0783/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A suspensão automática do exercício de funções do Magistrado do M.P. a quem foi atribuída a classificação de Medíocre, prevista no art.º 110º, n.º 2 do E.M.P., tem um limite de tempo. O termo é o fixado no art.º 194º, n.º 1 do E.M.P., segundo o qual “a instrução do processo disciplinar deve ultimar-se no prazo de 90 dias”, por força do preceituado no art.º 212º do mesmo Estatuto.

II- A suspensão referida em 1. é uma medida de natureza cautelar e não uma sanção, pelo que não viola o princípio da presunção de inocência do arguido.

E também não infringe o principio das garantias de defesa do arguido em processo disciplinar, previsto no art.º 269º, n.º 3 da Constituição, pois, a decisão da inaptidão para o exercício do cargo apenas é tomada na sequência de processo disciplinar estando neste garantidos todos os direitos de audiência e de defesa do magistrado visado.

III- O C.P.T.A. não exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa.

IV- Basta que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente para que se dê como verificado o requisito de ausência de “fumus malus” enunciado na alínea b) do art.º 120º do C.P.T.A.

V- São prejuízos de difícil reparação os decorrentes para o bom nome profissional da suspensão de funções de um magistrado do Ministério Público, na sequência da atribuição da classificação de Medíocre.

VI- Numa situação em que a um Magistrado do M. Público classificado de Medíocre são imputadas graves deficiências técnicas, atrasos relevantes na execução do serviço e atitudes frequentes de conflitualidade, susceptíveis de prejudicar gravemente o regular funcionamento da administração da justiça e de abalar a credibilidade e prestígio da Magistratura do Mº.Pº., é de recusar a adopção da providência da suspensão da atribuição da classificação de Medíocre e da consequente suspensão de funções do Magistrado visado, atento o critério da ponderação de interesses públicos e privados em presença, consagrado no n.º 2 do art.º 120º do C.P.T.A.

Acordam em conferência na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. A... (id. a fls. 2), requer a suspensão de eficácia da deliberação de classificação da Segunda Secção do Conselho Superior do Ministério Público que lhe atribuiu a classificação de Medíocre.

Para tanto, alega, em síntese:

- Ao estabelecer uma suspensão automática do exercício de funções sem limite de tempo pré-determinado e sem precedência de processo disciplinar, o n.º 2 do art.º 110.º do Estatuto do Ministério Público estabelece uma sanção administrativa em violação do princípio da presunção da inocência consagrado no n.º 2 do art.º 32 da C.R.P. e do princípio das garantias de defesa constante do n.º 3 do art.º 269º da Constituição.

A inconstitucionalidade da disposição habilitante determina a invalidade do acto administrativo praticado ao seu abrigo.

- Verificam-se os pressupostos previstos no art.º 120.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 do C.P.T.A. para ser adoptada a requerida suspensão, porquanto:

- A deliberação do C.S.M.P. que atribuiu ao requerente a classificação de Medíocre, para além de nula (por não ter levado em conta o serviço desenvolvido pelo requerente na Comarca de ...), enferma de erro manifesto de apreciação, pelo que deve ser reputada inválida, dando-se, assim, por preenchido o requisito do “fumus boni juris”, ou pelo menos da inexistência de “fumus malus”, constante da segunda parte da alínea b) do n.º 1 do art.º 120º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

- A suspensão do requerente das funções que exerce como Magistrado do Ministério Público, cuja carreira relativamente longa não poderá deixar de ser considerada, ao longo da qual tem mantido e em especial no período da inspecção a que se reporta a classificação em causa, um relacionamento adequado e não censurável com os diversos operadores da sua área profissional, apresenta-se como um estigma difícil de superar, afectando a sua imagem enquanto profissional conhecedor das matérias sob a sua alçada e arriscando-se a colocar definitivamente em causa a possibilidade efectiva, face aos outros operadores judiciários, da manutenção no cargo.

A lesão do direito fundamental à imagem e à reputação do requerente, pela sua suspensão de funções, constitui um prejuízo de difícil reparação susceptível de preencher o requisito da primeira parte da alínea b) do n.º 1 do art.º 120º do C.P.T.A

- Por último, a providência requerida não determina dano para o interesse público, por não se imputar ao requerente qualquer falta indiciadora de especial prejuízo para o interesse público. Consequentemente, alega, encontra-se preenchido o juízo de proporcionalidade subjacente ao n.º 2 do art.º 120º do C.P.T.A., por não decorrerem para o interesse público, em caso de atendimento do pedido, prejuízos superiores àqueles que incidem sobre a esfera jurídica do requerente na hipótese inversa.

1.2. A entidade requerida respondeu, dizendo, em resumo:

- Caso se entenda que a entrada em vigor do C.P.T.A. manteve a interposição do recurso hierárquico necessário como pressuposto do acesso à via contenciosa, o requerente devia ter lançado mão desse mecanismo para expressar a sua discordância em relação á deliberação que o classificou de Medíocre – e que determinou a suspensão do exercício de funções e a instauração de inquérito por inaptidão para esse exercício – perante o Plenário do C.S.M.P

Tendo preterido a interposição do recurso hierárquico, com carácter necessário, nos termos das disposições conjugadas dos art.ºs 29º, n.º 5 do EMP, 13º, n.º 5 do RIPGM e 167, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, o acto suspensivo não é contenciosamente impugnável pelo Requerente, o que implica o indeferimento da providência requerida por ser manifesta a existência de uma circunstância que obsta ao conhecimento de mérito da pretensão a formular no processo principal: art.º 120º, n.º 1, alínea b) in jure e 85ª, n.º 1, alínea c), ambas do C.P.T.A

Para a hipótese de assim não se atender, alega a entidade requerida:

- É a classificação de medíocre e não a suspensão do exercício de funções que tem aptidão para produzir os efeitos danosos que o Requerente pretende evitar.

- Os danos morais que classifica de irreversíveis não revestem gravidade merecedora da tutela do direito, sendo a consequência normal e comum para qualquer Magistrado cuja prestação de serviço mereça a classificação de serviço de Medíocre.

- Por outro lado, tais danos são meramente hipotéticos, “não se apresentando como um efeito necessário da imediata execução da execução suspendenda”.

- Não se verifica a existência de fumus boni juris, pois, a deliberação impugnada não aplica norma inconstitucional, nem sofre de qualquer ilegalidade.

- A prestação funcional do requerente provocou uma depreciação da imagem e abalou o prestígio da Magistratura dos Serviços do Ministério Público e da administração da justiça pelo que, conforme o CSMP reconheceu na resolução fundamentada emitida ao abrigo do disposto no art.º 128º, n.º 1 do CPTA, a suspensão do exercício do Requerente das funções, para além de ser imposta por Lei, é a única forma de obstar à continuação da produção de graves prejuízos para o interesse público, comprometedores dos direitos dos cidadãos e do prestígio do Ministério Público.

2. Cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

a) Por deliberação do Conselho Superior do Ministério Público de 6 de Junho de 2006 foi atribuída ao Requerente a classificação de Medíocre e ordenada a instauração de inquérito para nele se apurar da aptidão do requerente para o exercício do cargo de Procurador-Adjunto, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 11.º do E.M.P., suspendendo-o imediatamente de funções, ao abrigo da mesma disposição legal.

b) Em 28 de Julho de 2006, o C.S.M.P., tendo tomado conhecimento do presente pedido de suspensão de eficácia, proferiu a Resolução Fundamentada documentada a fls. 75 e 76 dos autos, na qual, após enunciar os diversos elementos de ponderação e valoração ali consignados, conclui:

“A prestação funcional do Lic. A... provocou uma depreciação da imagem e abalou o prestígio da Magistratura e dos Serviços do Ministério Público e da Administração da Justiça. Consequentemente, o C.S.M.P. reconhece que a suspensão do exercício de funções, para além de ser imposta por lei, é a única forma de obstar à continuação da produção de graves prejuízos para o interesse público.”

2.2. O Direito

O Requerente pretende obter com a presente providência a suspensão da eficácia da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público que lhe atribuiu a classificação de Medíocre, na sequência da Inspecção realizada ao serviço por ele desenvolvido como Procurador-Adjunto na Comarca de ..., no período entre ... e ..., e determinou a instauração de inquérito para nele se apurar da sua aptidão para o exercício do cargo de Procurador-Adjunto, suspendendo-o imediatamente de funções, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 110º do E.M.P

Para além de pugnar pela verificação, no caso, dos requisitos de que a lei – C.P.T.A. – faz depender a adopção pelo Tribunal da requerida providência, suscita a inconstitucionalidade material do art.º 110º, n.º 2 do Estatuto do Ministério Público, que prevê a suspensão do exercício de funções como efeito automático da atribuição da classificação de medíocre.

Ora, entende-se que esta questão deve ser conhecida aqui em primeiro lugar, pois, a proceder, ficaria sem suporte legal a suspensão do Requerente do exercício de funções, efeito que o mesmo pretende evitar, e onde ancora a alegação dos prejuízos irreparáveis causados pela deliberação suspendenda.

Vejamos, pois:

2.2.1. Sustenta, em síntese, o Requerente, a este propósito, que a suspensão do exercício de funções, estabelecida pelo art.º 110.º, n.º 2 do Estatuto do ministério Público como efeito automático da atribuição da classificação de medíocre, não tem um termo certo, não podendo, assim, configurar uma medida cautelar, mas antes uma verdadeira sanção, não precedida do processo constitucionalmente adequado, nem assegurando as garantias de defesa consagradas na Constituição.

É, pois, alega, uma disposição inconstitucional, por violar os princípios da presunção de inocência e das garantias de defesa, consagrados nos art. 32º, n.º 2 e 269º, n.º 3 da C.R.P

Não tem, todavia, razão.

De facto, como bem alega a entidade requerida, na respectiva oposição ao presente pedido, o art.º 110º, n.º 2 do estatuto do Ministério Público não atribui efeito suspensivo, sem limite de tempo, à suspensão do exercício de funções.

O termo é o fixado no art.º 194º, n.º 1 do EMP, segundo o qual “a instrução do processo disciplinar deve ultimar-se no prazo de 90 dias”, por força do preceituado no art.º 212º do mesmo Estatuto, que prescreve:

“São aplicáveis à instrução dos processos de inquérito e sindicância com as necessárias adaptações, as disposições relativas a processos disciplinares”.

O inquérito que se reporta o art.º 110º, n.º 2 do EMP deve, assim, ser concluído naquele prazo de noventa dias, sob pena de, conforme alega a entidade requerida, não se poder impedir o regresso do Magistrado em causa ao serviço, findo aquele prazo.

Se o inquérito concluir pela aptidão, o Magistrado visado reassume funções; se concluir pela inaptidão, é instaurado processo disciplinar, com base no mesmo inquérito, nos termos do n.º 2 do art.º 110.º em referência.

Deste modo, vale aqui por inteiro ao invés do propugnado pelo requerente, a doutrina do acórdão do tribunal Constitucional n.º 39/97 (Processo 38/85), segundo a qual, a suspensão do exercício de funções, por um período limitado, do Magistrado do Ministério Público a quem foi atribuída a classificação de Medíocre é uma medida de natureza cautelar e não uma sanção, pelo que não viola o princípio da presunção de inocência do arguido.

