045662 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O vício de usurpação de poder pressupõe a prática pela Administração de actos de natureza jurisdicional ou legislativa, demarcando-se tais funções através da finalidade prosseguida: se a actividade se esgota na resolução de um litígio, dirimindo o conflito subjacente, a actividade é jurisdicional; se a actividade prossegue outra finalidade posta cargo da Administração, a actividade é administrativa.

II- A interpretação de um acordo celebrado entre o proprietário e o arrendatário de um terreno, para efeitos do mesmo valer como o "acordo prévio com a entidade gestora do terreno cinegético" exigido pelo art. 21º da Lei 30/86, de 27/8 e art. 69º, al. b) e 70º e 83º, 2 do Dec. Lei 251/92, de 12/11, constitui uma actividade integrada no procedimento com vista à concessão ou renovação de uma zona de caça, pelo que se insere na função administrativa.

III- A violação do art. 100º do CPA apenas pode ser invocada pelo interessado que não foi ouvido no procedimento. Não se verifica assim o vício de preterição do direito de audiência se o interessado que o invoca foi ouvido, mesmo que um outro interessado o não tenha sido.

IV- O art. 21º da Lei 30/86, de 27 de Agosto exige um acordo prévio à constituição dos regimes cinegéticos especiais, de onde conste "a entidade que acede ao direito de caça e terrenos de caça a que eles respeitem". Não cumpre tais requisitos o acordo onde a proprietária identifica o arrendatário como a entidade que acede ao direito de caça, e este - contra a vontade da proprietária - autoriza uma outra entidade (Clube de Caça) a aceder ao respeito direito de Caça.

V- A violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé não se verifica nos casos em que a Administração prossiga uma actividade vinculada.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., com sede na ..., freguesia de Abrigada, do concelho de Alenquer, interpõe recurso contencioso de anulação do acto administrativo, contido na Portaria 830/99, publicada no Diário da República I Série – B, de 29 de Setembro de 1999, praticado pelo Exmo Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO RURAL, por delegação do Ministro da Agricultura, alegando em síntese:

a) pela Portaria n.º 875/89, de 10/10, ficou sujeito ao Regime Cinegético Especial o prédio rústico ..., sito na freguesia de Ota, Concelho de Alenquer;

b) a área sujeita ao aludido regime foi concessionada ao A...,

c) pela Portaria n.º 1384/95, de 22/11, veio a mesma concessão a ser renovada por doze anos;

d) na sequência de pedido de exclusão do prédio em apreço da referida Zona de Regime Cinegético Especial, o Director Geral das Florestas iniciou e concluiu o necessário procedimento administrativo;

e) após o que enviou proposta de Portaria ao Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural que o mesmo subscreveu “ipsis verbis”, através da Portaria n.º 830/99, de 29/09, desanexando o prédio em apreço da Zona de Caça Associativa concessionada;

f) a fundamentação apresentada pela Portaria em causa é vaga e errónea, não referindo em que procedimento administrativo ou proposta assenta o acto que consubstancia;

g) a fundamentação apresentada tão só se reporta à pretensa inexistência de acordo prévio da proprietária dos terrenos quanto à renovação da Zona de Caça Associativa;

h) tal acordo prévio existe e, pelo mesmo, a proprietária outorgante cede a um dos fundadores da Zona de Caça Associativa o direito de constituir nos seus terrenos uma Zona de Regime Cinegético Especial, como o é a Zona da Caça Associativa concessionada;

i) nunca o segundo outorgante do acordo firmado, Sr. ..., legitimo interessado, foi chamado a pronunciar-se no procedimento em que aparentemente se baseou o acto do Secretário de Estado do Desenvolvimento rural;

j) o que é, por si, configurador da nulidade, ou anulabilidade, do acto recorrido, respectivamente nos termos dos artigos 100º e 133, 2, d) do C. P. Adm. ou artigos 100º e 135º do mesmo compêndio normativo;

k) o acordo é expresso ao estabelecer a sua validade para possíveis renovações da Concessão de Zona de Caça Associativa;

l) a validade e extensão de tal Acordo foram julgadas pela Administração com clara usurpação do Poder Judicial, o que mais uma vez configura a nulidade do acto recorrido;

m) encontra-se, então, o acto recorrido eivado de falta de rigor, interpretações subjectivas das quais é possível verificar que, em vez de uma análise desapaixonada e isenta de toda a factualidade, se partiu de uma decisão pré-formada ao respectivo procedimento;

n) assentando o acto recorrido em procedimento administrativo claramente violador dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa fé, que o regem nos termos do Código de Procedimento Administrativo.

A entidade recorrida respondeu defendendo a legalidade do acto impugnado, alegando em síntese:

a) a fundamentação da exclusão consta expressamente da referida Portaria, tendo o interessado sido previamente informado pelo ofício do Director Geral das Florestas n.º 75331, de 11 de Agosto de 1999, da proposta de exclusão do prédio submetido à apreciação e consequente decisão;

b) assenta tal fundamentação no facto de o concessionário não ter previamente acordado aceder com a proprietária ao direito de caça, uma vez que o acordo prévio a que se refere o art. 21º da Lei 30/86, de 27 de Agosto, junto ao processo de concessão e celebrado pelo rendeiro e proprietária, apenas autoriza o rendeiro e não outrem a constituir a zona de caça;

c) razão porque, quer a Portaria inicial de concessão da Zona de Caça n.º 875/89, de 10 de Outubro, quer a posterior de renovação n.º 1384/95, de 22 de Novembro, no que respeita ao prédio rústico “...” violavam o disposto no art. 21º da Lei 30/86,de 27 de Agosto, em conjugação com o disposto nos artigos 69º,n.º 2,al. b) e 70º, n.º 1 por força do art. 83º, n.º 2 todos do Decreto Lei 251/92, de 12 de Novembro;

d) sendo assim, entendeu-se excluir da zona de caça o referido prédio “...” na sequência, aliás, de reclamação apresentada pela proprietária, ao abrigo do disposto no art. 142º do Dec. Lei 136/96, de 14 de Agosto.

Alegaram recorrente e recorrido, mantendo as posições antes assumidas.

O M.P. teve vista dos autos, emitindo parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

a) em 13 de Novembro de 1997, ..., dirigiu ao Ex.mo Sr. Director Geral das Florestas, um requerimento pedindo a desanexação de prédio rústico da Zona de Caça Associativa n.º 139 D.G.F., “(...) por aquando da renovação da referida Zona em 1995 não ter sido consultada nem ter assinado o respectivo Acordo Prévio entre a proprietária e os gestores daquela Associativa. Permita-me V.Ex.a chamar-lhe a atenção para os dois factos seguintes: A duração da concessão de zona de caça (no seu período inicial) foi de 6 anos, enquanto a já citada renovação foi de 12; e também para o facto de entre os gestores desta Zona de Caça Associativa terem entregue os acordos prévios dos titulares dos outros prédios rústicos que fazem parte da mencionada zona, e relativamente ao meu prédio tal não ter acontecido (...) ” – cfr. processo instrutor;

b) sobre este requerimento foi ouvido o A..., que respondeu, em 11 de Dezembro de 1997, juntando fotocópia de um acordo celebrado entre ...e ..., com as seguintes clausulas:

“1ª O primeiro outorgante é titular do direito de propriedade dos prédios rústicos identificados nos documentos anexos, que fazem parte integrante deste contrato.

2ª o primeiro outorgante autoriza que o segundo outorgante constitua, nos terrenos que integram o referido prédio, uma zona de regime cinegético especial, com vista ao fomento, ordenamento e exploração da fauna cinegética.

3ª o acordo celebrado pela presente instrumento é válido pelo período de duração da concessão do regime especial, e com ele renovável, sem prejuízo da sua imediata caducidade em caso de extinção do contrato de arrendamento rural existente entre os outorgantes e tendo por objecto os prédios rústicos a que alude o art.1º;

4ª ao segundo outorgante caberá a obrigação de contratar o Guarda Florestal Auxiliar para assegurar a fiscalização dos terrenos sujeitos ao regime cinegético especial, nos termos da Lei e suportar todos os encargos daí decorrentes, bem como a sinalização necessária.”

c) Juntou a mesma Associação, no âmbito da sua resposta, fotocópia de um contrato de arrendamento de prédio rústico celebrado entre os outorgantes do acordo acima referido, tendo como objecto o prédio em questão.

d) O “A...” em 7-4-95 pedira a renovação da Zona de Caça Associativa da ... e outras (processo 139), juntando, nos termos do art. 21º da Lei 30/86, de 27 de Agosto, o acordo prévio (no que respeita ao prédio em causa nos autos), celebrado entre ... e A..., com as seguintes clausulas (entre outras):

“1ª O primeiro outorgante é rendeiro da propriedade ..., prédio n.º 1, secção D-D1-D2-D3, sita na freguesia de Ota, concelho de Alenquer e tem um acordo celebrado com a Senhoria, Sra. D...., que o autoriza a constituir uma zona de Regime Cinegético Especial, enquanto for válido o contrato de arrendamento rural;

2ª o primeiro outorgante autoriza que a segunda outorgante constitua nos terrenos que integram os referidos prédios uma zona de regime cinegético especial, com vista ao fomento, ordenamento e exploração da fauna cinegética.

3ª o acordo celebrado pelo presente instrumento é válido pelo período de 12 (doze anos), renovando-se automaticamente com a concessão do regime especial.

4ª como contrapartida da autorização concedida, o Sr. ... fica com o direito de caçar em todas as zonas do A... .

5ª o segundo outorgante fica dispensado do pagamento de quaisquer rendas, em contrapartida do artigo anterior;

(...)

10ª à segunda outorgante caberá a obrigação de contratar os guardas para assegurar a fiscalização dos terrenos sujeitos ao regime cinegético especial, nos termos da lei e suportar todos os encargos daí decorrentes.

Abrigada, 6 de Março de 1995”.

e) em 6-9-99 foi proferido despacho ora recorrido, nos seguintes termos: “concordo com a desanexação. Assinarei a Portaria. (...)” – cfr. processo instrutor. Tal despacho concordou com o parecer jurídico, cujas conclusões, se basearam nas seguintes considerações:

“o Acordo prévio referido (o acordo ente a senhoria e rendeiro acima transcrito) não era suficiente para valer com tal no processo administrativo de renovação da Z. C. A... em questão. Pois que, resulta desde logo do disposto no n.º 1, al. a) do art. 21º da Lei n.º 30/86, de 27 de Agosto, que os acordos prévios destinados ao estabelecimento (e renovação) de zonas de regime cinegético especial devem identificar a entidade que acede ao direito de caça e terrenos a que respeita. Sendo que, é de concluir com base nos termos do acordo referido sob os n.ºs I3 e I4 designadamente das suas clausulas 2ª e 4ª que foi intenção das partes atribuir a ... (e apenas a ele) o direito de aceder ao fomento, ordenamento e exploração da fauna cinegética relativamente à ..., com as correspectivas obrigações legais que para ele resultassem da constituição, a seu favor, de uma zona de regime cinegético especial, designadamente a contratação de guarda florestal auxiliar e sinalização. A entidade que acede ao direito de caça, nos termos deste acordo é inequivocamente o Sr. ... . A proprietária não se comprometeu por meio daquele acordo ou de qualquer outro com o A.... Sendo esta associação terceiro relativamente à convenção, o acordo prévio referido sob os n.ºs I3 e I4 não produz quaisquer efeitos relativamente a ela. Por outro lado, o Sr. ... apenas poderia transmitir à concessionária os direitos e obrigações decorrentes do acordo que celebrou com a proprietária da ... se tivesse obtido o consentimento expresso e formal necessária à cedência da sua posição contratual (cfr. art.s 424º e 425º do C. Civil). O Sr. ... carecia, assim, de legitimidade para ceder à entidade concessionária os poderes (direitos e deveres) de que se arroga no acordo prévio referido supra I11. Para além do que, este outro acordo é juridicamente ineficaz em relação à proprietária do prédio que ele tem por objecto. Para além disso, mostra-se suficientemente demonstrado no processo, inclusive face ao conteúdo do requerimento em apreciação, bem como da posição que a própria entidade concessionária emitiu sobre ele, que o consentimento, necessário à renovação da ZCA quanto à integração da ..., nunca foi por ela expressado. Pelo que, em conclusão, a renovação da ZCA concedida ao A..., teve lugar sem o acordo prévio da proprietária de um dos prédios abrangidos, a ... . E, desse modo, a Portaria que opera essa renovação não cumpre o disposto no art. 21º da Lei 30/86,de 27 de Agosto, em conjugação com as disposições aplicáveis dos art.ºs 69º, n.º 2 al. b) e 70º, n.º 1 ex vi art. 83º, n.º 2 todos do Dec.Lei 251/92, de 12 de Novembro (...)”

f) vindo finalmente a ser publicada a Portaria 830/99, de 29 de Setembro, objecto deste recurso contencioso, no DR ; II Série de 29-9-1999, que no seu art. 1º diz o seguinte: “É excluído da zona de caça associativa da A ... e outras o prédio rústico denominado ..., sito na freguesia da Ota, município de Alenquer, inscrito na Matriz predial rústica sob o n.º 001, das secções D,D1,D2 e D3, com uma área de 217,86 ha, ficando a mesma com a área de 728,5680 ha.”.

2.2. Matéria de direito

O recorrente imputa ao acto impugnado os vícios de (i) “vaga e errónea fundamentação” – por se basear na inexistência de um acordo prévio, que afinal existe; (ii) violação do direito de audiência por o Sr. ..., legítimo interessado nunca ter sido ouvido no procedimento; (iii) usurpação de poderes, por a validade e extensão do acordo celebrado entre o inquilino e a senhoria terem sido julgadas pela Administração; (iv) violação dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé, por assentar o acto recorrido numa interpretação subjectiva, que partiu de uma decisão pré - formada.

Vejamos cada um dos vícios pela seguinte ordem: i) usurpação de poder; ii) violação do art. 100º do C. P. Adm. iii) vaga e errónea fundamentação; iv) violação dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé.

i) usurpação de poder

O recorrente invoca este vício perante o juízo da entidade recorrida sobre a validade e extensão do acordo celebrado entre a proprietária e o arrendatário do prédio desanexado da Zona de Caça Associativa pelo acto, objecto deste recurso.

No seu parecer entende que este alegado vício se não verifica, por não ter sido emitida pela Administração qualquer pronúncia quanto à validade do acordo entre a proprietária e o arrendatário do terreno. “Nem tinha que o fazer (diz-se no parecer). Tal abordagem cabe, evidentemente, aos Tribunais. A autoridade recorrida não sabe nem tem que saber se tal acordo mantém a sua validade. Mas sabe que a interessada, porque lho manifestou explicitamente, se opõe à manutenção da sua propriedade no âmbito da zona de caça. No contexto do pedido de renovação, mais do que qualquer outra, interessa conhecer a vontade real dos intervenientes”.

O vício de usurpação do poder pressupõe a prática pela Administração, de actos de natureza jurisdicional, ou legislativa, afrontando assim as regras de repartição do poder soberano. É uma violação grave que atenta contra a separação de poderes, essencial ao regime político constitucional, e por isso cominada com nulidade – cfr. art. 111º, 1 da CRP e art. 133º, 2, al. a) do CPA. O critério que tem sido acolhido, com sintonia pela jurisprudência, considera que a diferença específica entre as actividades jurisdicional e administrativa radica na finalidade prosseguida: se a actividade se esgota na resolução do litígio, dirimindo o conflito subjacente, é actividade jurisdicional; se a actividade prossegue outra finalidade de interesse público posta a cargo da Administração, a actividade é administrativa – Cfr., entre outros, aí citados, os Ac. do STA de 6-6-2002, DR, 1998, pág. 6578 e de 16-6-1992, Acórdãos Doutrinais, 371, pág. 1188 e Ac.s do T. Constitucional n.º 280/99, de 9 de Março de 1989, BMJ, 385, pág. 155.

No caso dos autos a Administração pronunciou-se efectivamente sobre a “extensão” de um acordo, ou seja, sobre o âmbito de uma das suas clausulas. No parecer que serve de motivação ao acto diz-se, o seguinte: “O Acordo prévio referido supra 1.3. e 1.4 não era suficiente para valer como tal no processo administrativo de renovação da ZCA em questão. Pois que, resulta desde logo do disposto no n.º 1, al. a) do art. 21º da Lei 30/86, de 27 de Agosto, que os acordos prévios destinados ao estabelecimento (e renovação) das zonas de regime cinegético especial devem identificar a entidade que acede ao direito de caça e terrenos a que respeita (...). A entidade que acede ao direito de caça nos precisos termos deste acordo é inequivocamente o Sr. ... . A proprietária não se comprometeu por meio daquele acordo ou de qualquer outro, com o A... . Sendo esta Associação terceiro relativamente à convenção, o Acordo prévio referido sob os n.ºs I.3 e I.4. não produz quaisquer efeitos relativamente a ela. Por outro lado, o Sr. ... apenas poderia transmitir à concessionária os direitos e obrigações decorrentes do Acordo que celebrou com a proprietária da ... se tivesse obtido dela o consentimento expresso e formal necessário à cedência da sua posição contratual (cfr. art.s 424º e 425º do C.Civil)”.

Esta actividade interpretativa da Administração versou sem dúvida sobre o alcance do referido Acordo, mas apenas para concluir se o mesmo cumpria ou não os requisitos exigidos para a renovação de uma Zona de Caça Associativa. Com efeito, é atribuída a Administração competência para a criação, concessão e renovação da concessão de “zonas de regime cinegético especial” – cfr. art.ºs 19º e seguintes da Lei 30/86, de 27/8. Um dos requisitos quer do estabelecimento das zonas de regime cinegético especial, quer da sua renovação é a existência de um “acordo prévio com a entidade gestora do terreno cinegético” – art. 21º da mesma Lei 30/86, de 27/8 e art. 69º, 2, al. b) e 70º e 83º, 2 do Dec. Lei 83º, 2 do Dec. Lei 251/92, de 12/11. Nesta competência para conceder e renovar a concessão de zonas de regime cinegético especial está, sem dúvida, a competência para apreciar a adequação do “acordo prévio” aos requisitos previstos no art. 69º, 2, al. b) e 70º, n,º 1 do Dec. Lei 251/92, de 27/8. Nestes artigos, por seu turno, diz-se que o requerimento de concessão deve ser acompanhado de um “acordo escrito com os titulares de direitos sobre o terreno a submeter ao regime cinegético” e que tais acordos devem ser dados pelos proprietários e pelos arrendatários, quando os houver. O poder de conceder ou renovar a zona de caça, compreende assim, o poder de apreciar se tais acordos prévios foram prestados pelas entidades referidas na lei (proprietário e arrendatário). Esse poder de apreciação da Administração é exercido instrumentalmente, num procedimento cuja finalidade é a concessão ou renovação da zona de regime cinegético. Não existe assim a invasão da actividade jurisdicional, e, portanto, improcede o alegado vício de usurpação do poder.

ii) violação do art. 100º do CPA

O vício de violação do art. 100º do CPA aparece-nos recortado de forma curiosa. Quem invoca o vício (o ora recorrente) foi ouvido no procedimento. Apesar disso invoca o vício de falta de audiência de um outro interessado no procedimento administrativo E é verdade que o Sr. ... não interveio no procedimento administrativo.

O M.P. no seu douto parecer entende que “(...) a audiência de interessados, prevista no art. 100º do CPA, não pode ser vista nos termos meramente formais que a alegação do recorrente evidencia. Este tipo de formalidade é fixado tendo em consideração determinados interesses em concreto e a sua violação só pode ser suscitada pelos titulares desses interesses. Trata-se de uma diligência estabelecida intuito personae e o seu eventual desrespeito apenas pode ser invocado por aquele, que estando no procedimento, dela foi provado. No caso presente, o recorrente foi ouvido no procedimento administrativo tendo oportunidade de emitir a sua opinião, levantar as suas objecções e formular as observações que entendeu. O art. 100º do CPA foi cumprido em relação a si, de modo que não lhe é lícito arguir o sua eventual cumprimento em relação a terceiro. Uma omissão neste campo para com o arrendatário apenas era susceptível de ser invocada por ele. Tal só seria possível num recurso contencioso que ele próprio tivesse interposto do mesmo acto (...)” – cfr. fls. 65 e 66 dos autos.

O essencial da questão está, assim, em saber se a violação do art. 100º do C. P. Adm. apenas pode ser arguida apenas pelo interessado não ouvido. Para tornar a questão efectivamente complexa deve referir-se que, no caso dos autos, o arrendatário era interessado no desenrolar do procedimento administrativo, uma vez que a desanexação do prédio tinha efeitos na sua esfera jurídica, mais concretamente na sua posição perante o A... e o seu direito de caçar em todas as “zonas de caça” deste – cfr. clausulas 4ª e 5ª do acordo por si celebrado com o A.... A desanexação tinha como consequência a perda do direito de caçar em todas as zonas do clube, uma vez que tal como se diz na clausula 4ª tal direito era atribuído como “contrapartida da autorização concedida”, isto é da inclusão da ... na zona de caça. É, assim, certo e seguro, que este interessado deveria ter participado no procedimento, uma vez que o mesmo punha em causa (como efectivamente veio a por) os seus direitos e interesses legítimos.

Pensamos que o M.P. tem razão, quando defende que o vício de violação do art. 100º do CPA apenas possa ser invocado pelo interessado não ouvido. O fundamento desta “subjectivação” do vício decorre da articulação de duas razões: finalidade do direito de audiência e a preclusão dos vícios não alegados nos actos anuláveis. A finalidade do direito de audiência radica na possibilidade do interessado se pronunciar querendo sobre o objecto do processo, contribuindo, assim, com a sua versão, para um melhor esclarecimento das posições em confronto. A exclusão de um interessado afasta, assim e apenas, a possibilidade desse interessado intervir, e nessa medida apenas o afecta a ele. Por outro lado, os vícios dos actos administrativos geradores de anulabilidade, como é o caso, carecem de arguição pelo interessado lesado, num curto período tempo, sendo que a sua não impugnação tempestiva, faz precludir o direito de os invocar. Se o titular do interesse violado, conformado com essa violação, não recorre do acto, ou não invoca tal vício, seria incompreensível que outra pessoa o pudesse invocar, designadamente, numa altura em que o titular do bem jurídico lesado pelo vício em causa, já o não pudesse fazer.

Deste modo, improcede o arguido vício de falta de audiência, uma vez que a ora recorrente foi ouvida e teve intervenção no respectivo procedimento.

iii) vaga e errónea fundamentação.

Neste grupo são invocados dois vícios: a fundamentação vaga, que equivale à falta de fundamentação e a errónea fundamentação que configura a arguição de “erro” quanto aos motivos de facto e de direito invocados (a questão abrange a interpretação jurídica de determinados factos).

Quanto à falta de fundamentação, por esta ser vaga, é evidente que o recorrente não tem razão. Como diz a própria recorrente “a fundamentação apresentada tão só se reporta à pretensa inexistência de acordo prévio da proprietária dos terrenos quanto à renovação de Caça Associativa” – cfr. v.g. fls. 16, nas síntese conclusiva da petição de recurso. E, em boa verdade, foi assim. A desanexação dos terrenos em causa teve o seu fundamento na inexistência desse acordo. Para o requisito da fundamentação é quanto basta, uma vez que tal requisito se verifica quer tal acordo exista na realidade ou não: se o acordo existir o acto está fundamentado, mas eivado de erro; se o acordo não existir o acto está bem fundamentado e sem qualquer erro.

Quanto à errónea fundamentação, a questão não é tão evidente. A entidade recorrida entendeu que não existia um acordo prévio entre a proprietária do terreno e a entidade que acede ao direito de caça. A recorrente entende que o Acordo prévio existe. O M.P. neste aspecto entende que o que releva é a vontade real da interessada (proprietária) e que esta manifestou expressamente a sua vontade, no sentido de se opor à manutenção da sua propriedade no âmbito da zona de caça. Mas, a questão não se resolve apenas com a vontade real da proprietária manifestada no seu requerimento a requerer a desanexação. É necessário, na verdade, sabermos se a interpretação que a Administração fez do Acordo junto ao procedimento pedindo a renovação está ou não correcta.

Vejamos, então, a questão.

Para tanto são relevantes os seguintes factos, os quais traduzem os acordos escritos existentes nos autos, e sobre o quais importa extrair as consequências jurídicas.:

- “ O “A...” em 7-4-95 pedira a renovação da Zona de Caça Associativa da ... e outras (processo 139), juntando, nos termos do art. 21º da Lei 30/86, de 27 de Agosto, o acordo prévio (no que respeita ao prédio em causa nos autos), celebrado entre ... (1º Outorgante) e A... (2º outorgante), com as seguintes clausulas (entre outras):

“1ª O primeiro outorgante é rendeiro da propriedade ..., prédio n.º 1, secção D-D1-D2-D3, sita na freguesia de Ota, concelho de Alenquer e tem um acordo celebrado com a Senhoria, Sra. D. ..., que o autoriza a constituir uma zona de Regime Cinegético Especial, enquanto for válido o contrato de arrendamento rural;

2ª o primeiro outorgante autoriza que a segunda outorgante constitua nos terrenos que integram os referidos prédios uma zona de regime cinegético especial, com vista ao fomento, ordenamento e exploração da fauna cinegética.

3ª o acordo celebrado pelo presente instrumento é válido pelo período de 12 (doze anos), renovando-se automaticamente com a concessão do regime especial.

4ª como contrapartida da autorização concedida, o Sr. ... fica com o direito de caçar em todas as zonas do A... .

5ª o segundo outorgante fica dispensado do pagamento de quaisquer rendas, em contrapartida do artigo anterior;

(...)

10ª à segunda outorgante caberá a obrigação de contratar os guardas para assegurar a fiscalização dos terrenos sujeitos ao regime cinegético especial, nos termos da lei e suportar todos os encargos daí decorrentes. Abrigada, 6 de Março de 1995” – al. d) da matéria de facto.

- o acordo celebrado com a senhoria e o inquilino (referido na clausula primeira do anterior) é do seguinte teor:

“1ª O primeiro outorgante é titular do direito de propriedade dos prédios rústicos identificados nos documentos anexos, que fazem parte integrante deste contrato.

2ª o primeiro outorgante autoriza que o segundo outorgante constitua, nos terrenos que integram o referido prédio, uma zona de regime cinegético especial, com vista ao fomento, ordenamento e exploração da fauna cinegética.

3ª o acordo celebrado pela presente instrumento é válido pelo período de duração da concessão do regime especial, e com ele renovável, sem prejuízo da sua imediata caducidade em caso de extinção do contrato de arrendamento rural existente entre os outorgantes e tendo por objecto os prédios rústicos a que alude o art.1º;

4ª ao segundo outorgante caberá a obrigação de contratar o Guarda Florestal Auxiliar para assegurar a fiscalização dos terrenos sujeitos ao regime cinegético especial, nos termos da Lei e suportar todos os encargos daí decorrentes, bem como a sinalização necessária.” – cfr. al. ) da matéria de facto.

Como se pode ver existem dois acordos. Um entre o arrendatário e a Associação de Caça, ora recorrente e outro entre o arrendatário e a senhoria. O acordo entre o arrendatário e a senhoria, na interpretação da entidade recorrida não satisfaz os requisitos legais para valer como o acordo prévio exigido para a renovação da concessão do regime cinegético especial. A argumentação da Administração assenta nos seguintes pressupostos:

i) a lei exige a identificação da entidade que acede ao direito de caça;

ii) o acordo celebrado entre a proprietária e o arrendatário indica como entidade que acede ao direito de caça o arrendatário e não a Associação de Caça;

iii) o arrendatário não estava autorizado pelo mesmo Acordo a transmitir a sua posição contratual para a Associação de Caça.

Destas premissas retirou a conclusão que não havia Acordo prévio entre a proprietária do terreno e a Associação, e por isso procedeu à desanexação do terreno em causa, da zona de caça associativa.

Esta tese é rebatida pela recorrente dizendo que o acordo celebrado entre o arrendatário e a proprietária deva a este o direito de, por si e pela proprietária, outorgar o acordo prévio exigido por lei para a renovação da concessão do referido regime cinegético especial.

Pensamos que a entidade recorrida tem razão.

Com efeito, as três premissas onde assenta a fundamentação da entidade recorrida estão correctas. Vejamos porquê.

O art. 21º da Lei 30/86, de 27 de Agosto exige textualmente que no acordo prévio conste a “entidade que acede ao direito de caça e terrenos de caça a que eles respeitem”. E assim se demonstra a validade da primeira premissa.

É por outro lado certo e seguro que, no acordo em causa se indica, como entidade que acede ao direito de caçar o próprio arrendatário e não qualquer outra pessoa, designadamente a indicar por este. Diz o acordo: “o primeiro outorgante autoriza que o segundo outorgante constitua, nos terrenos que integram o referido prédio, uma zona de regime cinegético especial, com vista ao fomento, ordenamento e exploração da fauna cinegética”. Esta forma de autorizar não pode, como defende a recorrente, ser vista como uma possibilidade do arrendatário se filiar em qualquer regime cinegético especial. É que nestes casos a entidade que acede ao direito de caçar é a Associação de Caçadores, e as pessoas físicas que esta autorizar. Nenhuma destas, nem a recorrente, nem os seus associados (para além do arrendatário) estão indicados no acordo que foi celebrado entre a proprietária e o arrendatário. E, por isso, se demonstra também a validade da segunda premissa.

Não decorre, expressa ou implicitamente, do acordo acima transcrito que o arrendatário esteja autorizado a transmitir a outrem a sua posição contratual. Nada se dizendo, nos referidos acordos, valem as regras gerais sobre a transmissão da posição contratual e, estas, como a entidade recorrida sublinhou exigem a autorização da outra parte – cfr. art. 424 e 425º do C. Civil. De nada releva, para este efeito, dizer que o acordo existente entre a senhoria e o rendeiro vigorava em quanto vigorasse o contrato de arrendamento rural, uma vez que não está em causa a vigência temporal do acordo, mas sim a sua extensão, isto é, quem eram os sujeitos desse acordo e, em que termos, poderia transmitir-se a respectiva posição contratual. A duração do acordo, qualquer que fosse, teria sempre o âmbito acima referido, isto é, conferindo ao arrendatário e apenas a ele a possibilidade de constituir uma zona cinegética especial. Portanto, também se demonstra a validade da terceira premissa.

Estando correctas as referidas premissas a conclusão impõe-se necessariamente, isto é, não existe um acordo escrito entre a proprietária do terreno e a Associação de Caça, pelo que estão juridicamente correctos os fundamentos do acto impugnado.

Desta forma, improcede também o vício de errada fundamentação do acto recorrido.

iv) violação dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé

Estes vícios não se verificam de forma óbvia, uma vez que a actividade da Administração prosseguida com o acto recorrido foi uma actividade vinculada. A interpretação do acordo a que chegou não decorreu de qualquer discricionariedade quanto à melhor forma de alcançar o interesse público cuja prossecução estava a seu cargo. E, embora nestes casos, a solução não seja imediatamente evidente, o caminho percorrido pela Administração, como se demonstrou no ponto anterior, movimentou-se exclusivamente na interpretação do acordo e das leis aplicáveis. O acto recorrido decorreu assim de uma interpretação jurídica correcta perante factos verdadeiros, pelo que, em bom rigor, não poderia ser outra. E, não podendo ser outra, isto é não havendo margem de escolha quanto à solução, torna-se evidente que não estão a ser violados os princípios da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade, da imparcialidade e da boa fé.

Improcedem, deste modo, os vícios referidos neste grupo.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente. Taxa de justiça 350 Euros. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 27 de Maio de 2003.

António Bento São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior