IRELATÓRIO
A..., com os sinais dos autos, interpõe recurso do despacho saneador proferido nos autos em 04-04-2002, pelo Mmo juiz do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que rejeitou, por ilegal, a presente acção para reconhecimento de um direito, instaurada pelo recorrente contra a Câmara Municipal de Valongo e o Conselho de Administração da REFER EP e onde o recorrente pretende que lhe seja “reconhecido o direito a ver remediado ou reduzido o erro cometido pelas Rés, condenando-as no arranjo, criação de gradeamento e construção de escadaria de acesso ao espaço considerado (bem como demais soluções técnicas necessárias e imprescindíveis à manutenção da estética e funcionalidade total do edifício)”.
Com este recurso, subiu também o recurso do despacho interlocutório proferido pelo Mmo juiz a quo em 15-01-02, que indeferiu requerimento do autor, ora recorrente, onde este solicitava que a REFER EP juntasse aos autos o processo administrativo, bem como todos os documentos relativos à matéria em causa nesta acção.
Comecemos por apreciar o recurso do despacho saneador, já que goza de precedência lógica de conhecimento relativamente ao recurso do despacho interlocutório, uma vez que só faz sentido apreciar da pretendida junção aos autos do processo instrutor e documentos, que o recorrente viu indeferida, se o recurso do despacho saneador for procedente, porque se o não for, manter-se-á a rejeição da presente acção, ficando, em consequência, prejudicado, por inútil, o anterior recurso.
Apresentou o recorrente as suas alegações de recurso do despacho saneador, que sumariou nas seguintes conclusões:
- A)Com o devido respeito, a sentença recorrida não merece o nosso acolhimento, devendo a mesma ser anulada, com base nos seguintes fundamentos.
- B)O despacho saneador de que ora se recorre enferma de um erro de princípio que é, em traços gerais, o de rejeitar a solução de cumulação in caso de uma acção de responsabilidade civil extracontratual juntamente com uma acção para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos.
- C)Tanto a acção de responsabilidade como a acção para reconhecimento de direitos não são, por si só, considerados isoladamente, os meios processuais adequados para se assegurar a efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses aqui em causa.
- D)Pelo contrário, no caso concreto, não esquecendo os limites do caso decidendo, a tutela judicial plena e efectiva só é assegurada (aliás, só pode ser assegurada) pelo uso cumulativo destes dois meios processuais.
- E)Note-se que, a exigência decorrente da tutela judicial efectiva não se basta com a mera atribuição de uma indemnização- pretensão a ser satisfeita com recurso a acção declarativa de condenação sob a forma ordinária- pois, para aquela ser alcançada é necessário algo mais, e que passa, designadamente, por ser reconhecido ao Autor o direito de ver remediado ou reduzido o erro cometido pelas Rés, condenando-as, portanto, na adopção de um determinado comportamento.
- F)A tudo isto acresce, ainda, ser esta a interpretação que mais se coaduna com as exigências emergentes do princípio da tutela jurisdicional efectiva dos administrados.
Contra-alegou a recorrida REFER EP, concluindo assim:
- 1.A sentença recorrida não merece a censura de que é objecto no presente recurso de agravo, devendo ser totalmente confirmada.
- 2.A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo tem um carácter complementar e não um carácter residual.
3- Todavia, deverá verificar-se a necessidade ou desnecessidade de usar esse meio para proporcionar uma tutela jurisdicional efectiva.
4- Pois, a obrigação de usar o meio processual próprio e adequado, torna desnecessário o seu uso.
5- Ora, no caso em apreço, o agravante obteria uma resposta total à sua pretensão com a acção de responsabilidade da Administração.
6- Logo, deverá confirmar-se a rejeição do meio processual utilizado, com fundamento na sua ilegalidade.
O Digno Magistrado do MP emitiu parecer no sentido do provimento deste recurso, porque « ...como decorre do disposto no nº2 do artº69º da LPTA e tem sido objecto de apurada definição jurisprudencial, as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo visam suprir a insuficiência dos meios contenciosos tradicionais para assegurar a tutela jurisdicional efectiva, pressupondo por isso a inexistência de acto administrativo definidor da situação, ou, existindo este, que o recurso contencioso não tutele, eficaz e suficientemente, o direito ou interesse que se pretende ver reconhecido.
