01429/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O VEREADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DE VILA NOVA DE GAIA recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto que anulou o embargo por si ordenado da obra sita na Quinta da ..., ..., no recurso contencioso de anulação intentado por A...., formulando as seguintes conclusões: a douta sentença anulou o acto recorrido por entender padecer este de vício de forma, por violação de formalidades essenciais, anteriores à prática do acto, consistente na falta de audiência dos interessados; o acto da entidade recorrida, de 25-9-2000, assim anulado, determinou o embargo da obra de construção levada a cabo pela recorrida particular; tal obra não se encontrava licenciada; para decidir pela anulação do acto, atentou o M. Juiz no disposto no n.º 1 do art. 100º do CPA e n.º 3 do art. 58º do Dec. Lei 445/91, de 20/11, concluindo que, não se subsumindo o caso na previsão do art. 103º do CPA impunha-se a audiência dos interessados no âmbito do processo administrativo que culminou com a prolação do acto impugnado e previamente à sua ultimação, em ordem a assegurar quer o direito de participação do interessado na formação da decisão, quer assegurar o princípio do contraditório; não fundamentou o M. Juiz a conclusão de que o caso não se subsumia à previsão do art. 103º do C.P.A. como, aludindo à demolição prevista no art. 58º do citado diploma, concretamente à audição do interessado, de que aí se faz preceder a demolição, não curou de atentar no disposto no art. 57º quanto ao embargo, não distinguindo entre uma e outra; os fins e interesses prosseguidos, no embargo e na demolição são diferentes; atento, nomeadamente, o carácter gravoso de uma demolição, compreende-se que o legislador tenha previsto que esta seja precedida de audição do interessado, cabendo-lhe, assim, um procedimento mais complexo e moroso; o que já não acontece no embargo, desde logo porque tendo como objectivo “paralisar” a situação de facto, exige um procedimento célere, que não se coaduna com necessidade de audição prévia do interessado; por isso, no caso dos autos, não haveria a tal audiência; neste sentido decidiu-se no Acórdão de 3-2-2000, rec. 36521 deste Colendo Tribunal “o embargo é um procedimento cautelar urgente por natureza e determinação legal, pelo que não há lugar nele à audiência do embargado”, bem como ainda nos arestos deste Tribunal de 11-12-97 e de 28-10-99, recursos 39656 e 45122, constando deste último que “perante uma obra não licenciada que haja sido embargada, a notificação do interessado assume a dupla função de proibição de continuação da obra e da audiência de interessado com vista à reposição da leglalidade”. não se encontrando a obra licenciada, o poder de proceder ao embargo, configura um poder – dever, que vincula a administração, não se descortinando, por isso, em que medida a audição do interessado pudesse legitimar outra decisão que não a de embargar; in casu, o embargo era a única decisão possível legítima e, por isso, a audição do interessado seria desprovida de qualquer efeito útil, como se decidiu no Acórdão de 18-5-2000, rec. 45736, deste Venerando Tribunal; em última instância, a legitimidade da decisão resulta ainda da questão da nulidade da pretensão, por violação do Plano Director da Câmara Municipal de V. N. de Gaia, que o tribunal poderia ter conhecido; a sentença recorrida ao julgar procedente o vício de forma, por violação de formalidades essenciais anteriores à prática do acto consistente na falta de audiência dos interessados, violou o disposto no art. 100 do CPA e art. 57º do Dec. Lei 445/91, de 20/11, que interpretou e aplicou erroneamente. Contra alegou a recorrida, formulando as seguintes conclusões: não é verdade que resulte dos factos assentes na decisão recorrenda que a obra não se encontra licenciada, à altura do embargo, pois a douta sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto não se chega a pronunciar sobre essa questão; a ter de se retirar alguma conclusão dos factos dados por assentes na douta sentença recorrenda, ela seria exactamente a contrária: aquando da notificação do embargo das obras, a A... era já detentora de uma licença de construção referente às mesmas, pois são dados como assentes os factos de que a lei faz depender a formação de deferimento tácito; em nenhum momento foi a aqui recorrente convidada a pronunciar-se sobre a projectada decisão de embargo. Como tal, o presente acto é anulável, por força dos art.ºs 100º (obrigação de audiência prévia) e 135º do C. Proc. Administrativo; nem se alegue com a verificação dos requisitos previstos no art. 103º do CPA . É que será sempre exigível que essa decisão (de não proceder à audiência dos interessados no caso) seja fundamentada, como é, aliás, entendimento da jurisprudência e da melhor doutrina; é assim evidente a anulabilidade do acto recorrendo. Com efeito, não só não foi dada oportunidade à recorrente de se pronunciar, como não foi proferida uma única palavra para fundamentar um eventual caso de dispensa dessa fase de procedimento; dizer, como o faz a autoridade recorrida que “ a decisão é vinculada e portanto não tem de existir a audiência prévia ” desvirtua totalmente a função própria deste direito fundamental dos administrados, devendo esta opinião ser liminarmente rejeitada. O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso. Fundamentação Matéria de facto A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos: em 7 de Agosto de 1998 a recorrida requereu ao Presidente da Câmara Municipal de V.N. de Gaia a aprovação de um pedido de informação prévia quanto à viabilidade de edificação de um equipamento comercial em terreno sito em Quinta da ..., ..., ... – cfr. doc. de fls. 20; tal pedido de informação prévia foi aprovado – cfr. doc. de fls. 21; em 18-5-99, a recorrida requereu o licenciamento municipal, referente à obra atrás identificada, apresentando o respectivo projecto de arquitectura- cfr. doc. de fls. por despacho do ora recorrente, datado de 9-9-99 o projecto de arquitectura apresentado pelo recorrido foi aprovado – cfr. doc. de fls. 24; em 26-10-99, o recorrido requereu ao Presidente da Câmara Municipal de V.N. de Gaia a aprovação dos projectos de especialidade de arruamentos, RITA e electricidade – cfr. doc. de fls. 29 e seguintes; em 15-12-99, o recorrido requereu ao Presidente da Câmara Municipal de V.N. de Gaia a aprovação dos projectos de especialidade de saneamento, aguas pluviais e outros – cfr. doc. de fls. 34 e seguintes; em 5-1-00 e em 6-3-00 o recorrido apresentou na Câmara Municipal de V.N. de Gaia aditamentos aos projectos de especialidade – cfr. docs. De fls. 36 e segs. por despacho do Vereador ... da Câmara Municipal de V.N. de Gaia, datado de 25-9-00, foi determinado o embargo da obra de construção de um edifício, destinado a parque de exposição e comercialização de viaturas, levada a cabo pela recorrida em Quinta da ..., ..., V.N. de Gaia – cfr. doc. de fls. 12, aqui dado por integralmente reproduzido ( acto recorrido ); dá-se por reproduzido para todos os efeitos legais o teor do doc. de fls. 13 (auto de embargo da obra em referência nos autos); a recorrida não foi ouvida no procedimento administrativo que culminou com a prolacção do despacho recorrido. 2.2. Matéria de direito A sentença recorrida anulou o acto impugnado por entender violado o art. 100º do CPA , uma vez que antes de ordenar o embargo das obras levadas a cabo pela recorrida, esta não foi ouvida. O recorrente insurge-se contra a sentença, por entender que, no presente caso, não havia lugar à audiência prévia do interessado. Para tanto invocou a jurisprudência deste Supremo Tribunal acolhida nos Acórdãos de 3-2-2000, rec. 36521, de 11-12-97, rec. 39656 e de 28-10-99, rec. 45122. O M.P. junto deste Tribunal também entende que o recurso deve ser provido. Vejamos a questão. O embargo em causa nos presentes autos foi decretado ao abrigo do disposto no art. 57º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, na redacção do Dec. Lei 250/94, de 15/10. Para fundamentar a obrigatoriedade de audiência prévia a sentença invocou o disposto no art. 58º, 3º do mesmo diploma, que dispõe claramente sobre a obrigatoriedade da “audição do interessado” antes da ordem de demolição ou reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes das obras. Este argumento, todavia, apenas permite concluir que a audiência prévia é exigida antes da ordem de demolição da obra. O art. 57º do mesmo diploma define o regime jurídico do embargo, quer quanto à competência, quer quanto às formalidades a observar e nada diz quanto à audiência prévia. Portanto, do confronto dos artigos 57º e 58º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro não pode inferir-se a obrigatoriedade de audiência do interessado antes do embargo. O outro fundamento da decisão recorrido radicou na inaplicabilidade do art. 103º do C.P.A. “ No caso vertente , diz a sentença, não se subsumindo o mesmo à previsão do art. 103º do CPA , impunha-se a audiência dos interessados ...”. A sentença, como o recorrente diz nas suas alegações, não faz a menor demonstração desta proposição, pelo que se impõe clarificar este aspecto. Neste Supremo Tribunal não existe unanimidade relativamente à obrigatoriedade da audiência de interessados, previamente ao embargo. Inicialmente admitiu que a natureza cautelar do embargo e a urgência que o determina configuravam um caso de inexistência do dever de audiência prévia ( art. 103º , 1, a) do CPA ). Podemos encontrar alguns exemplos, no sentido de não ser exigida a audiência prévia: - “ As figuras jurídicas do embargo de obra ilegal e da demolição são jurídicas e ontologicamente distintas, com pressupostos, objecto e efeitos não coincidentes. Enquanto o embargo é uma medida cautelar, com carácter preventivo e urgente, visando impedir a continuação de obra lesiva da legalidade, já a demolição é um acto unilateral e autoritário, visando a reintegração da ordem jurídica violada Perante uma obra não licenciada que haja sido embargada, a notificação ao interessado assume a dupla função de proibição de continuação da obra e da audiência de interessado com vista à reposição da legalidade ” – Ac. de 28-10-99, rec. 45122 . - “ O embargo é um procedimento cautelar urgente por natureza e determinação legal, pelo que não há lugar nela à audiência prévia do embargado ” – Acórdãos de 3-2-2000, rec. 36521 e de 15-11-2001, rec. 36521 . Todavia, recentemente, este entendimento foi abandonado. No Acórdão de 7-5-2003, rec. 373/03 este Supremo Tribunal considerou que, só por si , o facto de se tratar de um embargo de obras não implica a urgência bastante para gerar a inexistência do dever de audiência prévia. “ A urgência (diz-se no sumário do citado Acórdão) deve ser objectiva, baseada em factos concretos, que legitimem a preterição da formalidade da audiência prévia nas circunstâncias do caso, não bastando para tal a invocação genérica de que está em causa um embargo administrativo. Viola o disposto no art. 100º do CPA o despacho do Presidente da Câmara que revoga anterior licenciamento de obra e determina o embargo da mesma, sem ouvir o interessado, omitindo-se as razões pelas quais não se procedeu â audiência prévia daquele, designadamente, porque motivos aquela decisão era, na situação concreta, de tal forma urgente, que não era possível ouvir o interessado, mesmo no prazo mínimo de 10 dias previsto no art. 100º do CPA , sendo de notar que os serviços dispuseram de mais de um mês para emitir a informação jurídica com a qual concordou o despacho recorrido ”. Pensamos que este último entendimento é o que melhor interpreta a importância do dever de audiência, no actual procedimento administrativo. Com efeito a audiência prévia, para além da garantia do interessado a ser ouvido, representa também um contributo para o acerto das decisões administrativas, permitindo a quem tem de decidir “ o melhor conhecimento possível das realidades ” (SÉRVULO CORREIA, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, pág. 124). A importância da audiência prévia justifica, assim, que tanto a inexistência, como a dispensa do direito de audiência devem ser objectivamente justificados e devidamente fundamentados. É este também o entendimento de ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, in Código de Proc. Administrativo, pág. 463, sublinhando, quanto aos casos de urgência, a exigência não só da “ indicação dos factos que revelam não apenas a urgência, como também que ela é tal que aniquila a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei ” e de SANTOS BOTELHO e outros, in Cód. Proc. Adm., pág. 363, referindo também que “ a decisão que a Administração entenda dever tomar no âmbito da alínea a) do n.º 1 terá de ser devidamente fundamentada mediante a clara enunciação do específico interesse público a prosseguir com a decisão e tido por incompatível com a observância da audiência do interessado ” Este Supremo Tribunal não tem, todavia, concluído sempre pela necessidade de uma fundamentação da inexistência, ou da dispensa de audiência. (cfr. o Ac. de 4-6-2002, rec. 135/02, onde se exige tal fundamentação e o Ac. de 14-5-98, rec. 41737, onde se defende a degradação de tal preterição). A razão de ser desta degradação da falta de fundamentação da urgência, radica, segundo o citado Acórdão, na “ relevância limitada dos vícios de forma ”. “ Para que seja considerada dispensada – diz-se no sumário respectivo - a audiência de interessados não é essencial que o órgão instrutor tenha proferido uma declaração fundamentada no decurso do procedimento ”. O importante e relevante, nestes casos, é que a situação objectiva determinativa quer da dispensa, quer da inexistência da audiência de interessados (v.g. a urgência) tenha correspondência com a realidade . No presente caso, a recorrente não fundamentou minimamente as razões da não audição do interessado previamente a proferir o despacho que ordenou o embargo, nem existe um a situação objectiva de urgência. Na verdade, em 12-9-2000 o Director Municipal do Departamento de Urbanismo propôs que “face à existência de pareceres técnicos contraditórios e existindo um deferimento do projecto de arquitectura, seja obtido parecer do Departamento jurídico com carácter de urgência, que deverá clarificar a questão relativa à conformidade da pretensão com o Regulamento do PDM, bem como os procedimentos a adoptar na eventualidade de se concluir a desconformidade respectiva” – fls. 11 do apenso. Em 18-9-2000 foi proferido o seguinte despacho: Concordo. Proceda-se de imediato como o proposto. Nesta data é pedido parecer jurídico; Em 25 de Setembro os fiscais municipais levam ao conhecimento do Chefe de Divisão o estado das obras (fls. 2 do apenso) e, perante tal informação é ordenado o embargo. Como se vê da informação que deu origem a este procedimento a entidade recorrida entende estar perante uma situação contraditória, uma vez que existe o deferimento do projecto de arquitectura, desde 9-9-99 , e, no entanto, subsistem dúvidas sobre a conformidade desse licenciamento com o PDM de Vila Nova de Gaia, cerca de um ano depois. Não se trata de uma prática ilegal ostensiva, traduzindo uma construção sem qualquer suporte lícito. Pelo contrário, trata-se de uma construção legitimada pelo licenciamento do projecto de arquitectura, há cerca de um ano. Não estão patentes quaisquer outras razões justificativas da urgência na paralisação das obras, v.g. o perigo causado pelas mesmas. Por outro lado, o embargo impondo a paralisação das obras poderia esperar os 10 dias da audição do interessado (cfr. art. 101º , 1 do CPA ), sem que tal espera pusesse, de alguma forma, em causa a utilidade do procedimento tendente à reposição da legalidade, se fosse caso disso. Concluímos, assim, que não se verificava uma situação objectiva justificativa da urgência na determinação do embargo, subsumível no art. 103º , 1, a) do CPA , que afastasse o dever de audiência da recorrida. Decisão Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 1 de Julho de 2003. São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior