IIO DIREITO
1. O presente recurso jurisdicional dirige-se a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada que, dando provimento ao recurso contencioso, anulou o acto impugnado com o fundamento de que o mesmo configurava uma revogação ilegal por manifesta violação do disposto no art.º 141.º do CPA.
Para assim decidir considerou que o acto de concessão do subsídio era um acto horizontalmente definitivo - já que não se previa que, posteriormente, pudesse ser praticado novo acto que o confirmasse ou ratificasse - e, além disso, constitutivo de direitos, pelo que a sua revogação devia obedecer ao estatuído no art.º 141.º do CPA.
Deste modo, e considerando que a sua revogação desrespeitou aquele regime – uma vez que ocorreu depois de esgotado o prazo máximo de um ano que a lei conferia para esse efeito - concluiu pela sua ilegalidade e, consequentemente, pela sua anulação.
A Autoridade Recorrida não se conforma com este julgamento sustentando que a sentença recorrida errou quando afirmou que o acto impugnado constituía uma ilegal revogação da aprovação e concessão do subsídio, e isto ”porque os actos de pagamentos de ajudas configuram-se como actos sujeitos a uma condição resolutiva” e, portanto, como actos cuja eficácia definitiva ficava dependente do cumprimento da condição imposta e que, sendo assim, eram actos modificáveis a todo o tempo. Nesta conformidade, e sendo que a Recorrente não tinha observado aquela condição, nada impedia que a Administração proferisse despacho ordenando a reposição da quantia entregue. Em suma, a situação figurada nos autos não poderia ser reconduzida ao estatuído no art.º 141º e, porque assim, não havia que o aplicar.
A Autoridade Recorrida não põe, assim, em causa a natureza constitutiva de direitos do acto de concessão de subsídio nem que o acto secundário que ordenou a reposição tenha sido praticado para além do prazo de um ano.
A sua discordância com o decidido circunscreve-se à qualificação dessa ordem de reposição como um acto revogatório, defendendo que se a legislação comunitária previa que o uso dos subsídios concedidos fosse controlado e consentia a aplicação de sanções - designadamente a devolução das ajudas recebidas – nos caso de incumprimento das obrigações assumidas, nada impedia, por força do primado desse direito, a prática do acto impugnado e que a mesma se fizesse para além do prazo de um ano considerado na sentença recorrida. Em síntese a Autoridade Recorrida sustenta que “ .... estando os actos de pagamento desta ajuda sujeitos a condição resolutiva, o acto de controlo que verifica a condição resolutiva e que fundamenta a decisão de cessação da eficácia do pagamento anterior (acto recorrido), da qual faz parte integrante, não pode configurar-se como um acto revogatório, não estando consequentemente sujeito aos limites estabelecidos no CPA para a revogabilidade dos actos constitutivos de direitos” – vd. conclusão b).
Deste modo, as questões que se nos colocam são as de saber (1) se o acto que concedeu a ajuda ora em causa pode ser qualificado como um acto administrativo sujeito a condição, (2) se o acto impugnado pode qualificar-se de revogatório e, podendo, (3) se a prática deste acto secundário tinha de observar o prazo previsto no art.º 141.º do CPA sob pena desse desrespeito importar a sua anulação.
2. Para melhor e mais claramente afrontarmos tais questões será útil recordar que a realidade saída do probatório é a da atribuição pelo INGA de uma ajuda comunitária à Recorrente contenciosa, nos anos de 1991 e 1992, como prémio à manutenção de vacas em aleitamento e da entrega de leite e de produtos lácteos em quantidade igual ou inferior a 60.000 Kg. e de, mais tarde, se ter constatado que a mesma, à data da concessão, ultrapassava tais limites e, por isso, não ter direito ao subsídio concedido.
Ora foi perante esta realidade que a Autoridade Recorrida praticou o acto impugnado, em 3/9/01, ordenando a reposição das quantias indevidamente recebidas naqueles anos - no montante global de Esc. 2.614.156$00.
A primeira questão a resolver é, assim, a de saber qual a natureza do acto de concessão do subsídio.
2. 1. A tese da Autoridade Recorrida é a de que esse é um acto administrativo sujeito a condição e retira essa convicção não do facto do mesmo conter qualquer referência expressa nesse sentido mas do direito comunitário que regula esta matéria – nomeadamente dos Reg. CEE n.º 4045/89, de 21/12, e n.º 729/70, do Conselho, de 21/4 (regime de financiamento da política agrícola comum) – afirmando que dessas normas resulta que “se na sequência de um controlo a posteriori se verificar a desconformidade de elementos necessários à percepção de uma ajuda que entretanto foi paga na convicção da verificação dos mesmos, terá o ora Apelante de retirar dessa situação todas as consequências juridicamente previstas e agir em conformidade – recuperação dos subsídios que tenham sido pagos com base na documentação formal, mas desconforme com a realidade material existente.”
O que significa que, nessa tese, a circunstância do acto de concessão ser omisso neste particular é irrelevante, pois que o que determinava a sua natureza precária era a possibilidade da ajuda ser posteriormente controlada e de deste controle poder resultar a sua reposição. A concessão do subsídio era, assim, naturalmente e por força daquele direito, um acto sob condição e isto porque se a ajuda é controlada e se este controle pode consequenciar a perda do subsídio isso significa que o acto de concessão é precário, que é um acto sob condição.
Todavia, esta tese não tem sustentação.
Na verdade, e em primeiro lugar, o acto em causa só poderia ser qualificado da forma desejada pela Autoridade Recorrida se nele houvesse referência expressa e clara de que a ajuda concedida ficava dependente da verificação da condição que ela vislumbra ou, em alternativa, se a lei, igualmente de forma clara e expressa, prescrevesse que a concretização definitiva da ajuda ficava dependente de controle posterior que confirmasse a correcta aplicação do subsídio recebido. - Vd. o disposto no art.º 121.º do CPA.
E isto porque “a reserva ou a condição não podem ser implícitas têm de ser expressas. Sob pena de se estar a levar demasiado por diante a busca dum sustentáculo para a livre revogação.” - Acórdão deste STA de 24/10/01 (rec. 46.709).
Ora, é manifestamente evidente que isso não acontece e, tanto assim, que a Agravante não afirma que aquela condição tenha sido inscrita no acto nem que a mesma resulte especificamente de uma disposição concreta, defendendo apenas que ela é uma decorrência natural de um regime que prevê o controlo posterior do uso da ajuda e que deste pode resultar a reposição dos dinheiros recebidos.
Só que o facto de as leis comunitárias obrigarem os Estados a tomar medidas de controle das operações financiadas - destinadas à prevenção e repressão das ilegalidades - e de prescreverem a recuperação das ajudas indevidamente pagas ou irregularmente aplicadas não é suficiente para qualificar de condicional a ajuda concedida e de permitir a sua livre revogabilidade, pois que isso pressuporia a existência uma condição implícita e esta, como se disse, é inadmissível visto a lei não consentir a existência de um acto administrativo cujos efeitos não resultam evidentes do próprio texto e, por isso, não sejam imediatamente visíveis Deste modo, pode afirmar-se – como a jurisprudência maioritária deste Supremo Tribunal o tem feito – que o acto de concessão de ajudas comunitárias é um acto administrativo horizontalmente definitivo, visto decidir a situação figurada pelo peticionante em cada caso concreto e de, ao fazê-lo, pôr termo ao procedimento destinado a essa concessão e inexistir previsão de nenhum outro que o venha posteriormente confirmar ou ratificar, ou tornar definitiva uma regulação de interesses que tivesse sido considerada como provisória. - Vd. art.º 2º do Reg. CEE nº 4045/89, de 21/12 e art.º 8º, nº 1 do Reg. CEE 729/70, de 21/4.
Acto que, por isso, também não pode ser configurado como um acto provisório de adiantamento, pois que - depois de decidida a atribuição e de processada a respectiva entrega – não se prevê a elaboração de nenhuma conta ou saldo final que pudesse, eventualmente, determinar a sua correcção - para mais ou para menos - em função do cumprimento dos pressupostos que a justificaram e que é, manifestamente, constitutivo de direitos na medida em que faz integrar na esfera jurídica do interessado um verdadeiro direito subjectivo - o direito ao recebimento da quantia concedida a título de ajuda. – Vd. Acórdãos de 10/7/03 (rec. 2037/02), de 28/5/03 (rec. 1775/02), de 12/12/02 (rec. 328/02), de 24-10-01 (rec. 46.709), de 4-10-01 (rec. 46.947), de 29-3-00 (rec.44.622), de 13-5-99 (rec. 43.864) de 24-5-00 (rec. 43.206); de 29-9-99 (rec. 40.509), e de 19-1-99 (rec. 43.139).
Assente, pois, que o acto primário ora em causa é um acto administrativo horizontal, definitivo e constitutivo de direitos, importa avançar para se analisar se o acto que ordenou a reposição da ajuda recebida pode ser qualificado de revogatório.
3. A revogação é o acto pelo qual se visa extinguir ou fazer cessar os efeitos de um acto administrativo anterior. O que significa que o acto revogatório pretende retirar o que o primeiro acto concedeu, o que pressupõe uma intensa relação de conexão entre ambos e um juízo de reprovação do segundo acto em relação ao primeiro. - (. Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pg. 426 a 429, e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 603 e, entre muitos outros, Acórdão de 24/10/01, rec. 46.709.
Todavia, nem sempre a destruição dos efeitos de acto anterior é suficiente para se poder qualificar como revogatório o acto que a concretiza, pois que casos há em que a destruição de tais efeitos “ ... não se destina imediatamente a actuar sobre um acto administrativo anterior, antes representam o exercício de uma competência dirigida à prática de actos pertencentes a um tipo legal diferente” - veja-se o caso do embargo de uma obra licenciada, em função do desrespeito por esse licenciamento ou a cassação de alvará em função da posterior violação dos requisitos que o autorizaram. (F. Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pg. 428 e 429.) - Nestes casos, o acto que destrói os efeitos de acto anterior não pode ser considerado como revogatório stricto sensu pois que, muito embora determine a cessação dos efeitos do acto anterior, constitui a prática de um acto de um outro tipo legal fundado em pressupostos e poderes de diferente natureza e fundamentado em razões não directamente relacionadas com o acto revogado. – E. Oliveira “Direito Administrativo“, pg. 603 a 606.
E, nessa medida, não será revogatório o acto que, na sequência duma acção de controle, ordenou a reposição da ajuda se essa ordem tem origem não nos vícios próprios do acto de concessão mas sim nas ilegalidades constantes da irregular aplicação dos dinheiros recebidos. Nestes casos o que fundamenta a ordem de devolução são as ilegalidades praticadas pelo beneficiário depois de obtido o subsídio, isto é, depois de praticado o acto primário e não a ilegalidade deste acto - que foi (ou pode ter sido) irrepreensível. - E, por isso, e muito embora essa ordem constitua um acto administrativo de conteúdo oposto ao precedente acto, não pode ser considerada como um verdadeiro acto revogatório. – Vd. art.ºs 140.º e 141.º do CPA.
Pode, assim, concluir-se que a acção de controle e a consequente ordem de reposição podem ser autónomas em relação ao acto de concessão - ainda que conexionados com ele - por, além do mais, serem actos praticados em diferentes procedimentos e se fundarem em pressupostos e razões diferentes.
3. 1. No caso sub judicio o que determinou a ordem de devolução aqui impugnada foi o facto do subsídio em causa se destinar a premiar os produtores que procedessem a entregas de leite ou de produtos lácteos de montante igual ou inferior a 60.000 Kg. e de a Recorrente ter recebido essa ajuda, apesar de a ela não ter direito em virtude da sua produção ultrapassar esse limite.
O que significa que o que determinou a Administração a praticar o acto recorrido foi a tardia constatação de que a Recorrente não reunia os requisitos que consentiam a concessão do subsídio e, por isso, que o mesmo não devia ter sido autorizado. Os pressupostos do acto recorrido são, assim, factos já existentes à data da prática do acto revogado, embora desconhecidos da Administração.
Deste modo, o acto impugnado resultou da vontade de corrigir a ilegalidade genética do acto primário e não da necessidade de sancionar o incumprimento de qualquer obrigação ou do desaparecimento superveniente de um pressuposto de facto daquela ajuda. Ou seja, o acto impugnado destinou-se a repor a legalidade violada ab início e não a sancionar o posterior comportamento da Recorrente e, porque assim, a sua vocação era a supressão integral dos efeitos jurídicos já produzidos pelo acto primário, não se traduzindo, pois, numa mera declaração de caducidade, nem uma simples revogação sancionatória com efeitos “ex nunc”. – n.º 2 do art.º 145.º do CPA.
E, sendo assim, o acto impugnado configura-se claramente como revogatório do acto primário e, porque constitutivo de direitos, só poderia ser fundado, como o foi, na ilegalidade deste. – art.s 140.º e 141.º do CPA.
Resta saber qual o prazo legal em que essa revogação podia ser praticada.
4. A Autoridade Recorrida, contrariando o decidido, sustenta que esse prazo não é o que se encontra estabelecido no art.º 141.º do CPA, argumentando que a legislação comunitária – n.º 1 do art.º 4.º do Reg. CEE n.º 2988/95, de 18/12/95, art.º 1.º e art.º 4, n.º 2, do Reg. CEE n.º 4045/89, de 21/12/89, e art.º 8º do Reg. (CEE) 729/70, de 21/4 – prevê um regime especial de revogação para estes casos o qual consente que a sua prática se faça muito para além do prazo de um ano previsto no citado preceito do CPA.
Trata-se de questão já por diversas vezes abordada pela jurisprudência deste Tribunal pelo que, em obediência ao que se estatui no art.º 8.º do Código Civil e por nos parecer merecer ser sufragada, iremos acompanhar.
Escreveu-se no douto Acórdão de 224/10/01 (rec. 46.709) :
“Desde logo, as normas em causa não estabelecem que os controlos ou os actos de reposição das ajudas podem ter lugar a todo o tempo. Limitam-se a nada dispor acerca da existência de qualquer limite, o que é bem diferente. Depois, o art. 8.º daquele Reg. (CEE) n.º 729/70 determina que aos Estados-membros incumbe tomar, «de acordo com os diplomas legislativos, regulamentares e administrativos nacionais, as medidas necessárias para :
- -se assegurar da realidade e regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
- -recuperar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
- -recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências [...] »:
Como se escreveu no Ac. do STA de 19.1.99, rec. n.º 43.139, e se repetiu, citando-o, no Ac. de 29.3.00, proc.º n.º 44.622, «quer isto significar que a revogação (anulação) praticada relativamente à liquidação e pagamento das ajudas há-de resolver-se pela legislação portuguesa, no caso, portanto, o art. 141.º do CPA».
Quer este, quer igualmente os Acs. de 13.5.99, proc.º n.º 43.864, e 22.9.99, proc. n.º 40.509, emitiram pronúncias claras em sentido adverso ao defendido pelo recorrente, como pode ver-se pelo respectivo sumário :
I - Os poderes de controlo conferidos à Comissão e os limites temporais estabelecidos nos n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento n." 729170 e no artigo 4.º do Regulamento (CEE) n° 4045/89 (conservação dos documentos comerciais pelas empresas durante, pelo menos, três anos), não contendem com os prazos para a revogação administrativa fixados pelas leis internas de cada Estado, conforme resulta do no n.º 1 do art.º 8.° do citado Regulamento (CEE) 729170.
II - É ilegal a ordem de reposição de ajudas comunitárias, revogatória de acto de pagamento ao destilador ao abrigo do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2046 do Conselho, de 2916/89, fundada, não em qualquer erro de ordem material ou contabilístico, mas sim em ilegalidade, traduzida em erro de interpretação de normas comunitárias e determinada depois de decorrido o prazo mais longo do recurso contencioso ( um ano ), por violação do disposto no art.° 141.", n.º 1 do CPA.»
Estes arestos afastam igualmente a relevância do prazo para conservação dos documentos, o qual, estando relacionado com a detecção de irregularidades e fraudes, não tem necessariamente de coincidir com o de revogação.
A conclusão de que é aplicável o prazo do art. 141.° do CPA parece juridicamente irrepreensível, mas não deixa de ser impressionante a desprotecção que isso acarreta para o Estado-membro. Na realidade, se tudo se tem de passar dentro do referido prazo de um ano (efectivação da acção de controlo e elaboração do respectivo relatório, realização de eventuais diligências de instrução, audiência dos interessados, proposta e decisão final) então seguramente que poucos casos de atribuição indevida de ajudas poderão dar origem a ordens legais de recuperação. O que gera uma tripla injustiça: o locupletamento do beneficiário, o não acesso por eventuais outros agricultores às verbas comunitárias, se houver contingentação destas, e a possibilidade de o Estado-membro ter de responder perante as Comunidades pelos indevidamente abonados (cf., p. ex., o Reg. (CEE) n.º 595/91, do Conselho, de 4.3.91, o Reg. (CEE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 1.12.95, e o Reg. (CEE) n° 1663/95 da Comissão de 7.7.95).
Trata-se, contudo, de uma imperfeição do sistema, que não pode ser corrigida por via interpretativa, e que poderá eventualmente carecer de uma intervenção do legislador comunitário ou mesmo do nacional.”
Deste modo, e para melhor solidificação do que ficou dito, resta reafirmar que se, todavia, a ordem de reposição se fundar em ilegalidades posteriores ao acto de concessão e se, por isso, aquela resultar de ilegalidades praticadas no decurso da aplicação dos dinheiros recebidos e não na ilegalidade genética do acto primário, se não estará perante um verdadeiro acto de revogação e, por isso, se não estará perante uma situação sujeita à disciplina do art.º 141.º do CPA.
Nestes termos, e porque, pelas razões apontadas, a ordem de reposição aqui em causa é um acto revogatório que deveria ser proferido em obediência ao que se prescreve na legislação ordinária portuguesa, isto é, no prazo máximo de um ano em relação ao acto de concessão da ajuda – art.º 141.º do CPA – e que tal não aconteceu, conclui-se pela ilegalidade daquela ordem, isto é, pela ilegalidade do acto impugnado.
Não merece, pois, censura a sentença recorrida.
Neste sentido, Vd. Acórdãos de 17/2/04 (rec. 1572/02), de 10/7/03 (rec. 2037/02), de 28/5/03 (rec. 1775/02), de 12/12/02 (rec. 328/02), de 4/10/01, (rec. 46.947), de 24-10-01 (rec. 46.709), de 4-10-01 (rec. 46.947), de 29-3-00 (rec.44.622), de 24-5-00 (rec. 43.206); de 19/1/99, (rec. 43139), de 13-5-99 (rec. 43.864), de 29-9-99 (rec. 40.509), e de 19-1-99 (rec. 43.139).
Face ao exposto acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 20 de Outubro de 2004 - Costa Reis (relator) - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues.