Daí que ao contrário do que entendeu o Mmo. Juiz recorrido, perante a apreciação casuística da situação, o juízo que se lhe impunha formular antes seria o de saber se o recurso contencioso se revelava ou não idóneo para garantir a tutela efectiva do direito ou interesse em causa.»
Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
No despacho saneador recorrido, o Mmo. Juiz a quo depois de citar o artº69º da LPTA e de manifestar a sua adesão à doutrina e jurisprudência dominantes, que defendem o carácter complementar e não residual das acções para reconhecimento de um direito, que deverá aferir-se da necessidade ou desnecessidade de usar esse meio processual, tendo sempre como pressuposto o princípio da tutela judicial efectiva plena que decorre da CRP, refere, « analisando o caso concreto a esta luz, afigura-se-nos que o autor tinha como meio processual próprio e adequado para deduzir e fazer vingar integralmente a pretensão em causa, a acção declarativa de condenação, sob a forma ordinária, alicerçada em responsabilidade civil extracontratual das rés – ver artº71º da LPTA e 467º do CPC.
Através deste tipo de acção, e respectiva execução voluntária ou coercitiva de uma eventual decisão que lhe desse razão, conseguiria o autor resposta total à pretensão deduzida nestes autos. Por isso mesmo, não carecia de lançar mão de um meio complementar, quando tinha à sua disposição o meio próprio e adequado a garantir-lhe uma tutela jurisdicional efectiva.
O uso da acção de reconhecimento de direito contra o disposto no nº2 do artº69º da LPTA não integra uma situação de erro na forma do processo em sentido próprio. Na verdade, pode verificar-se rigorosa correspondência entre a pretensão do interessado e o modelo processual abstractamente previsto- o que em termos de processo civil afastaria o erro na forma de processo- e ter de rejeitar-se o meio processual por se verificar a excepção que por vezes se designa por ”preterição da previsão legal de meio preferencial” ou “ impropriedade relativa do meio utilizado” – nº2 do artº69º da LPTA- ver Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 1998, p.173.
Seja como for, o que parece certo é que a ocorrência desta excepção se traduz num uso ilegal deste meio processual.
Ressuma do exposto que se verifica, in casu, esta mesma excepção, motivo pelo qual deverá ser rejeitada a presente acção para reconhecimento de direito, com fundamento na sua ilegalidade.»
Apreciemos então se o recorrente podia ou não usar da presente acção para reconhecimento de um direito para obter satisfação da pretensão nela deduzida, ou, se pelo contrário e como entendeu o Mmo. Juiz “ a quo”, se verifica violação do nº2 do artº69º da LPTA por, como diz, citando o Prof. Vieira de Andrade, existir “preterição de previsão legal de meio preferencial” ou “ impropriedade relativa do meio utilizado”, por existir outro meio processual que é o próprio e adequado para assegurar, no caso, a tutela jurisdicional efectiva e que é a acção de responsabilidade civil extracontratual prevista nos artº71º e 72º do referido diploma, sem necessidade de prévio reconhecimento do alegado direito, pois, segundo o Mmo. Juiz, esse direito só existirá na medida em que a conduta das rés tenha sido ilícita e culposa, já que, só então, assistirá ao autor o direito à solicitada prestação de facto, ou seja o direito a ver remediadas as consequências da actuação ilícita das Rés.
O recorrente entende, em síntese, que o despacho saneador enferma de um erro de princípio, que é o de rejeitar a solução de cumulação in casu de uma acção de responsabilidade civil extracontratual com uma acção para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos e considera que a tutela judicial plena só ficará assegurada pelo uso cumulativo destes dois meios processuais. E isto porque entende, que a tutela judicial efectiva não se esgota, no caso, com a mera atribuição de uma indemnização, sendo ainda necessário que seja reconhecido ao Autor, ora recorrente, o direito de ver remediado ou reduzido o erro cometido pelas Rés, pela condenação destas no arranjo, criação de gradeamento e construção de escadaria de acesso ao espaço considerado, bem como demais soluções técnicas necessárias e imprescindíveis à manutenção da estética e funcionalidade do seu edifício, ou seja, em certas prestações de facere, pois o Autor não pode proceder aos ditos arranjos e, por hipótese, depois apresentar a conta às Rés, porquanto o local de intervenção (um passeio público) pertence ao domínio público municipal de circulação. Ao autor nunca seria possível, pela via da acção de responsabilidade civil, obter o reconhecimento do direito a ver remediado ou reduzido o erro cometido pelas Rés, como também nesta acção, dada a sua subsidiariedade, não pode alcançar o devido direito de indemnização. Para dois pedidos distintos, dois meios processuais distintos. Uma coisa é a concessão de indemnização devida pelos danos sofridos pela actuação das rés, outra é o reconhecimento de posições jurídicas substantivas do particular.
Vejamos:
Tem sido muito discutido o campo de aplicação da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, prevista no artº69ºda LPTA.
O aparecimento deste meio processual na LPTA deveu-se à constatação da insuficiência do recurso contencioso, para assegurar uma tutela eficaz dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, por se tratar de um recurso de mera legalidade – de “um processo a um acto”, o acto administrativo.
Pretendeu-se, com aquela acção, colocar à disposição do particular ofendido na sua posição jurídica subjectiva um meio de enfrentar tipos de actividade administrativa que extravasassem a figura do acto administrativo. Ou seja, ali onde o recurso contencioso não dê satisfação adequada aos direitos e interesses subjectivos dos particulares legitimamente protegidos, devem estes poder recorrer aquela acção, como meio complementar ou subsidiário, com vista à tutela jurisdicional plena dos particulares no contencioso administrativo, consagrada constitucionalmente (cf. actual nº4 do artº268º da CRP, anterior nº5, na versão de 1989 ).
Por isso e como bem observa o MP, é relativamente ao recurso contencioso, que a necessidade de uma acção para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, em princípio, se coloca, até porque os outros meios processuais principais do contencioso administrativo (acções de responsabilidade e sobre contratos), são meios de jurisdição plena.
A doutrina e a jurisprudência tradicionais defendiam o carácter residual e excepcional deste meio processual e, na verdade, o artº69º da LPTA, que veio em desenvolvimento do nº3 do artº268º da CRP, na versão de 1982, aponta efectivamente nesse sentido.
Porém, o referido preceito constitucional veio a ser alterado, nas posteriores revisões de 1989 e 1997, passando a falar mais latamente de acesso à justiça administrativa para tutela dos direitos ou interesses legalmente protegidos, e, por fim, de uma tutela jurisdicional efectiva, sendo manifesto que o legislador ordinário pretendeu conferir à acção para o reconhecimento de um direito um papel de maior relevo no contencioso administrativo, vindo, até, a referir-se a ela, expressamente, no actual nº4 do artº268º, como um instrumento do princípio pro actione ou da accionabilidade, a par dos restantes meios contenciosos, daqui decorrendo, desde logo, que essa acção não terá hoje de se quedar no simples reconhecimento dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, sendo até a sua faceta mais importante, a de condenação da administração na prática ou omissão de actos materiais, sempre que tal se revelar necessário para assegurar a tutela jurisdicional plena, sem prejuízo, é claro, do núcleo essencial de autonomia do poder administrativo, i.e., da estabilidade do caso decidido e da discricionariedade quanto ao mérito das decisões administrativas (Cf. neste sentido Prof. Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, p.112, Sérvulo Correia, Linhas de Aperfeiçoamento da Jurisdição Administrativa, ROA, 91,I, 181, 188/9, Gomes Canotilho/Vital Moreira, BMJ 365, p. ROA, 91, I, P.181 e 188/9 21 e 64 e Carlos Amado Gomes, Pistas de investigação para o estudo do controlo jurisdicional das operações materiais da administração, 524 .).
A controvérsia gerada na doutrina e na jurisprudência a respeito destas acções relativamente ao nº2 do artº69º da LPTA e à sua compatibilização com as referidas alterações do texto constitucional, já que o Tribunal Constitucional se tem pronunciado no sentido da sua constitucionalidade (cf. Ac. TC nº104/99, de 14.02.99, DR II Série de 10.04.99 e nº105/99, de 10.02.99, DR II Série, de 15.05.99), pode hoje considerar-se resolvida no sentido da chamada teoria do alcance médio (contra a teoria do alcance mínimo, que atribuía a esta acção um carácter residual e a teoria do alcance máximo, que vê nela um meio alternativo) (cf. autor e ob. citada, p.108 e por todos, o Ac. do STA de 24-05-2001, rec.47359 e o Ac. T.C. nº 435/98, DR II Série de 10.12.98), que defende o carácter complementar ou subsidiário desta acção relativamente ao recurso contencioso, no sentido de que este continua a ser o meio preferencial de reacção contra actos da administração lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, reservando a acção para reconhecimento desses direitos e interesses, vg, para os casos em que não exista um verdadeiro acto administrativo, ou em que o acto administrativo seja nulo, designadamente os casos mais graves de nulidade - inexistência (neste sentido, autor e ob citado, p.111). Quer dizer, o particular não tem direito de opção entre o recurso contencioso e acção para reconhecimento de um direito, só podendo recorrer a esta se aquele e a subsequente eventual execução de julgado do acórdão anulatório, não constituírem meio adequado ou suficiente para assegurar a tutela jurisdicional efectiva. Esta acção constitui, relativamente ao recurso contencioso, um plus de garantia.
Ou seja, ter-se-á sempre que verificar se os meios processuais tradicionais –recurso contencioso e eventual execução do julgado anulatório- asseguram uma efectiva e plena tutela judicial, para se poder concluir pela necessidade ou desnecessidade de recorrer à acção de reconhecimento de um direito, o que impõe uma apreciação casuística (cf. MRebelo de Sousa, DA, I, p480/1).
Passemos então à apreciação do caso sub judicio.
Ora, dentro da referida interpretação do nº2 do artº69º da LPTA, dada pela teoria do alcance médio, e, portanto, do referido carácter complementar da acção de reconhecimento de um direito relativamente ao recurso contencioso, há que averiguar se, no caso concreto, o ora recorrente se podia socorrer deste, para obter a tutela judicial efectiva plena dos direitos e interesses subjectivos que pretende defender com a mesma.
Para o efeito, há que ter em consideração o que vem alegado pelo autor, ora recorrente, na petição inicial.
Vemos que o Autor, ora recorrente, se socorreu desta acção para reagir contra uma actividade material da administração, que refere a descoberto de um acto administrativo e que o lesa nos seus direitos e interesses legalmente protegidos, no caso, no direito de acesso do seu prédio à via pública, em segurança, pretendendo que seja reconhecido o direito do Autor a ver remediado ou reduzido o erro alegadamente cometido pelas Rés na construção do arruamento em causa e respectiva cota e aquelas condenadas a determinadas prestações de facto (arranjo, criação de gradeamento e construção de escadaria), para remediar ou reduzir esse erro. Isto, sem prejuízo do pedido de indemnização, de que não prescinde, pelos prejuízos sofridos pelo “enterramento” do piso térreo, destinado a garagem, com a consequente desvalorização das fracções, por inutilização da garagem e a desvalorização da estética do prédio, e que, diz, deduzirá através do competente meio processual.
Assim configurado o pedido e a causa de pedir, é manifesto que o meio processual adequado para a tutela judicial do direito e interesse subjectivo que invoca não é o recurso contencioso.
Com efeito, o recurso contencioso visa a anulação de um acto administrativo alegadamente ilegal e lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente e, no caso, a actuação das Rés que se refere ilegal e lesiva desses direitos e interesses não constitui execução, ainda que abusiva, de qualquer acto administrativo, cuja inexistência o recorrente invoca e as Rés não contestam. Estamos, pois, perante uma actuação, eventualmente ilícita da REFER EP, que não está, segundo o autor, coberta por qualquer acto administrativo e a estar coberta por contrato, o que não vem alegado, o certo é que o autor é terceiro relativamente ao mesmo e alega que a actuação da REFER, por acção e da CMV, por omissão de fiscalização, lesaram posições jurídicas substantivas, o que pretende ver reconhecido e “remediado” por aquelas.
E, assim sendo, nada parece obstar a que o recorrente se socorra da presente acção para reconhecimento do direito subjectivo e das posições substantivas que invoca foram lesadas pela actuação da Administração, dado a referida subsidariedade deste meio processual relativamente ao recurso contencioso, como também nada obsta a que nesta acção peça a condenação da Administração, à realização de determinadas prestações de facto, com vista a uma tutela judicial efectiva do direito que invoca.
É claro que existem ainda outros meios processuais no contencioso administrativo, vg, as acções de responsabilidade civil, e as acções não especificadas, previstas nos artº71º e 73º da LPTA, respectivamente. Mas relativamente a estas acções, a acção de reconhecimento de um direito não assume, em nosso entender, carácter subsidiário ou complementar, no sentido atrás referido. Por isso, o recorrente podia optar por qualquer delas, ou por mais de que uma, se tal se revelasse necessário para assegurar uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Em todas elas é possível dirigir injunções à administração, já que, tal como a presente acção, integram o chamado contencioso administrativo de plena jurisdição.
Ora, o recorrente optou pela presente acção para reconhecimento de um direito, que, segundo alega, pretende cumular com uma acção de indemnização por responsabilidade civil. Enquanto nesta acção o recorrente pretende que seja arranjada uma solução técnica que remedeie ou reduza o erro alegadamente cometido pelas Rés, o que, segundo diz, passa necessariamente pelo arranjo estético e funcional da parte do prédio afectada, solução que entende serão as Rés quem tem que resolver e custear, com a acção de indemnização visará obter a condenação das Rés em indemnização pelos prejuízos decorrentes da desvalorização do prédio, por inutilização do piso destinado a garagem e prejuízo da estética do mesmo, provocado pela actuação daquelas. Quer dizer, aqui pede a condenação das Rés em prestações de facere, ali pede uma indemnização pelos prejuízos que, mesmo que proceda esta acção, sofrerá com aquela actuação.
E, a ser assim, estamos perante pedidos distintos, pelo que nada obsta, pelas razões já referidas, à cumulação dos referidos meios processuais, sendo a acção para o reconhecimento de um direito, meio processual adequado à pretensão aqui formulada.
Consequentemente, o despacho recorrido não se pode manter.
Quanto ao recurso do despacho interlocutório:
O recorrente recorre também do despacho interlocutório proferido pelo Mmo. Juiz a fls.58vº, que lhe indeferiu o pedido de junção do processo instrutor, face à posição assumida pela Ré REFER na contestação, após notificação para juntar o pertinente PA, que comunicou que, para além dos documentos já juntos, não tem quaisquer outros documentos relativos ao caso dos autos, sendo certo que o autor, no seu requerimento de fls.55 não indica, em concreto, documentos que pretende serem juntos pela Ré REFER, apenas pretendendo que ela junte o PA, bem como todos os documentos relativos à matéria dos autos, pelo que uma vez que ela já disse expressamente que não tinha tais elementos, não vemos motivo para insistir nesta questão.
Termina as suas alegações, formulando as seguintes conclusões:
- A)Vem o presente recurso contencioso de agravo interposto de despacho judicial de indeferimento, no qual o autor, ora recorrente, formulou pedido no sentido de a Ré Refer EP “ juntar aos autos o processo administrativo bem como todos os demais documentos relativos à matéria em causa.”
- B)O juízo levado a efeito pelo tribunal a quo está eivado de imperfeições, na medida em que assentou no erróneo pressuposto – não provado- de que a Refer EP havia negado titularidade de processo administrativo relativo às obras por si realizadas.
- C)Não se concebe como é que a Refer EP, na sua qualidade de empresa pública, possa levar a cabo determinadas obras sem que as mesmas sejam precedidas de um procedimento administrativo;
- D)A confirmar-se a decisão judicial objecto de recurso e que acatou a recusa de entrega do processo administrativo por parte da Refer EP, é o recorrente o principal lesado dessa conduta, na medida em que aquela recusa prejudica gravemente a possibilidade de prova dos factos constitutivos do seu direito vertidos no presente processo.
Contra-alegou a REFER EP concluindo assim:
