Quem foi o relator do acórdão 0371/08?

O relator foi Fernanda Xavier, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0371/08?

O acórdão foi proferido em 09 de outubro de 2008.

0371/08 - STA

Sumário

I - A lei não define o que é um regulamento independente, mas da conjugação dos nº 6 e 7 do artº 115º da CRP/89 (nº 7 e 8 do artº 112º da actual), resulta que os regulamentos independentes a que se refere o nº 6 são aqueles, cuja lei habilitante se limita a definir a «competência subjectiva e objectiva para a sua emissão». II - O regulamento independente deve, nos termos do nº 6 do citado artº 115º da CRP/89 (nº 7 do actual artº 112º), revestir a forma de decreto regulamentar e ser objecto de promulgação pelo Presidente da República, sob pena de se ter como juridicamente inexistente (artº 137º, b e 140º da CRP/89, actuais artº 134º, b) e 137º da actual), necessitando ainda a promulgação de referenda do Governo, sem a qual se considera também juridicamente inexistente (artº 143º, nº 1 e 200º, nº 1 da CRP/89). III - O Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Micro Empresas (RIME), aprovado pela RCM 154/96, de 17.09, é um regulamento independente. IV - Logo, não tendo obedecido ao formalismo referido em II, padece de inconstitucionalidade formal, pelo que o acto que o aplica é ilegal e deve ser anulado.

Texto

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I - RELATÓRIO A…, com os sinais dos autos, interpõe recurso para este STA da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (1ª Secção 6ª Unidade), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que interpôs da deliberação de rescisão do contrato de concessão de incentivos e da sanção dela decorrente, celebrado em 08 de Junho de 1998 com a sociedade “B… Lda”, pela Comissão Coordenadora da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT), homologado por despacho de 29.08.2001 do Senhor Secretário Adjunto do Ministro do Planeamento e de 30.09.2001 do Senhor Secretário de Estado do Trabalho e Formação. Termina as suas alegações, CONCLUINDO assim: Por todo o exposto e, em conclusão, requer-se a V. Exas. seja a douta sentença recorrida revogada por ter sido proferida com erro de direito, porquanto: - Considerou não verificados os vícios de que se encontra eivada a deliberação da CCRLVT de violação de lei, inconstitucionalidade material e orgânica, de violação dos direitos fundamentais da recorrente previstos na Constituição da República Portuguesa e decorrentes do princípio da averiguação da culpabilidade prévia à aplicação de sanções, bem como os direitos de audiência e de defesa, tendo ainda sido proferida com erro dos pressupostos de facto, quando, na verdade, a referida sanção: a) Foi proferida em aplicação de uma norma que afronta o princípio da legalidade administrativa e, portanto, eivada do vício de violação de lei, na medida em que a norma do nº 3 do artº 20º da Resolução de Conselho de Ministros nº 154/96 não encontra fundamento em nenhuma disposição do DL nº 34/96 de 11.02, que permita o estabelecimento de uma sanção administrativa, de aplicação automática e independente da culpa do agente, que violar as disposições contratuais. b) Foi proferida em aplicação de uma disposição de natureza sancionatória administrativa, o artº 20º, nº 3 da RCM, que carecia de credencial parlamentar, que não teve, assim se violando o regime constante do artº 165º, nº 1, al. d) da CRP, que contém um princípio geral aplicável à criação de sanções de natureza administrativa, encontrando-se, por conseguinte, a norma eivada de inconstitucionalidade orgânica. c) Foi proferida ao abrigo de uma disposição regulamentar que atenta contra o princípio da proporcionalidade, que faz parte integrante do estado de Direito (artº 2º da CRP) e do artº 266º da CRP, e assim se apresenta materialmente inconstitucional. d) Atenta ainda contra direitos fundamentais da recorrente previstos na Constituição da República, como sejam o direito de não lhe ser aplicada uma sanção administrativa sem que seja previamente assegurado o direito de audiência e defesa relativamente à sanção a aplicar previsto no artº 32º, nº 10 da CRP e aplicável materialmente a qualquer sanção ainda que de natureza administrativa. e) Atenta ainda contra o direito fundamental a não ser punido, sem se averiguar o grau de culpabilidade do administrado na prática do acto alegadamente ilícito, previsto no artº 30º, nº 4 da CRP. Está eivada do vício de violação de lei por erro de facto nos pressupostos, por ter aplicado o disposto na alínea a) do nº 1 do artº 20º da RCM nº 154/96, quando não ocorriam os pressupostos de facto de que depende a sua aplicação, na medida em que o encerramento do estabelecimento não se deveu a acto voluntário imputável ao promotor, mas antes à sua absoluta e definitiva impossibilidade de o manter aberto por ausência de clientela e de rentabilidade que permitisse cobrir os seus custos fixos e variáveis, circunstâncias que a sociedade promotora deu a conhecer e justificou junto da entidade administrativa que a proferiu, em tempo útil anterior à tomada de decisão e à aplicação da respectiva sanção e que determinavam a não verificação dos pressupostos estabelecidos para o efeito. * A recorrida CCRLVT contra-alegou, concluindo pela manutenção da sentença recorrida, por não se verificarem os erros de julgamento imputados à mesma, já que, contrariamente ao alegado pela recorrente existiram factos que objectivamente fundamentaram a decisão de rescisão do contrato de concessão de incentivos por incumprimento contratual imputável à entidade promotora. Este contrato não atenta contra os direitos fundamentais da recorrente, como seja o direito de não lhe ser aplicada uma sanção administrativa sem que seja previamente assegurado o direito de audiência e defesa, porquanto a entidade promotora da candidatura RIME, a sociedade “B… Lda.”, de que a recorrente é sócia, foi ouvida no procedimento administrativo conducente à rescisão do contrato de concessão de incentivos tendo-lhe sido comunicado o projecto de decisão e a decisão final. A recorrente quando aceitou ser sócia da referida sociedade sabia certamente da responsabilidade inerente a essa qualidade, designadamente que as dívidas ao Estado podem reverter relativamente aos sócios das sociedades, nos termos do disposto nos artº 22º, nº 2 e 23º da Lei Geral Tributária. O artº 20º da RCM nº 154/96, de 17.09 não pressupõe a existência de culpa da entidade promotora no incumprimento do contrato como justa causa de rescisão, pressupõe tão somente que tal incumprimento tenha sido originado por facto imputável ao promotor. Considera também que não verifica a alegada inconstitucionalidade material e orgânica do referido artº 20º. * O Digno PGA emitiu o seguinte parecer: « 1. A recorrente imputa à sentença recorrida erro de julgamento em matéria de improcedência do alegado vício de violação de lei, por ofensa do princípio da legalidade, em virtude da norma do nº 3 do artº 20º da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17.09, não encontrar fundamento em nenhuma disposição do DL 34/95, de 11.02. Apreciemos. Esta Resolução tem a natureza de regulamento independente, pois não visa dar execução a qualquer diploma legislativo e funda-se no artº 12º daquele decreto-lei, o qual expressamente invoca no artº 1º do Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas, que dela faz parte integrante. Ora, a norma habilitante invocada define, de modo aberto, a competência subjectiva e objectiva para a emissão do mesmo Regulamento, atribuindo ao Conselho de Ministros a competência para regulamentar o referido acto legislativo relativamente às medidas e acções previstas no seu artº 2º. Tanto bastaria para afirmar a vinculação positiva deste regulamento independente ao princípio da legalidade, face ao disposto na segunda parte do artº 112º, nº 8 da CRP, já que os regulamentos independentes não recebem das leis determinados conteúdos-disciplina para regulamentar, antes estabelecem, originariamente e com amplos poderes de conformação material, o regime, a disciplina de certas relações jurídicas, limitando-se a lei a indicar a autoridade que poderá ou deverá emanar o regulamento e a matéria sobre que versa, abstendo-se pois de explicitar o conteúdo do acto regulamentar – cfr. “Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade”, Jorge Manuel Coutinho de Abreu, Almedina, Coimbra, 1987, p.78 e “ Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, J..J. Canotilho, 6ª Edição, Almedina, p.832/834. Em suma, não mereceria, por esta via, reparo a douta sentença recorrida. Porém, aquele regulamento independente do Governo estava sujeito a publicação sobre a forma de decreto regulamentar, por força do disposto no nº 7 do artº 112º da CRP. Assim, por ofensa deste preceito constitucional, haverá necessariamente de concluir-se pela inconstitucionalidade formal da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17.09, que o aprovou. Em consequência, o acto contenciosamente impugnado, praticado ao abrigo desse regulamento, em particular do seu artº 20º (cfr. Alíneas d), e), f), h) e j) nº 12 da matéria de facto provada), enfermará do invocado vício de violação de lei justificativo da sua anulação, mostrando-se prejudicados os demais vícios de inconstitucionalidade formal do regulamento afectar a generalidade das suas normas e concretamente das relativas à respectiva invocação. 2. Deverá, pelo exposto, em nosso parecer, o recurso merecer provimento revogando-se a douta sentença recorrida e anulando-se o acto contenciosamente impugnado.». Notificadas as partes do parecer emitido pelo MP, a recorrente e a recorrida vieram expressamente manifestar a sua concordância e a sua discordância com o mesmo, respectivamente. Colhidos que estão os vistos legais, cabe decidir. * II - OS FACTOS A sentença levou ao respectivo probatório o seguinte: a) Por escritura pública de 26.05.1995, lavrada no Cartório Notarial de Oeiras, foi constituída a sociedade B… Lda., cujo objecto social consiste na restauração e indústria similar de hotelaria. b) O capital social encontra-se dividido em duas quotas, uma de 380.000$00, pertencente ao sócio C… e outra de 20.000.000$00, pertencente à sócia A…, que foi nomeada gerente da sociedade, obrigando-se esta com a sua assinatura. c) A sociedade referida em b) apresentou uma candidatura ao Regime de Incentivos às Micro Empresas, constando do documento de recepção do processo de candidatura, assinado pelo ora Recorrente, que a pessoa a contactar no âmbito da candidatura era o sócio C… . d) A referida sociedade veio a celebrar, em 08.08.1998, com a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, um contrato de concessão de incentivos ao abrigo do Regime de Incentivos às Micro Empresas. e) Nas cláusulas 9ª, 11ª, 12ª, 13ª, 16ª e 17ª, convencionou-se: CLÁUSULA NONA 1. O Promotor obriga-se a, durante a vigência do presente contrato, cumprir o projecto de investimento nos precisos termos, condições e prazos, constantes das condições de aprovação resultantes da avaliação da Primeira Contraente e correspondente homologação pelos Ministros do Equipamento, Planeamento e Administração do Território e da Qualificação e Emprego. 2. São ainda obrigações do Promotor, durante a vigência do presente contrato: a) Manter contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade; b) Manter a situação contributiva regularizada perante o Estado e a Segurança Social; c) Manter a sua situação regularizada em matéria de licenciamento aplicável às actividades que exercer durante o período de execução do projecto objecto do presente contrato; d) Garantir a afectação das instalações de que dispõe ao objecto do investimento projectado, ao abrigo do qual se celebra o presente contrato de concessão de incentivos, durante um período de quadro anos, ficando impossibilitado, nomeadamente de as dar de exploração, locar, onerar e alienar sem o consentimento prévio da Primeira Contraente. e) Assegurar a afectação ao projecto dos factores de produção, cujos custos tenham sido considerados elegíveis para efeitos da atribuição dos incentivos, ficando impossibilitado, nomeadamente, de os dar de exploração, locar, onerar ou alienar sem consentimento prévio da Primeira Contraente. CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA Durante o período de implementação, para além das obrigações previstas na Cláusula Nona, são igualmente obrigações do Promotor: a) Proceder à criação líquida dos postos de trabalho constantes do Anexo II; b) Contabilizar os incentivos que lhe sejam atribuídos nos termos do presente contrato de acordo com as regras do Plano Oficial de Contabilidade; c) Manter, nos mesmos termos, a conta bancária identificada no nº3 da Cláusula Quinta do presente contrato; d) Prestar, no prazo de quinze dias, todo o tipo de informações sobre a implementação do projecto que lhe sejam solicitadas pelas entidades responsáveis pela fiscalização e acompanhamento do mesmo; e) Permitir a fiscalização da implementação do projecto através de visitas in loco, verificação de documentos da contabilidade, quer por parte da entidade responsável pela recepção e instrução da candidatura, quer por parte da Primeira Contraente. CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA Durante o período de implementação do projecto, o Promotor está obrigado a manter a condição de o seu capital social não ser detido em mais de 25% por empresas que não cumpram os critérios de PME, de acordo com a legislação aplicável ao seu sector de actividade. CLÁUSULA DÉCIMA TERCEIRA Durante o período de implementação o Promotor cumprirá o plano de formação indicado no anexo III, conforme as condições de aprovação da candidatura homologada. CLÁUSULA DÉCIMA SEXTA 1. Durante o período de desenvolvimento do projecto, mantém-se a obrigação de o Promotor cumprir o plano de formação nos termos em que é definido no Anexo III. 2. Até ao termo do período de desenvolvimento do projecto, conforme definido na Cláusula Décima Quinta, o Promotor está obrigado a manter os postos de trabalho criados e que foram objecto de concessão de incentivo nos termos do presente contrato. 3. No termo do referido período de desenvolvimento do projecto, o Promotor compromete-se a atingir o nível de autonomia financeira não inferior a 0,20. CLÁUSULA DÉCIMA SÉTIMA São ainda obrigações do Promotor, durante o período de desenvolvimento do projecto de investimento: a) Prestar, no prazo de quinze dias, todo o tipo de informações sobre o desenvolvimento do projecto que lhe sejam solicitadas pelas entidades responsáveis pela fiscalização e acompanhamento do mesmo. b) Permitir a fiscalização do desenvolvimento do projecto através de visitas in loco, e a verificação de documentos da contabilidade quer por parte da entidade responsável pela recepção e instrução da candidatura, quer por parte da primeira Contraente. f)E a cláusula 21ª do referido contrato dispõe: A Primeira Contraente fica constituída no direito de rescindir o presente contrato, sob proposta do Coordenador Regional, após homologação pelos Ministros do Equipamento, Planeamento e Administração do Território e da Qualidade e Emprego, pelos motivos seguintes: a) Não cumprimento das obrigações do Promotor referidas nas Cláusulas Nona, Décima Primeira, Décima Segunda, Décima Terceira, Décima Sexta e Décima Sétima deste contrato por factos a este imputáveis. b) Prestação de informações falsas pelo Promotor, sobre a sua situação à data da assinatura do presente contrato, nomeadamente as constantes da Cláusula Terceira desse contrato; c) Prestação de informações falsas, pelo Promotor, sobre a sua situação, às entidades responsáveis pelo acompanhamento do projecto nos períodos de implementação e de desenvolvimento. d) Recusa de prestação de informações por parte do Promotor sobre a sua situação, bem como sobre a realização do investimento, às entidades responsáveis pelo acompanhamento do projecto nos períodos de implementação e desenvolvimento. e) Recusa de consentimento de visita in loco das instalações pelas entidades responsáveis pelo acompanhamento do projecto nos períodos de implementação. g) E a cláusula 23ª, o seguinte: Em caso de rescisão do contrato, os incentivos concedidos caducam, sendo o Promotor obrigado a repor as importâncias recebidas, acrescidas de juros calculados à taxa de referência aplicável a operações activas de idêntica duração, no prazo de 60 dias a contar da notificação referida na cláusula anterior. h) Em 13.11.2000, a CCRLVT notificou a B… Lda., por carta registada com AR, dirigida ao Dr. C…, da intenção de rescindir o contrato de concessão de incentivos, e do teor do projecto de decisão de rescisão, do seguinte teor: 1. O Centro de emprego de Cascais, no seu relatório de fiscalização e acompanhamento datado de 15.02.00, informou a CCRLVT que, após deslocação às instalações do projecto sitas na Rua de … , Santo Amaro de Oeiras, constatou que as mesmas se encontravam abandonadas e sem equipamento. 2. Indagação sobre se a empresa promotora havia mudado de instalações ou encerrado a sua actividade, em 25.02.00, o mesmo Centro de Emprego solicitou ao promotor a apresentação, no prazo máximo de 10 dias, de esclarecimentos sobre as alterações ocorridas ao projecto. 3. No mesmo ofício de 25.02.00, a fim de verificar o cumprimento das condições de manutenção do preenchimento dos postos de trabalho pelos trabalhadores contratados (e, eventuais substituições), solicitou o envio de fotocópias das folhas de remuneração para a Segurança Social referentes aos últimos meses de descontos efectuados. 