01108/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É acto administrativo, susceptível de impugnação contenciosa, a deliberação camarária que, indeferindo requerimento da interessada loteadora, recusa a recepção definitiva de obras de urbanização de loteamento, com fundamento em que a requerente não realizou construção a que estava obrigada, nos termos de deliberação anterior, que reformulou o alvará de loteamento.

II- Entre as duas referidas deliberações não existe relação de confirmatividade.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., Lda., com sede na Avenida ..., nº ..., em Ponta Delgada, vem interpor recurso da sentença, proferida, em 5.3.04, no Tribunal Administrativo e Fiscal Agregado de Ponta Delgada, que rejeitou, por ilegalidade na respectiva interposição, o recurso contencioso de anulação interposto pela recorrente da deliberação da Câmara Municipal de Ponta Delgada, de 3 de Março de 2003, na parte em que condiciona a recepção definitiva das obras de urbanização do loteamento designado por Vila Faia, situada naquele concelho, à realização de todos os espaços verdes privados e de utilização colectiva e equipamentos de utilização colectiva.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

a) Só pode falar-se em acto confirmativo doutro acto quando, além do mais, ambos têm o mesmo objecto;

b) A deliberação da Câmara Municipal de Ponta Delgada agora impugnada tem por objecto o condicionamento da recepção das infra estruturas urbanísticas e a correspondente libertação da caução à conclusão dos espaços verdes e outros equipamentos colectivos; porém,

c) A deliberação de 12 de Junho de 1995 tem por objecto fixar o prazo para a realização de zonas verdes e equipamentos colectivos privados coincidente com o da realização das infra estruturas;

d) A deliberação recorrida, tem por objecto condicionar a recepção definitiva das infra estruturas e a libertação da caução para garantir a realização das mesmas à construção das zonas verdes e restantes equipamentos privados; por isso,

e) A deliberação recorrida não é acto confirmativo daquela (de 12-06-1995), pelo que é legal a sua impugnação.

t) As obras de urbanização previstas no Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro são apenas as definidas na alínea b) do seu artigo 3°;

g) Em tais obras não se integram os equipamentos de utilização colectiva definidos na Portaria 1118/91, de 22 de Dezembro;

h) O alvará de loteamento e planta anexa, após o aditamento de 5 de Novembro de 1995, não prevê a existência de espaços verdes de utilização colectiva ou outros da mesma natureza;

i) As obras de urbanização a levar a efeito pelo loteador são necessariamente objecto de projecto a submeter à aprovação da câmara, como condição "sine qua non" do licenciamento do loteamento;

j) Nenhum projecto foi apresentado ou exigido pela câmara para além dos relativos às infra-estruturas de rede viária, saneamento, abastecimento de água e energia eléctrica;

k) Não pode ser exigida a execução de quaisquer outras obras de urbanização que não as constantes do projecto aprovado;

l) Por outro lado, o artigo 50° do Decreto-lei nº 448/91, de 29 de Novembro, apenas faz depender a recepção definitiva das obras de urbanização dos requisitos ali estabelecidos e previstos nos artigos 198°, nºs 4 e 5 e 199°, 200°, 208° e 209° do Decreto-lei nº 405/93, de 10 de Dezembro; e

m) Entre esses requisitos não se inclui o da execução de espaços verdes privados e de utilização colectiva e equipamentos de utilização colectiva; aliás,

n) Estes dois últimos nem sequer estão previstos no alvará de loteamento após o aditamento de 1995.

O M.o Juiz "a quo" violou os artigos 55° da LPTA e 57°, § 4° do RSTA.

Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que, conhecendo do mérito, anule a deliberação recorrida por violação dos artigos 3°, al. b) e 50° do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro.

A Câmara Municipal recorrida apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

1. Os espaços verdes privados e pelo menos parte dos equipamentos de utilização colectiva mencionados nos autos enquadram-se no conceito de obras de urbanização aprovadas no âmbito de uma operação de loteamento, designadamente, o jardim infantil, o parque de estacionamento, o campo polidesportivo, e os espaços sobrantes com áreas de lazer, percursos pedonais e circuito de manutenção.

2. De resto, tendo fixado o prazo para a execução dessas infra-estruturas no prazo de conclusão das infra-estruturas gerais do loteamento, a câmara transportou para a loteadora, ora recorrente, a obrigação de, em tempo útil, apresentar os projectos para aprovação por forma a serem executados dentro do prazo fixado.

3. Mas da omissão da câmara na exigência de projectos e de reforço do montante da garantia de boa execução das obras de urbanização em causa não altera a natureza dessas obras nem da obrigação da recorrente de as executar, e muito menos poderia exonerar a loteadora do cumprimento de todas as condições do loteamento, designadamente a de, dentro do prazo de execução das infra-estruturas, executar os espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva e os equipamentos de utilização colectiva incluídas no alvará.

4. O Alvará de loteamento e seu Aditamento, nas condições descritas na douta sentença recorrida, foram aceites pela Loteadora, que lhes deu execução em tudo o que lhe interessava, designadamente no tocante ao fraccionamento dos imóveis rústicos abrangidos na operação em 155 lotes urbanos para construção e sua venda.

5. As obrigações decorrentes de um alvará de loteamento são incindíveis, pois a decisão urbanística de o aprovar constitui o resultado da ponderação do interesse privado de rentabilização da propriedade por parte do loteador com o interesse público de adequado ordenamento da zona abrangida pela operação e ainda com os interesses dos futuros adquirentes dos lotes a constituir; trata-se, pois, de um somatório de vantagens e de obrigações, que não pode, depois de ter sido aceite e executado na parte favorável à Loteadora, ser por esta posta em causa na outra, que lhe traz obrigações e encargos.

6. Por isso, tornaram-se definitivos, e insusceptíveis de serem postos em causa, nomeadamente pela recorrente, que os aceitou e deles se aproveitou em tudo aquilo que lhe era favorável – art. 47° do RSTA.

7. Nestas condições, o acto recorrido mais não é do que uma confirmação dos actos anteriores praticados pela Câmara, ao aprovar e emitir o alvará de loteamento e seu aditamento; o acto recorrido limita-se a fazer uma interpretação dos actos que o precederam no âmbito do procedimento administrativo em apreço, não tendo conteúdo inovador que possa ser impugnado autonomamente.

8. Para esta questão não releva o disposto nos artigos 198°, nºs 4 e 5, 199°, 200º, 208° e 209° do DL n° 405/93, de 10 de Dezembro (Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas), aplicáveis por força do disposto no artigo 50° nº 3 do DL n° 448/91, pois trata-se de normas de procedimento para a recepção provisória e definitiva das empreitadas de obras públicas, aplicáveis à recepção provisória e definitiva das obras de urbanização, sem contudo, terem a possibilidade de influir no conceito e regime destas.

9. Se a loteadora entendia que não era obrigada a cumprir a condicionante de "instalação e construção dos espaços verdes e equipamentos colectivos (...) dentro dos prazos de execução das infra-estruturas", deveria não ter se conformado com as deliberações que aprovaram o loteamento e seu aditamento bem como com os respectivos títulos – alvará e seu aditamento ­impugnando-os na altura devida.

10. O Alvará de loteamento e seu Aditamento não só não foram impugnados como foram aceites pela Loteadora, que lhes deu execução, designadamente no tocante ao fraccionamento dos imóveis rústicos abrangidos na operação em 155 lotes urbanos para construção.

11. Depois de ter sido aceite e executada a operação de loteamento parte na favorável à entidade loteadora, ora recorrente, não pode esta pôr em causa a outra parte da decisão que lhe traz obrigações e encargos.

12. O acto recorrido limita-se a fazer uma interpretação dos actos que o precederam no âmbito do procedimento administrativo em apreço, não tendo conteúdo inovador que possa ser impugnado autonomamente.

13. A existir desconformidade com o disposto no D.L n° 448/91, de 29 de Novembro, designadamente com os seus artigos 3° al. b) e 50º, ela teria ocorrido no acto de aprovação do loteamento e do seu aditamento, e não na prolação do acto recorrido.

14. E esses actos tornaram-se insusceptíveis de serem postos em causa, nomeadamente pela recorrente, que os aceitou e deles se aproveitou em tudo aquilo que lhe era favorável – art.47° do RSTA.

15. Não pode agora a recorrente, por via da impugnação do acto recorrido, vir discutir a legalidade ou a conformidade de actos anteriores irrecorríveis.

16. Pelo que a douta sentença decidiu fez correcta interpretação e aplicação da lei ao caso, rejeitando o recurso contencioso, por ilegalidade na sua interposição, (artigos 24°, n° 1 e 55° da LPTA, e 57° § 4° do RSTA).

Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso, com todas as consequências legais.

Como é de inteira

JUSTIÇA!

A Exma Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

O presente recurso vem interposto da douta decisão proferida em 5 de Março de 2004 no TAF de Ponta Delgada, a qual rejeitou, por ilegalidade na sua interposição, recurso contencioso que a sociedade “A..., Lda.” interpusera de deliberação camarária de 3 de Março de 2003, na parte que condiciona a recepção definitiva de obras de urbanização do loteamento designado por Vila Faia à realização de todas os espaços verdes privados e de utilização colectiva e equipamentos de utilização colectiva.

O que está pois em causa é saber se a decisão, que não conheceu do objecto do recurso, deve ser mantida ou revogada e substituída por outra que julgue improcedente a ilegalidade da interposição do recurso e ordene o seu prosseguimento até ser pronunciada a legalidade ou ilegalidade daquela deliberação.

Compulsados os autos e o processo instrutor apenso verifica-se que a deliberação lesiva é a de 12.06.05, na medida em que, reformulado o licenciamento do loteamento operado pela deliberação de 5.12.94 impôs a instalação e a construção dos espaços verdes e equipamentos colectivos (previstos para o lote B) e fixou o prazo para a respectiva execução (dentro dos prazos de execução de infra-estruturas, nomeadamente as viárias, de saneamento básico, telecomunicações, eléctricas).

Ao contrário do que a recorrente sustenta na sua alegação de recurso jurisdicional, esta deliberação (de 12.06.95) não se limita a fixar o prazo para a execução dos trabalhos relativos aos espaços verdes e equipamentos colectivos. Supõe e impõe que constituem um ónus do Recorrente, que é ele quem tem de os executar. E não foi impugnada, bem como o Alvará subsequente e seu aditamento (os quais foram aceites e cumpridos sem reservas na parte que respeitava à divisão do imóvel rústico em 155 lotes para construção).

A deliberação em causa – cf. fls. 270 B do processo instrutor – definiu claramente quais as áreas a integrar no domínio público municipal e quais os espaços e equipamentos de utilização colectiva, de natureza privada, sendo evidente que o encargo da execução das respectivas estruturas recai sobre a recorrente.

O acto contenciosamente impugnado não revela, relativamente aquela deliberação, qualquer conteúdo inovatório. Limita-se a condicionar a recepção das obras à execução daqueles espaços e equipamentos, reafirmando o ónus e o prazo da sua execução. E é este segmento que a recorrente contesta, nele fundando a sua impugnação contenciosa. Irreleva pois a regulamentação de que uma e outra deliberação têm conteúdo e objecto diversos, com a qual se pretende abalar a natureza confirmativa do acto contenciosamente recorrido.

Por isso hão-de improceder as conclusões a) a e), inclusive, da alegação da Recorrente, mantendo-se a douta decisão recorrida.

O conhecimento, nesta sede, das demais conclusões, que se dirigem total e expressamente ao acto que foi objecto de recurso contencioso, está vedado pois extravasa do âmbito do recurso jurisdicional, que é a douta decisão recorrida, a qual não conheceu do mérito do recurso contencioso.

Cumpre decidir.

2. A sentença recorrida baseou-se na seguinte matéria de facto:

1) Conhecendo de requerimento feito pela recorrente a Câmara Municipal de Ponta Delgada, ora recorrida, deliberou no dia 3/3/2003, no que ora releva, que:

«(...) com base na informação do Departamento de Planeamento, Urbanismo e Ambiente, cuja cópia se anexa, (...) proceder à recepção provisória das infra-estruturas eléctricas e, consequentemente, à libertação de parte da caução (...) e permanecer cativo o montante de (...) até à recepção definitiva das infra-estruturas de saneamento básico, eléctricas e telefónicas, o que poderá ocorrer um ano após a recepção provisória das mesmas;

notificar para, no prazo de 90 dias proceder à realização dos trabalhos necessários de modo a corrigir a situação actual. Alertar para o facto de as espécies arbóreas a colocar deverão ser (...) faias, incenço e metrosídeos.»

2) Da informação do Departamento de Planeamento, Urbanismo e Ambiente, consta, relevantemente, o seguinte:

«(...) a área destinada aos espaços verdes privados, bem como os restantes espaços verdes e equipamentos de utilização colectiva, entre o alvará de loteamento n° 30/95 e aditamento àquele alvará, mantêm-se, alterando-se apenas a disposição e natureza dos seus componentes (...). (...) assim, entende-se que a recepção definitiva das obras de urbanização do loteamento designado como "Loteamento Vila Faia", só poderá ocorrer após realização de todos os espaços verdes privados e de utilização colectiva e equipamentos de utilização colectiva,»

3) O referido loteamento foi aprovado por deliberação da recorrida em 5/12/ 1994.

4) Do respectivo projecto constava, entre o mais, a descrição dos espaços e respectiva ocupação, bem assim como os equipamentos a criar.

5) Na sequência dessa deliberação a recorrente requereu, então, a reforma da mesma na parte respeitante à natureza pública de determinados espaços.

6. Vindo por essa razão, em 12/6/1995, a ser produzida nova deliberação, que alterou a anterior, fixando, no que releva., as áreas a ceder ao município e estabelecendo que a instalação e construção dos espaços verdes e equipamentos colectivos teriam de ser efectuados dentro dos prazos de execução das infra-estruturas.

3. Alega a recorrente que a sentença julgou erradamente, ao decidir pela rejeição do recurso contencioso, cujo objecto era a deliberação camarária que, acolhendo parecer indeferiu o requerimento da recorrente para que fosse feita a recepção definitiva das obras do loteamento em causa e libertada a caução prestada pela mesma recorrente, baseada na informação do Departamento de Planeamento, Urbanismo e Ambiente, no qual se considerou que essa recepção definitiva das obras só poderia ocorrer após a realização de todos os espaços verdes privados e de utilização colectiva e equipamentos de utilização colectiva.

Defende a recorrente, em suma, que a deliberação impugnada não é confirmativa da deliberação, de 12.6.95, que, segundo também sustenta, não prevê a existência de espaços verdes de utilização colectiva ou outros equipamentos da mesma natureza, os quais não foram objecto de licenciamento municipal nem constituem obras de urbanização que, de acordo com o DL 448/91, de 29.11, o loteador deva levar a efeito. Pelo que, segundo conclui, a deliberação impugnada é ilegal, ao condicionar a recepção definitiva das obras, e consequente libertação da caução, à construção desses espaços verdes e equipamentos.

Em sentido oposto, a Câmara recorrida e a Exma. Magistrada do Ministério Público manifestam concordância com o entendimento seguido na sentença recorrida, defendendo que a deliberação impugnada não tem alcance inovatório, relativamente à de 12.6.95, de que seria mera explicitação e confirmação.

Vejamos, pois.

Antes de mais, importa notar que, destinando-se o recurso jurisdicional a apreciar do acerto da sentença recorrida e não a emitir decisão sobre matéria nova, o respectivo objecto, no presente caso, se limita à questão de saber se foi ou não acertada a decisão, na sentença afirmada, de rejeição do recurso contencioso. Pelo que, como bem nota a Magistrada do Ministério Público, não tem que conhecer-se, no presente recurso, da eventual ilegalidade da deliberação impugnada.

A sentença recorrida decidiu pela apontada rejeição do recurso contencioso, com base no seguinte discurso argumentativo:

Como a recorrente bem sabe o licenciamento do aludido loteamento foi reformulado em 12/6/1995. E bem o sabe, porque o foi a seu requerimento.

Em sequência disso fixou-se como condição do loteamento a realização das obras de espaços verdes e equipamentos, a concluir no mesmo prazo das infra-estruturas, nos termos ali definidos. E a recorrente conformou-se com tais termos, não os tendo então impugnado. «A aceitação tácita como causa excludente do direito ao recurso, deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de recorrer (cf. § 1º do artigo 47º do RSTA) Cf. Ac. STA, de 25/9/1991, 2ª Subsecção do CA, em que foi relator o Cons. João Belchior

Ficou, assim, precludido o direito de impugnação posterior, nomeadamente agora, perante decisão que é no essencial apenas explicitadora daqueles termos antes fixados e aceites pela recorrente.

Isto mesmo é o suficiente e determinativo da rejeição do recurso contencioso, por ilegalidade da sua interposição – cf. artigos 24, nº 1, e 55, da LPTA, e 57, § 4º, do RSTA.

Sempre se dirá, no entanto, que a decisão recorrida, pese embora a imprecisão terminológica (na informação da DPUA) definir as obrigações a cargo da recorrente, se integram (como não podia deixar de ser) no disposto na al. b) do artigo 3º do DL nº 448/91.

A decisão de rejeição do recurso contencioso, afirmada na sentença, baseou-se, pois, em que a recorrente aceitou a obrigação de construção dos referidos espaços verdes e equipamentos, estabelecida pela deliberação, de 12.6.95, que reformulou o alvará de loteamento. Para além disso, e como decorre da invocação do art. 55 da LPTA, a sentença considerou ainda que, relativamente a essa deliberação, o acto impugnado tem natureza meramente confirmativa.

Ora, quanto à eventual aceitação da obrigação de construção, por parte da ora recorrente, ela só poderia afastar a possibilidade de impugnação contenciosa da deliberação, de 12.6.95, que estabeleceu essa obrigação. Mas já não justifica, por si só, que à mesma recorrente não seja reconhecido o direito de impugnar a posterior deliberação que indeferiu o pedido de aceitação definitiva das obras de urbanização.

Para além disso, importa reconhecer que não existe entre as duas deliberações qualquer relação de confirmatividade. Que pressuporia a existência entre ambas de identidade não só de sujeitos como de objecto e de decisão (cfr. p. ex. ac. 28.5.96-Rº 34407).

Com efeito, as referenciadas deliberações, que apreciaram diferentes pedidos da recorrente, têm conteúdos distintos, que correspondem a diferentes efeitos jurídicos: no primeiro caso, a reformulação do alvará de loteamento, com a definição das áreas a ceder ao município e a vinculação da recorrente à construção dos mencionados espaços verdes e equipamentos; no caso da deliberação impugnada, a não aceitação definitiva das obras de urbanização, com a consequente retenção de garantias prestadas pela recorrente.

Trata-se, neste caso, de um verdadeiro acto administrativo, segundo o conceito estabelecido no art. 120 do CPA, ou seja, a definição de uma situação jurídica individual e concreta, por um órgão da Administração, ao abrigo de normas de direito público. No caso concreto, a decisão de indeferimento do pedido da interessada foi proferida no âmbito de previsão do art. 50 do DL 448/91, de 29.11, que, sob a epígrafe ‘recepção provisória e definitiva’, dispõe que «1. Cabe à Câmara Municipal deliberar sobre a recepção provisória ou definitiva das obras de urbanização após a sua conclusão ou depois de findo o correspondente prazo de garantia, respectivamente, mediante requerimento do interessado. 2. A recepção é precedida de vistoria por uma comissão, da qual fazem parte o interessado, ou um seu representante, e dois representantes da câmara municipal. 3. …».

E, para além disso, é claro o alcance lesivo deste acto para a interessada requerente. Na medida em que indeferiu a pretensão por esta formulada, no sentido da recepção definitiva das obras, decidindo ainda pela retenção do montante correspondente à garantia que a mesma interessada havia prestado. O que é contrário aos interesses desta, pelo prejuízo económico que tal decisão implica.

Em suma: o acto impugnado assume natureza de verdadeiro acto administrativo lesivo, susceptível, por isso, de recurso contencioso (art. 25, nº 1 LPTA e 268, nº 4 CRP).

Questão distinta é a de saber se são ou não verdadeiros os pressupostos em que se baseou a deliberação em causa: a falta de construção dos referidos espaços verdes e equipamentos e a própria existência e validade da obrigação, para a recorrente, de realização dessa construção.

Porém, essa é, já, matéria de mérito do recurso contencioso. Cuja consideração, por isso, não releva para apreciação da questão em apreço, da (i)recorribilidade da deliberação em causa e da rejeição do mesmo recurso.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, ordenando a baixa dos autos ao tribunal recorrido, para conhecimento dos vícios imputados ao acto impugnado, se a tanto outra razão não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Março de 2005. – Adérito Santos (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira.