038240A - Supremo Tribunal Administrativo

I - Se o fundamento da anulação do acto for a existência de um vício de legalidade externa, o acto anulado considera-se renovável. II - Tratando-se de vício de fundamentação, a execução do acórdão anulatório traduz-se tão só na prática de um novo acto que regule a situação que o acto anulado pretendeu regular, mas expurgado daquele vício.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A…, com os sinais dos autos, veio, por apenso ao recurso contencioso de anulação que com o nº38.240 correu termos neste STA, requerer a execução do acórdão nele proferido em 18.12.2002, transitado em julgado, que anulou o despacho do Ministro da Saúde de 09.05.1995, que exonerou a recorrente das suas funções de administradora delegada do Hospital Distrital de Vila Franca de Xira, por o mesmo padecer de vício de forma, por falta de fundamentação. Alega, para o efeito, que solicitou à entidade requerida a prática dos actos necessários à execução do referido acórdão anulatório, designadamente, serem pagas, à requerente, as quantias que, em consequência da prolação do acto contenciosamente anulado, aquela deixou de auferir, devidamente actualizadas, em cada ano, segundo índices anuais que indica, no montante global de € 47.401,47. Contestou o Ministro da Saúde, apenas por excepção, invocando, por um lado, a inadequação e ilegalidade do pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução , uma vez que tal pedido não está previsto na lei aplicável, que é o CPTA, atento o disposto no nº4 do artº5º da Lei 15/2002 , de 22.02 e não o artº7º do DL 256-A/77 , de 17.06, e, por outro lado, a caducidade do direito de pedir a execução do julgado em juízo , porque esgotado o prazo para o efeito, que é o previsto no artº 176º, nº2 do CPTA. Na sua resposta, a exequente pronunciou-se pela improcedência das excepções. Por acórdão de 15 de Março de 2005, a fls. 41/46, foi julgada improcedente a excepção de inadequação e ilegalidade da declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, por, após convite, a petição ter já sido corrigida nesse ponto e julgada procedente a excepção de caducidade do direito de acção. Interposto recurso para o Pleno, apenas no que respeita à questão da caducidade do direito de acção, veio o mesmo a ser julgado procedente, por acórdão de 10.05.2006, a fls. 94/115, que considerou a presente execução tempestiva e ordenou a baixa do processo para prosseguir a execução. Não se afigurando necessário a realização de diligências instrutórias e após vista simultânea dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, vêm os autos à conferência para decidir. II- FUNDAMENTAÇÃO : Com interesse para a decisão, resulta dos autos o seguinte: Por despacho do Ministro da Saúde de 09 de Maio de 1995 foi a ora exequente exonerada das funções de Administradora Delegada do Hospital Distrital de Vila Franca de Xira, funções que então exercia em comissão de serviço (cf. fls. 13 do recurso contencioso). A ora exequente impugnou o referido despacho no recurso contencioso nº38.240, a que a presente execução está apensa, invocando vício de forma, por ausência de fundamentação e vício de violação de lei, por os factos invocados para provocar a exoneração não terem sido apurados em processo disciplinar, com violação dos atº9º, nº2 do Dec. Reg. Nº3/88, de 22.01 e artº7º , nº2, b) do DL 323/89 , de 26.09) e ainda, vício de violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade consagrados no artº266º, nº2 da CRP (cf. fls. 1 a 5 do recurso contencioso). Por acórdão da Secção de 11.03.1997, foi concedido provimento ao recurso contencioso e o acto impugnado anulado, com fundamento na violação dos artº9º , nº2 do Decreto Regulamentar nº3/88 , de 21 de Janeiro e artº7º , 2, b) do DL 323/89 , de 26 de Setembro.(cf. fls. 84 a 90 do recurso contencioso). Interposto recurso do referido acórdão para o Pleno da Secção, veio o mesmo a ser revogado, por acórdão de 29.02.2002, considerando-se, em síntese, que nada obstava a que fosse dada por finda a comissão de serviço da ora recorrida ao abrigo da alínea a) do artº7º do DL nº 323/89 , para onde remete, sem restrições, o nº2 do artº9º do Dec. Reg. 3/88, e, portanto, sem precedência de processo disciplinar. Mais se considerou que o acórdão apenas apreciara a alegada violação dos citados preceitos, pelo que ordenou que o processo voltasse à secção para conhecimento dos demais vícios.(cf. fls. 120 a 129 do recurso contencioso). Por acórdão da Secção de 18.12.2002, ora exequendo , foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto impugnado, com fundamento no vício de fundamentação, considerando-se prejudicada a apreciação dos vícios de violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade. (cf. fls. 120/129). A exequente foi notificada do acórdão exequendo, referido em e), por carta registada em 20.12.2002 e não tendo sido interposto qualquer recurso, o mesmo transitou em julgado (cf. fls. 160 e segs. do recurso contencioso). A exequente instaurou a presente execução em 15 de Setembro de 2004 (cf. fls. 2 destes autos de execução). Não se mostra praticado pela autoridade executada qualquer acto em execução do acórdão exequendo, nem foi invocada, por aquela, causa legítima de inexecução. Como já foi referido várias vezes em acórdãos proferidos nos autos, a presente execução rege-se pelo CPTA, dado que instaurada na sua vigência ( artº5º , nº4 da Lei 15/2002 , de 22.02. Ora, dispõe o artº173º do CPTA que: Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado . Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação ». Assim, tal como já acontecia na vigência da lei anterior, a execução do julgado anulatório visa a reconstituição da situação actual hipotética que existiria se, em vez do acto ilegal anulado, tivesse sido praticado um acto legal, devendo a Administração praticar os actos jurídicos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada , o que, em sede de execução, cabe ao requerente especificar ( artº 176º, nº3 do CPTA) e ao Tribunal definir, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa (cf. artº179º, n1 do CPTA). Haverá casos em que já não é possível a reconstituição da situação actual hipotética ou a mesma acarreta grave prejuízo para o interesse público, o que configura causa legítima de inexecução (cf. artº163º do CPTA), que cabe à entidade executada invocar, ou antes da instauração da execução, sendo o momento próprio no decurso do prazo de execução espontânea, ou após instaurada a execução, na contestação (artº177º, nº3, com referência aos artº166º e 163º do CPTA) No presente caso e como resulta dos autos, o acórdão anulatório, ora exequendo não foi executado, nem foi invocada, pela entidade executada, causa legítima de inexecução. Aliás, na sua contestação, a entidade executada limitou-se a arguir duas excepções, ambas já julgadas improcedentes nos autos, com trânsito em julgado, nada referindo relativamente aos actos e operações especificados pela exequente como sendo os necessários para dar execução ao acórdão exequendo, nem impugnando os montantes solicitados. No entanto, tal não significa que a pretensão da recorrente de ser indemnizada pelo valor que solicita, deva proceder. É que cabe ao Tribunal definir quais os actos e operações que dão correcta execução ao acórdão exequendo, não havendo qualquer cominatório na lei na ausência de contestação ou impugnação pela executada, relativamente ao pedido formulado pela exequente e, para tal, há que ter em devida conta o que se decidiu. Ora, o acórdão exequendo anulou o acto contenciosamente impugnado que exonerara a recorrente das funções de administradora delegada, fazendo cessar essa comissão em 1995 e, portanto, antes de tempo, já que a mesma se encontrava em comissão de serviço até 1997. Mas a anulação do acto teve por fundamento apenas vício de fundamentação, portanto, mero vício de legalidade externa que, como tem entendido este STA, não obsta à renovação do acto. Na verdade e como decidiu a Secção e o Pleno confirmou no recente acórdão de 21.03.2006, rec. 30.655-A, «Se o vício determinante de anulação for um vício de legalidade externa, como por exemplo, o de forma, por falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com o expurgo da violação detectada ( no caso com a fundamentação antes faltosa) de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado. ( Cf. Neste sentido, os Acs. STA de 14.03.2000, rec.43.680, de 22.01.2003, rec. 141-02, de 21.05.2003, rec.1601-02 ) (…) No caso de acto anulável a projecção dos efeitos destrutivos ou reconstrutivos da sentença anulatória não é resolvida ao «nível dos actos da sua execução, mas pelo próprio acto renovador (parecendo subentendido que se trata aqui de um acto com o mesmo sentido ou efeito do acto anterior) ( cf. M Esteves de Oliveira e outros, CPA, 2ªed., p.621 e 622) Ou seja, tratando-se de actos renováveis, entre os quais avultam os anulados por vício formal de falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com a prolação de novo acto, sem os vícios que caracterizavam o anterior. E só em relação a ele se poderá pôr o problema da retroactividade ou não. cf. cit. Autores e ob. Cit., pag.622 Assim, apenas na hipótese do acto renovador vir a decidir em sentido contrário ao manifestado no renovado, isto é, só se a execução vier em sentido favorável à interessada, poderá a requerente ter razão ao pretender que as remunerações sejam aquelas por que ora se bate. Até lá haverá que esperar pelo novo acto decisor .» O que significa que, no presente caso, não é possível ao Tribunal reconhecer, em sede desta execução, se a requerente tem direito às diferenças remuneratórias pretendidas em consequência da anulação, porque a anulação não teve que ver com factores de ilegalidade substancial do acto impugnado. Por isso, a execução do acórdão exequendo traduz-se tão só em praticar um novo acto, que regule a situação que o acto anulado pretendeu regular, mas eliminando o vício de forma, que motivou a anulação deste, no caso, fundamentando devidamente a decisão, para que a recorrente se possa ou não conformar com ela. E será da nova regulação dessa situação, que se retirarão também consequências quanto ao aspecto remuneratório. Se o novo acto for de sentido igual e se consolidar, tal significará que, afinal, no plano substantivo, a requerente em nenhum momento foi prejudicada. Se for de sentido diferente e, portanto, favorável à exequente, ficará consagrado que não havia lugar à cessação da comissão de serviço, com a consequência de reconstituição adequada da sua situação actual hipotética quanto ao aspecto remuneratório. Ora, a autoridade requerida não praticou ainda qualquer acto em cumprimento do acórdão exequendo, sendo certo que há muito decorreu já o prazo de execução espontânea do mesmo, mesmo contado a partir da entrada em vigor do CPTA e nos termos deste. O acórdão anulatório não se encontra, pois, executado nos termos supra referidos, pelo que se verifica inexecução do julgado. DECISÃO Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal em: Condenar a entidade requerida a executar o acórdão anulatório, praticando um novo acto que regule a situação regulada pelo acto anulado, mas expurgado do vício gerador da anulação. Fixar o prazo de um mês para essa execução. Condenar a entidade requerida no pagamento das custas da execução, por ter dado causa à mesma. Lisboa, 19 de Setembro de 2006. – Fernanda Xavier (relatora) – Edmundo Moscoso – Rosendo José com a seguinte declaração: A solução adoptada contém implícito que a Administração pode praticar um acto fundamentado com o mesmo sentido e efeito retroactivo, isto é, reportado à data do acto anulado. Ora, este efeito retroactivo envolve ou não a restrição de direitos protegidos da recorrente? Se envolver está vedado pelo artº 173º nº 2 do CPTA. A questão é duvidosa porque se a recorrente não tiver o direito substancial pode entender-se que não existirá restrição de direitos na retroactividade que resulta de um vício e de um mecanismo meramente formal. Mas, era necessário enfrentar este problema e não deixar implícita numa solução que remete o assunto para a Administração.