22. O Direito
O Requerente pretende obter com a presente providência a suspensão da eficácia da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público que lhe atribuiu a classificação de Medíocre, na sequência da Inspecção realizada ao serviço por ele desenvolvido como Procurador-Adjunto na Comarca de ..., no período entre ... e ..., e determinou a instauração de inquérito para nele se apurar da sua aptidão para o exercício do cargo de Procurador-Adjunto, suspendendo-o imediatamente de funções, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 110º do E.M.P..
Para além de pugnar pela verificação, no caso, dos requisitos de que a lei – C.P.T.A. – faz depender a adopção pelo Tribunal da requerida providência, suscita a inconstitucionalidade material do art.º 110º, n.º 2 do Estatuto do Ministério Público, que prevê a suspensão do exercício de funções como efeito automático da atribuição da classificação de medíocre.
Ora, entende-se que esta questão deve ser conhecida aqui em primeiro lugar, pois, a proceder, ficaria sem suporte legal a suspensão do Requerente do exercício de funções, efeito que o mesmo pretende evitar, e onde ancora a alegação dos prejuízos irreparáveis causados pela deliberação suspendenda.
Vejamos, pois:
2.2.1. Sustenta, em síntese, o Requerente, a este propósito, que a suspensão do exercício de funções, estabelecida pelo art.º 110.º, n.º 2 do Estatuto do ministério Público como efeito automático da atribuição da classificação de medíocre, não tem um termo certo, não podendo, assim, configurar uma medida cautelar, mas antes uma verdadeira sanção, não precedida do processo constitucionalmente adequado, nem assegurando as garantias de defesa consagradas na Constituição.
É, pois, alega, uma disposição inconstitucional, por violar os princípios da presunção de inocência e das garantias de defesa, consagrados nos art. 32º, n.º 2 e 269º, n.º 3 da C.R.P..
Não tem, todavia, razão.
De facto, como bem alega a entidade requerida, na respectiva oposição ao presente pedido, o art.º 110º, n.º 2 do estatuto do Ministério Público não atribui efeito suspensivo, sem limite de tempo, à suspensão do exercício de funções.
O termo é o fixado no art.º 194º, n.º 1 do EMP, segundo o qual “a instrução do processo disciplinar deve ultimar-se no prazo de 90 dias”, por força do preceituado no art.º 212º do mesmo Estatuto, que prescreve:
“São aplicáveis à instrução dos processos de inquérito e sindicância com as necessárias adaptações, as disposições relativas a processos disciplinares”.
O inquérito que se reporta o art.º 110º, n.º 2 do EMP deve, assim, ser concluído naquele prazo de noventa dias, sob pena de, conforme alega a entidade requerida, não se poder impedir o regresso do Magistrado em causa ao serviço, findo aquele prazo.
Se o inquérito concluir pela aptidão, o Magistrado visado reassume funções; se concluir pela inaptidão, é instaurado processo disciplinar, com base no mesmo inquérito, nos termos do n.º 2 do art.º 110.º em referência.
Deste modo, vale aqui por inteiro ao invés do propugnado pelo requerente, a doutrina do acórdão do tribunal Constitucional n.º 39/97 (Processo 38/85), segundo a qual, a suspensão do exercício de funções, por um período limitado, do Magistrado do Ministério Público a quem foi atribuída a classificação de Medíocre é uma medida de natureza cautelar e não uma sanção, pelo que não viola o princípio da presunção de inocência do arguido.
“E também não infringe o princípio das garantias do arguido em processo disciplinar, previsto no art.º 269º, n.º 3, da Constituição, desde logo porque a decisão de inaptidão para o exercício do cargo apenas é tomada na sequência de processo disciplinar, estando neste garantidos todos os direitos de audiência e defesa do magistrado visado…” (ac. do T. Constitucional em referência.)
Improcede, assim, a questão da inconstitucionalidade material do art.º 110, n.º 2 do E.M.P. suscitada pelo requerente e, consequentemente, a invocada falta de base legal da deliberação suspendenda, na parte em que determinou a respectiva suspensão do exercício de funções.
2.2.2. Vejamos agora, se se verificam os requisitos legalmente impostos para o atendimento do pedido da suspensão em análise.
Nos termos do art.º 120.º, n.º 1, al. b) e 2 do C.P.T.A., as providências conservatórias, como é o caso, serão deferidas desde que se verifiquem os seguintes requisitos:
- -(i) que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, ou a formular ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do seu mérito.
- -(ii) que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal;
- -(iii) que da ponderação dos interesses em presença decorra que os danos que resultam da concessão não são maiores do que os danos que resultam da recusa da providência.
2.2.2.1 Quanto ao requisito enunciado em primeiro lugar, cabe notar que, de acordo com a formulação legal, não se exige a existência de “fumus boni juris”, mas sim a ausência de “fumus malus”.
Ou seja, não é necessário um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, bastando que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a falta do preenchimento de pressupostos dos quais dependa a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa.
Analisemos, pois:
A entidade requerida, na respectiva oposição, suscita, embora de forma dubitativa, a questão da falta de definitividade vertical da deliberação suspendenda o que, em sua tese, comprometeria a obtenção de uma decisão de mérito na acção impugnatória a intentar em relação ao aludido acto.
Sem razão, todavia.
Conforme faz notar Mário Aroso de Almeida (in o Novo regime de Processo nos Tribunais Administrativos), o C.P.T.A. não faz qualquer referência ao requisito da definitividade, tal como ele resultava do art. 25, n.º LPTA, nem contém disposição equivalente à do art.º 34º da mesma Lei, que se referia ás impugnações administrativas necessárias como pressuposto de impugnabilidade dos actos administrativos. “ O CPTA não exige, assim, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto da impugnação contenciosa.
Das soluções consagradas nos art.ºs 51 e 59º, n.ºs 4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a utilização de vias de impugnação administrativa não é necessária para aceder á via contenciosa”. (ob. Citada, pág. 139)
A mesma posição encontra-se, de resto, expressa na própria exposição de motivos do CPTA.
Deste modo, na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, resultante de uma opção consciente e deliberada do legislador, quando este a considere justificada, deve entender-se que os actos administrativos, com eficácia externa, são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos.
Ora, no caso, inexiste qualquer determinação legal expressa em contrário da posição consagrada no CPTA (ver art. 33º da Lei Orgânica do M. P. segundo a qual, das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público cabe recurso contencioso a interpor nos termos e segundo o regime dos recursos dos actos do Governo, e o texto do n.º 3 do art. 29º da mesma lei, que nem sequer se refere ao carácter necessário da reclamação para o Plenário.).
Não se vislumbra, neste momento, qualquer outra excepção ou questão prévia que obste ao conhecimento do mérito da acção impugnatória a propor.
Por outro lado, além do vício relativo à inconstitucionalidade do art.º 110º, n.º 1 do EMP, que se entendeu não ter possibilidade de êxito - pronúncia, porém, limitada nos seus efeitos à presente providência – o requerente aponta à deliberação recorrida ilegalidades assentes na insuficiência dos factos tidos em conta para a atribuição da classificação e na incorrecta valoração daqueles que constam do relatório da inspecção.
Ora, no juízo perfunctório a fazer nesta sede, e sem ter em conta todos os elementos que poderão ser carreados no processo principal, não é possível afirmar que os fundamentos da pretensão a formular no processo principal são manifestamente inidóneos para suportar a anulação da deliberação em causa.
2.2.2.2. Quanto ao requisito respeitante ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação:
A este respeito, o requerente, alega, essencialmente, a afectação da sua imagem enquanto profissional, o abalo da sua reputação perante os outros operadores judiciários, difícil de superar e capaz de comprometer a possibilidade efectiva da sua manutenção no cargo.
Vejamos:
Pode questionar-se, como o faz a entidade requerida, se a peticionada suspensão de eficácia é adequada a eliminar, durante a pendência do processo principal, os efeitos de desprestígio na carreira criados pela atribuição da classificação de Medíocre. Neste estrito contexto a resposta é negativa, pois os danos no prestígio profissional do requerente já não são reparáveis com a sustação da suspensão de funções.
Porém, como bem se pondera no Ac. deste STA, de 14.03.06., proc. 108/06, proferido perante acto de idêntico teor dispositivo “ o que importa é então determinar se a execução da suspensão de funções também causa danos na reputação profissional ou alarga os danos que desde logo decorrem da atribuição da classificação.
E, não será necessário um grande esforço para nos darmos conta de que nas circunstâncias comuns da vida é de entender que a suspensão de funções, na sua execução efectiva é também causa de desprestígio funcional e de aprofundamento daquele que já deriva da notação atribuída.”
Com a suspensão de funções do requerente é inevitável que o conhecimento da atribuição da classificação de serviço de Medíocre, motivadora de tal suspensão, se estenda a um universo alargado de pessoas, nomeadamente de operadores judiciários, o que, desprestigiando-o, causa danos na reputação e imagem profissional do visado.
Impõe-se porém, averiguar, se tal prejuízo reveste as características de um dano de difícil reparação merecedor da tutela do direito, designadamente da tutela peticionada pelo requerente na presente providência cautelar.
A resposta deverá ser positiva.
De facto, entende-se ser correcta, quanto ao aspecto em análise, a doutrina do acórdão deste STA (2:º Subsecção) de 14.03.06., rec 108/06 (também seguida no acórdão da mesma Subsecção de 7.06.06, proc. 359/06.) acima citado.
Pondera-se no citado acórdão:
“Quanto a saber se os danos na reputação profissional são irreparáveis ou de difícil reparação, dado o seu carácter pessoal, iminentemente subjectivo e de extensão difícil de avaliar, que ademais só por um sucedâneo podem compensar-se, sem se repararem no sentido intrínseco ou substancial, considera-se que preenchem as características do dano dificilmente reparável.
Não porque se entenda que todos os danos não patrimoniais são, devido a esta sua natureza, sempre de difícil reparação. De facto podem existir danos não patrimoniais em que a compensação por sucedâneo ainda se adequa de algum modo a uma forma tida por normal, ou aceitável.
Mas, os danos sobre a reputação pessoal, em qualquer das suas vertentes são sempre muito dificilmente reparáveis porque os factos posteriores para contrariar a ofensa dificilmente conseguem alcançar o seu objectivo, desde logo por os destinatários não estarem receptivos ou por lhes soar a algo fora do comum e de difícil aceitação.
Entende-se portanto, que estamos perante prejuízos de difícil reparação, que em parte podem advir ou agravar-se em virtude da execução da suspensão de funções, pelo que se considera verificado este requisito, recortado dos pressupostos da al. b) do art.º 120º da CPTA.”
Nenhuma razão se vê para divergir deste entendimento, que aqui também se perfilha.
2.2.2.3. Cabe, agora, analisar se deverá considerar-se verificado o obstáculo à adopção da requerida providência a que se reporta o n.º 2 do art. 120º do CPTA ou seja, “ se devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostram superiores aqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.”
O requerente defende que, se se admitir a natureza cautelar da suspensão de funções inerente à atribuição da classificação de Medíocre, tal medida só se compreende enquanto antecipação de um juízo de inadequação profissional, efectuado pelo legislador e consequentemente, geral e abstracto, podendo ser infirmado pelas circunstâncias da situação concreta, o que será o caso. De facto, alega, não se imputa ao requerente qualquer falta indiciadora de especial prejuízo para o interesse público.
Sem razão, porém.
Efectivamente:
Consta da resolução fundamentada elaborada pelo Conselho Superior do Ministério Público, em 28 de Julho de 2006, após tomar conhecimento do pedido de suspensão de eficácia da deliberação de 6 de Junho de 2006, aqui em apreço:
“ A exaustiva apreciação da prestação funcional do Lic. A... levada a efeito no decurso da inspecção a que foi submetido revelou:
a)notórias deficiências ao nível da condução processual, sobretudo na área criminal, desconhecimento de alterações legislativas e de directivas hierárquicas, carências e peculiaridades que denunciam impreparação técnica e falta de brio, sobretudo no domínio da acusação penal, deficientemente articulada;
b)défice produtivo muito elevado, com agravamento indesculpável da pendência processual e sem manifestação de esforço pela recuperação, insensível às consequências que decorrem para os serviços e sobretudo para os intervenientes processuais;
c)desinteresse pela actualização e pelo aperfeiçoamento técnico, perfeitamente ao seu alcance;
d)relacionamento profissional e pessoal marcado pela conflitualidade gerador de tensões no relacionamento com os Senhores Funcionários e com a hierarquia e perturbador do normal andamento dos serviços;
e)inadaptação e preparação inadequada e insuficiente para uma prestação funcional ( manifestamente aquém do satisfatório, em termos qualitativos e quantitativos) tão exigente quanto a do Ministério Público, cuja imagem não vem prestigiando;
f) dificuldades de relacionamento que culminaram, em alguns casos, na instauração de inquéritos, os quais recolheram indícios aptos a concluir a prática de infracções disciplinares (processos n.ºs 31/1998, 106/2004 e 14/2005);
g)a única avaliação positiva é a classificação de “BOM” atribuída ao trabalho desenvolvido enquanto Representante do Ministério Público no Tribunal de Trabalho de..., há mais de 10 anos.
A ponderação e valoração destes elementos, que os aspectos positivos detectados não lograram neutralizar, permitem concluir que a prestação funcional do Lic. A... provocou uma depreciação da imagem e abalou o prestígio da Magistratura e dos Serviços do Ministério Público e da Administração da Justiça. Consequentemente o CSMP reconhece que a suspensão do exercício de funções, para além de ser imposta por lei, é a única forma de obstar à continuação da produção de graves prejuízos para o interesse público.”
Tendo em conta o que consta da deliberação suspendenda, concorda-se inteiramente com o entendimento sufragado na citada resolução.
Efectivamente, considera-se que, relativamente a um Magistrado do Ministério Público a quem são apontadas tantas e tão graves deficiências, de ordem técnica, produtiva e relacional, a suspensão da classificação de Medíocre que lhe foi atribuída, com a inerente suspensão da medida cautelar de suspensão de funções (decorrente genericamente da lei), causaria grave lesão ao interesse público, concretamente no que se relaciona com o regular funcionamento da administração da justiça e confiança e credibilidade dos cidadãos na Magistratura do M. Público.
Num juízo de ponderação entre os prejuízos resultantes para o Requerente da execução do acto suspendendo e os danos decorrentes para o interesse público, na hipótese de adopção da providência requerida, estes últimos revelam-se assim, manifestamente superiores aos primeiros.
3. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em indeferir o pedido.
Custas a cargo do requerente. A taxa é reduzida a metade (art.º 73º - E), sendo o valor da causa imediatamente superior à alçada do T.C.A., conforme o art.º 34º, n.º 1 e 2 do C.P.T.A..
Lisboa, 30 de Agosto de 2006. Maria Angelina Domingues (relatora) – Cândido de Pinho - António Calhau.
