2851/15.2BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Só o incumprimento absoluto do dever de fundamentação conduz à nulidade decisória;

II- No âmbito da alteração à Lei n.º 145/99, de 01/09, introduzida pela Lei n.º 66/2014, de 28/08, o recurso que se interponha para o Comandante Geral de uma decisão punitiva que aplicou a pena de repreensão escrita a um militar da GNR, é um recurso hierárquico facultativo e não necessário;

III- O CPTA, na revisão de 2015, introduziu no art.º 53.º, n.º 1, uma definição de acto confirmativo, noção que até aí estava apenas tratada doutrinal e jurisprudencialmente. Decorre do citado preceito que o acto confirmativo, porque não inova na ordem jurídica, porque não produz efeitos externos, será, por norma, inimpugnável;

IV- Conforme o art.º 53.º, n.º 1, do CPTA, para efeitos do contencioso administrativo, a identidade de objecto e de decisão entre o acto confirmado e o acto confirmativo bastam para a ocorrência de uma situação de confirmatividade, que é também uma condição de inimpugnabilidade do acto confirmativo;

V- Prende-se tal noção com a de acto administrativo, agora claramente assumida pelo legislador do CPA e do CPTA como tendo de ser estatuição com carácter autoritário, proferida por um órgão da Administração no uso dos seus poderes próprios, que define inovatoriamente uma dada situação jurídica, produzindo efeitos jurídicos externos;

VI- Para o legislador do CPA e CPTA actuais, qualquer decisão que se limite a manter um anterior acto administrativo sem alterar em nada a situação jurídica precedente, não tem conteúdo inovatório, logo, não é sequer um (novo) acto administrativo, pois falta-lhe o conteúdo decisório e a eficácia externa.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

I- RELATÓRIO

P. ............ interpôs recurso da decisão do TAC de Lisboa, que julgou verificada a excepção de inimpugnabilidade do despacho do Comandante-Chefe (CG) da Guarda Nacional Republicana (GNR), de 30/04/2015, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Comandante Territorial de Setúbal (CTS) da GNR, de 05/12/2014, que aplicou ao ora A. e Recorrente a pena disciplinar de repreensão escrita.

Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: “a O aresto em recurso enferma da nulidade prevista na alínea d) do n° 1 do art.° 615° do CPC, uma vez que não conheceu da questão da nulidade do acto Impugnado suscitada nos art°s 40°, 42°, 43°, 44°, 46° da p.l. e constante de um dos pedidos formulados ao Tribunal a quo, nulidade essa que retiraria a natureza confirmativa ao acto impugnado (v. neste sentido, o STA dc 29/8/2017, Proc. n° 0221/17) e tornaria irrelevante o prazo impugnatório (por os actos nulos serem impugnáveis a todo o tempo), pelo que para curar da questão da inimpugnabilidade do acto era absolutamente determinante que o Tribunal a quo tivesse conhecido da questão da nulidade do acto impugnado.

2º O aresto em recurso enferma ainda da nulidade prevista na alínea d) do n° 1 do art.° 615° do CPC por não ter conhecido da questão e do pedido de indemnização formulado pelo Autor, tanto mais que a eventual inimpugnabilidade do acto não desobriga o Tribunal de conhecer da questão da responsabilidade civil (v. art.° 38° do CPTA c. no mesmo sentido. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 2017, 4* Edição. Almcdina, pp. 274 - 277).

Acresce que,

3º Ao julgar procedente a excepção de Inimpugnabilidade por entender que o acto Impugnado - o Despacho do Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, de 30 dc Abril dc 2015, notificado ao recorrente cm 28 dc Setembro dc 2015 - era Confirmativo do primitivo acto punitivo - proferido pelo Comandante do Comando Territorial dc Setúbal, cm 05 de Dezembro dc 2014 e notificado ao recorrente em 09 dc Dezembro dc 2014 O aresto em recurso Incorreu em flagrante erro de julgamento, pois nem o acto impugnado é um acto Confirmativo - até por o primitivo acto punitivo estar sujeito a recurso hierárquico necessário e não constituir a decisão final - nem na data em que foi proposta a presente acção estava ultrapassado o respectivo prazo de impugnação - uma vez que não só o acto impugnado é nulo como, em qualquer dos casos, na data em que a acção foi proposta ainda não tinham decorrido ires meses após a sua notificação.

Com efeito,

4º O recurso hierárquico para o Comandante-Geral, previsto no Regulamento Disciplinar da Guarda Nacional Republicana, é e sempre foi considerado pela doutrina e peia jurisprudência como um recurso hierárquico necessário (v. neste sentido, o art* 193° do DL n° 30/2017. c ANDRÉ SALGADO DE MATOS. Recursos hierárquicos necessários previstos em leis especiais: o recurso em matéria disciplinar no âmbito da GNR", Scientia luridica. n° 289 (2001), pp. 81-86; v. Ac. do TCA Norte de 28.10.2010. P. 64/09.1BECBR. e Ac.do TC.A Sul de 18.11.2010, P. 6326/10. CJA, n° 87. Maio/junho 2011, pág. 56 c jurisprudência e doutrina aii citada), pelo que só da decisão deste recurso é que poderia haver lugar à impugnação judicial (v. ANDRÉ SALGADO DE MATOS,, oh. c pág. cit. c entre outros, o Ac° do STA dc 28/09/2017. Proc. n° 0221/17 e o Ac* do TCANORTE dc 8/1/2016, Proc. n* 02091/08.7BEPRT), razão pela qual mal andou o Tribunal a quo ao considerar que o acto que decide esse mesmo recurso hierárquico necessário era inimpugnável.

Para além disso,

5º O aresto em recurso também incorreu em erro de julgamento ao considerar que o prazo de impugnação já estava ultrapassado, pois não só o prazo de três meses não se conta a partir do primitivo acto punitivo mas apenas a partir da data da decisão do recurso hierárquico necessário, como, é por demais notório que, tendo a decisão deste recurso necessário sido notificada em 28/09/2015, a presente acção ainda poderia dar entrada em juízo em 28/12/2015, até por se saber que os n°s 4 e 5 do art.° 58° não são aplicáveis aos actos sujeitos a impugnação administrativa necessária (v. Ac° do TCANORTE dc 8/1/2016, Proc. n° 02091/08.7BEPRT. e CARLOS CADILHA. "Dicionário de Contencioso Administrativo". Coimbra, 2006, página 588).

Por fim,

6º Mesmo que por hipótese se entendesse que o recurso hierárquico para o Comandante Geral da GNR não tinha carácter necessário, sempre se teria de concluir que o quadro normativo era ambíguo e que a própria Administração havia induzido o Autor no sentido de que o recurso hierárquico para o Comandante Geral era necessário, daí resultando ter-se de considerar tempestiva a acção interposta contra o acto impugnado, ex vi do disposto nas alíneas a) e b) do n° 2 do art.° 58° do CPTA (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016. 2 Edição, Almcdina, pág. 293, c PEDRO MACHETE, Notificação deficiente do acto administrativo - a articulação entre meios administrativos e contenciosos", CJA, n° 75, Maio/Junho 2009, pp. II -23).

7º Consequentemente, ao julgar procedente a excepção de inimpugnabilidade, o aresto em recurso violou frontalmente o direito fundamental à tutela judicial efectiva, consagrado no art.° 26874 da Constituição, e o disposto nos art°s 51° e 58° do CPTA, impossibilitando o Autor de aceder à justiça e de ver um acto lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos ser declarado ilegal pelos tribunais.”

O Recorrido, Ministério da Administração Interna (MAI), nas contra-alegações não formulou conclusões.

O Recorrido, Comandante Geral da GNR, nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: ”1) A Douta Sentença fez a correta, competente e legal apreciação das excepções verificadas, não lhe devendo ser assacada a existência de qualquer vício legal;

2) O acto impugnado nos presentes autos é um acto meramente confirmativo e, consequentemente, inimpugnável;

3) O Recurso Hierárquico apresentado pelo ora Recorrente, para o Comandante Geral, ora Recorrido, é meramente facultativo e não necessário;

4) Mesmo que assim se não entendesse, aquando da propositura da presente Acção, já (há muito, mormente já havia decorrido quase um ano para exercer tal direito) havia precludido o prazo para tal, verificando-se a existência da Caducidade de tal direito nos moldes sobreditos;

5) Nesta conformidade, e face a todo o supra exposto, requer-se a Vas Exas que seja a Dcuta Decisão recorrida mantida nos preciso termos em que foi proferida, assim se fazendo JUSTIÇA!”

O DMMP apresentou pronúncia no sentido da procedência do recurso.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1- OS FACTOS

Na 1.ª instância foram fixados os seguintes factos, que não vêm impugnados, pelo que se mantém:

1- O ato impugnado é o Despacho do Exmo. Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, de 30 de Abril de 2015 e notificado ao, ora, A., em 28 de Setembro de 2015, que negou provimento (e manteve a decisão recorrida) ao recurso hierárquico necessário do despacho do Comandante Territorial de Setúbal da GNR, de 5 de Dezembro de 2014, que aplicou ao, ora, A., a pena disciplinar de repreensão escrita.

2- Por despacho de 17 de Junho de 2014, do Exmo. Comandante do Comando Territorial de Setúbal da Guarda Nacional Republicana foi mandado instaurar ao, ora, A., o processo disciplinar n.º 398/14, com fundamento em o A. não ter cumprido na sua totalidade os preceitos legais e regulamentos do RDGNR no que diz respeito aos prazos de elaboração de processos administrativos, tendo sido elaborada nota de culpa que foi notificada ao, ora, A., em 16 de Setembro de 2014, tendo culminado com a aplicação da pena de repreensão escrita, por decisão de 5.12.2014, notificada ao A. no dia 9.12.2014;

3- No dia 31.12.2014, o A. interpôs recurso hierárquico da mesma para o Sr. Comandante Geral da GNR (acordo);

4- O Sr. Comandante Geral ouviu o órgão recorrido que enviou a sua pronúncia, recebida no dia 15.1.2015, cf. fls 197 do p.a.;

5- O mencionado recurso hierárquico foi decidido expressamente no dia 30.4.2015 (acordo);

6- Tal decisão foi notificada ao A. no dia 28.9.2015 (acordo);

7- A presente acção foi instaurada no dia 28.12.2015.

II.2- O DIREITO

As questões a decidir neste recurso são:

- aferir da nulidade decisória por a decisão recorrida ser omissa relativamente à questão da invocação de ilegalidades que conduziriam à nulidade do acto impugnado e por não ter conhecido o pedido indemnizatório formulado pelo A. na PI;

- aferir do erro de julgamento

porque o despacho do CTS, de 05/12/2014, estava sujeito a recurso hierárquico necessário, sendo impugnável apenas a decisão tomada em sede de recurso hierárquico, no caso, o despacho do CG, de 30/04/2015, que negou provimento ao recurso interposto;

- aferir do erro decisório porque mesmo que não se entendesse que ocorria, no caso, a exigência de um recurso hierárquico necessário, ter-se-ia que concluir pela tempestividade da acção, nos termos do art.º 58.º, n.º 2, al. b), do CPTA, por o quadro legal ser ambíguo.

Por imposição do art.º 205.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP), as decisões judiciais têm de ser fundamentadas.

Visa-se com a fundamentação da decisão judicial exteriorizar o raciocínio decisório e as correspondentes razões - factuais e legais - que estão na base daquele raciocínio, para que as partes possam compreender a motivação da decisão proferida e sindicar a sua correcção, caso assim entendam. Visa a fundamentação, ainda, permitir o controlo decisório, em caso de recurso.

Determina o art.º 615.º, n.º 1, do CPC que “É nula a sentença quando:

a) Não contenha a assinatura do juiz;

b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;

c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;

d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;

e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”

Nos termos dos art.ºs 94.º, n.ºs 2, 3, 95.º, n.º 1, do CPTA, 153.º, 154.º, 607.º, n.ºs 2 a 4 e 608º, n.º 2, do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA, na sentença o juiz deve pronunciar-se sobre todas as questões que lhe forem submetidas e que não se encontrem prejudicadas pela solução dada a outras. Deve o juiz apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, e ainda, os argumentos, as razões ou os fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir. O juiz terá, igualmente, que discriminar os factos que considera provados e em que faz assentar o seu raciocínio decisório e deve indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas que conduzem à decisão final.

Não obstante, não tem o juiz que rebater e esmiuçar todos os argumentos e alegações avançados pelas partes, bastando-lhe, para cumprimento do dever de fundamentação, pronunciar-se sobre as concretas questões em litígio, demonstrando que as ponderou. Da mesma forma, tem o juiz que especificar todos os factos alegados e que têm relevo para a decisão, mas não tem que discriminar ou considerar os restantes factos invocados pelas partes, que não tenham relevância na decisão a tomar.

Por seu turno, só o incumprimento absoluto do dever de fundamentação conduz à nulidade decisória. Nestes termos, determina o art.º 615.º, n.º 1, al. b), do CPC, que é nula a sentença que não especifique os fundamentos de facto e de Direito que justificam a decisão. Igualmente, o art.º 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, comina com a nulidade a sentença que omita pronúncias que sejam devidas, ou para os casos em que o juiz conheça para além das questões de que podia tomar conhecimento.

Ou seja, só ocorre nulidade da decisão por falta de fundamentação se existir uma violação grave desse dever, quer porque na sentença se omita, de todo, o quadro factual em que era suposto assentar, ou este seja ininteligível, quer porque a sentença padeça, em absoluto, de falta de fundamentação de Direito, por não revelar qualquer enquadramento jurídico, ainda que implícito, de forma a deixar, no mínimo, decifráveis os fundamentos da decisão.

Estas observações são extensíveis aos despachos (cf. art.º 613.º, n.º 3, do CPC).

Ora, no caso em apreço o Tribunal ponderou as questões em litígio e decidiu-as.

O Tribunal entendeu que o acto impugnado era o tomado no âmbito de um recurso hierárquico facultativo, que se tratava de um acto meramente confirmativo e, por isso, julgou que tal acto era inimpugnável. Assim, nada mais decidiu, ficando prejudicado o conhecimento relativo às demais excepções suscitadas na acção e ao próprio mérito da acção.

Portanto, com esta fundamentação não ocorre nenhuma nulidade por omissão de pronúncia. O Recorrente pode discordar daquela fundamentação, mas a mesma não é reconduzível a uma nulidade decisória.

Ou seja, falece a invocada nulidade decisória.

Como decorre dos factos provados, a decisão punitiva foi prolatada em 05/12/2014, já no âmbito da alteração introduzida pela Lei n.º 66/2014, de 28/08, à Lei n.º 145/99, de 01/09 (que aprovou o Regulamento de Disciplina da GNR – RDGNR; cf. art.º 8.º desta Lei).

Assim, não tendo a Lei n.º 66/2014, de 28/08, estipulado qualquer norma transitória que regulasse a situação dos procedimentos em curso, vigorando no direito administrativo o princípio tempus regit actum, o regime aplicável à data da decisão punitiva é indiscutivelmente o que resulta da Lei n.º 66/2014, de 28/08.

Ora, esta Lei n.º 66/2014, de 28/08, alterou os art.ºs 118.º a 124.º da Lei n.º 145/99, de 01/09, e deixou de haver recurso hierárquico necessário relativamente às decisões punitivas que aplicassem a pena de repreensão escrita, tal como ocorre no caso sub judice.

No âmbito desta alteração - pela aplicação conjugada dos art.ºs 27.º, n.º 1, 2, al. a), 28.º, 117.º, 118.º, n.º 1, 2, 3, al. b), 4 a 6, 119.º, 124.º e 125.º - deriva que o recurso que se interponha para o CG de uma decisão punitiva que aplicou a pena de repreensão escrita, é um recurso hierárquico facultativo e não necessário.

Esta conclusão retira-se, desde logo, pela circunstância da nova redacção da Lei n.º 145/99, de 01/09, deixar de fazer menção ao recurso hierárquico necessário.

Igualmente, na data, eram aplicáveis o Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14/10 (que aprovou o Estatuto dos Militares da GNR) e o Lei n.º 63/2007, de 06/11 (que aprovou a Lei Orgânica da GNR), que também não faziam referência à existência de recursos hierárquicos obrigatórios das decisões de aplicação da pena de repreensão, que fossem tomadas pelos diferentes órgãos da estrutura da GNR, que não o CG.

Na verdade, a partir da leitura do art.º 195.º do Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14/10, que na sua epígrafe alude expressamente ao “Recurso hierárquico facultativo”, já se poderia defender que os recursos interpostos das decisões punitivas tomadas no âmbito da estrutura da GNR eram facultativos – e não obrigatórias - cf. também art.ºs 191.º, 192.º, 197.º, 198.º do citado Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14/10, 23.º, n.º 3, al. c) e 37.º da Lei n.º 63/2007, de 06/11 e 60.º da Lei n.º 66/2014, de 28/08.

Esta regulamentação especifica deve, depois, ser conjugada com o estipulado no art.º 268.º, n.º 4, da CRP, quando aí se determina a impugnabilidade contenciosa imediata dos actos administrativos com eficácia externa e lesivos dos direitos e interesses dos particulares.

Da mesma forma, aquela legislação especifica deve ser conjugada com o preceituado no art.º 51.º, n.º 1, do CPTA, na versão anterior à alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, aqui aplicável, que adopta a regra da impugnabilidade imediata dos actos administrativos com eficácia externa, que só fica afastada caso de se verifique uma regulamentação especial que institua, expressamente, a obrigação de impugnação administrativa necessária (cf. também os art.sº 166.º e 167.º do CPA, na versão adoptada pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15/11 e anterior ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07/01, aqui aplicável).

Neste sentido, já foi decidido pelo STA no Ac. n.º 377/08, de 04/06/2009, que “apenas são admissíveis impugnações administrativas necessárias, após a vigência do CPTA, quando a lei o disser expressamente. Quanto às anteriores, só devem considerar-se necessárias aquelas cuja existência estivesse prevista na lei e fossem tidas (pela jurisprudência), por isso, como necessárias.” (cf. no mesmo sentido o Ac. do STA n.º 701/09, de 11/03/2010).

Igualmente, era advogado por Mário Aroso de Almeida Manual que “O CPTA não exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa. Das soluções consagradas nos artigos 51°- e 59°-, n°s 4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a prévia utilização de vias de impugnação administrativa não é necessária para aceder à via contenciosa.

(…) Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, deve, pois, entender-se que os actos administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa. As decisões administrativas estão, no entanto, sujeitas a impugnação administrativa necessária nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opção consciente e deliberada do legislador, quando este a considere justificada.” – in, ALMEIDA, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo. 2.a ed. Coimbra: Almedina, 2016, p. 303.

Por conseguinte, há que entender que após a publicação da Lei n.º 66/2014, de 28/08, uma decisão do Comandante Territorial que aplicou a pena disciplinar de repreensão não estava sujeita a recurso hierárquico necessário para o CG, mas, poderia, apenas, ser alvo de um recurso hierárquico facultativo.

Como se indica no Parecer da PGR n.º 37/2014, homologado em 10/04/2017, publicado no DR n.º 97/2017, 2.ª s., de 19/05/2017, “Uma das inovações introduzidas pela Lei n.º 66/2014 ao Regulamente de Disciplina da GNR tem que ver com a mudança do paradigma relativo à natureza do recurso hierárquico.

Contrariamente ao que sucedia na sua versão original, o RDGNR, na sua atual versão, o recurso hierárquico interposto dos atos administrativos praticados no decurso do processo disciplinar, nomeadamente das decisões punitivas aí proferidas, deixou de revestir natureza necessária, passando a assumir um caráter facultativo.

É certo que o artigo 120.º do Regulamento, na redação conferida pela Lei n.º 66/2014, dispõe que «Das decisões do Comandante-Geral que apliquem a pena de suspensão agravada cabe recurso hierárquico facultativo para o Ministro da Administração Interna, a interpor no prazo de 15 dias, a contar da data da respetiva notificação»[51 A Lei n.º 66/2014, de 28 de agosto, tem por base a Proposta de lei n.º 218/XII, publicada no Diário da Assembleia da República, II série A, n.º 101, de 23 de abril de 2014. Nessa iniciativa legislativa, estava previsto no artigo 120.º o recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna das decisões do Comandante-Geral que aplicassem a pena de suspensão ou suspensão agravada (n.º 1). Previa-se no n.º 2 do mesmo preceito que «Das decisões do Comandante-Geral para as quais não se prevê a existência de recurso hierárquico necessário cabe recurso contencioso, nos termos gerais». A referência ao «recurso hierárquico necessário» desapareceu durante o processo legislativo que culminou na aprovação da citada lei. Dos trabalhos parlamentares, não se apuraram elementos precisos quanto à opção do legislador vertida no atual artigo 120.º. Refira-se, no entanto, que no parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a sua Relatora, a Deputada Isabel Alves Moreira, fez consignar o seu entendimento quanto à inconstitucionalidade do artigo 120.º da Proposta de lei, por considerar que «Com a revisão constitucional de 1989, o artigo 286.° deixou de fazer referência à necessidade de o recurso contencioso ser interposto contra atos definitivos e executórios e antes passaram a ser recorríveis “quaisquer atos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares”. Entende-se que ao determinar a substituição do requisito da definitividade vertical pela lesividade do ato, a figura do recurso hierárquico necessário, admitindo o acesso imediato aos tribunais perante uma decisão desfavorável, passou a ser inconstitucional». O citado parecer encontra-se publicado no Diário da Assembleia da República, II série A, n.º 107, de 7 de maio de 2014. A discussão na generalidade está documentada no Diário da Assembleia da República, I série, n.º 84, de 13 de maio de 2014.].

Mas também em relação às demais sanções previstas, com exceção da pena de «separação de serviço», cuja competência pertence exclusivamente ao Ministro da Administração Interna, o recurso hierárquico que seja interposto deve assumir natureza facultativa já que em lado algum se prevê expressamente o recurso necessário. A este propósito, cumpre recordar o princípio, já afirmado, segundo o qual apenas são admissíveis impugnações administrativas necessárias, após a vigência do CPTA, quando a lei o disser expressamente.

Como lembra JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, a imposição de impugnações administrativas necessárias relativamente a certos atos antes da proposição da respetiva ação judicial, impugnatória ou condenatória, correspondem a «situações que, por força da “regra” que decorre dos n.os 4 e 5 do artigo 59.º do CPTA, hoje apenas são configuráveis quando haja uma determinação expressa ou inequívoca da lei nesse sentido», tendo de tratar-se, adverte o mesmo autor, de «uma lei em sentido material, na medida em que se trata de uma regulação do direito de acesso à justiça administrativa»[52 A Justiça Administrativa (Lições), cit., p. 306 e nota 716.].

Concluindo, o Regulamento de Disciplina da GNR, na redação introduzida pela Lei n.º 66/2014, de 28 de agosto, não confere natureza necessária ao recurso hierárquico interposto para o Ministro da Administração Interna ou para o Comandante-Geral pelo militar arguido em processo disciplinar de decisão que lhe tenha imposto, designadamente, qualquer sanção.”

Como última nota, refira-se, que o recurso hierárquico interposto pelo A. e Recorrente do despacho do CTS, de 05/12/2014, para o CG, ocorreu no dia 31/12/2014, portanto, antes da publicação do novo CPA e da regra constante do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07/01, que veio clarificar ainda melhor toda esta questão.

Sem embargo, porque a decisão punitiva ocorreu em 05/12/2014, já no âmbito da alteração introduzida pela Lei n.º 66/2014, de 28/08, à Lei n.º 145/99, de 01/09, o recurso hierárquico interposto pelo A. e Recorrente para o CG é facultativo (e não necessário), tal como já se explanou.

Como decorre da PI, através desta acção o A. veio impugnar o despacho do CG de 30/04/2015, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do CTS, de 05/12/2014, que aplicou ao ora A. e Recorrente a pena disciplinar de repreensão escrita.

Porém, o A. não aponta relativamente ao acto impugnado nenhuma invalidade que lhe seja própria, reconduzindo todas as invalidades alegadas na PI às que decorrem do despacho do CTS, de 05/12/2014.

Quanto ao pedido indemnizatório, é suportado pela alegada ilegalidade do despacho do CTS, de 05/12/2014.

Na decisão recorrida entendeu-se que o despacho do CG, de 30/04/2015, que negou provimento ao recurso hierárquico, era meramente confirmativo do anterior despacho do CTS, de 05/12/2014.

Como decorre dos art.ºs 8.º, n.º 1 e 9.º, do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07/01, ao recurso hierárquico facultativo interposto pelo A. aplicou-se o disposto na Parte IV, relativa à actividade administrativa, do novo Código de Procedimento Administrativo (CPA), pois tratava-se de um procedimento administrativo em curso à data da entrada em vigor do novo CPA e a decisão do CG foi proferida em 30/04/2015.

Igualmente, porque a PI da presente acção foi apresentada em 28/12/2015, também já se aplicam à mesma as alterações introduzidas ao CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2018, de 02/08.

Na definição do art.º 148.º do CPA, actos administrativos são “decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

Por seu turno, o CPTA, na revisão de 2015, introduziu no art.º 53.º, n.º 1, uma definição de acto confirmativo, indo ao encontro da noção que vinha apenas tratada doutrinal e jurisprudencialmente. Assim, nos termos do citado preceito “não são impugnáveis os atos confirmativos entendendo-se como tal os actos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores”.

Prende-se esta noção com a de acto administrativo, agora claramente assumida pelo legislador do CPA e do CPTA como tendo de ser estatuição com carácter autoritário, proferida por um órgão da Administração no uso dos seus poderes próprios, que define inovatoriamente uma dada situação jurídica, produzindo efeitos jurídicos externos.

Para o legislador do CPA e CPTA actuais, qualquer decisão que se limite a manter um anterior acto administrativo sem alterar em nada a situação jurídica precedente, não tem conteúdo inovatório, logo, não é sequer um (novo) acto administrativo, pois falta-lhe o conteúdo decisório e a eficácia externa.

Por conseguinte, o legislador do art.º 53.º, n.º 1, do CPTA, considerou que o acto confirmativo, porque não inova na ordem jurídica, porque não produz efeitos externos - não sendo também nessa mesma medida um verdadeiro acto administrativo - teria também (e por norma) de ser inimpugnável.

A definição de acto confirmativo sempre interessou, sobretudo, para efeitos do contencioso administrativo e, nesse mesmo âmbito, foi alvo de um extenso tratamento dogmático, quer doutrinal, quer jurisprudencial. Assim, anteriormente à reforma do 2004, do contencioso administrativo, a doutrina e a jurisprudência exigiam para a confirmatividade do acto uma tríplice identidade: de sujeitos, de objecto e de decisão.

Porém, como se disse, a definição de acto confirmativo foi inovatoriamente estabelecida no art.º 53.º, n.º 1, do CPTA, ali se entendendo, para efeitos do contencioso administrativo, que a identidade de objecto e de decisão entre o acto confirmado e o acto confirmativo bastam para a ocorrência de tal confirmatividade, que é também uma condição de inimpugnabilidade do acto confirmativo. Ou seja, nos termos do citado preceito um acto que se limita a manter um acto anterior sem alterar em nada a anterior definição jurídica do particular, não tem conteúdo inovatório e decisório e, por isso, não é impugnável – cf. também o art.º 51.º, n.º 1, do CPTA.

O despacho do CG, de 30/04/2015, é um acto administrativo secundário, que conhecendo em recurso do despacho do despacho do CTS, de 05/12/2014, que é um acto primário – se limitou a mantê-lo.

Nos autos não vem invocado que o despacho do CG, de 30/04/2015, tenha alterado os fundamentos do despacho do CTS, de 05/12/2014. Essa alegação não é feita na PI nem nas contestações. Por seu turno, nos autos apenas se provou que o despacho do CG, de 30/04/2015, negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida. Portanto, atendendo à factualidade apurada nos autos e não impugnada, o despacho do CG, de 30/04/2015, deve ser entendido como um acto confirmativo e inimpugnável, porque não alterou a anterior definição jurídica do A. e não teve conteúdo inovatório.

Acompanha-se, portanto, a decisão recorrida quando entendeu que o acto impugnado nesta acção – o despacho do CG, de 30/04/2015 – era um acto meramente confirmativo do despacho do CTS, de 05/12/2014, e inimpugnável.

Esta circunstância basta para prejudicar o conhecimento da questão relativa à não caducidade do direito de acção com relação ao despacho do CTS, de 05/12/2014, porquanto não é esse o despacho que é alvo da presente acção.

Igualmente, tal circunstância justifica ter ficado prejudicado o conhecimento do pedido indemnizatório.

Por último, também claudica a invocação do erro decisório por se dever entender que ocorreu, no caso, um erro desculpável, nos termos do art.º 58.º, n.º 2, al. b), do CPTA, atendendo à existência de um quadro legal ambíguo.

Como já se salientou, após a entrada em vigor do CPTA, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22/02, passou a ser pacificamente aceite na doutrina e jurisprudência que só existiam recursos hierárquicos necessários quando a lei os previsse em termos expressos.

Tal referência ao recurso hierárquico necessário relativamente à pena disciplinar de repreensão não ocorre em nenhum dos diplomas aplicáveis ao caso, a saber, tal referência não é feita nem na Lei n.º 63/2007, de 06/11, nem no Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14/10, nem na Lei n.º 66/2014, de 28/08.

Neste enquadramento, não se pode entender existir uma ambiguidade legal.

Nesta mesma medida, não fazem sentido as invocações que vêm feitas no recurso relativamente à jurisprudência e à doutrina produzidas no âmbito da anterior redacção da Lei n.º 145/99, de 01/09, pois não essa a regulamentação aplicável à data da prolação do acto impugnado.

Igualmente, não faz sentido a invocação relativa à anterior redacção do art.º 120.º da Lei n.º 145/99, de 01/09, quando se referia ao “recurso hierárquico necessário”, pois esse artigo foi alterado pela Lei n.º 63/2007, de 06/11, que deixou de fazer menção a esse tipo de recurso.

Mais se assinale, que dos autos não resultou provado nenhum facto relativo a condutas da Administração que pudessem ter induzido o A. em erro.

Saliente-se, que o A. e Recorrente aceitou o julgamento de facto que foi feito na decisão recorrida, pois não o impugnou.

Quanto ao invocado erro decisório por a decisão recorrida não ter considerado tempestiva a acção ora interposta, é matéria que não foi alvo da indicada decisão recorrida, que absolveu os RR. da instância por entender que o despacho do CG, de 30/04/2015, era inimpugnável, não por considerar que estava caducado o direito de acção relativamente ao mesmo.

É verdade, que na fundamentação da decisão recorrida discutiu-se a caducidade do direito de acção, mas relativamente ao despacho do CTS, de 05/12/2014, para assim se justificar a impossibilidade do A. vir a formular uma modificação objectiva da instância, passando a impugnar este outro acto. Tal como se indica na decisão recorrida, aquela apreciação “visa (…) salientar que não seria possível admitir qualquer modificação objectiva da instância”.

Como decorre dos autos, tal modificação objectiva não foi peticionada pelo A. Portanto, no caso em apreço, são totalmente irrelevantes as observações que foram feitas na decisão recorrida relativamente à caducidade do direito de acção do A. com relação ao despacho do CTS, de 05/12/2014, pois esse despacho não vinha impugnado e o A. nunca formulou um qualquer pedido de modificação objectiva da instância.

No mais, estando provado que o A. foi notificado do despacho do CG, de 30/04/2015, em 28/09/2015, e que a presente acção foi apresentada em 28/12/2015, esta é tempestiva – cf. art.º 58.º. n.º 1, al. b) e 59.º do CPTA. Ou seja, a acção foi apresentada em tempo se se pretendesse através da mesma impugnar o despacho do CG, de 30/04/2015, designadamente por ilegalidades próprias e não por invalidades consequentes do acto punitivo e confirmado.

Seja como for, no caso, o que se julgou e motivou a absolvição da instância dos RR. não foi a intempestividade desta acção, mas sim a inimpugnabilidade do despacho do CG, de 30/04/2015, por ser um acto confirmativo, que não inovou na esfera jurídica do A. e, como tal, que não era impugnável.

Em suma, o presente recurso claudica in totum.

III- DISPOSITIVO

Pelo exposto, acordam:

- em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida;

- custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

Lisboa, 29 de Setembro de 2020.

(Sofia David)

O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art.º 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1/05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores Dora Lucas Neto e Pedro Nuno Figueiredo.