O DIREITO
O presente recurso jurisdicional tem por objecto o acórdão da Subsecção que rejeitou, por carência de objecto, o recurso contencioso de anulação interposto por " A ..." do acto do SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS que, no âmbito do processo de reembolso n° 561/95, da Direcção-Geral das Alfândegas, autorizou "a restituição da quantia correspondente ao produto líquido da venda das mercadorias em hasta pública, acrescida dos juros de mora vencidos e contados retroactivamente nos últimos cinco anos", num total de 575.684$00.
Alega a recorrente que o referido acórdão incorre em violação dos arts. 25° da LPTA e 268°, n° 4 da CRP , uma vez que, contrariamente ao decidido, o acto em causa configura um verdadeiro acto administrativo contenciosamente recorrível.
A tal questão (ter ou não a natureza de acto administrativo o despacho contenciosamente impugnado) se reconduz, pois, o âmbito do presente litígio.
Não nos fornecendo a LPTA um conceito de acto administrativo, importa ter em conta a definição contida no art. 120° do CPA, segundo o qual "Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta".
É certo que, como advertem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim (Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, pg. 547), a limitação conceptual ínsita na expressão inicial do preceito revela o propósito não dogmático da definição adoptada, permitindo a eventual adopção de outra definição para efeitos contenciosos.
Mas não é menos certo que esta definição se reconduz, no essencial, aos elementos tradicionalmente apontados pela doutrina e pela jurisprudência como caracterizadores do acto administrativo numa perspectiva não apenas procedimental, mas contenciosa.
Aliás, o conceito de acto administrativo tem sido sempre recortado com base em considerações de natureza jurisdicional, figurando e delimitando comportamentos da Administração em função da sua fiscalização contenciosa.
Perspectiva acrescidamente colocada pela configuração da garantia contenciosa prevista no art. 268°, n° 4 da Constituição, norma que delimita os comportamentos da Administração susceptíveis de recurso contencioso para fins de garantia dos particulares.
Ora, o conceito de acto administrativo tradicionalmente acolhido numa perspectiva contenciosa, ou seja, de delimitação do objecto do recurso contencioso ( e que, como se disse, não se afasta, no essencial, da noção do CPA) aponta-o, em termos estruturantes, como uma decisão autoritária e unilateral de um órgão da Administração, ao abrigo de normas de direito público, que visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (Cfr. Rogério Soares, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pg. 76; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, pg. 66; Marcelo Caetano, Manual, I, pg. 428; e Mário Esteves de Oliveira e outros, loc. cit., pg. 550.)
O acórdão sob impugnação rejeitou o recurso contencioso, por carência de objecto, com o fundamento de que, na situação dos autos, não há acto administrativo proprio sensu, por não estarem patentes dois daqueles elementos estruturantes.
Decidiu-se, a propósito:
" ( . .) em primeiro lugar, não se patenteia qualquer decisão (unilateral) de um órgão da Administração, pois como acima se anotou, tudo se desenvolveu tendo em vista a obtenção de um consenso.
Depois, ocorre um pedido de indemnização que, essencialmente, se regerá por normas de direito privado, como decorre, aliás, de várias peças do processo instrutor acima referidas ".
Contrariamente ao que vem alegado, não cremos que tal decisão incorra em erro de julgamento.
Com efeito, e como resulta da matéria de facto, o processo de inquérito/crime por descaminho foi arquivado em 1990, por prescrição do procedimento criminal, tendo, entretanto, a Alfândega de Lisboa, em 1985, e por sua iniciativa, procedido à venda da mercadoria apreendida à ora recorrente.
E é na sequência destes factos que a recorrente ( então ainda "C...") requereu à Alfândega a devolução do capital e juros e, bem assim, "uma eventual ponderação por parte da Alfândega de Lisboa se, atento todo o condicionalismo inerente a este caso, não seria justo e razoável que a requerente fosse indemnizada pelo prejuízo que sofreu, quanto mais não fosse por não ter tido à sua disposição o produto da venda dos bens".
Perante tal pretensão, o Serviço de Conferência Final foi de parecer que a requerente fosse reembolsada da importância de 395.840$00 correspondente à verba líquida apurada na venda, depois de deduzidos os direitos e demais imposições e outros encargos com a mercadoria.
Notificada desta proposta, da qual naturalmente discordou, veio a recorrente requerer à Alfândega que lhe fosse paga, a título de indemnizacão, a importância total de 6.069.996$00, incluíndo verbas correspondentes a valor de factura, despesas de transporte, lucros cessantes, e juros de mora sobre todas essas verbas.
É manifesto que, quer a pretensão inicial da recorrente (ao fazer apelo à ponderação, por parte da Alfândega, se não seria justo e razoável que a requerente fosse indemnizada pelo prejuízo que sofreu), quer a proposta do Serviço de Conferência Final ( ao sugerir o reembolso da importância correspondente à verba líquida apurada na venda da mercadoria), quer ainda o requerimento final da recorrente (ao aludir a verbas correspondentes a valor de factura, despesas de transporte, lucros cessantes, e juros de mora sobre todas essas verbas) representam uma tentativa de acordo negocial quanto ao montante a receber pela recorrente a título de indemniização.
E essa natureza de proposta negocial mais claramente se demonstra e reafirma nas Informações de serviço entretanto produzidas, sobre as quais veio a recair, e se fundamentou, o despacho contenciosamente impugnado, cujo teor sugestivamente se impõe observar.
Assim:
- A Informação lavrada na Direcção das Alfândegas de Lisboa (fls. 156 a 159 do II vol. do Proc. Instr.), que conclui:
“ O requerimento apresentado configura um pedido de indemnização por parte do Estado por prejuízos causados ao requerente. Independentemente da justiça que lhe possa assistir, a verdade é que o Director das Alfândegas de Lisboa a quem vem dirigido o pedido não possui competência legal para decidir sobre o pagamento das verbas pedidas para além da devolução da importância líquida realizada na venda da mercadoria em hasta pública.
Nos termos expostos, propunha que o assunto seja remetido à Direcção Geral para apreciação superior”.
- A Informação lavrada na Direcção de Serviços Jurídicos, pela reverificadora ... (fls. 165 a l68 do II vol. do Proc. Instr.), que, depois de apontar o método para o cálculo da indemnização a propôr, refere:
" (..) Esta orientação, caso mereça a concordância superior, deverá, após se apurar a data em que foi comunicado à alfândega o despacho de arquivamento dos autos, ser previamente acordada com a C....
Na verdade, pode dar-se o caso de a requerente pretender prosseguir com o seu pedido de indemnização, tal como o configurou no requerimento de 27/6/96.
Se assim for, então deverá utilizar o meio processual adequado, a acção de indemnização contra o Estado, com natureza jurisdicional e a ser decidido pelo tribunal.
4 - Caso a presente informação mereça concordância superior, afigura-se que o processo deverá correr a sua tramitação posterior pela Direcção das Alfândegas de Lisboa, à qual deverá ser remetido".
- O requerimento (a que chamou recurso hierárquico) remetido pela recorrente ao Ministro das Finanças, após notificação do despacho do Director-Geral das Alfândegas (fls. 8 a 32 do Proc. Instr.), no qual formula o pedido de:
"(..) ser atribuído à Recorrente, a título de reembolso, a quantia global de Esc. 6.526.094$00, correspondente a Esc. 2.104.135$00. acrescidos de juros de mora vencidos e contados à taxa legal de 15% ao ano, desde 1.10.83 e até integral e efectivo pagamento, que em 10.12.97 ascendem ao montante de Esc. 4.431.949$00; ou subsidiariamente, a quantia global de Esc. 1.312.311$00, correspondente a Esc. 395.840$00, acrescidos de juros de mora vencidos e contados às taxas legais sucessivamente em vigor desde 30.03.85 e até integral e efectivo pagamento, que em 10-12-97 ascendem a Esc. 916.471$00 ".
- Por fim, a Informação final da Direcção de Serviços Jurídicos da DGAL (fls. 63 a 74 e ... do I Vol. do Proc. Instr.), confirmando a proposta de indemnização anteriormente formulada, sobre a qual foi prolatado o despacho do SEAS de "Concordo. Autorizada restituição nos termos propostos."
Resulta do exposto que o despacho do SEAF, na sequência do requerimento inicial da recorrente, e das Informações de serviço da Direcção-Geral das Alfândegas, culmina todo um processo negocial no sentido de reembolsar a recorrente dos prejuízos decorrentes da venda da mercadoria apreendida, consubstanciando, pois, uma proposta de consenso negocial da Administração relativamente àquele pedido de indemnização.
O referido despacho não tem, por isso, a natureza de acto administrativo proprio sensu, passível de ser contenciosamente impugnado, por lhe faltarem os respectivos elementos estruturantes.
Não comporta o mesmo uma "decisão" de um órgão administrativo, no sentido de determinação sobre ou resolução de uma concreta situação jurídico-administrativa, de uma definição unilateral, autoritária e inovadora de direito num caso concreto, com eficácia e vinculatividade externa, ou, utilizando a expressão de Rogério Soares (Ob. e loc. Citados), de uma "estatuição autoritária ou comando jurídico vinculativo que produz, por si só, os efeitos jurídicos, a modificação jurídica nele definida".
O despacho em causa, ao considerar " Autorizada restituição nos termos propostos", conteve-se nos limites do trato negocial, definindo o ponto de vista da Administração relativamente ao pedido de indemnização formulado, e alertando mesmo, expressamente, que só se movia nesse enquadramento, e que se outra fosse a pretensão da recorrente, esta deveria então "utilizar o meio processual adequado, a acção de indemnização contra o Estado ".
Ou seja, a Administração não pretendeu definir unilateralmente a situação jurídica concreta da recorrente, impondo-lhe tal definição através da autoridade do acto administrativo, e das normas de direito público pertinentes a tal estatuição normativa, antes se atendo a uma proposta de consenso negocial, necessariamente não autoritária ou inovatória.
O despacho contenciosamente recorrido não reúne, deste modo, os elementos geneticamente presentes na caracterização do acto administrativo, para efeitos da sua impugnabilidade contenciosa, não traduzindo o mesmo uma definição unilateral, autoritária e inovadora de uma situação jurídico-administrativa concreta, por parte da Administração.
O acórdão sob impugnação não incorre pois, contrariamente ao que vem sustentado, em erro de julgamento por violação dos arts. 25° da LPTA e 268°, n° 4 da CRP.
Improcedem, assim, as alegações da recorrente.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão impugnado.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €.
Lisboa, 18 de Abril de 2002
Pais Borges – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita Macedo – Adelino Lopes – Abel Atanásio – Pamplona de Oliveira – Vitor Gomes – João Cordeiro.
