01075/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A avaliação do erro na identificação do autor do acto não pode fazer-se por apelo a um texto ou a uma parte de um texto do instrumento de comunicação do acto ao interessado, antes deve o juiz ter em conta todo o contexto factual do procedimento e do condicionalismo em que se produziu o erro.

II- Há lugar a regularização e não a rejeição de recurso contencioso em que o recorrente indicou como entidade recorrida o Director Distrital de Castelo Branco do Instituto da Segurança Social, quando lhe foi dirigido oficio que indicava o indeferimento da sua pretensão por despacho do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, mas em que o oficio tinha no cabeçalho o logótipo e o timbre da Segurança Social; tinha também timbrada na parte inferior da página referência à Delegação Distrital do Instituto; era assinado pelo Director daquela Delegação; a decisão foi proferida em procedimento requerido na Delegação do Instituto, por ela instruído e informado e depois efectuada a notificação; o Fundo em causa era uma Instituição recente; a gestão do Fundo estava cometida aos serviços do ISS e o Presidente do Conselho de Gestão do Fundo é o Presidente do IGFSS; a qualidade em que o autor do acto actuou e a norma que lhe conferia a competência ou a existência de delegação não foram mencionadas e, sobretudo, a comunicação do acto foi redigida por remissão para anterior proposta de indeferimento sem reproduzir o texto integral do despacho, nem eventuais textos dos actos que lhe serviram de suporte.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A

Interpôs no Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra, em 24 de Nov. de 2003, recurso contencioso de anulação da decisão de órgão da Segurança Social que indeferiu o pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho que considera garantidos pelo Fundo de Garantia Salarial, nos termos do DL 219/99, de 15.6.

Identificou o órgão emissor daquele indeferimento como sendo o “Director do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social – Delegação Distrital de Castelo Branco.

A entidade recorrida respondeu que a recorrente tinha requerido em impresso normalizado, em 14 de Maio de 2003, o pagamento de créditos a que entendia ter direito no âmbito do Fundo de Garantia Salarial cujo funcionamento é regulamentado pelo DL 139/2001, de 24.4, e assegurado através da estrutura Orgânica do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, designadamente as Delegações Distritais.

No entanto, as Delegações Distritais apenas prestam apoio financeiro e logístico ao Fundo, cujo único órgão com poderes de decidir é o Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, que por inerência é o Presidente do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.

Competência essa que nunca foi delegada.

A autoria do acto recorrido resulta clara das notificações efectuadas onde sempre se diz que “nos termos do despacho de … do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial fica notificada …”

Destas razões concluiu que o recurso era de rejeitar por ilegitimidade passiva.

Sobre esta questão foi ouvida a recorrente que disse:

- Entrou em vigor o CPTA cujas normas adjectivas são de aplicação imediata, pelo que nos termos do respectivo art.º 10.º n.º 4 deveria considerar-se a acção proposta contra a pessoa colectiva à qual se dirigiu para apresentar a pretensão e na audiência prévia.

- Não foi informada do autor do acto definitivo nem se o acto comunicado foi praticado com delegação de competência, ou não.

- Do processo instrutor resulta que a errada identificação não lhe é imputável e não é censurável.

- A seu favor não pode deixar de relevar o disposto no art.º 7.º do CPTA.

Por sentença de 4 de Maio de 2006, no sentido de anterior parecer do EMMP foi rejeitado o recurso por erro indesculpável na identificação do autor do acto.

É desta sentença que vem interposto o presente recurso, cuja alegação termina com as seguintes conclusões:

- A incorrecta identificação do autor do acto decorreu da forma pouco clara da participação do Director do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social de Castelo Branco no procedimento em que decorria a apreciação da sua pretensão, sendo certo que motivou o respectivo indeferimento. Durante esse procedimento nunca transmitiu quem foi o autor do acto definitivo e se o mesmo foi praticado com delegação de competência ou não.

- Foi esse posicionamento do Director do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social com efectiva participação no processo, que deu causa à errada interpretação do acto, pelo que não há erro indesculpável e uma vez que o autor do acto era do conhecimento do tribunal, deveria ter sido ordenada a sua notificação, ou a correcção da petição, pelo que houve má aplicação do art.º 40.º da LPTA.

Contra alegou o Director do Centro Distrital de Segurança Social, defendendo que houve erro grosseiro da recorrente face ao que constava do texto da notificação do acto pelo que deve ser mantida a sentença.

O EMMP junto deste STA emitiu douto parecer em que considera que houve erro manifestamente indesculpável face ao teor literal da notificação que não deixava dúvidas.

Cumpre apreciar.

Dos documentos juntos pela recorrente de fls. 70 pode constatar-se que recebeu a carta de 30.06.2003 cujo timbre é do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social – Delegação de Castelo Branco, assinada pelo Director, cujo texto começa assim:

“Pelo presente oficio e nos termos do despacho de 2003-06-20 do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, fica notificada de que o requerimento para pagamento … será indeferido se ...”

A recorrente também recebeu a carta de fls. 73, de 24.09.2003 com os mesmos dizeres timbrados, agora subscrita em substituição do Director da Delegação Distrital do referido Instituto, cujo texto é:

“Pelo presente oficio e nos termos do despacho de 2003.09.18 do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, fica notificada de que se mantém a decisão proferida a 20 de Junho de 2003, pelo que o requerimento para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho por v. Ex.ª apresentado foi indeferido”.

Foi deste despacho que a recorrente interpôs recurso o contencioso apresentado em 24.11.2003, que foi rejeitado pela sentença de 4.5.2006, por erro indesculpável na identificação do autor do acto impugnado.

O artigo 40.º da LPTA dispunha:

“1- Sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso, esta pode ser corrigida a convite do Tribunal até ser proferida decisão final, sempre que se verifique:

a) A errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável”.

Esta norma encontrava-se em vigor no momento da interposição do meio processual, pelo que era a lei processual aplicável ao recurso e não outra - designadamente o disposto no artigo 10.º do CPTA quanto a legitimidade passiva -, em virtude da regra expressa no n. º 1 do artigo 5.º da Lei 15/2002, de 22.02.

Sendo assim, vejamos se a decisão aplicou correctamente a lei aos factos.

No caso apenas se pode falar de erro evidente na propositura do meio contencioso, atendendo exclusivamente à parte do texto da comunicação que indica o autor do acto recorrido.

Porém, se analisarmos mais de perto o contexto, já veremos que não pode avançar-se para uma qualificação de erro indesculpável.

Efectivamente, o art.º 68.º do CPA determina que a notificação deve conter o texto integral do acto administrativo que for de indeferimento e, no caso, tal não sucedeu, nem sequer de modo aproximado, como resulta da transcrição supra efectuada do texto da notificação.

E, nada nos garante que se a notificação tivesse sido redigida de modo a indicar o texto integral do acto ou os textos integrais em que se fundava, por remissão, o destinatário não teria compreendido melhor quem era o seu autor. E ainda nos podemos interrogar se a «indicação do autor do acto» não contém também a exigência, para além da indicação do órgão, da qualidade em que ele intervém, isto é, no uso de que poderes, dos poderes conferidos por qual norma, sobretudo quando se trata de órgão unipessoal em que algumas confusões são mais comuns.

Por outro lado, nas circunstâncias do caso o Director Distrital do IGFSS surgiu no procedimento a assinar o expediente dirigido à recorrente e é sabido que em algumas matérias é ele quem actua como órgão do Instituto, ao menos por delegação de competências.

Acresce ainda que são os órgãos e serviços daquele Instituto que são os gestores de um subsistema que era naquele momento uma inovação ainda recente, o “Fundo de Garantia Salarial” e foi através da Delegação do Instituto em Castelo Branco que o pedido foi efectuado, que as notificações foram feitas e que o processo foi instruído e informado, para além de que o papel utilizado no expediente enviado para a notificação, que é um elemento que impressiona sobremaneira o destinatário e até mesmo o leitor do texto, tinha a inscrição em destaque, por ser timbrada, do Instituto e da sua Delegação Distrital, tinha ao centro no cabeçalho o logótipo e a indicação de “Segurança Social” e era assinado por alguém que surge frequentemente como órgão do Instituto em diversas matérias. A referência ao Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial surge bem expressa no 1.º parágrafo, mas no contexto indicado e sem referência a que o despacho daquela entidade tenha sido proferida no uso de poderes próprios ou delegados ou conferidos por esta ou aquela norma.

Nestas circunstâncias pode considerar-se que houve erro, mas que só seria de considerar grosseiro se houvesse de aquilatar-se apenas pela parte do texto que refere o despacho que o demandante claramente pretende impugnar, mas a lei exige que o erro seja manifestamente indesculpável, conceito indeterminado, cujo preenchimento aponta para a análise de todo o contexto em que o erro se produziu, o que nas circunstâncias apontadas confere outra coloração à realidade.

Deste modo, na situação de facto concreta, também é de concluir que, aplicando a última parte da norma da al. a) do art.º 40.º com o sentido e alcance que lhe tem sido generalizadamente apontado, não estaria preenchido o conceito de “erro manifestamente indesculpável”, pelo que o recurso não podia ter sido rejeitado.

Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam, em conceder provimento ao recurso e revogar a sentença, devendo o recurso contencioso prosseguir na 1.ª instância se outra razão não o impedir.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. Rosendo José (relator) (com a declaração junta) – Políbio Henriques – João Belchior.

Como relator do processo propunha a revogação da sentença com fundamento em que o a art.º 40.º n.º 1 – a) tinha sido derrogado, passando em seguida a analisar a inconstitucionalidade daquela norma na interpretação que dela fez a sentença e numa terceira parte a avaliar a situação concreta para concluir que a subsunção do facto ao conceito jurídico que a sentença tinha utilizado não era correcta.

Apenas a terceira parte obteve maioria.

Mas continuo a pensar que a sentença deveria ser censurada das três perspectivas indicadas.

Poderia perguntar-se se se justificava desenvolver três razões para conceder provimento ao recurso.

Penso que sim porque o direito não se reduz à lógica positivista e a análise dos diversos aspectos da questão não tem apenas consequências pedagógicas, porque permite maior certeza na aplicação do direito e enquadrar as situações numa visão sistémica que é indispensável à boa decisão.

Vai pois reproduzir-se, em seguida, a apreciação que se fazia dos dois pontos que não obtiveram vencimento.

A interpretação do comando que dimana da al. a) do n.º 1 do art.º 40.º da LPTA tem de efectuar-se a partir dos seus elementos literais pelo que releva destacar que se trata de uma regra a aplicar sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso. A expressão sem prejuízo, no início da frase de um texto legal é geralmente utilizada para a aplicação cumulativa, ainda que conjugada, de normas mais gerais com a que é determinada na frase que se segue.

Como na LPTA não há outras regras relativas a regularização da petição de recurso, tudo indica que se estão a referir as regras do CPC sobre a regularização da petição inicial na acção.

Ao estabelecer esta relação com o CPC, não resulta claro se a LPTA visava a aplicação prioritária do bloco ‘regra do artigo 40.º, al. a) da LPTA delimitada pelo caso excepcional da segunda parte do seu n.º 1’ ou aplicação em primeiro lugar do CPC e em seguida da regra da LPTA, conformada através daquele princípio da regularização do erro sobre o autor do acto, embora limitado pela segunda parte da alínea a).

A resposta pode deparar com dúvidas, porque a base evidente no texto, “Sem prejuízo dos demais casos de regularização…” permite perfeitamente considerar, também quanto a erro na identificação da parte demandada, o que resultar do CPC, e mais do que isso, inculca a ideia de que se devem começar por aplicar as previsões sobre o aperfeiçoamento do CPC e, se não tiverem cabimento, então no caso específico, quanto ao erro na identificação do demandado, também se dará prioridade à solução de regularizar, salvo se o erro do demandante quanto a este ponto for manifestamente indesculpável.

A solução a que esta leitura possível do artigo 40.º conduziria é referida mais adiante.

Por agora, importa lembrar que a matéria da regularização da petição sofreu profunda modificação no CPC, com a reforma introduzida pelo DL 329-A/95, de 12 de Dez. que revogou o anterior art.º 477.º, passando a matéria do suprimento de excepções dilatórias e convite ao aperfeiçoamento dos articulados a ser regulado pelo art.º 508.º que dispôs o seguinte:

“1- Findos os articulados, o juiz profere, sendo caso disso, despacho destinado a

a) Providenciar pelo suprimento de excepções dilatórias, nos termos do n.º 2 do artigo 265.º”.

Também resulta claro da al. e) do art.º 494.º do CPC que a ilegitimidade de alguma das partes é uma excepção dilatória.

Por seu lado dispõe o art.º 265.º do CPC:

“1- Iniciada a instância, cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, providenciar pelo andamento regular e célere do processo, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da acção e recusando o que for impertinente ou meramente dilatório.

2- O juiz providenciará, mesmo oficiosamente, pelo suprimento da falta de pressupostos processuais susceptíveis de sanação, determinando a realização dos actos necessários à regularização da instância ou, quando estiver em causa alguma modificação subjectiva da instância convidando as partes a praticá-los.

3- Incumbe ao juiz realizar ou ordenar, mesmo oficiosamente, todas as diligências necessárias ao apuramento da verdade e à justa composição do litígio, quanto aos factos de que lhe é lícito conhecer”.

No caso, a aplicação prioritária das regras de regularização da petição, para que aponta a 1.ª parte do artigo 40.º levaria o juiz a efectuar oficiosamente a correcção e a ordenar a notificação para responder do autor do acto, já que o tribunal se apercebeu claramente de quem devia ser a parte demandada, ou, convidar o recorrente para efectuar essa correcção.

Ao não adoptar este procedimento foi violada a lei processual.

Esta a solução que se julga mais correcta.

Por outro lado, no caso de se entender que no recurso contencioso a regra de convidar para a regularização quando implicar correcção do autor do acto recorrido, apenas pode ter lugar fora dos casos de erro manifestamente indesculpável, então teremos ainda de ponderar que se a regra geral era, e é, a da correcção e não da rejeição e que a LPTA continha um entrave suplementar do regime geral da regularização tal como ela foi estabelecida na reforma do CPC, então a subsistência da restrição da LPTA vista de um ponto de vista dinâmico de sucessão de leis torna-se duvidosa, apesar de a LPTA ser norma especial em relação ao regime do CPC. Isto porque a excepção perdeu a razão de ser e foi ultrapassada no vector que presidiu à reforma do CPC e a sua manutenção, o que não teria relevância não fora o contrariar do princípio constitucional da tutela judicial efectiva decorrente da alteração dos artºs. 20.º e 268.º da Const. pela reforma constitucional de 1997.

Ou seja, a interpretação que era efectuada generalizadamente da excepção da parte final da al. a) do artigo 40.º no sentido de permitir que um erro de identificação do autor do acto, mesmo que indesculpável, afecte irremediavelmente o acesso ao recurso contencioso e à justiça administrativa deve considerar-se inconstitucional.

Inclinamo-nos a considerar que a rejeição de um recuso contencioso fundada em que o recorrente errou de modo indesculpável, porque não conseguiu entender com perfeição e indicar ao tribunal quem era o autor de uma decisão administrativa, mesmo que ela lhe tenha sido bem comunicada, será sempre uma sanção desproporcionada em relação com a falta cometida, porque deixa sem tutela substancial uma situação da vida que pode ser profundamente importante até da perspectiva dos direitos pessoais ou fundamentais, por uma razão formal e um erro que, mesmo sendo erro crasso, resultará sempre da intervenção de outras pessoas e de comportamentos que o prejudicado não pode controlar nem tinha de controlar de um modo mais efectivo e eficaz.

Daí que uma interpretação do artigo 40.º da LPTA que continue aplicá-lo após a reforma constitucional de 97 como se nada tivesse sido alterado no sistema jurídico contraria os artigos 20.º e 268.º da Const. e seria inconstitucional.

Preferimos por isso a solução de interpretar a parte restritiva da norma - final da alínea a) do n.º 1 do art.º 40.º - como tendo sido derrogada pela reforma do CPC em situação de incompatibilidade com a regra geral da parte inicial do artigo 40.º e com as demais regras do sistema jurídico, deixando de ser permitido ao juiz distinguir o tipo de erro cometido, como acontece no regime do CPC, para permitir sempre a regularização da petição, ou seja, consideramos que a parte da norma que se refere ao erro indesculpável foi derrogada pela entrada em vigor do CPC revisto.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007.

Rosendo Dias José.