“E também não infringe o princípio das garantias do arguido em processo disciplinar, previsto no art.º 269º, n.º 3, da Constituição, desde logo porque a decisão de inaptidão para o exercício do cargo apenas é tomada na sequência de processo disciplinar, estando neste garantidos todos os direitos de audiência e defesa do magistrado visado…” (ac. do T. Constitucional em referência.)

Improcede, assim, a questão da inconstitucionalidade material do art.º 110, n.º 2 do E.M.P. suscitada pelo requerente e, consequentemente, a invocada falta de base legal da deliberação suspendenda, na parte em que determinou a respectiva suspensão do exercício de funções.

2.2.2. Vejamos agora, se se verificam os requisitos legalmente impostos para o atendimento do pedido da suspensão em análise.

Nos termos do art.º 120.º, n.º 1, al. b) e 2 do C.P.T.A., as providências conservatórias, como é o caso, serão deferidas desde que se verifiquem os seguintes requisitos:

- (i) que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, ou a formular ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do seu mérito.

- (ii) que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal;

- (iii) que da ponderação dos interesses em presença decorra que os danos que resultam da concessão não são maiores do que os danos que resultam da recusa da providência.

2.2.2. 1 Quanto ao requisito enunciado em primeiro lugar, cabe notar que, de acordo com a formulação legal, não se exige a existência de “fumus boni juris”, mas sim a ausência de “fumus malus”.

Ou seja, não é necessário um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, bastando que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a falta do preenchimento de pressupostos dos quais dependa a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa.

Analisemos, pois:

A entidade requerida, na respectiva oposição, suscita, embora de forma dubitativa, a questão da falta de definitividade vertical da deliberação suspendenda o que, em sua tese, comprometeria a obtenção de uma decisão de mérito na acção impugnatória a intentar em relação ao aludido acto.

Sem razão, todavia.

Conforme faz notar Mário Aroso de Almeida (in o Novo regime de Processo nos Tribunais Administrativos), o C.P.T.A. não faz qualquer referência ao requisito da definitividade, tal como ele resultava do art. 25, n.º LPTA, nem contém disposição equivalente à do art.º 34º da mesma Lei, que se referia ás impugnações administrativas necessárias como pressuposto de impugnabilidade dos actos administrativos. “ O CPTA não exige, assim, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto da impugnação contenciosa.

Das soluções consagradas nos art.ºs 51 e 59º, n.ºs 4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a utilização de vias de impugnação administrativa não é necessária para aceder á via contenciosa”. (ob. Citada, pág. 139)

A mesma posição encontra-se, de resto, expressa na própria exposição de motivos do CPTA.

Deste modo, na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, resultante de uma opção consciente e deliberada do legislador, quando este a considere justificada, deve entender-se que os actos administrativos, com eficácia externa, são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos.

Ora, no caso, inexiste qualquer determinação legal expressa em contrário da posição consagrada no CPTA (ver art. 33º da Lei Orgânica do M. P. segundo a qual, das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público cabe recurso contencioso a interpor nos termos e segundo o regime dos recursos dos actos do Governo, e o texto do n.º 3 do art. 29º da mesma lei, que nem sequer se refere ao carácter necessário da reclamação para o Plenário.).

Não se vislumbra, neste momento, qualquer outra excepção ou questão prévia que obste ao conhecimento do mérito da acção impugnatória a propor.

Por outro lado, além do vício relativo à inconstitucionalidade do art.º 110º, n.º 1 do EMP, que se entendeu não ter possibilidade de êxito - pronúncia, porém, limitada nos seus efeitos à presente providência – o requerente aponta à deliberação recorrida ilegalidades assentes na insuficiência dos factos tidos em conta para a atribuição da classificação e na incorrecta valoração daqueles que constam do relatório da inspecção.

Ora, no juízo perfunctório a fazer nesta sede, e sem ter em conta todos os elementos que poderão ser carreados no processo principal, não é possível afirmar que os fundamentos da pretensão a formular no processo principal são manifestamente inidóneos para suportar a anulação da deliberação em causa.

2.2.2. 2. Quanto ao requisito respeitante ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação:

A este respeito, o requerente, alega, essencialmente, a afectação da sua imagem enquanto profissional, o abalo da sua reputação perante os outros operadores judiciários, difícil de superar e capaz de comprometer a possibilidade efectiva da sua manutenção no cargo.

Vejamos:

Pode questionar-se, como o faz a entidade requerida, se a peticionada suspensão de eficácia é adequada a eliminar, durante a pendência do processo principal, os efeitos de desprestígio na carreira criados pela atribuição da classificação de Medíocre. Neste estrito contexto a resposta é negativa, pois os danos no prestígio profissional do requerente já não são reparáveis com a sustação da suspensão de funções.

Porém, como bem se pondera no Ac. deste STA, de 14.03.06., proc. 108/06, proferido perante acto de idêntico teor dispositivo “ o que importa é então determinar se a execução da suspensão de funções também causa danos na reputação profissional ou alarga os danos que desde logo decorrem da atribuição da classificação.

E, não será necessário um grande esforço para nos darmos conta de que nas circunstâncias comuns da vida é de entender que a suspensão de funções, na sua execução efectiva é também causa de desprestígio funcional e de aprofundamento daquele que já deriva da notação atribuída.”

Com a suspensão de funções do requerente é inevitável que o conhecimento da atribuição da classificação de serviço de Medíocre, motivadora de tal suspensão, se estenda a um universo alargado de pessoas, nomeadamente de operadores judiciários, o que, desprestigiando-o, causa danos na reputação e imagem profissional do visado.

Impõe-se porém, averiguar, se tal prejuízo reveste as características de um dano de difícil reparação merecedor da tutela do direito, designadamente da tutela peticionada pelo requerente na presente providência cautelar.

A resposta deverá ser positiva.

De facto, entende-se ser correcta, quanto ao aspecto em análise, a doutrina do acórdão deste STA (2:º Subsecção) de 14.03.06., rec 108/06 (também seguida no acórdão da mesma Subsecção de 7.06.06, proc. 359/06.) acima citado.

Pondera-se no citado acórdão:

“Quanto a saber se os danos na reputação profissional são irreparáveis ou de difícil reparação, dado o seu carácter pessoal, iminentemente subjectivo e de extensão difícil de avaliar, que ademais só por um sucedâneo podem compensar-se, sem se repararem no sentido intrínseco ou substancial, considera-se que preenchem as características do dano dificilmente reparável.

Não porque se entenda que todos os danos não patrimoniais são, devido a esta sua natureza, sempre de difícil reparação. De facto podem existir danos não patrimoniais em que a compensação por sucedâneo ainda se adequa de algum modo a uma forma tida por normal, ou aceitável.

Mas, os danos sobre a reputação pessoal, em qualquer das suas vertentes são sempre muito dificilmente reparáveis porque os factos posteriores para contrariar a ofensa dificilmente conseguem alcançar o seu objectivo, desde logo por os destinatários não estarem receptivos ou por lhes soar a algo fora do comum e de difícil aceitação.

Entende-se portanto, que estamos perante prejuízos de difícil reparação, que em parte podem advir ou agravar-se em virtude da execução da suspensão de funções, pelo que se considera verificado este requisito, recortado dos pressupostos da al. b) do art.º 120º da CPTA.”

Nenhuma razão se vê para divergir deste entendimento, que aqui também se perfilha.

2.2.2. 3. Cabe, agora, analisar se deverá considerar-se verificado o obstáculo à adopção da requerida providência a que se reporta o n.º 2 do art. 120º do CPTA ou seja, “ se devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostram superiores aqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.”

O requerente defende que, se se admitir a natureza cautelar da suspensão de funções inerente à atribuição da classificação de Medíocre, tal medida só se compreende enquanto antecipação de um juízo de inadequação profissional, efectuado pelo legislador e consequentemente, geral e abstracto, podendo ser infirmado pelas circunstâncias da situação concreta, o que será o caso. De facto, alega, não se imputa ao requerente qualquer falta indiciadora de especial prejuízo para o interesse público.

Sem razão, porém.

Efectivamente:

Consta da resolução fundamentada elaborada pelo Conselho Superior do Ministério Público, em 28 de Julho de 2006, após tomar conhecimento do pedido de suspensão de eficácia da deliberação de 6 de Junho de 2006, aqui em apreço:

“A exaustiva apreciação da prestação funcional do Lic. A... levada a efeito no decurso da inspecção a que foi submetido revelou:

a) notórias deficiências ao nível da condução processual, sobretudo na área criminal, desconhecimento de alterações legislativas e de directivas hierárquicas, carências e peculiaridades que denunciam impreparação técnica e falta de brio, sobretudo no domínio da acusação penal, deficientemente articulada;

b) défice produtivo muito elevado, com agravamento indesculpável da pendência processual e sem manifestação de esforço pela recuperação, insensível às consequências que decorrem para os serviços e sobretudo para os intervenientes processuais;

c) desinteresse pela actualização e pelo aperfeiçoamento técnico, perfeitamente ao seu alcance;

d) relacionamento profissional e pessoal marcado pela conflitualidade gerador de tensões no relacionamento com os Senhores Funcionários e com a hierarquia e perturbador do normal andamento dos serviços;

e) inadaptação e preparação inadequada e insuficiente para uma prestação funcional ( manifestamente aquém do satisfatório, em termos qualitativos e quantitativos) tão exigente quanto a do Ministério Público, cuja imagem não vem prestigiando;

f) dificuldades de relacionamento que culminaram, em alguns casos, na instauração de inquéritos, os quais recolheram indícios aptos a concluir a prática de infracções disciplinares (processos n.ºs 31/1998, 106/2004 e 14/2005);

g) a única avaliação positiva é a classificação de “BOM” atribuída ao trabalho desenvolvido enquanto Representante do Ministério Público no Tribunal de Trabalho de..., há mais de 10 anos.

A ponderação e valoração destes elementos, que os aspectos positivos detectados não lograram neutralizar, permitem concluir que a prestação funcional do Lic. A... provocou uma depreciação da imagem e abalou o prestígio da Magistratura e dos Serviços do Ministério Público e da Administração da Justiça. Consequentemente o CSMP reconhece que a suspensão do exercício de funções, para além de ser imposta por lei, é a única forma de obstar à continuação da produção de graves prejuízos para o interesse público.”

Tendo em conta o que consta da deliberação suspendenda, concorda-se inteiramente com o entendimento sufragado na citada resolução.

Efectivamente, considera-se que, relativamente a um Magistrado do Ministério Público a quem são apontadas tantas e tão graves deficiências, de ordem técnica, produtiva e relacional, a suspensão da classificação de Medíocre que lhe foi atribuída, com a inerente suspensão da medida cautelar de suspensão de funções (decorrente genericamente da lei), causaria grave lesão ao interesse público, concretamente no que se relaciona com o regular funcionamento da administração da justiça e confiança e credibilidade dos cidadãos na Magistratura do M. Público.

Num juízo de ponderação entre os prejuízos resultantes para o Requerente da execução do acto suspendendo e os danos decorrentes para o interesse público, na hipótese de adopção da providência requerida, estes últimos revelam-se assim, manifestamente superiores aos primeiros.

3. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em indeferir o pedido.

Custas a cargo do requerente. A taxa é reduzida a metade (art.º 73º - E), sendo o valor da causa imediatamente superior à alçada do T.C.A., conforme o art.º 34º, n.º 1 e 2 do C.P.T.A

Lisboa, 30 de Agosto de 2006. Maria Angelina Domingues (relatora) – Cândido de Pinho - António Calhau.