047869 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO Associação Portuguesa de Frio, com os demais sinais nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade de 11/4/2 001, que indeferiu o recurso hierárquico necessário interposto da decisão do Gestor do Programa Pessoa de 21/4/2 000, que não aceitou como elegíveis várias despesas no âmbito de um programa de formação profissional financiado pelo Fundo Social Europeu e ordenou a restituição de parte do montante pago adiantadamente, assacando-lhe os vícios de incompetência absoluta, violação de lei e de forma. Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões: 1.ª)- A competência para a redução de saldos já aprovados em acções de formação co-financiadas pelo Fundo Social Europeu, prevista nos art.ºs 25.° e 34.°, n° 2, do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, na parte referente, à participação do Estado Português, caberá à Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do art.º 33.° do Decreto-Regulamentar n.° 15/96, de 23 de Novembro, pelo que, ao decidir a redução do financiamento aprovado em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do n.º 2 do art.º133.° e do art.º 2.° , ambos do CPA . 2.ª)- A competência para a redução de saldos já aprovados em acções de formação co-financiadas pelos Estados membros e o Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, cabe à Comissão Europeia, nos termos do disposto no n.° 2 do art.º 24.° do Regulamento (CEE) n° 4253188, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n° 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.º 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a redução do financiamento aprovado em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa Pessoa acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 133.º e do art.º 2° , ambos do CPA . 3.ª)- Nos termos do art.º 25.º do Decreto-Regulamentar n° 15/94, de 6 de Julho, o prazo para proceder à revisão da decisão tomada em 3 de Abril de 1 996 pela Comissão Executiva do I.E.F.P. sobre o pedido de pagamento de saldo terminou em 3 de Abril de 1 999, pelo que é ilegal, por extemporânea a Decisão de 21 de Abril de 2 000, do Gestor do Programa Pessoa, vício que igualmente inquina o acto recorrido, pelo que deve ser anulado e, consequentemente, revogado, nos termos dos artigos 135.º e 136.º do CPA . 4.ª)- Não é aplicável ao caso dos autos a suspensão do prazo prescricional prevista no art.º 6.º do Regulamento (CE/Euraton) n.º 2 988, do Conselho, de 18 de Dezembro de 1 995, por não existir analogia entre a hipótese ali prevista e a que se verifica nos autos; mas a não entender-se assim, o que se admite sem conceder, a suspensão do prazo prescricional só ocorreria se se tivesse verificado a suspensão do procedimento, o que não aconteceu. 5.ª)- O prazo de caducidade fixado no art.º 25.º do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, começa a contar a partir da data da execução da decisão de pagamento de saldo, considerando-se esta a do efectivo pagamento a que se refere o n.º 2 do art.º 24.º do mesmo diploma, ou do termo do prazo legal para o mesmo, conforme o que primeiro ocorrer, pelo que, no caso dos autos, tal caducidade ocorreu em 18 de Abril de 1999. 6.ª)- A interpretação segundo a qual a execução da decisão a que se refere o art.º 25.º do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , é o pagamento do remanescente a que alude o n.º 3 do art.º 24.º do mesmo diploma, na medida em que dilata desproporcionadamente no tempo o decurso de tal prazo, o sujeita a condição suspensiva inicial indeterminada e impede uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos lesados, ao protelar a compleição do acto administrativo, no que concerne à sua definitividade e executoriedade, condições da sua sindicabilidade contenciosa, acarreta a inconstitucionalidade da referida norma, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 266.º e n.º 4 do art. 268°, ambos da Constituição da República Portuguesa. 7.ª)- Ao não permitir à Recorrente, em sede de audiência prévia, aceder ao Relatório n.° 646/CEP/99, da Inspecção-Geral de Finanças, não transcrevendo, em substituição, os fundamentos de facto dele constantes que permitiam motivar as conclusões plasmadas na ficha-síntese do mesmo Relatório, violou o Gestor do Programa PESSOA o dever que lhe é imposto pelos art.ºs 100.