0639/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o disposto no art.º 5, n.º 1, b), do DL 204/98 é obrigatória a divulgação atempada dos métodos de selecção, do sistema de classificação final e ainda a dos factores (e critérios) de avaliação.

II- Ou seja, tudo quanto possa contribuir para a selecção e graduação dos candidatos a um concurso de pessoal no contexto da Função Pública tem que estar definido e publicitado (divulgação atempada) num momento anterior ao conhecimento da identidade dos candidatos e, consequentemente, à abordagem dos seus currículos.

III- Estas disposições atinentes à publicitação e objectividade dos actos de selecção no âmbito dos procedimentos concursais do funcionalismo público visam assegurar a isenção, a transparência e a imparcialidade da actuação administrativa, de molde a cumprir os princípios enunciados no n.º 2 do art.º 266 da CRP.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Secretário de Estado da Segurança Social vem interpor recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo, SUL (TCA), de 30.3.06, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A…, com melhor identificação nos autos, do seu despacho de 18.9.01, que indeferiu o recurso hierárquico que aquela apresentara do despacho do Director-Geral da Solidariedade e Segurança Social, de 21.5.01, que homologara a lista de graduação final do concurso aberto para o preenchimento de dois lugares de assessor do quadro de pessoal da ex- Direcção-Geral dos Regimes de Segurança Social.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

I- O âmbito do presente recurso é limitado pelo conteúdo do douto Acórdão recorrido, ou seja, a aferição da hipotética violação dos princípios da igualdade de oportunidades e da imparcialidade na elaboração dos critérios de selecção dos candidatos, em sede de concursos no âmbito da função pública.

II- O douto Acórdão fez menos correcta interpretação e aplicação das disposições legais concernentes aos factos apurados nos autos, pelo que deve ser revogado.

III- Com efeito, os autos demonstram que o júri do concurso não tinha conhecimento da identidade dos respectivos candidatos quando fixou os critérios da sua admissão e selecção.

IV- O risco ou perigo de violação daqueles princípios e garantias é apenas ideal ou presuntivo, qual presunção juris tantum, afastável pela evidência dos factos que asseguram a sua inexistência.

V- Resulta provado dos autos (acta n.º 1) que o júri do concurso fixou tais critérios em reunião iniciada às nove horas do dia 23 de Fevereiro de 2001.

VI- Tendo as candidaturas sido recebidas na secção de Administração de Pessoal em 21 e 22 de Fevereiro, sendo certo que a da interessada, estranha aos serviços, apenas chegou pela via postal em 22 de Fevereiro.

VII- Acresce que o júri do concurso relegou expressamente nessa reunião de 23 de Fevereiro a apreciação da admissão e selecção dos candidatos para depois de conhecidas as suas candidaturas.

VIII- Conhecimento que só veio a ter em 1 de Março de 2001.

IX- Assim sendo, a teoria do risco ou perigo (hipotético) não pode colher no caso dos autos.

X- Motivos por que, sob pena de violação dos artigos 5.º do DL 204/98, de 11 de Julho, 6.º do CPA e 266.º da CRP, deve ser dado Provimento ao presente recurso.

XI- Do que resultará o prosseguimento dos autos em primeira instância para análise e decisão dos restantes vícios imputados pela recorrente ao acto impugnado e que não chegaram a ser apreciados em função do teor do douto aresto recorrido.

Nestes termos, deve ser dado Provimento ao presente recurso, revogado o douto Acórdão recorrido e substituído por não menos douto aresto que determine o prosseguimento dos autos em primeira instância para conhecimento dos restantes vícios invocados pelo recorrente, assim sendo feita a habitual Justiça.

A recorrente, ora recorrida, concluiu assim as suas contra-alegações:

1. Não merece crítica o entendimento vertido na decisão recorrida, especialmente, na parte em que se basta com o perigo de afeiçoamento para considerar que estará prejudicada a necessária imparcialidade.

2. O júri teve muito tempo para elaborar os critérios devendo tê-los fixado em momento anterior ao de fim do prazo para apresentação das candidaturas ao concurso, assim afastando todo e qualquer juízo de hipotética parcialidade.

3. Acresce que, embora tal não tenha sido suscitado, importaria saber se o ficheiro informático que serviu para elaborar a acta foi produzido no dia 23/2/2001 ou mais tarde.

4. O venerando Tribunal pode, em querendo, ordenar a entrega do referido ficheiro nos autos para aferir da data da sua elaboração.

5. A ora recorrida não se admiraria nada se, ordenada essa diligência, o ora recorrente desistisse do recurso.

Assim, não merece censura o douto acórdão recorrido, devendo o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado, confirmando-se a decisão recorrida.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

O Senhor Secretário de Estado da Segurança Social recorre do douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A…, anulou o seu despacho de 18.09.011, pedindo o seu provimento. Para tanto, e em breve síntese, alega que "o douto Acórdão recorrido fez menos correcta interpretação e aplicação das disposições legais concernentes aos factos apurados nos autos", pois que, "o júri do concurso não tinha conhecimento da identidade dos respectivos candidatos quando fixou os critérios da sua admissão e selecção." O douto Acórdão recorrido deu provimento ao recurso contencioso com fundamento na violação do disposto nos artigos 5.º, n.º 1 e 2, alínea b), do DL n.º 294/98, de 11.7, 6.º do CPA e 266.º da CRP. Conforme a matéria de facto apurada, só no dia 23 de Fevereiro de 2001, "portanto já depois de conhecida a identidade de todas as candidatas, reuniu pela 1.ª vez o júri do concurso, para definir os critérios de admissão e selecção das concorrentes." Entendeu o douto Acórdão recorrido que, "a definição dos critérios de avaliação e do sistema de classificação após o termo do prazo de apresentação das candidaturas, quando o júri já tinha possibilidade de conhecer a identidade das concorrentes e até o conteúdo dos respectivos currículos, põe em causa a transparência do procedimento e é susceptível de gerar desigualdades entre as citadas concorrentes, bem como até permitir ao júri afeiçoar o sistema classificativo aos elementos curriculares apresentados pelos candidatos, tudo podendo afectar os princípios da igualdade e da transparência." É ponto assente que os critérios a que deviam obedecer a admissão e a selecção das candidatas foram fixados pelo júri, em reunião realizada após a entrega, pelas concorrentes ao concurso, dos requerimentos para admissão acompanhados pelos seus currículos. Este Supremo Tribunal tem entendido que "a violação do princípio da imparcialidade consagrado n.º 2 do art.º 266.º da CRP, e também no art.º 6.º do CPA, não está dependente da prova de concretas actuações parciais, verificando-se sempre que um determinado procedimento faz perigar as garantias de isenção, de transparência e de imparcialidade", conforme se disse no Acórdão de 13-01-2005, proferido no recurso n.º 730/04 (no mesmo sentido os Ac de 30.3.93, rec.º 28031, 12.4.94, rec.º n.º 30968, entre muitos outros) Assim, mesmo a entender-se que o júri apenas teve conhecimento, em 1 de Março de 2001, das candidaturas - o que sempre ficaria por demonstrar - o certo é que, tal como se defende no douto Acórdão recorrido, na esteira da jurisprudência citada deste Tribunal, "o simples perigo ou risco de um comportamento de favor assume o maior relevo nestas circunstâncias, não sendo necessária a demonstração de ter havido parcialidade no caso concreto." Assim sendo, o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TCA:

a) Por Aviso n° 2317/2001 (2ª Série) publicado em 8/2/2001, foi aberto pelo prazo de 10 dias úteis na Direcção Geral da Solidariedade e Segurança Social (DGSSS) concurso interno geral de acesso para provimento de 2 vagas de assessor do quadro de pessoal da ex-Direcção Geral dos Regimes de Segurança Social, a afectar às seguintes áreas: uma vaga, ao Serviço de Apoio à Harmonização Internacional de Regimes; uma vaga ao Gabinete Técnico de Análise Actuarial.

b) A esse concurso candidataram-se a recorrida particular B…, Técnica Superior Principal da DGSSS colocada no Serviço de Apoio à Harmonização Internacional de Regimes, que concorreu à 1.ª vaga; a recorrida particular C…, Técnica Superior Principal em funções no Gabinete de Análise Actuarial da mesma DGSSS, que concorreu à 2.ª vaga; e a recorrente A… , Técnica Superior Principal do quadro da D. Geral dos Serviços Prisionais, que concorreu às 2 vagas.

c) As primeiras 2 candidatas entregaram os respectivos requerimentos de admissão ao concurso, acompanhados do curriculum vitae, na Secção de Administração de Pessoal da DGSSS, em 22 e 21 de Fevereiro de 2001, respectivamente; e a 3.ª candidata, na mesma D. Geral, em 22 de Fevereiro de 2001.

d) De acordo com a Acta n° 1, o júri do concurso reuniu-se pela 1.ª vez em 23/2/2001 para estabelecer a metodologia de trabalho e os critérios a que deviam obedecer a admissão e a selecção dos candidatos.

e) No que toca à apreciação curricular (AC), o júri deliberou considerar os seguintes factores: habilitação académica de base (HA); formação profissional (FP); e experiência profissional (EXP), valendo este último o triplo de cada um dos outros.

f) o júri entendeu que o factor experiência profissional era o que melhor poderia demonstrar a presumível aptidão dos candidatos para o desempenho das futuras funções, atribuindo-lhe por isso o coeficiente de ponderação 3.

g) Em 1/3/2001, a Chefe de Secção de Administração de Pessoal da DGSSS entregou à Presidente do júri do concurso o mapa - relação das candidatas, do qual consta que os processos de candidatura de B… e C…, por serem funcionárias daquela D.Geral, seriam instruídos com uma declaração passada por aqueles Serviços; e que a candidatura de A… fora enviada pelo correio, no prazo legal.

h) Conforme a Acta n° 7, da reunião de 17/5/2001, o júri deliberou converter em definitiva o projecto de lista de classificação final, graduando as candidatas B… em 1° lugar, com a classificação de 17,68 valores; C… em 2° lugar, com a de 17,21 valores; e a candidata A… em 3° lugar, com a de 15,81 valores.

i) A referida lista definitiva foi homologada por despacho do Director Geral da Solidariedade e Segurança Social proferido em 21/5/2001.

j) Em 7/6/2001, a candidata A… interpôs recurso hierárquico dessa homologação para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, pedindo a anulação do concurso.

k) No parecer n° 272/01, da Direcção de Serviços Jurídicos da Secretaria Geral do MTS elaborado em 7/8/2001, foi proposto o indeferimento do recurso.

l) Sobre esse parecer foi lavrado pelo SESSS o seguinte despacho: "Concordo. 2001/09/14….".

III Direito

1. Vejamos o que se decidiu no acórdão recorrido.

"Ao acto recorrido vem imputada a violação do disposto nos artigos 5°, 36° e 27° n° 1, alíneas c), g) e h), todos do DL n° 204/98, de 11/7. No que respeita ao primeiro dos mencionados vícios, entende a recorrente que não houve divulgação atempada dos critérios de selecção do concurso, por terem sido fixados já depois de terminado o prazo para a apresentação das candidaturas. Respondeu a autoridade recorrida não ter havido neste caso violação do princípio da imparcialidade, por só depois dessa fixação terem sido entregues ao júri os curricula das candidatas. Vejamos quem tem razão. O DL n° 204/98, de 11/7, veio disciplinar o regime geral de recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública, mantendo-se a realização de concursos abertos, a fim de fomentar a necessária mobilidade interdepartamental. O seu artigo 5° consagra a obediência do concurso aos princípios da liberdade de candidatura, da igualdade de condições e da igualdade de oportunidades para todos os candidatos, garantindo entre outros, na alínea c) do seu n° 2, a aplicação de métodos e critérios objectivos de avaliação. O artigo 22° n° 2 impõe que na avaliação curricular sejam obrigatoriamente considerados e ponderados, de acordo com as exigências da função, a habilitação académica de base, a formação profissional e a experiência profissional. No caso sub judicio, mostra-se provado que se candidataram a 2 vagas de assessor do quadro de pessoal da ex-Direcção Geral dos Regimes de Segurança Social 2 Técnicas Superiores Principais da DGSSS e a recorrente, Técnica Superior Principal da D. Geral dos Serviços Prisionais. Sucede, porém, que todas as candidaturas deram entrada na Secção de Administração de Pessoal daquele DGSSS nos dias 21 e 22 de Fevereiro de 2001. E só no dia 23, portanto já depois de conhecida a identidade de todas as candidatas, reuniu pela 1.ª vez o júri do concurso, para definir os critérios de admissão e selecção das concorrentes. Ora, a definição dos critérios de avaliação e do sistema de classificação após o termo do prazo de apresentação das candidaturas, quando o júri já tinha possibilidade de conhecer a identidade das concorrentes e até o conteúdo dos respectivos currículos, põe em causa a transparência do procedimento e é susceptível de gerar desigualdades entre as citadas concorrentes, bem como até permitir ao júri afeiçoar o sistema classificativo aos elementos curriculares apresentados pelas candidatas, tudo podendo afectar os princípios da igualdade e da transparência. Como se sumariou no Ac. deste Tribunal Central de 3/3/2005 (Rec. n° 5923/01) em caso análogo, seguindo orientação de que aqui não há razão para divergir, "tendo o júri do concurso fixado os critérios de avaliação depois de conhecidos os currículos dos candidatos, é ilegal, por violação do princípio da imparcialidade, previsto nos artigos 6° do CPA 266° da CRP a fixação de tais critérios". Isto, independentemente de, como também ficou provado nos autos, só em 1/3/2001 a Secção de Administração de Pessoal da DGSSS ter entregue ao júri do concurso o mapa - relação das concorrentes, pois o simples perigo ou risco de um comportamento de favor assume o maior relevo nestas circunstâncias, não sendo necessária a demonstração de ter havido parcialidade no caso concreto. No mesmo sentido, decidiu o Ac. do STA de 1/6/2004, no Rec. n° 189/2004. Aliás, só estava em causa o conhecimento da identidade e do currículo da recorrente por parte do júri antes da reunião de 23 de Fevereiro de 2001, já que as outras concorrentes pertenciam aos quadros da mesma D. Geral, encontrando-se aí arquivados os respectivos dados curriculares. Por conseguinte, o despacho recorrido terá que ser anulado por violador do preceituado no artigo 5° nos 1 e 2, alínea b), do DL n° 294/98, de 11/7 , 6° do CPA e 266° da CRP, ficando prejudicado o conhecimento dos demais vícios que lhe são imputados."

2. Dir-se-á, desde já, que o acórdão recorrido é para confirmar pelas razões nele abundantemente referidas e que se suportam na Jurisprudência desde há muito firmada neste Supremo Tribunal (acórdãos STA de 23.5.06 no recurso 1328/03, Pleno, de 13.1.05 no recurso 730/04, de 9.12.04 no recurso 594/04 e de 1.6.04 no recurso 189/04, entre muitos outros).

De acordo com o disposto no art.º 5 do DL 204/98, de 11.7, que "regula o concurso como forma de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública, bem como os princípios e garantias gerais a que o mesmo deve obedecer" (art.º 1.º),

"1- O concurso obedece aos princípios de liberdade de candidatura, de igualdade de condições e de igualdade de oportunidades para todos os candidatos.

2- Para respeito dos princípios referidos no número anterior, são garantidos:

a) A neutralidade da composição do júri;

b) A divulgação atempada dos métodos de selecção a utilizar, do programa das provas de conhecimentos e do sistema de classificação final;

c) A aplicação de métodos e critérios objectivos de avaliação;

d) O direito de recurso."

(Segue-se de perto o acórdão deste STA de 23.3.03 proferido no recurso 1179/02, que relatámos, que, não obstante ter sido emitido na vigência do DL 498/88, de 30.12, mantém toda a sua actualidade pelo facto de ambos os regimes jurídicos serem, neste particular, essencialmente idênticos.) Estas disposições atinentes à publicitação e objectividade dos actos de selecção no âmbito dos procedimentos concursais do funcionalismo público visam assegurar a isenção, a transparência e a imparcialidade da actuação administrativa, de molde a cumprir os princípios enunciados no n.º 2 do art.º 266 da CRP. O respeito por aquelas regras e destes princípios não é consentâneo com qualquer procedimento que, objectivamente, possa permitir a manipulação dos resultados de um concurso, bastando figurar a esse respeito uma lesão meramente potencial. E sendo assim, tudo quanto possa contribuir para a selecção e graduação dos candidatos a um concurso de pessoal no contexto da Função Pública tem que estar definido e publicitado (divulgação atempada) num momento anterior ao conhecimento da identidade dos candidatos e, consequentemente, à abordagem dos seus currículos.

A esse propósito é lapidar o acórdão do Pleno deste Tribunal de 20.1.98, proferido no recurso 36164, na sequência de abundante e uniforme jurisprudência (e a que se seguiram os acórdãos de 21.6.00, recurso 41289, de 16.2.98, recurso 30145, e de 11.2.98, recurso 32073, entre outros), em cujo sumário se observa que «Os princípios da igualdade, da justiça e da imparcialidade, consagrados no art.º 266 n.º 2 da Constituição da República e também no art.º 5 n.º 1 do DL n.º 498/88, de 30.12, impedem que os critérios de avaliação e selecção sejam fixados pelo júri de um concurso em momento posterior à discussão e apreciação dos currículos dos candidatos. Com esta regra acautela-se o perigo de actuação parcial da Administração, sendo elemento constitutivo do respectivo ilícito a lesão meramente potencial do interesse do particular».

Do mesmo modo, também no referido acórdão deste STA de 21.6.00, proferido no recurso 41289, se assinalou que, «Mesmo no domínio da redacção originária do DL 498/88 não bastava que a aprovação, pelo júri do concurso, do sistema classificativo, com definição dos critérios de apreciação e ponderação e a adopção da respectiva fórmula classificativa, antecedesse o acto de classificação e graduação dos candidatos, sendo imperioso que a divulgação desses critérios e factores lhe fosse também anterior, o que constituía uma garantia essencial do respeito pelo princípio da imparcialidade».

Finalmente, o acórdão STAP de 17.5.99, proferido no recurso 31962, fazendo um apanhado da jurisprudência anterior concluiu que, «É aliás de notar que, enquanto o artigo 16°, al. h), do DL 498/88, na versão primitiva, tão-só impunha que do aviso de abertura do concurso constassem os métodos de selecção a utilizar, o próprio legislador sentiu necessidade de conferir aos candidatos maiores garantias consagrando, de entre as orientações perfilhadas pelo Supremo Tribunal Administrativo, a mais exigente. Alterou, assim, essa alínea pelo DL 215/95, de 22/8, no sentido de que o aviso de abertura do concurso tem de conter a especificação não só dos métodos de selecção a utilizar, mas ainda dos factores de apreciação, quando se trate de avaliação curricular ou entrevista profissional de selecção. Já não basta que sejam exarados em acta pelo júri os factores a ponderar e o sistema de avaliação. É todo o complexo de operações em que a classificação dos candidatos se analisa que tem de ser indicado no aviso pelo qual o concurso se inicia, tendo em vista "(. ..) uma definição mais objectiva da entrevista profissional e da avaliação curricular enquanto métodos de selecção (...), "como se acentua no preâmbulo do DL 215/95, de 23/8, que na al. h) do artigo 16" introduziu a alteração referida.

Sempre o aprofundar da transparência da actividade administrativa, com a inerente acentuação das garantias da imparcialidade e da defesa dos direitos dos administrados. (cfr. neste sentido o acórdão do Pleno de 19/2/97, rec. 28.280).

A exigência de divulgação atempada, ínsita na al. c) do n° 1 do artigo 5° do DL 498/88, tem de ser entendida, em conjugação com a al. h) do artigo 16, como querendo significar que todo o sistema classificativo, incluindo os critérios de avaliação, tem de ser levado ao conhecimento dos interessados antes do início das operações integradoras de algum dos métodos de selecção fixados no aviso, de entre os previstos no n° 1 do artigo 26.º, com base nos quais os candidatos virão a ser graduados.

No caso presente, os critérios de avaliação foram aprovados pelo júri, mas não se mostra que tenham sido levados ao conhecimento dos concorrentes antes desse momento, pelo que não foi observado o princípio da sua divulgação atempada e, em contrário do decidido, foi violada a al. c) do n.º 1 do artigo 5.º do DL 498/88.»

Também no caso dos autos, os métodos de selecção foram levados ao aviso de abertura do concurso, como decorre da alínea (a) da matéria de facto, mas os critérios de avaliação e sua quantificação, tendo sido aprovados pelo Júri da reunião 23.2.01 (alínea d), não só não foram levados imediatamente ao conhecimento dos candidatos, não lhes tendo assim sido dada a publicidade prévia à abordagem dos seus elementos curriculares (o que já seria bastante para dar como violado o princípio), como também, não fica definitivamente adquirido que os tenha elaborado antes dessa abordagem, ou seja, em momento anterior ao do conhecimento da sua identidade. É que, como resulta da alínea c) da matéria de facto, "As primeiras 2 candidatas entregaram os respectivos requerimentos de admissão ao concurso, acompanhados do curriculum vitae, na Secção de Administração de Pessoal da DGSSS, em 22 e 21 de Fevereiro de 2001, respectivamente; e a 3.ª candidata, na mesma D. Geral, em 22 de Fevereiro de 2001", portanto, em momento anterior ao dessa primeira reunião do júri. O argumento assente na circunstância de na alínea g) dos factos provados se ter dado como assente que "Em 1/3/2001, a Chefe de Secção de Administração de Pessoal da DGSSS entregou à Presidente do júri do concurso o mapa - relação das candidatas, do qual consta que os processos de candidatura de B… e C…, por serem funcionárias daquela D.Geral, seriam instruídos com uma declaração passada por aqueles Serviços; e que a candidatura de A… fora enviada pelo correio, no prazo legal", para daí se pretender extrair a conclusão de que só nessa data o Júri teve acesso à identidade dos concorrentes e aos seus elementos curriculares não tem qualquer consistência. Em primeiro lugar, daí não resulta, necessariamente, que o Júri não tivesse tido anteriormente acesso àqueles elementos; depois, como se viu, a lei não impõe - para que haja irregularidade - que se conheça previamente a identidade dos candidatos, bastando-se com a possibilidade de a conhecer. E sendo assim, haverá de concluir-se que não foi respeitado o princípio da sua divulgação atempada, saindo violada a alínea b) do art.º 5 do DL 204/98. É que esse princípio impõe a divulgação dos métodos de selecção dos factores (e critérios) de apreciação e do sistema de classificação final, isto é, de todo o complexo normativo (aí se incluindo, naturalmente, a sua quantificação) que permitirá a graduação dos candidatos.

Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, assim se confirmando o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Outubro de 2006. Rui Botelho (relator) – Angelina Domingues – Freitas Carvalho.