Relatório
Águas do Douro e Paiva, SA - com sede na rua do Vilar, Porto – recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto - em 08.03.2012 - que absolveu da instância a Indáqua Matosinhos - Gestão de Águas de Matosinhos, SA, com base na incompetência absoluta do tribunal – a sentença recorrida foi proferida no âmbito de uma acção administrativa comum [AAC], tramitada sob a forma sumária, na qual a ora recorrente demanda a ora recorrida pedindo ao TAF que a condene a pagar-lhe a quantia de 27.425,09€, acrescida de juros de mora, no montante de 984,95€, relativa a contrato de fornecimento de água para consumo humano.
Conclui assim as suas alegações:
1- A RECORRENTE FOI CONSTITUÍDA PELO DL Nº116/95, DE 29.05, COM O ESCOPO SOCIAL EXCLUSIVO DE EXPLORAR E GERIR O SISTEMA MULTIMUNICIPAL DE CAPTAÇÃO, TRATAMENTO E ABASTECIMENTO DE ÁGUA PARA CONSUMO PÚBLICO, DOS MUNICÍPIOS DO SUL DA ÁREA DO GRANDE PORTO;
2- COM A NATUREZA JURÍDICA DE CONCESSIONÁRIA DE TAL SERVIÇO PÚBLICO;
3- O SEU CAPITAL É INTEGRALMENTE PÚBLICO, PERTENCENDO 51% AO ACCIONISTA ESTADO [ATRAVÉS DA SOCIEDADE ÁGUAS DE PORTUGAL, SGPS, SA] E O RESTANTE AOS MUNICÍPIOS ASSOCIADOS;
4- EM 26.07.1996 FOI ASSINADO O CONTRATO DE CONCESSÃO ENTRE O ESTADO E A RECORRENTE;
5- NESSA MESMA DATA, E POR FORÇA DO QUE SE IMPÔS NESSE CONTRATO, FOI ASSINADO ENTRE A RECORRENTE E O MUNICÍPIO DE MATOSINHOS O CONTRATO DE FORNECIMENTO DE ÁGUA, CAUSA DE PEDIR DESTA ACÇÃO, DEVIDO AO FACTO DE A RÉ, QUE SUCEDEU NAQUELE CONTRATO AO DITO MUNICÍPIO, NÃO PAGAR À RECORRENTE O QUE ESTA LHE FACTUROU E DEBITOU NO EXERCÍCIO DA SUA REFERIDA ACTIVIDADE DE CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO;
6- A RECORRENTE ASSINOU ESTE CONTRATO NA QUALIDADE DE CONCESSIONÁ-RIA DO SERVIÇO PÚBLICO, E NO ÂMBITO DO CUMPRIMENTO DAS SUAS OBRIGAÇÕES ENQUANTO TAL;
7- ALÉM DISSO, AS PARTES SUBMETERAM TAL CONTRATO AO REGIME SUBSTANTIVO DE DIREITO PÚBLICO, CONFORME SE EXTRAI DO SEU CLAUSULADO;
8- FIXA O ARTIGO 4º Nº1 ALÍNEA F) DO ETAF, QUE COMPETE AOS TRIBUNAIS DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA E FISCAL A APRECIAÇÃO DE LITÍGIOS QUE TENHAM POR OBJECTO QUESTÕES RELATIVAS À INTERPRETAÇÃO, VALIDADE E EXECUÇÃO DE CONTRATOS EM QUE PELO MENOS UMA DAS PARTES SEJA UMA ENTIDADE PÚBLICA OU UM CONCESSIONÁRIO QUE ACTUE NO ÂMBITO DA CONCESSÃO E QUE AS PARTES TENHAM EXPRESSAMENTE SUBMETIDO A UM REGIME SUBSTANTIVO DE DIREITO PÚBLICO;
9- ORA, A RECORRENTE NA QUALIDADE DE CONCESSIONÁRIA É OBRIGADA A ASSEGURAR O ABASTECIMENTO DE ÁGUA [DESTINADA AO ABASTECIMENTO PÚBLICO] AOS MUNICÍPIOS UTILIZADORES, BEM COMO ÀS CONCESSIONÁRIAS DO RESPETIVO SISTEMA MUNICIPAL QUANDO EXISTAM;
10- POR SUA VEZ A RECORRIDA, SÓ PODERÁ UTILIZAR OUTRAS REDES DE ABASTE-CIMENTO PÚBLICO DE ÁGUA SE ESTAS ESTIVEREM SITUADAS FORA DA ZONA DE INFLUÊNCIA DO SISTEMA MULTIMUNICIPAL GERIDO PELA RECORRENTE;
11- NO CUMPRIMENTO DO CONTRATO EM VIGOR ENTRE AS PARTES, A RECORRENTE FORNECEU ÁGUA PARA CONSUMO HUMANO À RECORRIDA E FACTUROU O RESPECTIVO PREÇO, QUE DEVIA SER PAGO PELA RECORRIDA NO PRAZO DE 60 DIAS;
12- COMO ESTA NÃO CUMPRIU A OBRIGAÇÃO CONTRATUAL, DO PAGAMENTO, ATEMPADO, DOS MONTANTES DEVIDOS À RECORRENTE [CLÁUSULA 3ª DO CONTRATO DE FORNECIMENTO] ESTA LANÇOU MÃO DO PROCEDIMENTO JUDICIAL DE INJUNÇÃO, CRIADO PELO DL Nº269/98, DE 01.09;
13- INDICANDO COMO COMPETENTE PARA A APRECIAÇÃO DO PEDIDO, ATENDENDO À NATUREZA JURÍDICA DAS PARTES BEM COMO DO CONTRATO EM CAUSA, O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DO PORTO;
14- POIS O QUE ESTÁ AGORA EM CAUSA [NA PARTE AQUI OBJETO DE RECURSO] É O CUMPRIMENTO DE UM CONTRATO ADMINISTRATIVO, FACE À QUALIDADE DOS SUJEITOS INTERVENTORES E À NATUREZA DO CONTRATO VIOLADO;
15- DECIDINDO DIVERSAMENTE, A DOUTA DECISÃO RECORRIDA VIOLOU, PELO MENOS, O DISPOSTO NOS ARTIGOS 1º DO CPTA, E 4º Nº1 ALÍNEA F) DO ETAF.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, com todas as legais consequências.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se pelo provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir.
De Facto
Para a apreciação do objecto deste recurso teremos em conta o seguinte quadro factual [artigo 712º do CPC ex vi 140º do CPTA]:
1- A ora recorrente, Águas do Douro e Paiva, interpôs no Balcão Nacional de Injunções requerimento em que pede que a ora recorrida lhe pague a quantia de 24.623,75€ - referente à Factura nº3030381466, emitida a 04.08.2008 e vencida a 03.10.2008 – a quantia de 1.273,06€ - referente à Nota de Débito nº2300000163, emitida e vencida a 05.08.2008 – a quantia de 764,14€ - referente à Nota de Débito nº2300000184, emitida e vencida a 03.09.2008 – a quantia de 764,14€ - referente à Nota de Débito nº2300000205, emitida e vencida a 06.10.2008 – e a quantia de 984,95€ - referente a juros de mora vencidos sobre o capital titulado pela referida Factura e em dívida desde 04.10.2008 – e ainda juros de mora vincendos, à taxa de 1% ao mês, sobre a quantia titulada pela factura, desde a data da apresentação do requerimento de injunção até efectivo e integral pagamento – ver folha 4 do suporte físico dos autos;
2- A ré, Indáqua, veio deduzir oposição ao requerimento de injunção nos termos de folhas 10 a 23 do suporte físico dos autos [dadas por reproduzidas];
3- Foram então os autos remetidos ao TAF do Porto, neles tendo sido proferida sentença a absolver a ré da instância com base na incompetência, em razão da matéria, do tribunal administrativo para conhecer do litígio – folhas 261 a 268 do suporte físico dos autos;
4- Teor do contrato de concessão de …concepção, construção, exploração e gestão do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água para consumo público do Sul da área do Grande Porto, também identificável como Sistema das Águas do Douro e Paiva …criado pela alínea a) do nº3 do artigo 3º do DL nº379/93… celebrado entre o Estado Português e a ora recorrente - junto a folhas 287 a 320 do suporte físico dos autos, dado por reproduzido;
5- Teor do contrato celebrado ente a ora recorrente e o Município de Matosinhos, destinado ao fornecimento de água para abastecimento público – junto a folhas 321 a 331 do suporte físico dos autos, dado por reproduzido.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA.
II. A sentença recorrida decidiu que o TAF do Porto, enquanto tribunal administrativo, era incompetente em razão da matéria para apreciar a questão do reclamado pagamento da taxa de recursos hídricos [24.623,75€], e respectivos juros vencidos [984,95€] e vincendos [desde a data da entrada do requerimento], por se tratar de uma questão da competência do tribunal tributário, e que, enquanto tribunal da jurisdição administrativa era materialmente incompetente, também, para apreciar a questão do pagamento das Notas de Débito, relativas aos consumos de água e respectivos juros de mora, por ser uma questão da competência da jurisdição comum.
Para decidir da competência do tribunal tributário relativamente ao reclamado pagamento da taxa de recursos hídricos [TRH], o TAF do Porto louvou-se num acórdão deste Tribunal Central, que, em acção comum, em tudo semelhante a esta relativamente a essa TRH, após convocar e interpretar as normas legais pertinentes [artigos 212º nº3 CRP, 1º nº1, 4º nº1 alínea a), 44º nº1, e 49º, ETAF, 68º nº8, 78º nº1 e nº2, 80º nº1 e nº2, Lei nº58/05 de 29.12 (Lei da Água), 1º, 4º nº1 e nº2, 14º nº1 nº2 e nº3, 16º nº1 nº3 e nº4, 20º e 22º nº3, DL 97/08 de 11.06], entendeu que se configura como questão fiscal, por emergente de relação jurídica tributária, apreciar da legalidade da facturação de concessionária a utilizador de montante/parcela relativo à “taxa de recursos hídricos” liquidada no quadro dos artigos 68º e 80º da Lei nº58/05, e 4º, 5º, 14º e 16º, do DL nº97/08, e, nessa conformidade, confirmou a sentença recorrida que julgara o tribunal administrativo incompetente em razão da matéria para essa questão, atribuindo a competência ao tribunal tributário [AC de 25.11.2011, Rº02750/10.4BEPRT].
Verdade é que esta tese, ora vertida na sentença do TAF como fundamento da incompetência administrativa em proveito da tributária, no que respeita ao pagamento da TRH e respectivos juros, não pode deixar de ser reafirmada neste recurso, até porque foi entendimento jurídico que sufragamos [enquanto 1º adjunto] nesse aresto de 25.11.2011, que é citado na sentença recorrida e para o qual remetemos.
Mas isso não significa, cremos, a confirmação total da sentença do TAF.
Efectivamente, decorre da interpretação da lei realizada no dito acórdão deste tribunal, que o regime de tarifas aplicável aos serviços públicos de águas, subordinado aos princípios estabelecidos pela Lei da Água e pelo DL nº97/08, deverá permitir a recuperação dos custos associados à provisão desses serviços públicos, mediante a diferenciação contabilística das respectivas componentes, de forma a garantir a transparência na formação da tarifa a pagar pelos utilizadores, e a assegurar o equilíbrio económico e financeiro de cada serviço prestado pelas entidades gestoras… [ver artigos 20º e 21º do DL nº97/08 de 11.06].
A tarifa, como de forma muito clara se refere em outro acórdão deste Tribunal Central, não regula as relações contratuais entre o Município e os consumidores, mas sim as relações entre o concessionário e o Município. Nesta relação, a tarifa tem por finalidade remunerar o concessionário pelos serviços contratados, assumindo assim natureza de preço. Quando um serviço público é concedido, a tarifa é a principal fonte de retribuição do concessionário, mesmo que não chegue a cobrir o custo de produção… [AC TCAN de 13.05.2011, Rº534/09.1BEBRG].
Como aí se esclarece, os sistemas multimunicipais, aqueles que servem pelo menos dois municípios e exigem investimento efectuado predominantemente pelo Estado [nº2 do artigo 1º da Lei nº88-A/97], são sistemas em «alta», ou seja, que funcionam a montante da distribuição de água ou a jusante da colecta e tratamento de efluentes e resíduos sólidos, e que apenas podem ser criados e concedidos por decreto-lei [nº1 do artigo 3º do DL nº379/93]. Os municípios que os utilizam são obrigados a proceder à ligação dos seus sistemas municipais a esses sistemas e à criação das condições para uma boa harmonização entre ambos os sistemas. Por isso, regra geral, a distribuição de água para consumo público e a recolha, tratamento e rejeição de efluentes é efectuada a coberto de duas relações contratuais: um contrato de concessão entre o Estado e uma empresa de capitais maioritariamente públicos, e um contrato de fornecimento ente a concessionária e os utilizadores [nº2 do artigo 2º do DL nº379/93 e artigo 5º do DL nº319/94]. O contrato de concessão é um contrato administrativo celebrado segundo as bases anexas ao DL nº319/94 e que dele fazem parte integrante.
E continua este último acórdão: As tarifas fixadas pelo Estado indicam o valor de cada metro cúbico de água fornecida pela concessionária ao utilizador. Através de contratos de fornecimento, os municípios utilizadores desse sistema intermunicipal contratam um determinado volume de água medido à entrada dos reservatórios de chegada de cada utilizador, que é facturado com a periodicidade mensal… Como se vê, nas relações entre concessionária e município utilizador, as tarifas visam cobrir os gastos de exploração e de equipamento do serviço público de fornecimento de água aos municípios, e, portanto, apesar de aprovadas pelo concedente, têm natureza de preço fixo. Os utilizadores pagam à concessionária o volume de água e de efluentes contratado, calculando-se cada metro cúbito em função de uma tarifa de preços pré-fixada pela concedente.
Ora, se o litígio está centrado no volume de água que a recorrida recebeu, e não pagou, e no volume de efluentes que entregou e não pagou, então o que está em causa é uma relação jurídica administrativa e não uma questão fiscal...
Resulta bastante claro, pois, que enquanto o litígio se refere ao pagamento da TRH e respectivos juros, não se reconduzirá à relação jurídica contratual administrativa que se estabeleceu quer entre a ora recorrente, enquanto concessionária, e a ré, enquanto utilizadora do sistema, quer entre a concessionária e o Estado Português no âmbito do contrato de concessão. Esta questão, e tal como foi entendido no AC TCAN de 25.11.2011 [Rº02750/10], já referido, nada tem que ver com um alegado incumprimento de obrigações decorrentes ou emergentes do contrato de fornecimento de água para consumo humano por parte da ré, relativamente ao pagamento à autora do preço de tal fornecimento no prazo de 60 dias a contar da data de emissão das respectivas facturas. O litígio não se insere, por conseguinte, estritamente nas relações entre a concessionária e o utilizador, pedindo, aquela, o pagamento das quantias devidas pelo fornecimento de água a que estava obrigada por força daquele contrato de fornecimento. É que o diferendo não está centrado no volume e preço de água que a recorrida recebeu e não pagou.
O que está efectivamente em causa e é pedido prende-se unicamente com o não pagamento duma parcela inserida nas facturas emitidas, e que é a relativa à cobrança da “taxa de recursos hídricos”, pelo que a causa de pedir e o pedido não se enquadram no domínio da responsabilidade fundada no incumprimento do contrato de concessão, enquanto fonte duma relação jurídica administrativa, mas antes na decorrência de relação jurídica fiscal visto estar em discussão a legalidade da interpretação e aplicação de disposições de direito fiscal, ou que se situam no campo da actividade tributária.
Porém, enquanto o litígio se refere ao pagamento de consumos e respectivos juros de mora, como acontece com as Notas de Débito que foram invocadas pela autora, ora recorrente, este juízo já não se mostra válido. Aqui, o litígio está centrado no volume de água que a ré recebeu e não pagou, e nos juros decorrentes da respectiva mora, está centrado no incumprimento da relação jurídica administrativa que liga o município utilizador à concessionária da concepção, construção, exploração e gestão do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água para consumo público do Sul da área do Grande Porto…
Ou seja, neste caso, o pedido de pagamento feito pela autora, ora recorrente, nada tem a ver com o facto tributário, antes se refere à falta de pagamento de preço no âmbito de contrato administrativo [artigo 178º nº1 e nº2 alínea g) do CPA], para cujo conhecimento é competente a jurisdição administrativa e não a jurisdição comum [artigos 212º nº3 da CRP, 1º nº1, 4º nº1 alínea f) e 44º nº1 do ETAF, e 2º nº2 alínea g) do CPTA].
Assim, e muito embora não seja com agrado que enveredamos pela divisão do objecto da acção, não poderemos deixar de dar parcial provimento ao recurso jurisdicional em apreço, na medida em que o tribunal administrativo, contrariamente ao que acontece em relação à TRH e respectivos juros, é competente para conhecer do litígio quanto às invocadas Notas de Débito.
Nesta conformidade se decidirá.
