01534/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os Tribunais Administrativos apenas têm competência para dirimir conflitos emergentes da função administrativa.

II- Estão excluídos da jurisdição administrativa os actos próprios da função política ou de governo.

III- A protecção diplomática e as medidas adequadas à concretização dessa protecção, relativamente aos cidadãos nacionais espoliados em consequência da independência de Angola, na sequência do «Acordo de Alvor», inserem-se no âmbito da função política.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A..., e outros, na «acção para reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos» que no TAC de Lisboa intentaram contra o Governo Português, o Senhor Primeiro Ministro e Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, recorre jurisdicionalmente da sentença ali lavrada que, julgando procedentes as excepções de inadequação do meio processual e de incompetência absoluta do tribunal, a estes absolveu da instância.

Nas alegações, concluiu como segue:

«I- A decisão recorrida julga procedente as excepções de inadequação do meio processual e da incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria.

II- Justifica a procedência da excepção de inadequação do meio no facto de o dano alegado pelos autores não ser actual e daí não haver qualquer razão prática para o reconhecimento do direito à protecção diplomática.

III- Que, aliás, os autores não têm uma vez que não se encontrarão no estrangeiro.

IV- No entanto, sustentam os autores, a lesão do seu direito é antes continuada. Primeiro porque o seu património, maioritariamente, foi confiscado e não expropriado pelo Estado Angolano. Segundo, a propriedade sobre aquele é um direito fundamental à luz da Constituição da República Portuguesa e é um direito universal, ou melhor, é ius cogens.

V- Pelo que a protecção diplomática também se estende à protecção desse direito.

VI- Entendem os autores, ainda, que o meio utilizado é adequado. Por não ter havido um acto administrativo lesivo do qual poderiam requerer a anulação. E por a violação do direito peticionado ter sido consubstanciada, essencialmente, por actos materiais, irrecorríveis.

VII- Enquadramento do alcance da acção de reconhecimento de direito que não se compadece com a conformação definida pelo Tribunal a quo.

VIII- Os autores não pretendem uma indemnização, qua tale, face à lesão do seu direito à protecção diplomática. Pelo que não a acção de indemnização, a qual o Tribunal a quo recomenda, meio de fazer valer o seu direito, obtendo uma tutela jurisdicional plena.

IX- Relativamente à excepção de incompetência do Tribunal em razão da matéria. Os autores não peticionaram a condenação dos Réus na prática, exclusiva, de actos legislativos.

X- O pedido dos autores é genérico. E é-o de acordo com a boa doutrina do Prof. Vieira de Almeida de que a Administração pode ser condenada em termos, cabendo a si própria definir o modo como executará a decisão jurisdicional.

XI- A decisão ora em crise é omissa quanto à fundamentação da razão da procedência da excepção de incompetência. Pelo que pugnam pela sua nulidade nos termos do Código de Processo Civil».

Alegaram também o Ministro dos Negócios Estrangeiros e o Senhor Primeiro Ministro, ambos sustentando o improvimento do recurso, e o segundo ainda a improcedência do pedido de declaração de nulidade da sentença.

O senhor Juiz pronunciou-se contra a nulidade invocada.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido de não ser concedido provimento ao recurso, por entender que os pedidos formulados na acção (ambos e não apenas o segundo, conforme foi decidido) se relacionam com a função política do Estado.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

Os autores, que viveram em Angola, após a independência daquele país, viram os seus bens nacionalizados e confiscados pelo Estado Angolano.

Após a independência não mais voltaram a Angola.

Dizendo terem sofrido danos, moveram a acção de reconhecimento de direito no TAC de Lisboa (presentes autos), formulando o seguinte pedido:

«Reconhecimento do dever de protecção diplomática por parte do Estado Português, representado pelo Governo, pelo Primeiro Ministro, pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros e pelo Ministro das Finanças e que, em consequência, sejam condenados a emitir as medidas jurídicas adequadas a por termo à violação daquele dever».

III- O Direito

1- Da sentença

Para se compreender bem a situação material que está na base da acção, importa precisar a posição dos autores, tal qual a invocam.

Eles, que viveram em Angola, dizem que o Acordo de Alvor (celebrado entre o Estado Português, FNLA, MPLA e UNITA), reconhecendo o direito à independência do povo angolano, não contemplava a protecção dos cidadãos portugueses em Angola, mas apenas a dos futuros cidadãos angolanos. E por isso, tal como outros portugueses, face ao estado de guerra então ali instalado, perderam todos os seus bens e haveres por nacionalização e confisco do Estado Angolano. Na qualidade de retornados, nunca mais sentiram a existência de condições de segurança que lhes permitissem regressar a Angola por forma a reaverem todos os bens, ocupados ou destruídos.

Até à declaração de independência de Angola (11/09/1975), os impetrantes consideram ter o Estado Português violado os seus deveres de protecção previstos na Constituição de 1933, nos artigos 6º e 8º, aplicáveis por força do art. 137º da CRP então vigente.

Após a independência, o Estado Português teria violado os deveres de protecção diplomática, isto é, «o dever que, quer à luz do Direito Internacional, quer à face do direito constitucional português, o Estado tem de conceder protecção aos seus cidadãos que se encontrem no estrangeiro».

A sentença da 1ª instância, na mesma linha de raciocínio dos autores, relevou o pedido dos autores submetido a dois momentos distintos: um, anterior a 11 de Novembro de 1975; outro, reportado ao período posterior a essa data.

No que respeita ao primeiro, entendeu o julgador que o peticionado dever de protecção, se existiu, deixou de subsistir a partir do momento em que os cidadãos portugueses, tal como os autores, deixaram de residir em Angola. Consequentemente, não sendo actual a situação, também o direito de protecção teria perdido actualidade.

No que concerne ao segundo, do mesmo modo considerou que o direito à protecção só teria sentido se os recorrentes se ainda se encontrassem a viver naquele país, dado que ele só se justifica «para os cidadãos que se encontrem ou residam no Estrangeiro», nos termos do art. 14º da CRP.

E com isto concluiu: se em nenhum dos casos há actualidade na carência de protecção, a situação de eventual lesão em que os autores dizem permanecer não encontra no meio processual utilizado a forma de a reparar. O meio próprio para a realização da pretensão seria a acção de indemnização (responsabilidade por actos de gestão pública).

Daí, a julgada procedência da questão prévia de impropriedade do meio processual.

Por outro lado, na parte do pedido em que os autores almejariam a obtenção das medidas adequadas a que o Estado pusesse termo à violação do referido dever de protecção, a sentença considerou que elas (as medidas) só poderiam ser de tipo legislativo e inseridas na função política do Governo.

E nessa perspectiva, entendeu o M.mo Juiz que a pretensão escaparia ao âmbito de previsão do art. 4º do ETAF, ou seja, que estaria fora dos limites da jurisdição administrativa.

Apreciando.

2- Da nulidade

No recurso jurisdicional, entendem os recorrentes que a sentença em crise é omissa quanto à fundamentação para a procedência da excepção de incompetência. E, por consequência, nula nos termos do art. 668º, nº1, al.b), do CPC.

Não lhes assiste, porém, razão.

Com efeito, uma coisa é a ausência total de fundamentação, e só dessa é possível extrair a invocada nulidade, outra é a insuficiente, errada ou não convincente fundamentação. O que importa é que o Tribunal aprecie o fulcro da questão, não que aprecie todos os fundamentos e considerandos postos pelas partes (neste sentido, Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil anotado, V, pags.137 a 143; Anselmo de Castro, in Direito Processual Civil Declaratório, III, pag. 141; Rodrigues Basto, in Notas ao Código de Processo Civil , III, pag. 247; A. Varela, M. Bezerra e S. Nora, in Manual de Processo Civil, pag.690; também os Acs. do STA de 15/03/94, in Ap. ao DR, de 20/12/96, pag. 1971; de 27/09/2001, Rec. Nº 47 732; de 26/04/01, Rec. Nº 47 245; de 11/04/2002, Rec. Nº 051/02; do TCA, de 5/07/2001, Proc. nº 3613/99; STA, de 17/10/2002, Rec. nº 48 141).

Ora, o julgador disse o necessário e suficiente a uma boa compreensão do sentido da decisão que tomou a propósito da incompetência absoluta. Referiu que as “medidas” pretendidas pelos recorrentes a tomar só poderiam ser legislativas e que, nesse caso, estando em causa uma função política, o objecto da pretensão estaria fora dos limites materialmente estabelecidos para a jurisdição administrativa. E a conclusão que retirou assentou-a, por outro lado, em jurisprudência deste Supremo Tribunal onde é abordada a problemática da sindicabilidade dos actos políticos.

Podem os recorrentes não concordar com a decisão, nem com os seus fundamentos. O que se não pode é afirmar que à decisão falta fundamentação.

Improcede, pois, a invocada nulidade.

3- Do fundo do recurso

Como vimos acima, o M.mo juiz decidiu que relativamente a uma parte do pedido haveria impropriedade do meio processual, e que quanto à segunda haveria incompetência material dos tribunais administrativos para a sua apreciação.

Porém, tal como o expende o digno Magistrado do MP, também nós entendemos que se deve começar a análise do recurso pela excepção de incompetência, por ser de ordem pública o seu conhecimento e a sua eventual procedência prejudicar o estudo da restante matéria.

A este respeito cremos que o MP tem inteira razão.

Efectivamente, a situação pessoal dos autores decorre, como eles o afirmam, do processo de independência de Angola solenemente firmado no «Acordo de Alvor». Os danos que dizem ter sofrido advêm da alegada passividade e omissão do Estado Português face às ameaças à vida e à efectiva destruição e ocupação de bens e animais que naquele país possuíam em resultado das constantes violações dos movimentos de libertação locais. Por isso consideram ter havido violação ilícita do dever de protecção aos cidadãos nacionais. E isto, tanto no período anterior à independência de Angola, por força dos arts. 6º e 8º da Constituição de 1933, “ex vi” art. 137º da Constituição então vigente, como no período posterior, por força do dever de protecção diplomática.

Bem vistas as coisas, afinal, o interesse dos autores consiste em obter do tribunal uma declaração que lhes garanta aquilo que o Estado, alegadamente, até ao momento não terá feito e que se manifeste «na salvaguarda do seu direito sobre o património deixado em Angola e confiscado pelo Estado Angolano» (ponto 8 das alegações). Ou seja, tanto o reconhecimento do dever de protecção, como a concretização deste através de «medidas jurídicas adequadas a por termo à violação daquele dever» são a tradução do mesmo propósito: querer que o Estado aja agora para garantir a protecção que em tempo oportuno não concedeu.

Ora, perante a localização dos bens em território estrangeiro, a pretensão dos recorrentes não seria resolúvel por actos administrativos confinados à esfera jurídica de sujeitos dominados pelo nosso direito.

Por isso é que os recorrentes, mesmo sem as definirem, lá foram concedendo que o Estado Português deveria ser condenado a «emitir as medidas jurídicas adequadas...». Ora, tais medidas, sejam elas de cariz legislativo ou de âmbito diplomático dentro de um quadro de relações internacionais bilaterais, não poderão deixar de ter um carácter eminentemente político: decorrerão sempre do exercício de uma função política ou de governo, entendida esta como «um complexo de funções legislativas, regulamentares, administrativas e militares, de natureza económica, social, financeira e cultural, dirigidas à individualização e graduação dos fins constitucionalmente estabelecidos» (J.J.Gomes Canotilho, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pag. 565; sobre a função política, tb. F. Amaral, in Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., pag. 45/47; ainda, Cristina M.M. Queirós, in “Os actos políticos no Estado de Direito –o problema do controle jurídico do poder”, pag. 146/150).

Ou seja, serão medidas que não se apresentam com forma e conteúdo de actos administrativos, mas sim como acções que o Governo poderá desencadear com uma eficácia limitada a órgãos de soberania dos diferentes estados soberanos envolvidos (Portugal e Angola). Nesta perspectiva, portanto, poderão ser “actos de governo” que não farão parte do objecto da jurisdição administrativa(em sentido próximo, v. Cristina Queirós, in ob. cit., pags. 126/127). Ou então, poderão assemelhar-se aos “acts of State” ingleses, e às “political questions” americanas, que se manifestam por decisões políticas no campo dos negócios externos ou das relações internacionais, os “external affaires”(Cristina Queirós, ob. cit., pag.128/132). E será, então, uma questão de direito internacional, não de direito administrativo.

Em todo o caso, serão decisões com implicações políticas claras e que, por isso, escapam ao controle dos tribunais administrativos, conforme no-lo revelam os arts. 3º e 4º, nº1, al.a), do ETAF(no sentido de que as questões políticas estão excluídas da competência dos tribunais administrativos, entre outros, os Acs. do STA de 15/11/2000, Rec. nº 046 420, de 06/02/2001, rec. nº 045 990; e, mesmo, no sentido de que os tribunais administrativos não têm competência para os pedidos de indemnização dirigidos contra o Estado Português fundados em danos resultantes da celebração do Acordo do Alvor, ver o Ac. do STA, de 09/06/94, Rec. nº 033 975).

Assim sendo, por incompetência absoluta do tribunal(tanto para o reconhecimento do dever de protecção diplomática, como para a imposição de medidas destinadas a porem termo à alegada violação daquele dever), os RR deveriam ter sido, como foram, absolvidos da instância.

Improcedem, pois, as conclusões do recurso.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando, embora em termos não totalmente coincidentes, a sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes.

Taxa de justiça: €300.

Procuradoria: €150.

Lisboa, STA, 2003/06/05

Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges