01009/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O art. 100º/1 do CPTA manda aplicar, subsidiariamente, à impugnação de actos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens, o disposto nos artigos 50º a 65º do mesmo diploma. II - Por força do preceituado no art. 59º/4 do CPTA, a interposição da impugnação administrativa prevista no art.º 180º/3 do DL nº 197/99, de 8 de Junho, suspende o prazo de impugnação contenciosa da deliberação do júri que procedeu à classificação dos concorrentes.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A..., S.A,, melhor identificada nos autos, ao abrigo do disposto no art. 150º/1 do CPTA, interpõe, para este Supremo Tribunal, recurso de revista do acórdão de 6 de Julho de 2006, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a fls. 330-335 no qual se decidiu: Negar provimento ao recurso interposto por A..., SA, no que toca ao pedido formulado em contencioso pré – contratual, confirmando nessa parte a sentença recorrida. Conceder parcial provimento ao recurso interposto pela mesma empresa, no que toca ao pedido de indemnização deduzido contra a AMDB, revogando-se a sentença na parte em que absolveu a Ré da instância, ordenando o prosseguimento do processo para conhecimento desse pedido, seguindo os termos da Acção Administrativa Comum, se a tanto nada mais obstar. 1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões: 1.O douto Acórdão recorrido procedeu a uma errada interpretação da relação dos artigos 101º e 59º, nº 4 do CPTA. Estes artigos não se encontram numa relação de especialidade. 3.A remissão operada no nº 1 do artigo 100º abrange o disposto no art. 59º, nº 4 (todos do CPTA). 4.O prazo de 30 dias para interpor acção com pedido de anulação de acto administrativo pré-contratual foi suspenso por 10 dias, prazo para a decisão do recurso hierárquico interposto pela Recorrente, ex vi art. 59º, nº 4 CPTA. 5.A Acção Administrativa Especial foi proposta em prazo. Termos em que deve ser anulada a decisão recorrida na parte de que aqui se recorre e determinado o prosseguimento do processo em relação a todos os pedidos formulados. 1.2. A Associação de Municípios do Baixo Alentejo e Alentejo Litoral, ora recorrida, contra-alegou, concluindo: A – Questão prévia – impugnação da admissão do recurso nos termos do nº 4 do artigo 687º do CPC , por força do disposto no artigo 1º e 140º do CPTA. O recurso de revista foi interposto fora do prazo de 15 dias nos termos do nº 1 do art. 147º do CPTA e não foi recebido, em face à reclamação que a recorrente formulou, veio a ser admitido nos termos do artigo 150º e 143º, no 1 do CPTA; No entanto, essa decisão que admitiu o recurso não vincula o tribunal superior nos termos do nº 4 do artigo 687º do CPC (ex vi artigo 1º e 140º do CPTA); Tratando-se de processo urgente, o prazo para o recurso iniciou-se em 11 de Julho de 2006, atingiu o seu termo em 25 de Julho e, mesmo com os 3 dias de dilação dos artigos 145º , nº 6 e artigo 148º do CPC (prazo peremptório) o termo ad quem ocorreu em 28 de Julho de 2006; O recurso só veio a ser interposto pela recorrente no dia 4 de Agosto de 2006; Tratando-se de prazo de caducidade, deve ser atendida a presente impugnação e ser decidido pela extinção do direito ao recurso – nº 3 do artigo 145º do CPC , por via do artigo 1º e 140º do CPTA. B- Admissibilidade excepcional do recurso de revista do artigo 150º do CPTA. O douto acórdão em recurso excepcional de revista não violou a lei substantiva ou a processual conforme estipula o nº 2 do artigo 150º do CPTA; Ao caso em apreço, foi correctamente aplicado o direito que advém do disposto nos artigos 100º a 103º do CPTA e do disposto na alínea h) do nº 1 do artigo 89º do CPTA; Não está, assim, em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental nem que a admissão do recurso possa ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito nos termos do nº 1 do artigo 150º do CPTA; Como tal, da apreciação preliminar sumária se deve concluir pela não admissibilidade do recurso excepcional. C) Recurso propriamente dito O douto acórdão recorrido fez uma correcta interpretação dos artigos 101º e 59º, nº 4 do CPTA; A remissão operada no nº 1 do artigo 100º não abrange o disposto no artigo 59º, nº 4, já que o contencioso pré-contratual tem carácter urgente, segue tramitação com regras próprias, que não, as dos processos comuns, sendo certo que o disposto no nº 3 do artigo 46º do CPTA determina a aplicação do artigo 59º, nº 4, tal como se explanou nos números 31º a 36º desta alegação; O prazo de um mês para interpor a acção não foi suspensa, com o recurso hierárquico, por 10 dias nos termos do artigo 183º do DL nº 197/99 de 8.6, por aplicação do artigo 59º, nº 4 do CPTA; A acção foi proposta fora do prazo de um mês, pelo que é de manter o douto acórdão proferido no TCA e com base na caducidade do direito de acção por parte da recorrente. 1.3. A formação prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA, pelo acórdão de fls. 416- 419, considerou o recurso jurisdicional e verificados os demais requisitos de admissibilidade da revista, considerando que: “(…) A questão sobre que se solicita reapreciação foi atrás enunciada: qual é a de saber se o prazo da impugnação pré - contratual que, segundo o art. 101º do CPTA é de um mês, pode ser suspenso, nos termos do art. 59º, nº 4 do mesmo diploma, na sequência de impugnação administrativa (no caso o recurso hierárquico facultativo previsto nos arts. 180º e ss. do Dec-Lei nº 197/89). O interesse - relevante no quadro deste recurso – que se descortina no esclarecimento jurisdicional da questão é inegável atento o melindre das operações interpretativas implicadas pela conjugação destas normas (…)”. 1.4. A coberto do disposto no art.146º/1 do CPTA, o Exmº Magistrado do Ministério Público pronunciou-se dizendo, no essencial: “(…) Em meu entender, a razão encontra-se do lado da recorrente. Com efeito, a norma constante do nº 4 do artigo 59º do CPTA ao prever a suspensão do prazo de impugnação de acto administrativo no caso de utilização de meios de impugnação administrativa tem por objectivo facilitar a generalização destes meios graciosos, no quadro de uma tentativa de evitar a eclosão de litígios judiciais. Ora, acontece que esse objectivo tanto é válido para o caso das impugnações submetidas ao prazo regra de três meses (artigo 58º, nº 2, alínea b) do CPTA), como para aqueles casos especiais em que à impugnação é conferido o carácter urgente, sendo, como na hipótese do contencioso pré – contratual, esse prazo reduzido para um mês (artigo 10º do mesmo diploma). De notar que, a meu ver, tão pouco os princípios de celeridade e eficácia que presidiram à adopção das soluções vertidas nos artigos 100º a 102º do CPTA, no quadro da transposição da Directiva do Conselho de 21/12/89 (89/665/CEE) sofrem qualquer desvio ou entorse significativo ao admitir-se a suspensão do prazo de um mês para a dedução de impugnação contenciosa pré – contratual, sabido, como é, que são reduzidos os prazos para a interposição das impugnações graciosas e para as decisões que sobre elas devam recair (dez dias – artigos 99º do DL nº 59/99 , de 2/3 e 18º do DL nº 197/99 , de 8/7). Daí que, bem se compreenda que o legislador tenha permitido a aplicação subsidiária da aludida suspensão no contencioso pré – contratual, como decorre do disposto no artigo 100º, nº 1 do CPTA. Aliás, a admissibilidade dessa aplicação subsidiária da suspensão do prazo para a impugnação contenciosa pré – contratual tem sido uniformemente perfilhada quer na doutrina (cfr. a esse respeito os autores citados pela recorrente na sua alegação de recurso), quer no acórdão deste Supremo Tribunal de 24-11-04, proferido no recurso de revista nº 903/04), em que de forma inequívoca se afirma que “a falta de decisão de recurso administrativo no prazo legalmente previsto dá lugar a considerar-se iniciado o prazo de recurso contencioso por determinação legal. Termos em que o recurso de revista deverá obter provimento, revogando-se, em consequência, o acórdão recorrido”. Cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS A Demandante é concorrente ao Concurso Limitado por Prévia Qualificação para Execução de Cartografia Numérica e Ortofotografia à Escala 1/2000; Em 2005-01-31, foi a Demandante notificada pela Entidade Demandada, de que “… por despacho do Júri do procedimento, datado de 11 de Janeiro de 2005, exarado sobre o relatório elaborado com vista à selecção de candidaturas, a Vossa empresa não foi seleccionada para apresentar uma proposta relativa ao procedimento em epígrafe, porque o número de entidades a convidar é de 5, conforme definido no ponto IV.1.4) do anúncio e a Vossa empresa foi classificada na 8ª posição. Nesta data, e em conformidade com o disposto no nº 2 do artigo 120º do Decreto-Lei nº 197/99 , de 8 de Junho, ficam V. Exªs notificadas para, querendo, apresentar reclamação da referida decisão, no prazo de dois dias úteis, a contar da data de recepção do presente ofício. O processo poderá ser consultado na Associação de Municípios do distrito de Beja, das 9h00 às 17h30 …” ; Em 2005-01-18, foi a Demandante notificada do relatório da selecção de candidaturas; Em 2005-01-19, a Demandante interpôs recurso hierárquico facultativo da deliberação identificada na alínea B) supra; Em 2005-01-31, foi indeferido (tacitamente) o recurso hierárquico facultativo acima referido. Em 2005-02-16, foi a Demandante notificada da decisão de indeferimento (expresso) do recurso hierárquico facultativo referido alínea D) supra, respondendo a Entidade Demandada que “… na sequência o V/ Recurso Hierárquico (…) de 19 de Janeiro (…) após análise pelo Conselho de Administração, em reunião de 14 de Fevereiro, ao documento que relaciona as diferentes graduações das empresas concorrentes segundo os diferentes critérios de selecção elaborados pelo Júri do Concurso, decidiu não aceder às pretensões da empresa recorrente já que concordou com o referido documento, que demonstra que a empresa não obteve a classificação mínima para ser seleccionada a apresentar proposta…” Em 2005-02-21, interpôs a Demandante a presente Acção Administrativa Especial (de contencioso pré – contratual) que cumula com Acção Administrativa Comum. 2. O DIREITO A recorrente, notificada da deliberação do Júri que a classificou na 8ª posição, deixando-a de fora do grupo de 5 entidades a convidar para aquisição de serviços, no concurso a que fora opositora, interpôs recurso hierárquico facultativo desse acto, ao abrigo do art. 180º /3 do DL nº 197/99 , de 8 de Junho. No presente recurso excepcional de revista a questão – chave é a de saber se a interposição dessa impugnação administrativa tem, ou não, efeito suspensivo sobre o prazo de impugnação pré-contratual de um mês, previsto no art. 101º do CPTA. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja pronunciou-se em sentido negativo. O TCA Sul confirmou a decisão da 1ª instância. Deixamos o essencial do discurso justificativo do TCA: “(…) De acordo com o disposto no artigo 101ºdo CPTA, os processos de contencioso pré-contratual têm carácter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados, ou não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do acto. Em decorrência desta norma legal e do preceituado no artigo 89º, nº 1, alínea h) do mesmo diploma, a sentença recorrida julgou extinto por caducidade o direito de accionar por parte da A., absolvendo-se a Ré da instância. A recorrente contesta o assim decidido, estribando-se no teor do artigo 59º, nº 4 do CPTA, que reza: A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo. Mas não tem razão. Como resulta do citado artigo 101º, os processos de contencioso pré-contratual têm carácter urgente, pelo que seguem tramitação com regras próprias, e não as dos processos comuns. (…) No caso sub judicio, não ocorreu portanto a suspensão do prazo prevista no artigo 59º, nº 4 do CPTA, por o mesmo respeitar somente aos prazos comuns de impugnação (Subsecção III) e não ao prazo especial do contencioso pré-contratual. “ A recorrente, acompanhada pelo Exmº Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, discorda, argumentando, em síntese, que: os artigos 101º e 59º, nº 4 do CPTA não se encontram numa relação de especialidade; a remissão operada no nº 1 do artigo 100º do CPTA abrange o disposto no art. 59º, nº 4 do mesmo diploma legal ; por consequência, no caso em apreço, o prazo para interpor acção com pedido de anulação de acto administrativo pré – contratual foi suspenso por 10 dias, prazo para a decisão do recurso hierárquico interposto. Vejamos. O Título IV do CPTA prevê processos principais urgentes que o legislador, em razão da natureza dos bens jurídicos que neles estão em causa, submeteu a um regime próprio de tramitação acelarada para pronúncias definitivas de mérito . O contencioso pré - contratual, regulado na Secção II, do capítulo I, daquele Titulo IV, - artigos 100º a 103º - do CPTA é uma das espécies do género e vem dar continuidade ao regime especial que havia sido instituído pelo DL nº 134/98 , de 15 de Maio, em aplicação da Directiva nº 89/665/CEE, sendo que a autonomização deste processo urgente resulta, socorrendo-nos das palavras de Vieira de Andrade, “ da necessidade de assegurar simultaneamente duas ordens de interesses, públicos e privados: por um lado promover neste domínio a transparência e a concorrência, através de uma protecção adequada aos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas; por outro lado, garantir a estabilidade dos contratos da Administração depois de celebrados, dando protecção adequada aos interesses substanciais em causa e aos interesses dos contratantes”. “A Justiça Administrativa”, 4ª Ed., p. 231 Identificada que está a teleologia deste regime processual de tempo curto , passamos ao problema interpretativo concreto que vem posto no caso em análise. De acordo com o disposto no artigo 100º/1 “ a impugnação de actos administrativos relativos à formação de contratos de empreitadas e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens rege-se pelo disposto na presente secção e, subsidiariamente, pelo disposto na secção I do capítulo II do título III”. Olhemos, com minúcia, o enunciado linguístico desta regulação. Primeira observação, o legislador, na regulação do contencioso pré – contratual, para evitar a repetição de normas, serviu-se do expediente técnico legislativo da remissão e deu aos artigos 50º a 65º do CPTA a função integradora subsidiária do regime desta espécie de impugnação urgente. Vide, a propósito, Baptista Machado, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, p. 105. Significa isto, que o legislador, neste meio processual, para tudo o que não estiver especialmente previsto nos artigos 100º a 103º, manda aplicar o disposto nos artigos 50º a 65º do CPTA. Segunda observação, a remissão para estas normas faz-se in totum , sem qualquer reserva. Terceira observação, nos artigos 100º a 103º, nada está previsto quanto à impugnação administrativa facultativa dos actos administrativos relativos à formação dos contratos e dos respectivos efeitos sobre a impugnação contenciosa. Deste modo, a leitura da lei inculca, de imediato, a ideia de que o legislador quis, também em matéria de contencioso pré-contratual urgente, atribuir à utilização dos meios de impugnação administrativa o efeito suspensivo previsto no art. 59º/4 do CPTA. Sentido este que se arreiga pela circunstância de o legislador não desconhecer que, com este preceito, o CPTA veio modificar o regime tradicional consagrado nos artigos 164º e 168º do CPA , segundo os quais as impugnações administrativas interpostas de actos susceptíveis de impugnação contenciosa directa – reclamação ou recurso hierárquico facultativo - não suspendiam nem interrompiam o prazo de recurso contencioso, daí resultando a consequência, ora afastada, de a interposição daqueles meios administrativos e a respectiva pendência não dispensarem, sob pena de preclusão, a oportuna interposição de recurso contencioso. Conhecedor da mudança, ao remeter, sem ressalva, para aquele preceito, o legislador dá um sinal forte da sua vontade de estender a inovação aos processos principais urgentes do contencioso pré – contratual. E não se descortina razão para, por imperativo de algum outro elemento relevante de interpretação, nos afastarmos deste sentido mais aconchegado à letra da lei. As impugnações administrativas, no nosso ordenamento jurídico – cfr. arts. 158º e segs do CPA -, por imporem à Administração o dever de questionar os seus próprios actos e a reavaliação das situações concretas, estão configuradas como um direito dos interessados e como uma das componentes da garantia das respectivas posições jurídicas Esteves de Oliveira e outros, in “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª ed., p. 746 . E não há qualquer subsídio, inclusive histórico, que suporte a ideia que o legislador do CPTA, neste domínio, em nome da urgência, tenha querido suprimi-las, ou que, sem ter ido tão longe, tenha, contudo, optado pela sua desvalorização , subtraindo-lhes o efeito suspensivo sobre o prazo de impugnação contenciosa. Depois, no caso em apreço, a impugnação administrativa concreta é de prazo muito curto . Na verdade, de acordo com o regime do DL nº 197/99 de 8 Junho, que lhe é aplicável, o recurso hierárquico “deve ser interposto no prazo de cinco dias a contar da notificação do respectivo acto” (art. 180º/3) e considera-se tacitamente indeferido se o recorrente não for notificado da decisão no prazo de 10 dias a contar da data da sua apresentação [art. 183º/2/b)]. Assim, os prazos de impugnação administrativa e contenciosa articulam-se sem qualquer incoerência do sistema (que poderia conceber-se se, porventura, os prazos para interposição e decisão do recurso hierárquico fossem mais longos do que o prazo de um mês previsto no art. 101º do CPTA) a reclamar a adaptação do regime de impugnação administrativa e, muito menos, posição mais radical adoptada no acórdão recorrido, a desaplicação do disposto no art. 59º/4 do CPTA. Finalmente, mas não menos importante, como bem nota o Exmº Magistrado do Ministério Público no seu parecer supra transcrito, a dilação, no máximo por 10 dias, do prazo de um mês previsto para a impugnação contenciosa não é “desvio ou entorse significativo” que ponha em crise “os princípios de celeridade e eficácia que presidiram à adopção das soluções vertidas nos artigos 100º a 102º do CPTA, no quadro da transposição da Directiva do Conselho de 21/12/89 (89/665/CEE). Deste modo, a sujeição ao disposto no art. 59º/4 do CPTA, dos processos urgentes principais de contencioso pré-contratual, relativos à impugnação de actos relativos à formação de contrato de prestação de serviços e fornecimento de bens, ao abrigo do regime do DL nº 197/99 de 8 de Junho, é a melhor interpretação. Tem claro apoio no texto e assegura a concordância prática dos diferentes valores a proteger. Respeita a teleologia da lei e não sacrifica o direito do particular à impugnação administrativa, isto é, de provocar a reavaliação da situação, pela Administração, em auto-tutela, antes de recorrer ao tribunal. No sentido de que a norma do art. 59º/4 se aplica subsidiariamente no âmbito do contencioso urgente regulado nos artigos 100º a 103º do CPTA, podem ver-se, na Doutrina, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “ Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, p. 101 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, I, pp. 391/392 e na Jurisprudência o acórdão deste Supremo Tribunal de 2004.11.24 – rec. nº 903/04 Não pode, pois, manter-se o acórdão recorrido que assim não entendeu 3. Sem custas. Pelo exposto, acordam em: conceder provimento ao recurso jurisdicional; ordenar a baixa dos autos ao TAF de Beja para que aí prossigam os seus termos, na forma de acção administrativa especial, se outra razão não houver que a tal obste. Custas pela entidade recorrida, nas duas instâncias de recurso jurisdicional. Lisboa, 13 de Março de 2007. - Polibio Henriques (relator) – Rosendo José – São Pedro.