH/03 da CML que refere que entre as plantas gráficas referidas em E. e F. e as plantas gráficas utilizadas para apoio da gestão urbanística a partir de 1998 existe um desfasamento/desvio nas «zonas fronteira» na ordem dos 17 metros (cf. docs. de fls. 54 a 63 dos autos, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos). O prédio referido em A. não se encontra abrangido pela Reserva Agrícola Nacional (cf. docs. de fls. 30, 32 e 33 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). O prédio referido em A. encontra-se na área de intervenção do Plano de Urbanização da Vila da Luz (acordo; cf. docs. de fls. 32 e 33 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). O DIREITO A sentença impugnada declarou nula a deliberação da ora recorrente Câmara Municipal de Lagos, de 02.05.2002, que deferiu o pedido de licenciamento de obras de construção de 16 piscinas (com alteração de anterior projecto que não incluía quaisquer piscinas) num prédio sito em..., freguesia da Luz, confinante com o prédio dos recorrentes contenciosos, por a mesma violar os artigos 2º, nº 1, als. b) e c) do Anexo da Resolução do Conselho de Ministros nº 73/2002, de 14 de Março, e 20º, nºs 1 e 2 e 24º, al. a) do DL nº 555/99 , de 16 de Fevereiro. Fundamentou-se tal decisão na circunstância de que à data da deliberação em causa já estavam em vigor as medidas preventivas estabelecidas para a freguesia da Luz pela Assembleia Municipal de Lagos, em 08.03.2002, ratificadas pela Resolução do Conselho de Ministros nº 73/2002, de 14.03.2002, e publicadas no DR nº 83, II Série, de 09.04.2002, as quais impediam a requerida construção, pelo que “a pretensão de licenciamento teria que ser apreciada à luz destas medidas preventivas, por força do princípio tempus regit actum ”. 1. A recorrente alega, na conclusão XXII, a nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, referindo que a mesma não apreciou a matéria colocada à consideração do tribunal, de a aprovação do projecto de arquitectura configurar uma situação diferente da do pedido de informação prévia favorável (citando, nesse sentido, trabalhos doutrinais do CEDOUA e da IGAT, aludidos na conclusão XX da alegação), para concluir que o acto de aprovação do projecto de arquitectura não pode ser posto em causa pelo plano director municipal que entrou em vigor supervenientemente... , o mesmo sucedendo, mutatis mutandis , relativamente às medidas preventivas supervenientes. Ora, é manifesto que a sentença afrontou as questões colocadas pelas partes, pronunciando-se sobre a legalidade do acto contenciosamente recorrido, à luz dos preceitos legais invocados, o que não significa que tenha que analisar em concreto os argumentos aduzidos pelas partes em abono da sua pretensão. Esta causa de nulidade só ocorre quando a sentença deixe de conhecer de questão que deva decidir, e não, como a jurisprudência o tem reiteradamente sublinhado, quando deixe de apreciar algum dos argumentos ou raciocínios expostos na defesa das teses em confronto. A omissão de pronúncia incide sobre questões e não sobre argumentos (Ac. STJ de 06.01.77, BMJ 263, p. 187). Ora, tendo a C.M.Lagos sustentado que o acto de aprovação do projecto de arquitectura não pode ser posto em causa pelas medidas preventivas supervenientes, vigentes à data do acto final de licenciamento, a sentença impugnada apreciou e decidiu tal questão, justamente em sentido contrário, ou seja, decidiu que “ Na data da referida deliberação da CML, que deferiu o licenciamento da construção nova de 16 piscinas, já estavam em vigor as medidas preventivas estabelecidas para a freguesia da Luz, pela Assembleia Municipal de Lagos em 08.03.2002 e ratificadas pela Resolução do Conselho de Ministros nº 73/2002, de 14.03.2002 ”, pelo que “ a pretensão de licenciamento teria obrigatoriamente que ser apreciada à luz destas medidas preventivas, por força do princípio tempus regit actum ”, concluindo, em conformidade com essa perspectiva, e à luz das disposições legais pertinentes (do Anexo da Resolução do CM nº 73/2002, e dos DL 555/99 e 380/99) pela nulidade da decisão impugnada. Inexiste pois a apontada omissão de pronúncia, pelo que se não verifica a invocada nulidade de sentença. 2. Nas restantes conclusões da alegação, e discordando do decidido, sustenta a recorrente, no essencial, que a aprovação do projecto de arquitectura relativo àquela construção ocorreu antes do estabelecimento das medidas preventivas, ainda sob a vigência do PDM de Lagos ( posteriormente erradicado, na sequência da anulação judicial da deliberação que o aprovara ), pelo que, sendo essa aprovação constitutiva de direitos, a decisão final de licenciamento, apesar de proferida já em plena vigência das medidas preventivas, teria que respeitar o quadro normativo do PDM. Dir-se-á, desde já, que não assiste razão à recorrente, e que a sentença fez correcta aplicação da lei. Como resulta dos autos, foi apresentado na C.M.Lagos, em Outubro de 2001, um pedido de licenciamento de construção de 16 piscinas, implicando alteração de um anterior projecto de arquitectura que as não previa. Essa alteração ao projecto de arquitectura foi aprovada em Novembro de 2001, ainda na vigência do PDM de Lagos. Entretanto, veio a ser anulada por decisão judicial transitada em julgado a 04.02.2002 (cfr. Ac. TC nº 39/2002, de 31 de Janeiro) a deliberação da Assembleia Municipal de Lagos que aprovara o PDM, o que implicou a imediata perda de eficácia deste Plano Director. Retomado pela Câmara Municipal o processo de elaboração de um novo PDM, veio a ser aprovado pela Assembleia Municipal o estabelecimento de medidas preventivas para a freguesia da Luz, ao abrigo do art. 107º do DL nº 380/99 , as quais foram ratificadas por Resolução do Conselho de Ministros de 14.03.2002, e publicadas no DR nº 83, II Série, de 09.04.2002. Determinam as referidas medidas preventivas que no prazo de 2 anos a contar da data da sua publicação (09.04.2002), nas áreas de intervenção do plano de urbanização da Vila da Luz (na qual se insere a construção dos autos) são proibidas as “ obras de construção civil e obras de ampliação ”, bem como os “ trabalhos de remodelação de terrenos ” (art. 2º, als. b) e c) da dita RCM). E deve salientar-se, como refere a sentença sob impugnação, que o licenciamento da construção das 16 piscinas era um licenciamento de uma construção nova , não abrangida por nenhuma licença anterior, válida e eficaz à data da entrada em vigor das medidas preventivas, pelo que não está preenchida a excepção prevista no nº 2 do art. 2º daquela Resolução. Isto porque – como adiante se dirá –, nenhuma licença de construção estava ainda validamente emitida à data em que entraram em vigor as aludidas medidas preventivas. O que manifestamente existia era tão só a aprovação das alterações ao respectivo projecto de arquitectura. Com efeito, e como atrás se deixou já reportado, a recorrente C.M.Lagos proferiu a decisão final de licenciamento em deliberação de Maio de 2002, sustentando a sua legalidade no facto de o projecto de arquitectura ter sido aprovado na vigência do PDM, e ser esta aprovação constitutiva de direitos, pelo que a decisão de licenciamento, apesar de proferida já em plena vigência das medidas preventivas, teria que respeitar o quadro normativo do PDM. Mas não é assim. Sobre a velha querela da lesividade directa e impugnabilidade contenciosa da aprovação do projecto de arquitectura, o Tribunal Constitucional – pronunciando-se pela constitucionalidade do art. 25º da LPTA, interpretada no sentido de não admitir recursos contenciosos de actos de aprovação do projecto de arquitectura – decidiu que “ O acto administrativo de aprovação de um projecto de arquitectura, inserido num procedimento que conduz à emissão de outro acto administrativo final (o alvará de licenciamento de construção), enquanto acto funcionalmente não autónomo porque susceptível de ser alterado, não deve ser destacado do procedimento administrativo, pois não se reveste de autonomia quanto a eventuais efeitos lesivos, já que o acto administrativo em que culmina o procedimento administrativo é que lesa directamente o particular, consumindo, pela afirmação da legalidade das obras a efectuar, os efeitos produzidos pelo anterior acto ” (Ac. TC nº 40/2001, Proc. 405/99, de 31.01.2001). A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo vem, de há muito, afirmando a regra da inimpugnabilidade contenciosa do acto de aprovação do projecto de arquitectura, considerando que essa aprovação constitui, em princípio, acto preparatório da decisão final de licenciamento, sem autonomia funcional para, por si só e desde logo, ter eficácia lesiva imediata e efectiva na esfera jurídica de terceiros . Daí que, se as circunstâncias concretas da aprovação do projecto de arquitectura não desencadearem, desde logo, efeitos nefastos na esfera dos contra-interessados, tal acto não é, autonomamente recorrível (cfr., entre outros, os Acs. de 14.03.2006 – Rec. 1016/05; de 25.01.2006 – Rec. 1112/05; de 14.12.2005 – Rec. 1017/05; de 19.04.2005 – Rec. 1415/04; de 24.11.2004 – Rec. 1878/02; de 22.01.2004 – Rec. 1578/03, de 16.05.2002 – Rec. 47.070 ( Ap. DR, 10 de Fevereiro de 2004, pág. 3507 ); de 05/04/2001 – Rec. 47.319 ( Ap. DR, 8 de Agosto de 2003, pág. 2862 ); de 21.02.2001 – Rec. 45.789 ( Ap. DR, 21 de Julho de 2003, pág. 1513 ); de 08.02.2001 – Rec. 45490 ( Ap. DR, 21 de Julho de 2003, pág. 1057 ); de 28.11. 2000 – Rec. 46506 ( Ap. DR, 12 de Fevereiro de 2003, pág. 8663 ); de 23.05.2000 – Rec. 45768 ( Ap. DR, 9 de Dezembro de 2002, pág. 4587 ); de 05.05.98 – Rec. 43497 ( Ap. DR, 26 de Abril de 2002, pág. 3027 ); de 10.04.97 – Rec. 39573 ( Ap. DR, 23 de Março de 2001, pág. 2613 ). As razões deste entendimento jurisprudencial são as que vêm sucintamente expostas no citado Ac. de 24.11.2004, recurso 1878/02: “ (…) é certo que a aprovação do projecto de arquitectura é o momento crítico da colisão de interesses de vizinhança urbanisticamente relevantes. Efectivamente a apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação de conformidade com o plano director municipal (…) do cumprimento de normas legais e regulamentares em vigor sobre o aspecto exterior dos edifícios. (…) Mas não é com essa aprovação que emergem ou se exteriorizam os efeitos lesivos para terceiros resultantes da aprovação do projecto em desconformidade com a lei e regulamentos disciplinadores (no domínio urbanístico) dessas relações de vizinhança. Esses efeitos estão em potência e só se tornam actuais ou definitivos com a decisão de deferimento do pedido de licenciamento. (…) O art. 268º, 4 da CRP não exige a accionabilidade deste tipo de actos de lesividade apenas potencial. Podendo os efeitos lesivos não chegar a verificar-se – por caducidade ou outra causa que obste ao deferimento do pedido de licenciamento – nenhuma razão há para a abertura imediata da via contenciosa, postergando as vantagens de economia de meios e de segurança jurídica que decorrem do princípio da impugnação unitária (…) ”. É pois consensual na jurisprudência deste STA que o acto de aprovação ou de alteração do projecto de arquitectura está inserido num procedimento em que terão de ser praticados outros actos antes de ser proferida a decisão final sobre o pedido de licenciamento de construção, razão pela qual ele não é, em princípio, acto horizontalmente definitivo, admitindo-se excepcionalmente a sua impugnabilidade imediata apenas em situações específicas em que essa aprovação possa, por si só, determinar efeitos lesivos na esfera jurídica de terceiros. E, se assim é, há então que concluir que “ a deliberação inicial, que se limita a aprovar o projecto de arquitectura e a legitimar a prossecução do procedimento, não se traduz num acto constitutivo de direitos, designadamente do direito a construir de acordo com o projecto de arquitectura aprovado e do direito de exigir a emissão do correspondente alvará e de iniciar as respectivas obras ” (citado Ac. de 22.01.2004). Ou seja, do acto de aprovação do projecto de arquitectura apenas decorre, para o requerente do licenciamento, que essa aprovação não possa já ser posta em causa à luz dos instrumentos de planeamento em vigor, mas não lhe confere o direito adquirido de construir pois que esse direito só emerge do acto final de licenciamento. E, assim, como bem se decidiu, o acto final de licenciamento, ao desconsiderar as medidas preventivas já em vigor, impeditivas da referida construção, violou efectivamente as disposições citadas, sendo assim nulo à luz do disposto nos arts. 67º e 68º , al. a) do DL nº 555/99 , de 16 de Dezembro, e 103º e 115º do DL nº 380/99 , de 22 de Setembro. Improcedem pois todas as conclusões da alegação da recorrente. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença impugnada. Sem custas, dada a isenção da entidade recorrente. Lisboa, 12 de Março de 2008. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.