° e 101.º do CPA, pelo que se encontra o acto recorrido que confirmou a Decisão daquele Gestor inquinada de vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o que deverá determinar a anulação do acto e a repetição do procedimento administrativo a partir da fase de audiência prévia. 8.ª)- Os art.ºs 9.º do Código de Processo Penal, 82.º da LPTA e 101.º do CPA, interpretados conjugadamente no sentido de que a classificação como confidencial de um documento no âmbito de processo penal em segredo de justiça justificaria a limitação ao seu acesso pelos administrados, com prejuízo dos direitos destes e do prosseguimento do procedimento administrativo, é inconstitucional, por violação dos n.ºs 1, 3 e 4 do art.º 268.° da CRP. 9.ª)- A referência a "margens de lucro não razoáveis", "relações especiais existentes entre as entidades prestadoras de serviços e a entidade promotora" e à "relevância material das não elegibilidades", não permitindo a um destinatário normal colocado na posição do recorrente, discernir o iter cognoscitivo que motivou o acto, constitui fundamentação insuficiente e obscura, equivalente à falta de fundamentação, pelo que deve o acto recorrido ser anulado, por vício de forma e, consequentemente, revogado, nos termos dos art.ºs 125.º, 135.º e 136.º do CPA. 10.ª)- A razoabilidade e o bom senso em que deve assentar a contabilidade contabilístico-financeira das acções de formação profissional não pode conduzir à apreciação arbitrária desprovida de base factual que permita aos administrados intervir e defender os seus direitos em procedimento administrativo, pelo que carece de fundamento suficiente o acto que apenas em tais considerações se estribe. 11.ª)- É ilegal o segmento da decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a reclassificação na rubrica 3 das despesas ("Pessoal não docente") a quantia de 1 854 500$00, por contrapartida de 526 500$00, originalmente incluídos na rubrica 4 ("Preparação") e de 1 319 000$00, originalmente classificados na rubrica 5 ("Funcionamento"), por as despesas reclassificadas resultarem de serviços prestados por terceiro e não de trabalho, subordinado ou independente, contratado directamente pela entidade promotora, pelo que deve ser anulado e revogado o aludido segmento do acto recorrido. 12.ª)- O segmento da decisão confirmado pelo acto recorrido que considera não elegíveis os montantes titulados pelas facturas 793, 794, 796 e 797, da ..., referentes a serviços de concepção, elaboração, composição, duplicação e encadernação de manuais utilizados no curso, não se mostra assente em quaisquer factos, concretos mas em meras afirmações não consubstanciadas, pelo que se encontra ferido de vício de forma, por falta de fundamentação, devendo ser, por isso, anulado e revogado o aludido segmento. 13.ª)- Vício de violação de lei que igualmente inquina o segmento da Decisão impugnada que, na mesma Rubrica 4, considera não elegivel o montante de Esc.-483.650$00, referente a recrutamento e selecção de formandos, englobando um conjunto alargado, de procedimentos que justificam o custo debitado pela entidade responsável e não apenas as entrevistas invocadas no acto recorrido, encontrando-se, assim, a despesa devidamente justificada e facturada, pelo que, não se demonstrando a sua ineligibilidade, deve o acto impugnado ser, neste segmento, anulado e revogado. 14.ª)- É ilegal e infundado o acto recorrido, na medida em que confirma o segmento da Decisão em crise que exclui o valor de Esc. 518.000$00, referente ao aluguer de longa duração de duas viaturas ligeiras, por não haver lei que permita tal exclusão e não se invocarem os fundamentos de Direito da decisão, devendo ser, consequentemente, anulado e revogado o aludido segmento. 15.ª)- É também ilegal e infundado o segmento da Decisão confirmado pelo acto recorrido que considera não elegível o montante de Esc. 148 523$00, que corresponde à margem de venda em mercadoria facturadas pela ..., sob a alegação de que existiriam relações especiais entre esta empresa e a APF, "por via dos seus responsáveis", na medida em que se não identificam os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilação, em termos análogos ao do n.º 3 da Lei Geral Tributária, nem esclarecendo como se achou o coeficiente de 2, 3106 para o cálculo das referidas margens de lucro. 16.ª)- É ilegal e infundado o segmento do acto recorrido que, confirmando a Decisão que lhe subjaz, exclui a despesa de 25 453$00, emitida pela empresa ..., sob a alegação inconsubstanciada de que os bens a que a mesma se refere não teriam sido fornecidos, na medida em que não alega quaisquer factos que conduzam àquela conclusão. 17.ª)- Encontra-se ferido pelo vício de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, o segmento do acto administrativo impugnado que, por assunção da Decisão de 21 de Abril de 2000 do Gestor do Programa Pessoa, declara como não elegível a quantia de Esc. 1 801 800$00 referente a cedência de equipamentos didácticos efectuada pela firma ..., assim recusando a sua inclusão na Rubrica 6 ("Rendas, alugueres e Amortizações"), na medida em que alega sem minimamente o fundamentar que tais equipamentos teriam sido fornecidos por outra entidade, pelo que deve igualmente ser anulado e revogado o referido segmento do acto impugnado. 18.ª)- O acto recorrido, na parte em que aceita a ineligibilidade determinada pela Decisão que lhe está subjacente, da verba de Esc. 600 000 $00, incluída na Rubrica 7 ("Acompanhamento e avaliação"), é ilegal, por não ser exigível à ora recorrente que efectuasse outros actos de acompanhamento e avaliação que os efectivamente executados e infundada por se socorrer de conceitos indeterminados, como o de "impacto da formação", pelo que deve ser também, nesta parte, anulado e revogado. 19.ª)- Em consequência, deve ser mantida inalterada a Decisão da Comissão Executiva do I.E.F.P. de 3 de Abril de 1 996, que aprovou o pedido de pagamento de saldo apresentado pela Recorrente, atribuindo-lhe o valor de Esc. 21.456.898$00 (vinte e um milhões e quatrocentos e cinquenta e seis mil e oitocentos e noventa e oito escudos) e ordenado o pagamento a esta da quantia ainda em dívida de 4.291.380$00 (quatro milhões e duzentos e noventa e um mil e trezentos e oitenta escudos) ou EUR 21.405,31 (vinte e um mil e quatrocentos e cinco euros e trinta e um cêntimos). A autoridade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões: 1.ª)- A entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 , de 23 de Novembro, definindo um novo regime de apoios à formação no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu do Quadro Comunitário de Apoio, estipulou, nas suas disposições finais e transitórias, um regime de sucessão das entidades com competências de gestão dos Fundos Comunitários. 2.ª)- A única entidade gestora das acções de formação referentes ao Programa de Formação Profissional e Emprego, depois da entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação dos Gestores, é neste caso concreto, o Gestor de Programa Formação Profissional e Emprego/Pessoa, assegurando o exercício de todas as competências inerentes à gestão daquele fundo. 3.ª)- Compete ao Gestor de Programa Pessoa, tal como estipula o artigo 34° do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , a suspensão e redução de financiamento, estabelecendo no seu n.º 1, as circunstâncias que fundamentaram a suspensão dos financiamentos e no n.º 2, os fundamentos para a redução.. 4.ª)- A redacção deste artigo confirma em absoluto a tese defendida pela entidade recorrida, quando afirma que com o Quadro Comunitário aprovado para o período de 94/99 foi abandonado o modelo de gestão anterior que pressupunha um tratamento individualizado de cada candidatura, passando a Comissão Europeia a assumir um papel de controlo ao nível dos programas quadro e não de cada acção em concreto, intervindo apenas pontualmente na fiscalização de algumas acções quando considere pertinente. 5.ª)- Ou seja, a gestão e o controlo financeiro das contribuições feitas aos Estados-membros passaram a ser exercidas pelas autoridades competentes designadas por cada um daqueles estados, sem prejuízo de um acompanhamento, avaliação e controlo financeiro, efectuados em parceria, directamente pela Comissão Europeia (cfr. artigo 26.° do Regulamento n.º 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993). 6.ª)- opção que este processo claramente evidencia, face à Missão de Controlo Comunitário, que decorreu de 4 a 6 de Novembro de 1996 e na sequência da qual foi suspensa a análise financeira dos saldos de 1995 e 1996, sendo complementarmente decidido, por deliberação da Comissão Executiva do IEFP, com fundamento na alínea d) do n.º 1 do artigo 34° do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , suspender os pagamentos a todos os pedidos de financiamento da Associação Portuguesa do Frio. 7.ª)- A legislação nacional e os Regulamentos Comunitários, referidos pela entidade recorrida, sustentam, in totum, as opções de procedimento tanto da Comissão Europeia, como da então Comissão Executiva do IEFP bem como, após a sua nomeação, do Gestor do Programa Pessoa, espelhando o processo instrutor o escrupuloso cumprimento desses imperativos legais a que se encontravam vinculados. 8.ª)- O artigo 25.º do Decreto Regulamentar n.º 15/94 estipula que a decisão sobre pedido de pagamento de saldo final pode ser revisto, nomeadamente com fundamento em auditoria contabilística-financeira, no prazo de 3 anos após execução daquela. 9.ª)- Estipula o artigo 3° do Regulamento n.º 2988/95, do Conselho, que a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente, tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. 10.ª)- Por seu turno, o art.º 6.° do Regulamento citado determina ainda que a suspensão do procedimento administrativo suspende o prazo de prescrição. 11.ª)- Face ao que, se o pedido de pagamento de saldo foi aprovado em Abril de 1996 e a missão de Controlo Comunitário se efectuou de 4 a 8 de Novembro de 1996, tendo nessa sequência sido solicitada uma auditoria à Inspecção-Geral das Finanças, é óbvio que desde Abril de 1996 a Novembro de 1996, data em que se deu inicio à referida auditoria, não decorreu o prazo de 3 anos. 12.ª)- Por outro lado, a inexecução da decisão que recaiu sobre o pedido de pagamento de saldo final, tendo entretanto tido início a referida auditoria contabilistica-financeira, não começou sequer a decorrer o prazo de prescrição do procedimento de revisão do pedido de pagamento de saldo final. 13.ª)- O dever de fundamentar é um dever formal e não substancial, apenas pretendendo publicitar os motivos do acto, ou seja, esclarecer sobre o sentido da decisão e não avaliar a validade da decisão, cumprindo-se assim com a exposição dos motivos que não sejam obscuros, contraditórios ou insuficientes. 14.ª)- Assim, na fundamentação do acto administrativo, não têm que constar todos os elementos que conduziram ao juízo de fundo sobre o acto, uma vez que o próprio processo, como um todo, contém todos os elementos necessários para que a fundamentação seja completa. 15.ª)- Os múltiplos documentos deste processo administrativo, sejam visitas de controlo, mapas de listagem de análise financeira, informações e ficha síntese do relatório da Auditoria n.º 646/CEP/99, exteriorizam com objectividade os factos e a realidade jurídica que conduziu à decisão de redução de financiamento, em sede deste pedido de pagamento de saldo, para cujo teor expressamente se remete. 16.ª)- Os juízos conclusivos que fundamentam a não elegibilidade das despesas, descritos no relatório síntese, encontram-se referenciados a uma realidade jurídica e factual que permitem ao seu destinatário compreender com clareza o porquê da sua não ineligibilidade, senão, veja-se o teor da sua petição e a compreensão desta realidade aí claramente demonstrada. 17.ª)- A certificação da exactidão factual e contabilística das despesas não se limita à mera verificação da correcção formal dos documentos comprovativos das despesas, abarcando também a apreciação destas face à lei fiscal, às regras da experiência e aos padrões normativamente estabelecidos. 18.ª)- Mais ainda, o ónus da prova de que as despesas cumprem os regulamentos comunitários conformadores da regularidade das despesas face às acções de formação em causa, cabe ao recorrente e não à entidade recorrida. 19.ª)- A redacção das diversas rubricas sinteticamente elencadas no relatório síntese 646/CEP/99 descriminam de uma forma objectiva e concreta as razões de ser da não elegibilidade das despesas, não logrando o recorrente, até ao presente momento, carrear para o processo quaisquer elementos que infirmem os juízos técnicos presentes na decisão em crise. 20.ª)- A entidade recorrida encontra-se impossibilitada legalmente de fornecer ao recorrente quaisquer elementos que se encontrem abrangidos por segredo de justiça, nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 86.° do Código de Processo Penal e artigo 82.° da LPTA, entre ao quais o Relatório da IGF, não disponibilizado para a decisão em sede de procedimento administrativo, porque abrangido por segredo de justiça. 21.ª)- Segredo de justiça que apenas abrange as matérias que possam constituir crime e não os restantes elementos profusamente documentados neste processo administrativo, como demonstrado em anteriores conclusões, não cerceando em nada o conhecimento da realidade em que se subsume a decisão em crise, bem como a utilização dos meios de reacção graciosa e contenciosa tempestivamente accionados pelo recorrente. 22.ª)- A título de mera referência, informa-se que jurisprudência recente do Supremo Tribunal Administrativo acolheu a excepção da irrecorribilidade do acto recorrido e consequentemente tem rejeitado os recursos abrangidos pelo Decreto-Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, nos termos do § 4 do artigo 57° do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, não conhecendo do mérito do recurso (Acórdãos de 23 de Maio de 2002, recurso n. 47 868, de 26 de Junho de 2002 no recurso n.º 47687, de 2 de Maio de 2002, recurso n.º 48014, tendo o primeiro sido já confirmado pelo Pleno ). # O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 151, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso. # Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO 2. 1. OS FACTOS: Consideram-se provados, com interesse para a decisão do recurso, os seguintes factos: A Recorrente (APF) candidatou-se, em 3 de Novembro de 1 994, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação profissional para electromecânica de refrigeração e climatização no ano de 1 995, no âmbito do Programa Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Emprego-Pessoa (Subprograma Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Trabalho, Medida de Qualificação Inicial), cujo processo recebeu o n.º 942120 P1- B4; Esse projecto foi aprovado por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 27/1/95, com o n.º 79/94 QCA II, tendo-lhe sido concedido um montante de financiamento máximo de 27 580 000$00; No seu decurso, a APF recebeu, a título de adiantamento, a quantia de 17 165 518$00; A Comissão Europeia efectuou uma missão de controlo à referida acção, em cujo âmbito solicitou à Inspecção-Geral de Finanças a realização de uma auditoria à acção da recorrente; Na sequência do pedido de pagamento de saldo final efectuado pela recorrente e tendo em conta a auditoria supra referida, a Comissão Executiva do IEFP, por deliberação de 3/4/96, atribuiu à acção o custo final de 21 456 898$00; Pelo ofício n.º 1 086/UTA, de 15/2/2 000, o Gestor do Programa notificou a recorrente da intenção de reduzir o montante global do financiamento em 5 930 142$00, o que implicava uma devolução do montante de 1 638 762$00 (fls 41-47, que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais, tal como todos os documentos que vierem a ser referenciados); Após a recorrente se ter pronunciado sobre este projecto de decisão, o Gestor do Programa, pela decisão n.º 1 118, notificada por ofício n.º 4776D/UTA, de 16/6/2 000, manteve essa redução, tendo fixado em 15 526 756$00 o montante das despesas finais elegíveis e ordenado a devolução da referida quantia de 1 638 672$00 (doc. de fls 48-52 dos autos); A APF interpôs recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade (documento de fls 53- 79 dos autos); Esse recurso foi indeferido, por despacho do Ministro de 11/4/2 001 (despacho recorrido) , aposto sobre o parecer de fls 26, que concordou com a informação de fls 26-40 dos autos; Dão-se por reproduzidos os documentos de fls 80-82, 83, 84-85, 86-87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100 e 101 dos autos. 2.2. O DIREITO: A recorrente assacou ao acto impugnado os seguintes vícios: incompetência absoluta do Gestor do Programa Pessoa; vários vícios de violação de lei e vícios de forma, um procedimental (falta de audiência prévia) e outro decorrente de falta de fundamentação. Atento o disposto no artigo 57.º da LPTA, há que começar pelo conhecimento do vício gerador da nulidade do acto, seguindo-se, se se mostrar necessário e dado que esta não indicou qualquer ordem de subsidiariedade entre eles, o conhecimento dos vícios geradores de anulabilidades que proporcionem mais eficaz tutela dos interesses da recorrente, o que oportunamente se determinará. E conhecendo. A nulidade invocada decorre, na formulação do recorrente, do facto da competência para reduzir a comparticipação prevista nos art.ºs 25.° e 34.°, n° 2, do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, na parte referente à participação do Estado Português, caber à Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do art.º 33.° do Decreto-Regulamentar n.° 15/96, de 23 de Novembro e de, relativamente à participação do Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, caber à Comissão Europeia, nos termos do disposto no n.° 2 do art.º 24.° do Regulamento (CEE) n° 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.º 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (conclusões 1.ª e 2.ª). Apreciando, adiantamos, desde já, que a nulidade do acto impugnado se verifica, embora com uma dimensão diferente da alegada pela recorrente. Com efeito, de acordo com pacífica jurisprudência deste STA, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção, ao abrigo do II Quadro Comunitário de Apoio (1 994-1 999), e para ordenarem a restituição do que considerem indevidamente recebido (vd., neste sentido, por todos, o acórdão deste STA de 14/3/2 002, proferido no recurso n.º 45 749). Em virtude de com ela concordarmos e dos argumentos apresentados pela recorrente não nos levarem a mudar de posição, iremos transcrever, na parte útil, o referenciado acórdão, no qual são citados vários outros arestos no mesmo sentido. Nele se escreveu: " (...) o regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído por aquele Regulamento n.º 4255/88 e pelos Regulamentos n.ºs 2052/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2081/93, do Conselho, de 20-7-93) do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2082/93, do Conselho, de 20-7-93), do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior (estabelecido pelo Regulamento n.º 2950/83, do Conselho, de 17/10/83), no que concerne a essa competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros. Na verdade, no novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio aprovados para cada um dos Estados para os períodos posteriores a 1990. A Comissão ficou com funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, enquanto que a gestão e controlo financeiro dos pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos promotores das acções de formação) passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-membros [arts. 5.º, n.º 2, alíneas a) e c) do Regulamento n.º 2052/88 (Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2081/93.) e 23.º, n.º 1, do Regulamento n.º 4253/88 (Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2081/93. )]. Os pedidos de contribuição do Fundo Social Europeu apresentados sob a forma de "programa operacional", como é o caso das acções de formação profissional realizadas pela recorrente, reportam-se a um conjunto de medidas plurianuais (art. 5.º, n.º 5 do Regulamento n.º 2052/88) (Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2081/93.), sendo apresentados à Comissão pelas autoridades competentes dos Estados-membros, nos termos do art. 4.º deste Regulamento, competindo a estas a aprovação e controlo das acções individuais através das quais se concretiza esse programa operacional, sendo a estas que o art. 23.º do Regulamento n.º 4253/88 atribui competência para verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou de negligência. Embora a Comissão mantenha poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (art. 23.º, n.º 2, do Regulamento n.º 4253/88)(Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2082/93.) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art. 24.º do mesmo Regulamento) (Esta norma foi mantida na redacção do Regulamento n.º 2082/93.), a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção como ao pagamento, não está reservada aos órgãos comunitários. Assim, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido. Por isso, os actos impugnados não enfermam do vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições, que a recorrente lhes imputa. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver pelos seguintes acórdãos, que se seguem de perto: de 11-5-2000, proferido no recurso n.º 45696; de 11-7-2000, proferido no recurso n.º 46189; de 29-3-2001, proferido no recurso n.º 46450; de 24-10-2001, proferido no recurso n.º 44888. " Afastada a falta de atribuições das autoridades nacionais para decidirem sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção, ao abrigo do II Quadro Comunitário de Apoio (1 994-1 999), e para ordenarem a restituição do que considerem indevidamente recebido, o que leva à improcedência da conclusão 2.ª das alegações da recorrente, vejamos agora, a qual delas estão cometidas essa atribuições no âmbito da acção em causa: se ao Instituto do Emprego e Formação Profissional se ao Governo. Para a recorrente, estão atribuídas à Comissão Directiva do IEFP, em face do estabelecido no n.º 3 do artigo 33.º do Decreto Regulamentar n.º 15/96 , de 23/11. Para a autoridade recorrida estão atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa, porquanto, com a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 , após a nomeação do Gestor do Programa Pessoa, este passou a ser a única entidade gestora das acções de formação profissional ainda em curso. Vejamos. Em face da matéria de facto dada como provada, temos que a acção de formação em causa foi aprovada por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da formação Profissional (IEFP) de 27/1/95 e que o valor da comparticipação da acção foi reduzido, no âmbito do apuramento do valor do saldo final, também pela Comissão Executiva do IEFP, por deliberação de 3/4/96, que atribuiu à acção o custo final de 21 456 898$00. A redução do montante global final, para 15 526 756$00, bem como a ordem da reposição da quantia de 1 638 676$00, já foram determinadas pelo Gestor do Programa Pessoa, através da sua decisão n.º 1 118, notificada por ofício n.º 4 776D/UTA, de 16/6/2 000. Temos, assim, que a acção de formação em causa foi apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho. De acordo com o estabelecido neste diploma, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP (artigo 8.º, n.º 9), competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais: (...) aprovar acções de formação (alínea f) do artigo 12.º); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artigo 17.º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artigo 24.º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25.º); e proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34.º). Pelo Decreto Regulamentar n.º 15/96 , de 23/11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao gestor do Programa Pessoa (cfr. artigo 6.º, n.º 4), de cujas decisões havia recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme pacífica jurisprudência deste STA (vd, por todos, os acórdãos do Pleno de 15/10/2 002, 19/2/2 003 e de 4/6/2 003, proferidos nos recursos n.ºs 45 917, 45 749 e 48 235, respectivamente). Assim sendo, temos uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , mas cuja decisão final, nomeadamente a aprovação do saldo final e a ordem de restituição de importâncias adiantadas, foi praticada já na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação do gestor do Programa Pessoa. O artigo 33.º deste diploma, no qual se há-de encontrar a solução do problema sub judice , estatui que: "1- As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores. 2- Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor. 3- As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, mantêm os seus direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia." Ora, em face desta regulamentação, consideramos que a razão está do lado da recorrente. Com efeito, o disposto no n.º 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, em relação à qual os autos não fornecem dados, mas que também não é determinante, na medida em que esse acto é o acto final da acção. O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra. A referência feita no n.º 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 , mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário. Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa. O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado. Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições. Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1.ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade ( artigo 133.º , n.º 2, alínea b) do CPA ). Procede, assim, a conclusão 1.ª das alegações do recorrente. DECISÃO Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao recurso e, em consequência, por procedência do referido vício, declarar nulo o acto impugnado. Sem custas. Lisboa, 8 de Julho de 2003. António Madureira – Relator – António São Pedro – Rosendo José