4. Não tendo a empresa promotora procedido à entrega dos documentos solicitados pelo Centro de Emprego de Cascais e constatado o encerramento das instalações, procedeu a CCRLVT à convocação de reunião com a empresa promotora, na qual esteve presente o sócio-gerente, Dr. C… . 5. A citada reunião ocorreu em 25.05.00 e no decurso da mesma foi apurado que a empresa não se encontrava em funcionamento não mantendo como tal os postos de trabalho alvo de apoio do RIME. 6. Foi proposta pelo promotor a possibilidade de “mantendo o mesmo ramo de negócio, tentar alterar o tipo de comida a produzir, como forma de rentabilizar o investimento realizado.” 7. Confrontado com a necessidade de proceder à devolução dos duodécimos do incentivo pago correspondente à totalidade dos meses em que os postos de trabalho não estiveram preenchidos, o promotor colocou a possibilidade de em alternativa proceder a uma dilação dos prazos definidos no contrato, mantendo os postos de trabalho por mais 3 anos e seis meses. 8. Mencionou ainda o promotor que os equipamentos se encontravam guardados, mantendo-os afectos à empresa. 9. No sentido de encontrar uma solução que viabilizasse a empresa sem que fossem comprometidos os objectivos e prazos estabelecidos no âmbito deste regime de incentivos, a CCRLVT, por fax de 13.06.00, informou o promotor que deferia o pedido de alteração ao tipo de comida a confeccionar, alertando no entanto o promotor de que deveria retomar de imediato a actividade da empresa e repor o seu nível de emprego. 10. O promotor foi ainda notificado para apresentar em 10 dias uma proposta concreta por escrito para retoma da actividade da empresa (doc.4). 11. O promotor não respondeu à notificação da CCRLVT datada de 13.06.00. 12. Em 11.05.00 foi notificada a AERLIS para emissão de parecer sobre a candidatura, não tendo sido obtida qualquer resposta (doc.5). 11. Fundamentos legais 1. O promotor não prestou as informações solicitadas pelo Centro de Emprego de Cascais em 25.02.00 e pela CCRLVT no fax de 13.06.00, termos em que violou a alínea a) da cláusula décima sétima do contrato de concessão de incentivos. 2. O promotor encerrou as instalações do projecto sem prévio conhecimento das entidades encarregadas pelo acompanhamento e fiscalização do projecto, não garantindo a afectação das instalações de que dispôs ao objecto do investimento projectado, nos termos estipulados na alínea d) da cláusula nona do contrato de concessão de incentivos. 3. O promotor não manteve os postos de trabalho criados e nesse sentido não cumpriu o estipulado no nº 2 da cláusula décima sexta do contrato de concessão de incentivos. Conclusão: Dispõe a alínea a) da cláusula vigésima primeira do contrato de concessão de incentivos que a CCRLVT fica constituída no direito de rescindir o contrato de concessão de incentivos designadamente por não cumprimento do disposto na cláusula nona, décima sexta e décima sétima do mesmo contrato. II. Nos termos do artº 100º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, poderá V. Exª., querendo, apresentar no prazo máximo de 10 dias úteis, contados a partir do dia útil seguinte ao dia da recepção da presente reclamação, alegações contrárias por escrito e juntar os documentos necessários para o efeito. Não apresentando V. Exª. essas alegações contrárias dentro do prazo indicado, a Comissão Regional de Selecção tomará uma decisão final sobre a rescisão do contrato de concessão de incentivos, tendo por base exclusivamente o projecto de decisão atrás referido. A decisão final será objecto de ulterior homologação ministerial. III. Mais informo que o processo se encontra disponível para consulta nas nossas instalações, sitas na Travessa … , 1000 Lisboa, entre as 9h.30 e as 12h30 e entre as 14h e as 17h de qualquer dia útil. i) A promotora respondeu, alegando em síntese, que os equipamentos se encontravam no local e que “ encerrou as instalações dispensando os trabalhadores quando deixou de ter dinheiro para poder continuar com a loja aberta.”. j) A CRSLVT, em reunião realizada em 20.09.00, sob proposta do Presidente da CCRLVT, aprovou o seguinte projecto de decisão de rescisão do CCI: «1. O Centro de Emprego de Cascais no seu Relatório de Fiscalização e Acompanhamento, datado de 15.02.00 informou a CCRLVT que após deslocação às instalações do projecto, sitas na Rua … , Santo Amaro de Oeiras, constatou que as mesmas se encontravam abandonadas e sem equipamento. 2. Indagando sobre se a empresa promotora havia mudado de instalações ou encerrado a sua actividade, em 25.02.00, o mesmo Centro de Emprego solicitou ao promotor a apresentação, no prazo máximo de 10 dias, de esclarecimentos sobre as anomalias ocorridas no desenvolvimento do projecto. 3. No mesmo ofício e afim de verificar o cumprimento das condições de manutenção do preenchimento dos postos de trabalho, foi solicitado o envio de fotocópias das folhas de remuneração da Segurança Social referentes aos últimos meses. 4. Não tendo a empresa promotora esclarecido os motivos de encerramento, nem procedido à entrega dos documentos solicitados pelo Centro de Emprego de Cascais, a CCRLVT convocou uma reunião com a empresa promotora, a qual esteve representada pelo sócio-gerente Dr. C… . 5. A citada reunião ocorreu em 25.05.00 e no decurso da mesma foi apurado que a empresa não se encontrava em funcionamento, tendo sido justificado pelo seu representante serem razões de mercado que conduziram ao seu encerramento. Esta razão levou ao despedimento dos postos de trabalho alvo de apoio por este Regime de Incentivos. 6. Foi proposta pelo promotor a possibilidade de “mantendo o mesmo ramo de negócio, tentar alterar o tipo de comida a produzir, como forma a rentabilizar o investimento realizado.” 7. Mencionou ainda o promotor que os equipamentos se encontravam guardados, mantendo-se afectos à empresa. 8. No sentido de encontrar uma solução que viabilizasse a empresa sem que fossem comprometidos os objectivos e prazos estabelecidos no âmbito deste regime de incentivos, a CCRLVT, por fax de 13.06.00, informou o promotor que deferia o pedido de alteração ao tipo de comida a confeccionar, alertando no entanto o promotor de que deveria retomar de imediato a actividade da empresa e repor o nível de emprego. 9. Nesse mesmo fax o promotor foi ainda notificado para apresentar em 10 dias, uma proposta concreta por escrito para retoma da actividade da empresa. 10. O promotor não respondeu à notificação da CCRLVT datada de 13.06.00. 11. Em 11.05.00, foi notificada a AERLIS para emissão de parecer sobre a candidatura, não tendo sido obtida qualquer resposta. 12. Nos termos expostos a CRSLVT deliberou aprovar o projecto de decisão de rescisão do contrato de concessão de incentivos com os seguintes fundamentos: a) O promotor não prestou as informações solicitadas pelo Centro de Emprego de Cascais em 25.02.00 e pela CCRLVT no fax de 13.06.00, termos em que violou a alínea a) da cláusula décima sétima do contrato de Concessão de Incentivos. b) O promotor encerrou as instalações do projecto sem prévio conhecimento das entidades encarregadas pelo acompanhamento e fiscalização do projecto, não garantindo a afectação das instalações de que dispôs ao objecto do investimento projectado nos termos estipulados na alínea d) da cláusula nona do CCI. c) O promotor não manteve os postos de trabalho criados e nesse sentido não cumpriu o estipulado no nº 2 da cláusula décima sexta do CCI. Audiência Prévia Notificado do projecto de decisão, em 23.11.00, o promotor veio a apresentar alegações contrárias ao projecto de decisão supra, esclarecendo sucintamente o seguinte: 1. Apesar do estabelecimento se encontrar encerrado mantém no seu interior todos os equipamentos do projecto, juntando para o efeito fotografias comprovativas do facto. 2. Expôs ainda não ter consciência de ter recebido qualquer comunicação por parte do Centro de Emprego, referindo que sempre se disponibilizou para prestar esclarecimentos. 3. Referiu que havia aplicado todo o seu capital no projecto que no entanto não singrara. 4. Mencionou ainda que na altura da reunião realizada na CCRLVT existiam negociações com um potencial adquirente das quotas que pretendia montar um take away de frangos, mas que o mesmo optou por não concretizar o negócio tendo preferido por montar uma loja de raiz nas imediações. 5. Explicou que, de facto, encerrou as instalações dispensando os trabalhadores, quando deixou de ter dinheiro para poder continuar com a loja aberta, tendo no entanto plena consciência de que tudo fez para viabilizar o projecto. 6. Solicitou para que a CCRLVT se pronunciasse em dez dias sobre se pretendia algum material, devendo indicar o local do respectivo depósito. Decisão final da rescisão do CCI Analisadas as alegações apresentadas pela empresa promotora, a CRSLVT deliberou emitir decisão final de rescisão do contrato de concessão de incentivos, considerando os dados enunciados no projecto de decisão já emitido e atendendo a que não procedem as alegações apresentadas, em virtude de não obstante o promotor ter comparecido na CCRLVT expondo as dificuldades inerentes ao negócio e que haviam conduzido ao encerramento do estabelecimento, demonstrando ter mantido a afectação ao projecto dos equipamentos considerados elegíveis e dispondo-se a proceder à imediata devolução à CCRLVT dos equipamentos que foram apoiados, verifica-se que o promotor encerrou o estabelecimento, despedindo os trabalhadores cujos postos de trabalho tinham sido criados graças ao apoio financeiro do RIME, e para os quais havia assumido o compromisso de manutenção de quatro anos, violando assim os termos do disposto no nº 2 da cláusula décima sexta do CCI. IV. Conclusão Tendo a empresa encerrado o estabelecimento que explorava e despedido os trabalhadores, cujos postos de trabalho tinham sido criados auferindo do apoio financeiro do RIME e para os quais havia o compromisso de manutenção por quatro anos, em conformidade com o estabelecido no nº 2 da cláusula décima sexta do CCI, fica a CCRLVT constituída no direito de rescindir o CCI, ao abrigo do disposto no artº 20º, da RCM nº 154/96, de 17.09 e na alínea a) da cláusula vigésima primeira do CCI. Tendo a empresa promotora recebido o montante global de Esc. 13.015.794$00, deverá proceder à sua devolução nos termos previstos na cláusula XXIII do CCI e no nº 3, do artº 20º da RCM nº 154/96, de 17.09. k) A decisão foi homologada pelos Secretário de Estado Adjunto da Ministra do Planeamento em 29.08.2001 e pelo Secretário de Estado do Trabalho e Formação em 30.08.2001 e notificada à promotora por CR com AR, datada de 02.11.2001. * III - O DIREITO 1. A recorrente contenciosa, ora recorrente jurisdicional, impugnou no presente recurso contencioso, a deliberação da Comissão Coordenadora da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT), homologada pelos SEAMP e SETF, em 29.08.01 e 30.09.01, respectivamente, pela qual, ao abrigo do artº 20º, nº 1 a) da RCM nº 154/96, de 17.09, foi rescindido o contrato de concessão de incentivos, celebrado em 08 de Junho de 1998 entre aquela Comissão e a promotora, a sociedade “B…, Lda”, e determinada a reposição, por esta, das importâncias recebidas, sendo € 64.922,41 de incentivos recebidos, €14.600,51, de juros, no montante global de € 82.084,34, a que acrescem ainda juros de mora. A legitimidade da recorrente, sócia gerente da referida sociedade e contra a qual reverteu a execução fiscal para cobrança da dívida aqui impugnada, já se mostra definitivamente decidida por acórdão deste STA, proferido nos autos em 12.12.2006, em sede de recurso jurisdicional, do despacho que havia julgado a recorrente parte ilegítima (cf. fls. 80 e segs). Na petição inicial e nas conclusões das alegações de recurso contencioso, a ora recorrente pediu a declaração de nulidade da referida deliberação, com os seguintes fundamentos, que se transcrevem: «a) - Foi proferida em violação do princípio da actividade administrativa, na medida em que a norma do nº 3 do artº 20º da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, não encontra fundamento em nenhuma disposição do Dec. Lei nº 34/95, de 11.02, que permita o estabelecimento de uma sanção administrativa, de aplicação automática e independente de culpa do agente, a quem violar disposições contratuais, assim desrespeitando o disposto no artº 112º, nº 8 da CRP e encontrando-se eivada de inconstitucionalidade material; b)- Foi proferida em aplicação de uma disposição de natureza sancionatória administrativa, o artº 20º, nº 3 da RCM, que carecia de credencial parlamentar, que não teve, assim se violando o regime constante do artº 165º, nº 1, d) da CRP, que contém um princípio geral aplicável à criação de sanções de natureza administrativa, encontrando-se a norma eivada de inconstitucionalidade orgânica; c) - Foi proferida ao abrigo de uma disposição regulamentar que atenta contra o princípio da proporcionalidade, que faz parte integrante do estado de Direito (artº 2º da CRP) e do artº 266º, nº 2 da CRP, e assim se apresenta materialmente inconstitucional; d)- Atenta ainda contra direitos fundamentais da recorrente previstos na Constituição da República, como sejam, o direito de não lhe ser aplicada uma sanção administrativa sem que seja previamente assegurado o direito de audiência e defesa relativamente à sanção a aplicar, previsto no artº 32º, nº 10 da CRP e aplicável materialmente a qualquer sanção ainda que de natureza administrativa; e) Atenta também contra o direito fundamental a não ser punido, sem se averiguar o grau de culpabilidade do administrado na prática do acto alegadamente ilícito, previsto no artº 30º, nº 4 da CRP. Caso assim se não entenda, o que só por mera cautela de patrocínio se invoca, deve ser anulada a deliberação recorrida porque: f) - Está eivada de vício de violação de lei por erro de facto nos pressupostos, ao aplicar na alínea a) do nº 1 do artº 20º da RCM 154/96, quando não ocorriam os pressupostos de facto de que depende a sua aplicação, na medida em que o encerramento do estabelecimento não se deveu a acto voluntário imputável ao promotor, mas antes à absoluta e definitiva impossibilidade de o manter aberto por ausência de clientela e de rentabilidade que permitisse cobrir os seus custos fixos e variáveis.» O processo prosseguiu seus termos, vindo a ser proferida sentença em 27.11.2007, que negou provimento ao recurso contencioso, considerando improcedentes todos os vícios imputados, pela recorrente, ao acto contenciosamente recorrido. É essa decisão que aqui está agora sob recurso. A recorrente contenciosa não se conforma com a decisão, continuando a sustentar neste recurso jurisdicional, que se verificam os vícios por si imputados ao acto impugnado na 1ª Instância, concluindo que a sentença errou no julgamento e deve ser revogada, pelas razões que condensa nas conclusões das alegações transcritas em I supra, e que, como se vê, são mera reprodução das apresentadas nos articulados em 1ª Instância, atrás também reproduzidas. A entidade recorrida propugna pela manutenção do decidido. O Digno PGA junto deste STA, embora concorde com a sentença recorrida quanto à improcedência da alegada inconstitucionalidade orgânica por violação do artº 112º, nº 8 da CRP, veio, no entanto, invocar um novo vício de violação de lei do acto impugnado, gerador da sua anulabilidade, por ter aplicado um regulamento (a RCM nº 154/96), ferido de inconstitucionalidade formal, por violação do nº 7 do artº 112º da CRP, já que, tratando-se de um regulamento independente do Governo, estava sujeito a publicação sob a forma de decreto regulamentar, o que não foi observado, vício que, diz, prejudica o conhecimento dos demais vícios invocados, por a inconstitucionalidade formal afectar a generalidade das suas normas e concretamente as invocadas. Apreciemos: Como já se referiu atrás, a recorrente imputa ao acto impugnado várias “nulidades” decorrentes de o mesmo, alegadamente, se fundar em norma regulamentar formal e materialmente inconstitucional, o nº 3 do artº 20º da RCM nº 154/96, por violação dos artº 112, nº 8 e 165, nº 1, d), do artº 206º, nº 2 (princípio da proporcionalidade) e do artº 30º, nº 4 e nº 10 da Constituição da República, inconstitucionalidades que foram todas julgadas improcedentes na sentença recorrida, que igualmente julgou improcedente o também invocado erro nos pressupostos de facto. O Digno PGA junto deste STA, veio, no seu parecer, arguir uma nova inconstitucionalidade formal da referida RCM nº 154/96, por violação do artº 112º, nº 7 da CRP. Ora, deve, desde já, referir-se que as eventuais inconstitucionalidades das normas regulamentares, invocadas no presente recurso contencioso, a título incidental, a verificarem-se, não determinam a nulidade da deliberação contenciosamente impugnada, como alega a recorrente, mas sim a sua anulabilidade, por ilegalidade derivada. Por outro lado, e como bem observa o Digno MP, no seu parecer, a eventual procedência de qualquer inconstitucionalidade formal do Regulamento aprovado pela RCM nº 154/96, aqui em causa, prejudica o conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, já que afecta a generalidade das suas normas, designadamente o seu artº 20º em que o mesmo se fundamentou. Com efeito, as inconstitucionalidades formais são vícios do acto normativo, enquanto tal, ou seja, na sua globalidade, independentemente do seu conteúdo, enquanto as inconstitucionalidades materiais são vícios das disposições ou das normas constantes do acto, singularmente consideradas, respeitam ao seu conteúdo em confronto com as normas ou princípios constitucionais. Daí que, em princípio, uma inconstitucionalidade formal afecta o acto como um todo, porque formalmente ele é uma unidade, enquanto uma inconstitucionalidade material só afecta, em princípio, as normas que dela padecem, podendo contudo continuar válidas as restantes Vide a este propósito, Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, 1993, p. 1013/1014 . Ora, assim sendo, começaremos a nossa apreciação pela inconstitucionalidade formal invocada pelo MP. * 2. Segundo o MP, sendo a RCM nº 154/96 um regulamento independente do Governo, estava o mesmo sujeito a publicação sob a forma de decreto regulamentar, por força do nº 7 do artº 112º da CRP, o que não foi observado, pelo que padece de inconstitucionalidade formal. Vejamos: A RCM em causa foi aprovada, como consta do seu texto, nos termos da alínea c) do nº 1 do artº 202º da Constituição e do artº 12º do Decreto Lei nº 34/95, de 11.02 e foi publicada no DR I Série A de 17 de Setembro de 1996. Portanto a constitucionalidade do regulamento por ela aprovado, o Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Micro Empresas (RIME), tem de ser aferida face à CRP na versão então em vigor, que era a dada pela Lei Constitucional nº 1/89 e não a redacção actual, a que respeitam os preceitos invocados como violados, quer pelo MP, quer pela recorrente. O artº 202º, nº 1, c) da CRP, na versão de 1989, dispunha o seguinte: «Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis.» Este preceito deve ser entendido em termos latos, ou seja, englobando todos os tipos de regulamento, inclusive os regulamentos independentes, já que todos eles têm fundamento jurídico em lei anterior (princípio da preeminência ou precedência da lei). No presente caso, o Regulamento aqui em causa foi emitido ao abrigo do artº 12º do DL 34/95, de 11.02. Esse diploma aprovou o Programa de Iniciativas de Desenvolvimento Local, o qual integra as acções incluídas nos programas do Quadro Comunitário de Apoio (QCA) e nas iniciativas comunitárias e cuja filosofia de actuação é a dinamização das economias locais e a criação de emprego (cf. seu artº 1º ). Como se refere no preâmbulo do diploma, «Este Programa tem por objectivo dinamizar e apoiar o desenvolvimento de micro e pequenas empresas e de actividades susceptíveis de contribuir para a criação ou a fixação de emprego e para a animação económica e social de comunidades locais», sendo o conjunto de acções e medidas compreendidas no Programa, definidas no artº 2º do referido diploma, a saber: Artº 2º . O Programa compreende o seguinte conjunto de medidas e acções: a) Criação de micro e pequenas empresas em áreas complementares da actividade industrial e artesanal através de: i) Apoio à criação de micro e pequenas empresas em áreas de reestruturação industrial ou serviços; ii) Apoio à criação de micro e pequenas empresas em áreas inovadoras de serviços de empresas, nomeadamente consultoria, marketing e áudio-visual; iii) Apoio técnico à criação de micro e pequenas empresas referidas nas alíneas i) e ii). b) Criação de serviços de base local e de proximidade, designadamente: i) Serviços orientados para o turismo e o lazer; iii) Serviços inovadores na área dos transportes; iv) Serviços visando objectivos ambientais, de controlo de normas de qualidade e de recuperação do património; v) Serviços de apoio social (apoio às crianças, à terceira idade e aos deficientes); c) Iniciativas locais de emprego, que se traduzem no apoio a pequenos projectos de investimento geradores de emprego, através da criação ou expansão de micro e pequenas empresas nos diversos sectores de actividade, abrangendo desempregados, jovens à procura do primeiro emprego e empregados. d) Projectos de investimento produtivo, nos sectores da indústria, turismo, comércio e serviços, da iniciativa de pequenas empresas do interior, no âmbito do Sistema de Incentivos Regionais, aprovado pelo DL nº 193/94, de 19 de Julho; e) Acções de valorização das produções tradicionais, que podem envolver: i) Revitalização de artes e ofícios tradicionais; ii) Apoio a estratégias de inovação e comercialização de produtos de artesanato; iii) Revitalização do comércio a retalho (lojas de tradição); f) Acções de desenvolvimento rural, que podem envolver: i) Projectos de desenvolvimento rural integrado; ii) Recuperação e revitalização de centros rurais (aldeias históricas e núcleos habitacionais); iii) Projectos de turismo rural e ecológico. g) Acções de ligação das iniciativas locais às redes transeuropeias de comunicações; h) Acções piloto de demonstração dos efeitos previstos nas restantes medidas; i) Promoção de agentes e iniciativas de animação local. Ora, nos termos do artº 12º do mesmo diploma, «as medidas e acções previstas no artº 2º serão objecto de regulamentação a aprovar por resolução do Conselho de Ministros.» O Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local aprovado pelo DL 34/95, veio efectivamente a ser regulamentado através da Resolução de Conselho de Ministros nº 57/95, de 17 de Julho, publicada no DR nº 138, de 17.06.1995, que aprovou o Regulamento do Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local, anexo aquela Resolução e que dela faz parte integrante. Refere-se no artº 1º desse Regulamento, o seguinte: 1. O presente Regulamento tem por objecto o Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local (IDL), criado pelo Decreto-Lei nº 34/95, de 11 de Fevereiro. 2. A concretização das medidas e acções previstas no artº 2º do referido diploma efectua-se através de quatro tipos de intervenções: a) Regime de incentivos. b) Acções de valorização das produções tradicionais; c) Acções de desenvolvimento rural; d) Acções piloto de demonstração. No artº 2º definiam-se os objectivos do programa das IDL e no artº 3º, os beneficiários dos apoios previstos nesse Programa. Estes três primeiros artigos integram o capítulo I, que define o âmbito e objectivos do Programa. Os capítulo seguintes, II, III, IV e V, respeitam, cada um, a cada tipo de intervenção prevista no nº 2 do artº 1º. Assim, e no que respeita ao regime de incentivos, integra o capítulo II, dispondo o artº 4º o seguinte: Regime de incentivos Os apoios destinados às entidades privadas, no âmbito do Programa das IDL, são concedidos no quadro dos seguintes regimes de incentivos: a) Regime de incentivos às microempresas, nos termos do presente diploma; b) Sistema de Incentivos Regionais, criado pelo Decreto-Lei nº 193/94, de 19 de Julho. Ora, é o regime de incentivos às microempresas que aqui nos interessa e que vinha então regulado nos artº 5º a 19º do Regulamento do Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local, aprovado pela RCM 57/95, preceitos esses que vieram a ser expressamente revogados pela RCM nº154/96, de 17.09, que aprovou o Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas (RIME), aplicado pelo acto contenciosamente impugnado e cuja constitucionalidade aqui se questiona. Com efeito, a RCM 154/96, de 17.09, aqui em causa, veio, posteriormente, revogar os artº 5º a 19 da citada RCM 57/95, procedendo a alterações da regulamentação do regime de incentivos às microempresas, uma vez que, como se fez constar do respectivo preâmbulo, « … verificou-se um baixo nível de execução do regime de incentivos às microempresas, concluindo-se que a regulamentação em vigor necessitava ser reformulada. Assim, decidiu-se proceder às devidas alterações com o objectivo de clarificar e simplificar os procedimentos técnicos e administrativos, facilitando a sua compreensão, alargar e flexibilizar as condições de acesso de candidaturas, alargar o âmbito de apoio aos promotores na elaboração das candidaturas de projectos de investimento, descentralizar a gestão do regime de incentivos e as decisões quanto à selecção de candidaturas, reforçando simultaneamente a coordenação e acompanhamento do regime de incentivos a nível nacional e conferir maior transparência e dinamismo a todo o procedimento, descrevendo para o efeito todas as fases da tramitação dos processos de candidatura e estabelecendo prazos no processo de apreciação e decisão.» Consta do artº 1º do RIME, o seguinte: «O presente diploma regulamenta, nos termos do artº 12º do Decreto-Lei nº 34/95, de 11 de Fevereiro, o regime de incentivos às microempresas, que se destina a apoiar a criação e desenvolvimento de iniciativas locais de investimento.». Ora, analisados os referidos diplomas (DL 34/95, RCM 57/95 e RCM 154/96), entendemos que assiste razão ao Digno PGA quando diz que o regulamento aprovado pela referida RCM 154/96 tem a natureza de regulamento independente do Governo. Com efeito, embora o RIME se fundamente no artº 12º do DL 34/95 e, portanto, vise concretizar um conjunto de medidas e acções definidas no artº 2º deste Decreto Lei, isso não significa que não seja um regulamento independente, pois os regulamentos independentes também estão sujeitos ao princípio da legalidade, já que não existe poder regulamentar sem fundamento jurídico numa lei habilitante anterior ( princípio da preeminência ou precedência da lei). Ora, o DL 34/95 nada refere sobre a concretização das medidas e acções previstas no seu artº 2º, deixando tal tarefa para o Governo-Administrador, que veio a definir, com ampla liberdade, os tipos de intervenção e respectivos regimes, designadamente o regime de incentivos às microempresas. É certo que a lei não define o que é um regulamento independente, mas da conjugação dos nº 6 e 7 do artº 115º da CRP/89 (nº 7 e 8 do artº 112º da actual), resulta que os regulamentos independentes a que se refere o nº 6 são aqueles, cuja lei habilitante se limita a definir a «competência subjectiva e objectiva para a sua emissão». Neste sentido, Canotilho e Vital Moreira, CRP, 3ª ed., p. 513 e Coutinho de Abreu, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, Almedina, p. 79 Ora, é o que se passa com o artº 12º do DL 34/95, que se limitou a atribuir ao Conselho de Ministros a regulamentação das acções e medidas referidas no seu artº 2, sem qualquer explicitação do conteúdo dessa regulamentação, tendo ao abrigo daquela norma habilitante o Conselho de Ministros aprovado, com ampla margem de liberdade, além do mais, o regime de incentivos às microempresas que iria disciplinar as relações jurídicas nessa matéria, através da RCM 57/95, depois alterado pela RCM 154/96, aqui em causa. De facto, o referido artº 12º do DL 34/95 limitou-se a definir a competência objectiva e subjectiva para a referida regulamentação, ou seja, a mesma deveria ter por objecto as medidas e acções previstas no artº 2º do referido diploma e deveria ser efectuada por resolução do Conselho de Ministros. Ou seja, o legislador não definiu os tipos de intervenção a adoptar para concretizar as medidas previstas no artº 2º do citado diploma legal, não traçou as linhas gerais dos regimes de incentivos, designadamente às microempresas, antes deixou a definição de tal regime para o poder regulamentar, que assim ficou com ampla margem de liberdade de intervenção nesta matéria, como é próprio dos regulamentos independentes. Mas, tratando-se de um regulamento independente, poderia ele assumir a forma de resolução do Conselho de Ministros? A resposta terá de ser negativa, porque a isso se opunha então o nº 6 do artº 115º da CRP/89 (introduzido, aliás, pela revisão de 1982 e correspondente ao actual nº 7 do artº 112), que dispõe o seguinte: «Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes». O legislador constitucional pretendeu, assim, submeter os regulamentos independentes, dado a ampla liberdade de regulamentação de que, nesse caso, dispõe o Governo, a uma forma mais solene e de controlo mais exigente, como resulta do facto de o decreto regulamentar ser objecto de promulgação pelo Presidente da República, sob pena de se ter como juridicamente inexistente (artº 137º, b e 140º da CRP/89, actuais artº 134º, b) e 137º da actual), necessitando ainda a promulgação de referenda do Governo, sem a qual se considera também juridicamente inexistente (artº 143º, nº 1 e 200º, nº 1 da CRP/89). Assim, tratando-se de um regulamento independente, ao não ter assumido a forma de decreto regulamentar, o RIME aprovado pela RCM 154/96, aqui em causa, padece de inconstitucionalidade formal, o que afecta a validade de todas as suas normas. Logo, tendo o acto contenciosamente impugnado sido praticado ao abrigo de um regulamento formalmente inconstitucional, o mesmo padece de vício de violação de lei, gerador da sua anulabilidade, pelo que deve ser anulado, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios arguidos. Consequentemente, a sentença recorrida não se pode manter. * IV - DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em, com o apontado fundamento, conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e anular o acto contenciosamente impugnado. Sem custas. Lisboa, 9 de Outubro de 2008. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Rosendo Dias José (vencido conforme declaração junta). O DL 34/95 aprovou o Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local incluído no QCA para a dinamização das economias locais e criação de emprego – art.º 1.º n.º 1. O n.º 2 deste art.º estabeleceu que o programa tem os seguintes objectivos: a) Criação directa de postos de trabalho b) fixação das populações incluindo jovens, em zonas ameaçadas de desertificação. c) preservação da diversidade cultural …. Produzir bens e serviços artesanais … d) melhoria dos meios e técnicas que permitem a melhor colocação de bens e serviços artesanais… O art.º 2.º estabelece ao longo de 11 items as medidas e acções a desenvolver pelo programa. O art.º 3.º estabelece o custo estimado global do programa de 170 milhões de euros e reparte-o pelas acções previstas no artigo 2.º O artigo 4.º estabelece quais os suportes financeiros do programa. O artigo 5.º indica a estrutura de gestão do programa e seus órgãos e os artigos 6.º; 7.º; 8.º e 9.º as competências de cada um dos órgãos. Os artigos 10.º e 11.º permitem ainda formas organizativas de acções e de estruturas para dinamizar o Programa. O art.º 12.º estatui que as medidas e acções previstas no artigo 2.º serão objecto de regulamentação a aprovar por Resolução do Conselho de Ministros. A Resolução que está em causa foi adoptada nos termos do artigo 12.º e para regular um aspecto de uma das acções do art.º 2.º . Logo, não é um regulamento independente porque estava sujeito à vinculação pelos fins e objectivos, meios e orgânica definidos pelo DL. A norma de autorização (art.º 12.º) não pode ser vista fora do contexto do diploma e das vinculações que ele estabelece para as acções que prevê, como se retira da aplicação efectuada no Ac. do TC. de 20.12.2007, in AD 557, p. 859, em especial p. 911. Não estamos perante uma lei (DL) que determine apenas a matéria e o órgão competente para a regulamentar, pelo que discordo da posição que fez vencimento. Lisboa, 9 de Outubro de 2008. - Rosendo José.

Sumário

II- O regulamento independente deve, nos termos do nº 6 do citado artº 115º da CRP/89 (nº 7 do actual artº 112º), revestir a forma de decreto regulamentar e ser objecto de promulgação pelo Presidente da República, sob pena de se ter como juridicamente inexistente (artº 137º, b e 140º da CRP/89, actuais artº 134º, b) e 137º da actual), necessitando ainda a promulgação de referenda do Governo, sem a qual se considera também juridicamente inexistente (artº 143º, nº 1 e 200º, nº 1 da CRP/89).

III- O Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Micro Empresas (RIME), aprovado pela RCM 154/96, de 17.09, é um regulamento independente.

IV- Logo, não tendo obedecido ao formalismo referido em II, padece de inconstitucionalidade formal, pelo que o acto que o aplica é ilegal e deve ser anulado.

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A…, com os sinais dos autos, interpõe recurso para este STA da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (1ª Secção 6ª Unidade), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que interpôs da deliberação de rescisão do contrato de concessão de incentivos e da sanção dela decorrente, celebrado em 08 de Junho de 1998 com a sociedade “B… Lda”, pela Comissão Coordenadora da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT), homologado por despacho de 29.08.2001 do Senhor Secretário Adjunto do Ministro do Planeamento e de 30.09.2001 do Senhor Secretário de Estado do Trabalho e Formação.

Termina as suas alegações, CONCLUINDO assim:

Por todo o exposto e, em conclusão, requer-se a V. Exas. seja a douta sentença recorrida revogada por ter sido proferida com erro de direito, porquanto:

- Considerou não verificados os vícios de que se encontra eivada a deliberação da CCRLVT de violação de lei, inconstitucionalidade material e orgânica, de violação dos direitos fundamentais da recorrente previstos na Constituição da República Portuguesa e decorrentes do princípio da averiguação da culpabilidade prévia à aplicação de sanções, bem como os direitos de audiência e de defesa, tendo ainda sido proferida com erro dos pressupostos de facto, quando, na verdade, a referida sanção:

a) Foi proferida em aplicação de uma norma que afronta o princípio da legalidade administrativa e, portanto, eivada do vício de violação de lei, na medida em que a norma do nº 3 do artº 20º da Resolução de Conselho de Ministros nº 154/96 não encontra fundamento em nenhuma disposição do DL nº 34/96 de 11.02, que permita o estabelecimento de uma sanção administrativa, de aplicação automática e independente da culpa do agente, que violar as disposições contratuais.

b) Foi proferida em aplicação de uma disposição de natureza sancionatória administrativa, o artº 20º, nº 3 da RCM, que carecia de credencial parlamentar, que não teve, assim se violando o regime constante do artº 165º, nº 1, al. d) da CRP, que contém um princípio geral aplicável à criação de sanções de natureza administrativa, encontrando-se, por conseguinte, a norma eivada de inconstitucionalidade orgânica.

c) Foi proferida ao abrigo de uma disposição regulamentar que atenta contra o princípio da proporcionalidade, que faz parte integrante do estado de Direito (artº 2º da CRP) e do artº 266º da CRP, e assim se apresenta materialmente inconstitucional.

d) Atenta ainda contra direitos fundamentais da recorrente previstos na Constituição da República, como sejam o direito de não lhe ser aplicada uma sanção administrativa sem que seja previamente assegurado o direito de audiência e defesa relativamente à sanção a aplicar previsto no artº 32º, nº 10 da CRP e aplicável materialmente a qualquer sanção ainda que de natureza administrativa.

e) Atenta ainda contra o direito fundamental a não ser punido, sem se averiguar o grau de culpabilidade do administrado na prática do acto alegadamente ilícito, previsto no artº 30º, nº 4 da CRP.

Está eivada do vício de violação de lei por erro de facto nos pressupostos, por ter aplicado o disposto na alínea a) do nº 1 do artº 20º da RCM nº 154/96, quando não ocorriam os pressupostos de facto de que depende a sua aplicação, na medida em que o encerramento do estabelecimento não se deveu a acto voluntário imputável ao promotor, mas antes à sua absoluta e definitiva impossibilidade de o manter aberto por ausência de clientela e de rentabilidade que permitisse cobrir os seus custos fixos e variáveis, circunstâncias que a sociedade promotora deu a conhecer e justificou junto da entidade administrativa que a proferiu, em tempo útil anterior à tomada de decisão e à aplicação da respectiva sanção e que determinavam a não verificação dos pressupostos estabelecidos para o efeito.

A recorrida CCRLVT contra-alegou, concluindo pela manutenção da sentença recorrida, por não se verificarem os erros de julgamento imputados à mesma, já que, contrariamente ao alegado pela recorrente existiram factos que objectivamente fundamentaram a decisão de rescisão do contrato de concessão de incentivos por incumprimento contratual imputável à entidade promotora.

Este contrato não atenta contra os direitos fundamentais da recorrente, como seja o direito de não lhe ser aplicada uma sanção administrativa sem que seja previamente assegurado o direito de audiência e defesa, porquanto a entidade promotora da candidatura RIME, a sociedade “B… Lda.”, de que a recorrente é sócia, foi ouvida no procedimento administrativo conducente à rescisão do contrato de concessão de incentivos tendo-lhe sido comunicado o projecto de decisão e a decisão final.

A recorrente quando aceitou ser sócia da referida sociedade sabia certamente da responsabilidade inerente a essa qualidade, designadamente que as dívidas ao Estado podem reverter relativamente aos sócios das sociedades, nos termos do disposto nos artº 22º, nº 2 e 23º da Lei Geral Tributária.

O artº 20º da RCM nº 154/96, de 17.09 não pressupõe a existência de culpa da entidade promotora no incumprimento do contrato como justa causa de rescisão, pressupõe tão somente que tal incumprimento tenha sido originado por facto imputável ao promotor.

Considera também que não verifica a alegada inconstitucionalidade material e orgânica do referido artº 20º.

O Digno PGA emitiu o seguinte parecer:

«1. A recorrente imputa à sentença recorrida erro de julgamento em matéria de improcedência do alegado vício de violação de lei, por ofensa do princípio da legalidade, em virtude da norma do nº 3 do artº 20º da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17.09, não encontrar fundamento em nenhuma disposição do DL 34/95, de 11.02.

Apreciemos.

Esta Resolução tem a natureza de regulamento independente, pois não visa dar execução a qualquer diploma legislativo e funda-se no artº 12º daquele decreto-lei, o qual expressamente invoca no artº 1º do Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas, que dela faz parte integrante.

Ora, a norma habilitante invocada define, de modo aberto, a competência subjectiva e objectiva para a emissão do mesmo Regulamento, atribuindo ao Conselho de Ministros a competência para regulamentar o referido acto legislativo relativamente às medidas e acções previstas no seu artº 2º.

Tanto bastaria para afirmar a vinculação positiva deste regulamento independente ao princípio da legalidade, face ao disposto na segunda parte do artº 112º, nº 8 da CRP, já que os regulamentos independentes não recebem das leis determinados conteúdos-disciplina para regulamentar, antes estabelecem, originariamente e com amplos poderes de conformação material, o regime, a disciplina de certas relações jurídicas, limitando-se a lei a indicar a autoridade que poderá ou deverá emanar o regulamento e a matéria sobre que versa, abstendo-se pois de explicitar o conteúdo do acto regulamentar – cfr. “Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade”, Jorge Manuel Coutinho de Abreu, Almedina, Coimbra, 1987, p.78 e “ Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, J..J. Canotilho, 6ª Edição, Almedina, p.832/834.

Em suma, não mereceria, por esta via, reparo a douta sentença recorrida.

Porém, aquele regulamento independente do Governo estava sujeito a publicação sobre a forma de decreto regulamentar, por força do disposto no nº 7 do artº 112º da CRP.

Assim, por ofensa deste preceito constitucional, haverá necessariamente de concluir-se pela inconstitucionalidade formal da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17.09, que o aprovou.

Em consequência, o acto contenciosamente impugnado, praticado ao abrigo desse regulamento, em particular do seu artº 20º (cfr. Alíneas d), e), f), h) e j) nº 12 da matéria de facto provada), enfermará do invocado vício de violação de lei justificativo da sua anulação, mostrando-se prejudicados os demais vícios de inconstitucionalidade formal do regulamento afectar a generalidade das suas normas e concretamente das relativas à respectiva invocação.

2. Deverá, pelo exposto, em nosso parecer, o recurso merecer provimento revogando-se a douta sentença recorrida e anulando-se o acto contenciosamente impugnado.».

Notificadas as partes do parecer emitido pelo MP, a recorrente e a recorrida vieram expressamente manifestar a sua concordância e a sua discordância com o mesmo, respectivamente.

Colhidos que estão os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

A sentença levou ao respectivo probatório o seguinte:

a) Por escritura pública de 26.05.1995, lavrada no Cartório Notarial de Oeiras, foi constituída a sociedade B… Lda., cujo objecto social consiste na restauração e indústria similar de hotelaria.

b) O capital social encontra-se dividido em duas quotas, uma de 380.000$00, pertencente ao sócio C… e outra de 20.000.000$00, pertencente à sócia A…, que foi nomeada gerente da sociedade, obrigando-se esta com a sua assinatura.

c) A sociedade referida em b) apresentou uma candidatura ao Regime de Incentivos às Micro Empresas, constando do documento de recepção do processo de candidatura, assinado pelo ora Recorrente, que a pessoa a contactar no âmbito da candidatura era o sócio C… .

d) A referida sociedade veio a celebrar, em 08.08.1998, com a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, um contrato de concessão de incentivos ao abrigo do Regime de Incentivos às Micro Empresas.

e) Nas cláusulas 9ª, 11ª, 12ª, 13ª, 16ª e 17ª, convencionou-se:

CLÁUSULA NONA

1. O Promotor obriga-se a, durante a vigência do presente contrato, cumprir o projecto de investimento nos precisos termos, condições e prazos, constantes das condições de aprovação resultantes da avaliação da Primeira Contraente e correspondente homologação pelos Ministros do Equipamento, Planeamento e Administração do Território e da Qualificação e Emprego.

2. São ainda obrigações do Promotor, durante a vigência do presente contrato:

a) Manter contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade;

b) Manter a situação contributiva regularizada perante o Estado e a Segurança Social;

c) Manter a sua situação regularizada em matéria de licenciamento aplicável às actividades que exercer durante o período de execução do projecto objecto do presente contrato;

d) Garantir a afectação das instalações de que dispõe ao objecto do investimento projectado, ao abrigo do qual se celebra o presente contrato de concessão de incentivos, durante um período de quadro anos, ficando impossibilitado, nomeadamente de as dar de exploração, locar, onerar e alienar sem o consentimento prévio da Primeira Contraente.

e) Assegurar a afectação ao projecto dos factores de produção, cujos custos tenham sido considerados elegíveis para efeitos da atribuição dos incentivos, ficando impossibilitado, nomeadamente, de os dar de exploração, locar, onerar ou alienar sem consentimento prévio da Primeira Contraente.

CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA

Durante o período de implementação, para além das obrigações previstas na Cláusula Nona, são igualmente obrigações do Promotor:

a) Proceder à criação líquida dos postos de trabalho constantes do Anexo II;

b) Contabilizar os incentivos que lhe sejam atribuídos nos termos do presente contrato de acordo com as regras do Plano Oficial de Contabilidade;

c) Manter, nos mesmos termos, a conta bancária identificada no nº3 da Cláusula Quinta do presente contrato;

d) Prestar, no prazo de quinze dias, todo o tipo de informações sobre a implementação do projecto que lhe sejam solicitadas pelas entidades responsáveis pela fiscalização e acompanhamento do mesmo;

e) Permitir a fiscalização da implementação do projecto através de visitas in loco, verificação de documentos da contabilidade, quer por parte da entidade responsável pela recepção e instrução da candidatura, quer por parte da Primeira Contraente.

CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA

Durante o período de implementação do projecto, o Promotor está obrigado a manter a condição de o seu capital social não ser detido em mais de 25% por empresas que não cumpram os critérios de PME, de acordo com a legislação aplicável ao seu sector de actividade.

CLÁUSULA DÉCIMA TERCEIRA

Durante o período de implementação o Promotor cumprirá o plano de formação indicado no anexo III, conforme as condições de aprovação da candidatura homologada.

CLÁUSULA DÉCIMA SEXTA

1. Durante o período de desenvolvimento do projecto, mantém-se a obrigação de o Promotor cumprir o plano de formação nos termos em que é definido no Anexo III.

2. Até ao termo do período de desenvolvimento do projecto, conforme definido na Cláusula Décima Quinta, o Promotor está obrigado a manter os postos de trabalho criados e que foram objecto de concessão de incentivo nos termos do presente contrato.

3. No termo do referido período de desenvolvimento do projecto, o Promotor compromete-se a atingir o nível de autonomia financeira não inferior a 0,20.

CLÁUSULA DÉCIMA SÉTIMA

São ainda obrigações do Promotor, durante o período de desenvolvimento do projecto de investimento:

a) Prestar, no prazo de quinze dias, todo o tipo de informações sobre o desenvolvimento do projecto que lhe sejam solicitadas pelas entidades responsáveis pela fiscalização e acompanhamento do mesmo.

b) Permitir a fiscalização do desenvolvimento do projecto através de visitas in loco, e a verificação de documentos da contabilidade quer por parte da entidade responsável pela recepção e instrução da candidatura, quer por parte da primeira Contraente.

f) E a cláusula 21ª do referido contrato dispõe:

A Primeira Contraente fica constituída no direito de rescindir o presente contrato, sob proposta do Coordenador Regional, após homologação pelos Ministros do Equipamento, Planeamento e Administração do Território e da Qualidade e Emprego, pelos motivos seguintes:

a) Não cumprimento das obrigações do Promotor referidas nas Cláusulas Nona, Décima Primeira, Décima Segunda, Décima Terceira, Décima Sexta e Décima Sétima deste contrato por factos a este imputáveis.

b) Prestação de informações falsas pelo Promotor, sobre a sua situação à data da assinatura do presente contrato, nomeadamente as constantes da Cláusula Terceira desse contrato;

c) Prestação de informações falsas, pelo Promotor, sobre a sua situação, às entidades responsáveis pelo acompanhamento do projecto nos períodos de implementação e de desenvolvimento.

d) Recusa de prestação de informações por parte do Promotor sobre a sua situação, bem como sobre a realização do investimento, às entidades responsáveis pelo acompanhamento do projecto nos períodos de implementação e desenvolvimento.

e) Recusa de consentimento de visita in loco das instalações pelas entidades responsáveis pelo acompanhamento do projecto nos períodos de implementação.

g) E a cláusula 23ª, o seguinte: Em caso de rescisão do contrato, os incentivos concedidos caducam, sendo o Promotor obrigado a repor as importâncias recebidas, acrescidas de juros calculados à taxa de referência aplicável a operações activas de idêntica duração, no prazo de 60 dias a contar da notificação referida na cláusula anterior.

h) Em 13.11.2000, a CCRLVT notificou a B… Lda., por carta registada com AR, dirigida ao Dr. C…, da intenção de rescindir o contrato de concessão de incentivos, e do teor do projecto de decisão de rescisão, do seguinte teor:

1. O Centro de emprego de Cascais, no seu relatório de fiscalização e acompanhamento datado de 15.02.00, informou a CCRLVT que, após deslocação às instalações do projecto sitas na Rua de … , Santo Amaro de Oeiras, constatou que as mesmas se encontravam abandonadas e sem equipamento.

2. Indagação sobre se a empresa promotora havia mudado de instalações ou encerrado a sua actividade, em 25.02.00, o mesmo Centro de Emprego solicitou ao promotor a apresentação, no prazo máximo de 10 dias, de esclarecimentos sobre as alterações ocorridas ao projecto.

3. No mesmo ofício de 25.02.00, a fim de verificar o cumprimento das condições de manutenção do preenchimento dos postos de trabalho pelos trabalhadores contratados (e, eventuais substituições), solicitou o envio de fotocópias das folhas de remuneração para a Segurança Social referentes aos últimos meses de descontos efectuados.

4. Não tendo a empresa promotora procedido à entrega dos documentos solicitados pelo Centro de Emprego de Cascais e constatado o encerramento das instalações, procedeu a CCRLVT à convocação de reunião com a empresa promotora, na qual esteve presente o sócio-gerente, Dr. C… .

5. A citada reunião ocorreu em 25.05.00 e no decurso da mesma foi apurado que a empresa não se encontrava em funcionamento não mantendo como tal os postos de trabalho alvo de apoio do RIME.

6. Foi proposta pelo promotor a possibilidade de “mantendo o mesmo ramo de negócio, tentar alterar o tipo de comida a produzir, como forma de rentabilizar o investimento realizado.”

7. Confrontado com a necessidade de proceder à devolução dos duodécimos do incentivo pago correspondente à totalidade dos meses em que os postos de trabalho não estiveram preenchidos, o promotor colocou a possibilidade de em alternativa proceder a uma dilação dos prazos definidos no contrato, mantendo os postos de trabalho por mais 3 anos e seis meses.

8. Mencionou ainda o promotor que os equipamentos se encontravam guardados, mantendo-os afectos à empresa.

9. No sentido de encontrar uma solução que viabilizasse a empresa sem que fossem comprometidos os objectivos e prazos estabelecidos no âmbito deste regime de incentivos, a CCRLVT, por fax de 13.06.00, informou o promotor que deferia o pedido de alteração ao tipo de comida a confeccionar, alertando no entanto o promotor de que deveria retomar de imediato a actividade da empresa e repor o seu nível de emprego.

10. O promotor foi ainda notificado para apresentar em 10 dias uma proposta concreta por escrito para retoma da actividade da empresa (doc.4).

11. O promotor não respondeu à notificação da CCRLVT datada de 13.06.00.

12. Em 11.05.00 foi notificada a AERLIS para emissão de parecer sobre a candidatura, não tendo sido obtida qualquer resposta (doc.5).

11. Fundamentos legais

1. O promotor não prestou as informações solicitadas pelo Centro de Emprego de Cascais em 25.02.00 e pela CCRLVT no fax de 13.06.00, termos em que violou a alínea a) da cláusula décima sétima do contrato de concessão de incentivos.

2. O promotor encerrou as instalações do projecto sem prévio conhecimento das entidades encarregadas pelo acompanhamento e fiscalização do projecto, não garantindo a afectação das instalações de que dispôs ao objecto do investimento projectado, nos termos estipulados na alínea d) da cláusula nona do contrato de concessão de incentivos.

3. O promotor não manteve os postos de trabalho criados e nesse sentido não cumpriu o estipulado no nº 2 da cláusula décima sexta do contrato de concessão de incentivos.

Conclusão:

Dispõe a alínea a) da cláusula vigésima primeira do contrato de concessão de incentivos que a CCRLVT fica constituída no direito de rescindir o contrato de concessão de incentivos designadamente por não cumprimento do disposto na cláusula nona, décima sexta e décima sétima do mesmo contrato.

II. Nos termos do artº 100º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, poderá V. Exª., querendo, apresentar no prazo máximo de 10 dias úteis, contados a partir do dia útil seguinte ao dia da recepção da presente reclamação, alegações contrárias por escrito e juntar os documentos necessários para o efeito.

Não apresentando V. Exª. essas alegações contrárias dentro do prazo indicado, a Comissão Regional de Selecção tomará uma decisão final sobre a rescisão do contrato de concessão de incentivos, tendo por base exclusivamente o projecto de decisão atrás referido.

A decisão final será objecto de ulterior homologação ministerial.

III. Mais informo que o processo se encontra disponível para consulta nas nossas instalações, sitas na Travessa … , 1000 Lisboa, entre as 9h.30 e as 12h30 e entre as 14h e as 17h de qualquer dia útil.

i) A promotora respondeu, alegando em síntese, que os equipamentos se encontravam no local e que “ encerrou as instalações dispensando os trabalhadores quando deixou de ter dinheiro para poder continuar com a loja aberta.”.

j) A CRSLVT, em reunião realizada em 20.09.00, sob proposta do Presidente da CCRLVT, aprovou o seguinte projecto de decisão de rescisão do CCI:

«1. O Centro de Emprego de Cascais no seu Relatório de Fiscalização e Acompanhamento, datado de 15.02.00 informou a CCRLVT que após deslocação às instalações do projecto, sitas na Rua … , Santo Amaro de Oeiras, constatou que as mesmas se encontravam abandonadas e sem equipamento.

2. Indagando sobre se a empresa promotora havia mudado de instalações ou encerrado a sua actividade, em 25.02.00, o mesmo Centro de Emprego solicitou ao promotor a apresentação, no prazo máximo de 10 dias, de esclarecimentos sobre as anomalias ocorridas no desenvolvimento do projecto.

3. No mesmo ofício e afim de verificar o cumprimento das condições de manutenção do preenchimento dos postos de trabalho, foi solicitado o envio de fotocópias das folhas de remuneração da Segurança Social referentes aos últimos meses.

4. Não tendo a empresa promotora esclarecido os motivos de encerramento, nem procedido à entrega dos documentos solicitados pelo Centro de Emprego de Cascais, a CCRLVT convocou uma reunião com a empresa promotora, a qual esteve representada pelo sócio-gerente Dr. C… .

5. A citada reunião ocorreu em 25.05.00 e no decurso da mesma foi apurado que a empresa não se encontrava em funcionamento, tendo sido justificado pelo seu representante serem razões de mercado que conduziram ao seu encerramento. Esta razão levou ao despedimento dos postos de trabalho alvo de apoio por este Regime de Incentivos.

6. Foi proposta pelo promotor a possibilidade de “mantendo o mesmo ramo de negócio, tentar alterar o tipo de comida a produzir, como forma a rentabilizar o investimento realizado.”

7. Mencionou ainda o promotor que os equipamentos se encontravam guardados, mantendo-se afectos à empresa.

8. No sentido de encontrar uma solução que viabilizasse a empresa sem que fossem comprometidos os objectivos e prazos estabelecidos no âmbito deste regime de incentivos, a CCRLVT, por fax de 13.06.00, informou o promotor que deferia o pedido de alteração ao tipo de comida a confeccionar, alertando no entanto o promotor de que deveria retomar de imediato a actividade da empresa e repor o nível de emprego.

9. Nesse mesmo fax o promotor foi ainda notificado para apresentar em 10 dias, uma proposta concreta por escrito para retoma da actividade da empresa.

10. O promotor não respondeu à notificação da CCRLVT datada de 13.06.00.

11. Em 11.05.00, foi notificada a AERLIS para emissão de parecer sobre a candidatura, não tendo sido obtida qualquer resposta.

12. Nos termos expostos a CRSLVT deliberou aprovar o projecto de decisão de rescisão do contrato de concessão de incentivos com os seguintes fundamentos:

a) O promotor não prestou as informações solicitadas pelo Centro de Emprego de Cascais em 25.02.00 e pela CCRLVT no fax de 13.06.00, termos em que violou a alínea a) da cláusula décima sétima do contrato de Concessão de Incentivos.

b) O promotor encerrou as instalações do projecto sem prévio conhecimento das entidades encarregadas pelo acompanhamento e fiscalização do projecto, não garantindo a afectação das instalações de que dispôs ao objecto do investimento projectado nos termos estipulados na alínea d) da cláusula nona do CCI.

c) O promotor não manteve os postos de trabalho criados e nesse sentido não cumpriu o estipulado no nº 2 da cláusula décima sexta do CCI.

Audiência Prévia

Notificado do projecto de decisão, em 23.11.00, o promotor veio a apresentar alegações contrárias ao projecto de decisão supra, esclarecendo sucintamente o seguinte:

1. Apesar do estabelecimento se encontrar encerrado mantém no seu interior todos os equipamentos do projecto, juntando para o efeito fotografias comprovativas do facto.

2. Expôs ainda não ter consciência de ter recebido qualquer comunicação por parte do Centro de Emprego, referindo que sempre se disponibilizou para prestar esclarecimentos.

3. Referiu que havia aplicado todo o seu capital no projecto que no entanto não singrara.

4. Mencionou ainda que na altura da reunião realizada na CCRLVT existiam negociações com um potencial adquirente das quotas que pretendia montar um take away de frangos, mas que o mesmo optou por não concretizar o negócio tendo preferido por montar uma loja de raiz nas imediações.

5. Explicou que, de facto, encerrou as instalações dispensando os trabalhadores, quando deixou de ter dinheiro para poder continuar com a loja aberta, tendo no entanto plena consciência de que tudo fez para viabilizar o projecto.

6. Solicitou para que a CCRLVT se pronunciasse em dez dias sobre se pretendia algum material, devendo indicar o local do respectivo depósito.

Decisão final da rescisão do CCI

Analisadas as alegações apresentadas pela empresa promotora, a CRSLVT deliberou emitir decisão final de rescisão do contrato de concessão de incentivos, considerando os dados enunciados no projecto de decisão já emitido e atendendo a que não procedem as alegações apresentadas, em virtude de não obstante o promotor ter comparecido na CCRLVT expondo as dificuldades inerentes ao negócio e que haviam conduzido ao encerramento do estabelecimento, demonstrando ter mantido a afectação ao projecto dos equipamentos considerados elegíveis e dispondo-se a proceder à imediata devolução à CCRLVT dos equipamentos que foram apoiados, verifica-se que o promotor encerrou o estabelecimento, despedindo os trabalhadores cujos postos de trabalho tinham sido criados graças ao apoio financeiro do RIME, e para os quais havia assumido o compromisso de manutenção de quatro anos, violando assim os termos do disposto no nº 2 da cláusula décima sexta do CCI.

IV. Conclusão

Tendo a empresa encerrado o estabelecimento que explorava e despedido os trabalhadores, cujos postos de trabalho tinham sido criados auferindo do apoio financeiro do RIME e para os quais havia o compromisso de manutenção por quatro anos, em conformidade com o estabelecido no nº 2 da cláusula décima sexta do CCI, fica a CCRLVT constituída no direito de rescindir o CCI, ao abrigo do disposto no artº 20º, da RCM nº 154/96, de 17.09 e na alínea a) da cláusula vigésima primeira do CCI.

Tendo a empresa promotora recebido o montante global de Esc. 13.015.794$00, deverá proceder à sua devolução nos termos previstos na cláusula XXIII do CCI e no nº 3, do artº 20º da RCM nº 154/96, de 17.09.

k) A decisão foi homologada pelos Secretário de Estado Adjunto da Ministra do Planeamento em 29.08.2001 e pelo Secretário de Estado do Trabalho e Formação em 30.08.2001 e notificada à promotora por CR com AR, datada de 02.11.2001.

III- O DIREITO

1. A recorrente contenciosa, ora recorrente jurisdicional, impugnou no presente recurso contencioso, a deliberação da Comissão Coordenadora da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT), homologada pelos SEAMP e SETF, em 29.08.01 e 30.09.01, respectivamente, pela qual, ao abrigo do artº 20º, nº 1 a) da RCM nº 154/96, de 17.09, foi rescindido o contrato de concessão de incentivos, celebrado em 08 de Junho de 1998 entre aquela Comissão e a promotora, a sociedade “B…, Lda”, e determinada a reposição, por esta, das importâncias recebidas, sendo € 64.922,41 de incentivos recebidos, €14.600,51, de juros, no montante global de € 82.084,34, a que acrescem ainda juros de mora.

A legitimidade da recorrente, sócia gerente da referida sociedade e contra a qual reverteu a execução fiscal para cobrança da dívida aqui impugnada, já se mostra definitivamente decidida por acórdão deste STA, proferido nos autos em 12.12.2006, em sede de recurso jurisdicional, do despacho que havia julgado a recorrente parte ilegítima (cf. fls. 80 e segs).

Na petição inicial e nas conclusões das alegações de recurso contencioso, a ora recorrente pediu a declaração de nulidade da referida deliberação, com os seguintes fundamentos, que se transcrevem:

«a) - Foi proferida em violação do princípio da actividade administrativa, na medida em que a norma do nº 3 do artº 20º da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, não encontra fundamento em nenhuma disposição do Dec. Lei nº 34/95, de 11.02, que permita o estabelecimento de uma sanção administrativa, de aplicação automática e independente de culpa do agente, a quem violar disposições contratuais, assim desrespeitando o disposto no artº 112º, nº 8 da CRP e encontrando-se eivada de inconstitucionalidade material;

b) - Foi proferida em aplicação de uma disposição de natureza sancionatória administrativa, o artº 20º, nº 3 da RCM, que carecia de credencial parlamentar, que não teve, assim se violando o regime constante do artº 165º, nº 1, d) da CRP, que contém um princípio geral aplicável à criação de sanções de natureza administrativa, encontrando-se a norma eivada de inconstitucionalidade orgânica;

c) - Foi proferida ao abrigo de uma disposição regulamentar que atenta contra o princípio da proporcionalidade, que faz parte integrante do estado de Direito (artº 2º da CRP) e do artº 266º, nº 2 da CRP, e assim se apresenta materialmente inconstitucional;

d) - Atenta ainda contra direitos fundamentais da recorrente previstos na Constituição da República, como sejam, o direito de não lhe ser aplicada uma sanção administrativa sem que seja previamente assegurado o direito de audiência e defesa relativamente à sanção a aplicar, previsto no artº 32º, nº 10 da CRP e aplicável materialmente a qualquer sanção ainda que de natureza administrativa;

e) Atenta também contra o direito fundamental a não ser punido, sem se averiguar o grau de culpabilidade do administrado na prática do acto alegadamente ilícito, previsto no artº 30º, nº 4 da CRP.

Caso assim se não entenda, o que só por mera cautela de patrocínio se invoca, deve ser anulada a deliberação recorrida porque:

f) - Está eivada de vício de violação de lei por erro de facto nos pressupostos, ao aplicar na alínea a) do nº 1 do artº 20º da RCM 154/96, quando não ocorriam os pressupostos de facto de que depende a sua aplicação, na medida em que o encerramento do estabelecimento não se deveu a acto voluntário imputável ao promotor, mas antes à absoluta e definitiva impossibilidade de o manter aberto por ausência de clientela e de rentabilidade que permitisse cobrir os seus custos fixos e variáveis.»

O processo prosseguiu seus termos, vindo a ser proferida sentença em 27.11.2007, que negou provimento ao recurso contencioso, considerando improcedentes todos os vícios imputados, pela recorrente, ao acto contenciosamente recorrido.

É essa decisão que aqui está agora sob recurso.

A recorrente contenciosa não se conforma com a decisão, continuando a sustentar neste recurso jurisdicional, que se verificam os vícios por si imputados ao acto impugnado na 1ª Instância, concluindo que a sentença errou no julgamento e deve ser revogada, pelas razões que condensa nas conclusões das alegações transcritas em I supra, e que, como se vê, são mera reprodução das apresentadas nos articulados em 1ª Instância, atrás também reproduzidas.

A entidade recorrida propugna pela manutenção do decidido.

O Digno PGA junto deste STA, embora concorde com a sentença recorrida quanto à improcedência da alegada inconstitucionalidade orgânica por violação do artº 112º, nº 8 da CRP, veio, no entanto, invocar um novo vício de violação de lei do acto impugnado, gerador da sua anulabilidade, por ter aplicado um regulamento (a RCM nº 154/96), ferido de inconstitucionalidade formal, por violação do nº 7 do artº 112º da CRP, já que, tratando-se de um regulamento independente do Governo, estava sujeito a publicação sob a forma de decreto regulamentar, o que não foi observado, vício que, diz, prejudica o conhecimento dos demais vícios invocados, por a inconstitucionalidade formal afectar a generalidade das suas normas e concretamente as invocadas.

Apreciemos:

Como já se referiu atrás, a recorrente imputa ao acto impugnado várias “nulidades” decorrentes de o mesmo, alegadamente, se fundar em norma regulamentar formal e materialmente inconstitucional, o nº 3 do artº 20º da RCM nº 154/96, por violação dos artº 112, nº 8 e 165, nº 1, d), do artº 206º, nº 2 (princípio da proporcionalidade) e do artº 30º, nº 4 e nº 10 da Constituição da República, inconstitucionalidades que foram todas julgadas improcedentes na sentença recorrida, que igualmente julgou improcedente o também invocado erro nos pressupostos de facto.

O Digno PGA junto deste STA, veio, no seu parecer, arguir uma nova inconstitucionalidade formal da referida RCM nº 154/96, por violação do artº 112º, nº 7 da CRP.

Ora, deve, desde já, referir-se que as eventuais inconstitucionalidades das normas regulamentares, invocadas no presente recurso contencioso, a título incidental, a verificarem-se, não determinam a nulidade da deliberação contenciosamente impugnada, como alega a recorrente, mas sim a sua anulabilidade, por ilegalidade derivada.

Por outro lado, e como bem observa o Digno MP, no seu parecer, a eventual procedência de qualquer inconstitucionalidade formal do Regulamento aprovado pela RCM nº 154/96, aqui em causa, prejudica o conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, já que afecta a generalidade das suas normas, designadamente o seu artº 20º em que o mesmo se fundamentou.

Com efeito, as inconstitucionalidades formais são vícios do acto normativo, enquanto tal, ou seja, na sua globalidade, independentemente do seu conteúdo, enquanto as inconstitucionalidades materiais são vícios das disposições ou das normas constantes do acto, singularmente consideradas, respeitam ao seu conteúdo em confronto com as normas ou princípios constitucionais. Daí que, em princípio, uma inconstitucionalidade formal afecta o acto como um todo, porque formalmente ele é uma unidade, enquanto uma inconstitucionalidade material só afecta, em princípio, as normas que dela padecem, podendo contudo continuar válidas as restantes Vide a este propósito, Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, 1993, p. 1013/1014 .

Ora, assim sendo, começaremos a nossa apreciação pela inconstitucionalidade formal invocada pelo MP.

2. Segundo o MP, sendo a RCM nº 154/96 um regulamento independente do Governo, estava o mesmo sujeito a publicação sob a forma de decreto regulamentar, por força do nº 7 do artº 112º da CRP, o que não foi observado, pelo que padece de inconstitucionalidade formal.

Vejamos:

A RCM em causa foi aprovada, como consta do seu texto, nos termos da alínea c) do nº 1 do artº 202º da Constituição e do artº 12º do Decreto Lei nº 34/95, de 11.02 e foi publicada no DR I Série A de 17 de Setembro de 1996.

Portanto a constitucionalidade do regulamento por ela aprovado, o Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Micro Empresas (RIME), tem de ser aferida face à CRP na versão então em vigor, que era a dada pela Lei Constitucional nº 1/89 e não a redacção actual, a que respeitam os preceitos invocados como violados, quer pelo MP, quer pela recorrente.

O artº 202º, nº 1, c) da CRP, na versão de 1989, dispunha o seguinte:

«Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis.»

Este preceito deve ser entendido em termos latos, ou seja, englobando todos os tipos de regulamento, inclusive os regulamentos independentes, já que todos eles têm fundamento jurídico em lei anterior (princípio da preeminência ou precedência da lei).

No presente caso, o Regulamento aqui em causa foi emitido ao abrigo do artº 12º do DL 34/95, de 11.02.

Esse diploma aprovou o Programa de Iniciativas de Desenvolvimento Local, o qual integra as acções incluídas nos programas do Quadro Comunitário de Apoio (QCA) e nas iniciativas comunitárias e cuja filosofia de actuação é a dinamização das economias locais e a criação de emprego (cf. seu artº 1º ).

Como se refere no preâmbulo do diploma, «Este Programa tem por objectivo dinamizar e apoiar o desenvolvimento de micro e pequenas empresas e de actividades susceptíveis de contribuir para a criação ou a fixação de emprego e para a animação económica e social de comunidades locais», sendo o conjunto de acções e medidas compreendidas no Programa, definidas no artº 2º do referido diploma, a saber:

Artº 2º . O Programa compreende o seguinte conjunto de medidas e acções:

a) Criação de micro e pequenas empresas em áreas complementares da actividade industrial e artesanal através de:

i) Apoio à criação de micro e pequenas empresas em áreas de reestruturação industrial ou serviços;

ii) Apoio à criação de micro e pequenas empresas em áreas inovadoras de serviços de empresas, nomeadamente consultoria, marketing e áudio-visual;

iii) Apoio técnico à criação de micro e pequenas empresas referidas nas alíneas i) e ii).

b) Criação de serviços de base local e de proximidade, designadamente:

i) Serviços orientados para o turismo e o lazer;

iii) Serviços inovadores na área dos transportes;

iv) Serviços visando objectivos ambientais, de controlo de normas de qualidade e de recuperação do património;

v) Serviços de apoio social (apoio às crianças, à terceira idade e aos deficientes);

c) Iniciativas locais de emprego, que se traduzem no apoio a pequenos projectos de investimento geradores de emprego, através da criação ou expansão de micro e pequenas empresas nos diversos sectores de actividade, abrangendo desempregados, jovens à procura do primeiro emprego e empregados.

d) Projectos de investimento produtivo, nos sectores da indústria, turismo, comércio e serviços, da iniciativa de pequenas empresas do interior, no âmbito do Sistema de Incentivos Regionais, aprovado pelo DL nº 193/94, de 19 de Julho;

e) Acções de valorização das produções tradicionais, que podem envolver:

i) Revitalização de artes e ofícios tradicionais;

ii) Apoio a estratégias de inovação e comercialização de produtos de artesanato;

iii) Revitalização do comércio a retalho (lojas de tradição);

f) Acções de desenvolvimento rural, que podem envolver:

i) Projectos de desenvolvimento rural integrado;

ii) Recuperação e revitalização de centros rurais (aldeias históricas e núcleos habitacionais);

iii) Projectos de turismo rural e ecológico.

g) Acções de ligação das iniciativas locais às redes transeuropeias de comunicações;

h) Acções piloto de demonstração dos efeitos previstos nas restantes medidas;

i) Promoção de agentes e iniciativas de animação local.

Ora, nos termos do artº 12º do mesmo diploma, «as medidas e acções previstas no artº 2º serão objecto de regulamentação a aprovar por resolução do Conselho de Ministros.»

O Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local aprovado pelo DL 34/95, veio efectivamente a ser regulamentado através da Resolução de Conselho de Ministros nº 57/95, de 17 de Julho, publicada no DR nº 138, de 17.06.1995, que aprovou o Regulamento do Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local, anexo aquela Resolução e que dela faz parte integrante.

Refere-se no artº 1º desse Regulamento, o seguinte:

1. O presente Regulamento tem por objecto o Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local (IDL), criado pelo Decreto-Lei nº 34/95, de 11 de Fevereiro.

2. A concretização das medidas e acções previstas no artº 2º do referido diploma efectua-se através de quatro tipos de intervenções:

a) Regime de incentivos.

b) Acções de valorização das produções tradicionais;

c) Acções de desenvolvimento rural;

d) Acções piloto de demonstração.

No artº 2º definiam-se os objectivos do programa das IDL e no artº 3º, os beneficiários dos apoios previstos nesse Programa.

Estes três primeiros artigos integram o capítulo I, que define o âmbito e objectivos do Programa.

Os capítulo seguintes, II, III, IV e V, respeitam, cada um, a cada tipo de intervenção prevista no nº 2 do artº 1º.

Assim, e no que respeita ao regime de incentivos, integra o capítulo II, dispondo o artº 4º o seguinte:

Regime de incentivos

Os apoios destinados às entidades privadas, no âmbito do Programa das IDL, são concedidos no quadro dos seguintes regimes de incentivos:

a) Regime de incentivos às microempresas, nos termos do presente diploma;

b) Sistema de Incentivos Regionais, criado pelo Decreto-Lei nº 193/94, de 19 de Julho.

Ora, é o regime de incentivos às microempresas que aqui nos interessa e que vinha então regulado nos artº 5º a 19º do Regulamento do Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local, aprovado pela RCM 57/95, preceitos esses que vieram a ser expressamente revogados pela RCM nº154/96, de 17.09, que aprovou o Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas (RIME), aplicado pelo acto contenciosamente impugnado e cuja constitucionalidade aqui se questiona.

Com efeito, a RCM 154/96, de 17.09, aqui em causa, veio, posteriormente, revogar os artº 5º a 19 da citada RCM 57/95, procedendo a alterações da regulamentação do regime de incentivos às microempresas, uma vez que, como se fez constar do respectivo preâmbulo, « … verificou-se um baixo nível de execução do regime de incentivos às microempresas, concluindo-se que a regulamentação em vigor necessitava ser reformulada.

Assim, decidiu-se proceder às devidas alterações com o objectivo de clarificar e simplificar os procedimentos técnicos e administrativos, facilitando a sua compreensão, alargar e flexibilizar as condições de acesso de candidaturas, alargar o âmbito de apoio aos promotores na elaboração das candidaturas de projectos de investimento, descentralizar a gestão do regime de incentivos e as decisões quanto à selecção de candidaturas, reforçando simultaneamente a coordenação e acompanhamento do regime de incentivos a nível nacional e conferir maior transparência e dinamismo a todo o procedimento, descrevendo para o efeito todas as fases da tramitação dos processos de candidatura e estabelecendo prazos no processo de apreciação e decisão.»

Consta do artº 1º do RIME, o seguinte: «O presente diploma regulamenta, nos termos do artº 12º do Decreto-Lei nº 34/95, de 11 de Fevereiro, o regime de incentivos às microempresas, que se destina a apoiar a criação e desenvolvimento de iniciativas locais de investimento.».

Ora, analisados os referidos diplomas (DL 34/95, RCM 57/95 e RCM 154/96), entendemos que assiste razão ao Digno PGA quando diz que o regulamento aprovado pela referida RCM 154/96 tem a natureza de regulamento independente do Governo.

Com efeito, embora o RIME se fundamente no artº 12º do DL 34/95 e, portanto, vise concretizar um conjunto de medidas e acções definidas no artº 2º deste Decreto Lei, isso não significa que não seja um regulamento independente, pois os regulamentos independentes também estão sujeitos ao princípio da legalidade, já que não existe poder regulamentar sem fundamento jurídico numa lei habilitante anterior ( princípio da preeminência ou precedência da lei).

Ora, o DL 34/95 nada refere sobre a concretização das medidas e acções previstas no seu artº 2º, deixando tal tarefa para o Governo-Administrador, que veio a definir, com ampla liberdade, os tipos de intervenção e respectivos regimes, designadamente o regime de incentivos às microempresas.

É certo que a lei não define o que é um regulamento independente, mas da conjugação dos nº 6 e 7 do artº 115º da CRP/89 (nº 7 e 8 do artº 112º da actual), resulta que os regulamentos independentes a que se refere o nº 6 são aqueles, cuja lei habilitante se limita a definir a «competência subjectiva e objectiva para a sua emissão». Neste sentido, Canotilho e Vital Moreira, CRP, 3ª ed., p. 513 e Coutinho de Abreu, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, Almedina, p. 79

Ora, é o que se passa com o artº 12º do DL 34/95, que se limitou a atribuir ao Conselho de Ministros a regulamentação das acções e medidas referidas no seu artº 2, sem qualquer explicitação do conteúdo dessa regulamentação, tendo ao abrigo daquela norma habilitante o Conselho de Ministros aprovado, com ampla margem de liberdade, além do mais, o regime de incentivos às microempresas que iria disciplinar as relações jurídicas nessa matéria, através da RCM 57/95, depois alterado pela RCM 154/96, aqui em causa.

De facto, o referido artº 12º do DL 34/95 limitou-se a definir a competência objectiva e subjectiva para a referida regulamentação, ou seja, a mesma deveria ter por objecto as medidas e acções previstas no artº 2º do referido diploma e deveria ser efectuada por resolução do Conselho de Ministros. Ou seja, o legislador não definiu os tipos de intervenção a adoptar para concretizar as medidas previstas no artº 2º do citado diploma legal, não traçou as linhas gerais dos regimes de incentivos, designadamente às microempresas, antes deixou a definição de tal regime para o poder regulamentar, que assim ficou com ampla margem de liberdade de intervenção nesta matéria, como é próprio dos regulamentos independentes.

Mas, tratando-se de um regulamento independente, poderia ele assumir a forma de resolução do Conselho de Ministros?

A resposta terá de ser negativa, porque a isso se opunha então o nº 6 do artº 115º da CRP/89 (introduzido, aliás, pela revisão de 1982 e correspondente ao actual nº 7 do artº 112), que dispõe o seguinte:

«Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes».

O legislador constitucional pretendeu, assim, submeter os regulamentos independentes, dado a ampla liberdade de regulamentação de que, nesse caso, dispõe o Governo, a uma forma mais solene e de controlo mais exigente, como resulta do facto de o decreto regulamentar ser objecto de promulgação pelo Presidente da República, sob pena de se ter como juridicamente inexistente (artº 137º, b e 140º da CRP/89, actuais artº 134º, b) e 137º da actual), necessitando ainda a promulgação de referenda do Governo, sem a qual se considera também juridicamente inexistente (artº 143º, nº 1 e 200º, nº 1 da CRP/89).

Assim, tratando-se de um regulamento independente, ao não ter assumido a forma de decreto regulamentar, o RIME aprovado pela RCM 154/96, aqui em causa, padece de inconstitucionalidade formal, o que afecta a validade de todas as suas normas.

Logo, tendo o acto contenciosamente impugnado sido praticado ao abrigo de um regulamento formalmente inconstitucional, o mesmo padece de vício de violação de lei, gerador da sua anulabilidade, pelo que deve ser anulado, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios arguidos.

Consequentemente, a sentença recorrida não se pode manter.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em, com o apontado fundamento, conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e anular o acto contenciosamente impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Outubro de 2008. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Rosendo Dias José (vencido conforme declaração junta).

O DL 34/95 aprovou o Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local incluído no QCA para a dinamização das economias locais e criação de emprego – art.º 1.º n.º 1.

O n.º 2 deste art.º estabeleceu que o programa tem os seguintes objectivos:

a) Criação directa de postos de trabalho

b) fixação das populações incluindo jovens, em zonas ameaçadas de desertificação.

c) preservação da diversidade cultural …. Produzir bens e serviços artesanais …

d) melhoria dos meios e técnicas que permitem a melhor colocação de bens e serviços artesanais…

O art.º 2.º estabelece ao longo de 11 items as medidas e acções a desenvolver pelo programa.

O art.º 3.º estabelece o custo estimado global do programa de 170 milhões de euros e reparte-o pelas acções previstas no artigo 2.º

O artigo 4.º estabelece quais os suportes financeiros do programa.

O artigo 5.º indica a estrutura de gestão do programa e seus órgãos e os artigos 6.º; 7.º; 8.º e 9.º as competências de cada um dos órgãos. Os artigos 10.º e 11.º permitem ainda formas organizativas de acções e de estruturas para dinamizar o Programa.

O art.º 12.º estatui que as medidas e acções previstas no artigo 2.º serão objecto de regulamentação a aprovar por Resolução do Conselho de Ministros.

A Resolução que está em causa foi adoptada nos termos do artigo 12.º e para regular um aspecto de uma das acções do art.º 2.º .

Logo, não é um regulamento independente porque estava sujeito à vinculação pelos fins e objectivos, meios e orgânica definidos pelo DL.

A norma de autorização (art.º 12.º) não pode ser vista fora do contexto do diploma e das vinculações que ele estabelece para as acções que prevê, como se retira da aplicação efectuada no Ac. do TC. de 20.12.2007, in AD 557, p. 859, em especial p. 911.

Não estamos perante uma lei (DL) que determine apenas a matéria e o órgão competente para a regulamentar, pelo que discordo da posição que fez vencimento.

Lisboa, 9 de Outubro de 2008. - Rosendo José.

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST89 ART115 ART137 ART140 ART143 ART200 ART202.
DL 34/95 DE 1995/02/11 ART1 ART2 ART4 ART5 ART12.

Jurisprudência Nacional

AC TC DE 2007/12/20 IN AD N557 PAG859.

Doutrina

GOMES CANOTILHO DIREITO CONSTITUCIONAL PAG1013-1014.
GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA 3ED PAG513.
COUTINHO DE ABREU SOBRE OS REGULAMENTOS ADMINISTRATIVOS E O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE PAG79.

Sumário

Texto

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Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO

III- O DIREITO

IV- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina