039/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Cabe aos Tribunais Judiciais julgar todas as causas que não sejam especialmente atribuídas a outras espécies de Tribunais, cumprindo aos Tribunais Administrativos dirimir os litígios decorrentes da violação de direitos fundados em normas de direito administrativo ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo.

II- Deste modo, os Tribunais Administrativos serão competentes para o julgamento de uma acção de indemnização se for de concluir que o que está em causa é, em primeiro lugar, saber se entrada em vigor do Plano de Ordenamento do Território teve as consequências danosas que a Autora alega e se estas são indemnizáveis e só depois, e respondendo-se afirmativamente a essa questão, calcular o valor indemnizatório que lhe corresponde, visto que aquela é, necessariamente, uma questão decorrente de um conflito de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas.

1. A..., S.A., intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção administrativa contra o Estado Português pedindo que este fosse condenado a pagar-lhe uma indemnização, a liquidar em execução de sentença, pelos prejuízos causados no prédio de que era proprietária decorrentes das restrições edificativas que lhe foram introduzidas pelo Plano de Ordenamento da Orla Costeira (doravante POOC) aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros (doravante RCM) n.° 123/98, de 19/10.

Por sentença de 18/09/2008, aquele Tribunal declarou-se materialmente incompetente para julgar esta acção e, em consequência, absolveu o Réu da instância, decisão que foi justificada do seguinte modo:

“Não tendo a Resolução do Conselho de Ministros n.° 123/98, de 19/10, previsto mecanismos equitativos de perequação compensatória, a restrição que a autora invoca que aquela RCM impôs ao terreno de que é proprietária será indemnizável nos termos daquele n.º 2 do artigo 143° do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22/09. Nos termos do n.º 4 do mesmo art.º 143.° o valor da indemnização é calculado nos termos do Código das Expropriações. Este Código estabelece que sempre que a lei mande aplicar o processo de expropriação para determinar o valor de um bem, aplica-se o disposto no artigo 42°, que estatui que tal cálculo é promovido pelo juiz de direito da comarca do local da situação do bem ou da sua maior extensão, nos termos daquele artigo 42° e seguintes do Código das Expropriações.

Ou seja, para apreciar o pedido de condenação do Estado Português a pagar à autora indemnização nos termos do n.º 4 do artigo 143. ° do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22/09, é competente o tribunal da comarca da situação do bem.

Pelo exposto é o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção. A incompetência absoluta do Tribunal constitui excepção dilatória (art.º 494° a) do CPC) que, verificando-se obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa (artigo 493°, n.º2 do CPC).”

Inconformada, a Autora interpôs o presente recurso que concluiu do seguinte modo:

I. A decisão sob recurso erra e aplica mal o Direito, ao considerar que o direito da Agravante a uma indemnização por expropriação do Plano e o valor dessa indemnização é matéria da competência dos tribunais comuns, nomeadamente, do tribunal da comarca da situação do bem.

II. A competência da jurisdição administrativa para julgar as denominadas indemnizações por expropriação do Plano constitui Jurisprudência constante e pacífica do STA e opinião, igualmente pacífica, na Doutrina portuguesa.

III. O artigo 143°, n.º 4, do DL n.º 380/99, de 22/09, limita-se a remeter para as regras de cálculo da indemnização, previstas nos artigos 23.° e seguintes do Código das Expropriações.

IV. A referida norma não remete para o próprio processo de expropriação, nem para as regras de competência, que o Código prevê, para este processo.

V. Na presente acção está apenas em causa a eventual responsabilidade do Estado por actos lícitos, o que constitui matéria da competência dos Tribunais administrativos.

O Ilustre Magistrado do M.P., em representação do Estado Português, contra alegou para formular as seguintes conclusões:

1. Perante o pedido formulado nos autos - indemnização com fundamento em danos decorrentes das restrições impostas sobre o seu terreno, provocadas pelo Governo através da RCM n.º 123/98 de 19/10 - que aprovou o POOC para o troço Cidadela Forte de S. Julião da Barra - que constituiu um acto equivalente a expropriação, é aplicável, ao caso dos autos, a regra geral da responsabilidade civil tal qual é definida no D.L. 380/99, de 22/09.

2. Ora, nos termos do art. 143.º do citado diploma, e quando não seja possível a utilização de mecanismos de perequação territorial compensatória, os instrumentos de gestão geram um dever de indemnizar por restrições singulares às possibilidades de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportam uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação, o valor da indemnização será calculado nos termos do Código das Expropriações.

3. E, neste diploma legal Lei 168/99, de 18/08, prevê-se no art.º 38, n.º 1, que na falta de acordo sobre o valor da indemnização, é este fixado por arbitragem, com recurso para os tribunais comuns.

4. Por sua vez, e conforme estatui o n.º 4 do art.º 143.º do D.L. 380/99 de 22/9, que o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, daqui resulta que o que está em causa é a determinação de um valor pecuniário, de cariz eminentemente privado, o que face ao disposto no art. 4, n.º 1, al.ª f), do ETAF determina a exclusão da competência deste Tribunal para conhecer em razão da matéria a presente acção.

5. Assim, e pelo exposto, entendemos que bem andou M.mo Juiz ao absolver o R. Estado da instância, por não ser este Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa competente para apreciar este pedido de condenação, já que competente para o efeito será o tribunal da situação do bem (art. 42 e seguintes do Cod. das Expropriações).

6. Concluímos dizendo que não deve ser dado provimento ao presente recurso, uma vez que a sentença recorrida não cometeu qualquer erro de aplicação de direito, não nos merecendo qualquer reparo.

O que ora está em causa é, pois, como se vê, saber qual o Tribunal competente para julgar esta acção. Será que esse Tribunal é o da comarca da situação do bem – como se decidiu na sentença recorrida – ou será – como sustenta a Recorrente – que essa competência pertence ao Tribunal a quo?

2. A CRP, no seu art.º 211.º/1, estabelece que os “tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” e o n.º 3 do seu art.º 212.º estatui que a jurisdição administrativa se destina a “dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, objectivo esse que o art.º 3.º do ETAF concretizou afirmando que cumpre aos Tribunais Administrativos e Fiscais “assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

O que quer dizer que os Tribunais Administrativos serão os competentes para o julgamento desta acção se for de concluir que o que aqui está em causa é, em primeiro lugar, saber se entrada em vigor do POOC aprovado pela RCM n.º 123/98 teve as consequências danosas que a Autora alega e se estas são indemnizáveis e só depois, e respondendo-se afirmativamente a essa questão, a de calcular o valor indemnizatório que lhe corresponde, visto que aquela é, necessariamente, uma questão decorrente de um conflito de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas. E, contrariamente, que serão os Tribunais Judiciais os competentes para o julgamento desta acção se for de concluir que o que aqui está em causa é unicamente a fixação de um valor pecuniário que compense a Autora dos alegados prejuízos porque essa é matéria cuja resolução, como bem afirma a sentença recorrida, o Código das Expropriações atribuiu aos Tribunais Comuns.

Cumpre, assim, analisar os termos em que a Autora invocou o seu direito e o pedido que, a final, formulou pois que será em função dessa análise que irá determinar a competência do Tribunal Vd., a título meramente exemplificativo, vd. Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 3/10/00, (Conflito n.º 356), de 3/10/00 (Conflito n.º 356), de 6/11/01, (Conflito n.º 373) e de 5/2/03, (Conflito n.º 6/02), de 9/07/2003 (Conflito 9/02) e de 29/09/2005 (Conflito n.º 9/05) e do Pleno do STA de 9/12/98, rec. n.º 44.281 (BMJ 482/93) e do STJ de 21/4/99, rec. n.º 373/98 e Prof. Manuel de Andrade ” Noções Elementares de Processo Civil” pg. 88 e seg.s

3. A Autora intentou esta acção pedindo a condenação do Estado no pagamento de uma indemnização alegando que o PDM de Cascais previa que a totalidade do seu prédio - com a área aproximada de 10.000 m2 - fosse aproveitado para fins hoteleiros-turísticos e que esse aproveitamento foi subvertido com a entrada em vigor do POOC, aprovado pela RCM n.º 123/98, já que este dividiu aquele prédio em duas áreas distintas: uma, com 1.875 m2, destinada a espaço de valorização e desenvolvimento turístico onde era permitida a construção de edifícios, desde que respeitassem os parâmetros estabelecidos naquele instrumento de gestão territorial e outra, com a área de 7.385 m2, para lazer e valorização paisagística, afecta exclusivamente à utilidade pública onde não eram permitidas outras construções que não estruturas e equipamentos de apoio à fruição pública desse espaço, o que equivalia à sua expropriação. Deste modo, e “de uma penada, um terreno que era privado, com manifesta aptidão para a construção turístico–hoteleira passou a estar adstrito à utilidade pública, sem qualquer tipo de fundamentação ou estabelecimento de competência a favor dos proprietários”, tornando inviável a construção naquele terreno o que lhe causou significativos prejuízos que importava ressarcir.

Daí que tivesse pedido a condenação do Estado a pagar-lhe uma “indemnização, a liquidar em execução de sentença, por todos os danos decorrentes da afectação de parte de terreno da autora a utilização pública, equivalente a expropriação, afectação determinada pelo POOC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 123/98, de 18/10, e, bem assim, os danos decorrentes da desvalorização da parte do terreno integrada em «Espaço de Valorização e Desenvolvimento Turístico» pelo Plano.”

Contestando, o Estado não só suscitou a incompetência do TAC de Lisboa, em razão da matéria, para julgar a presente causa – alegando que estava apenas em causa a fixação de um valor que ressarcisse a Autora pelos danos decorrentes da entrada em vigor do POOC e o mesmo, na falta de acordo, era fixado pelos tribunais comuns (art.º 38.°/1 do Cod. Expropriações) – mas também se defendeu por impugnação afirmando que se aquela excepção não procedesse, a acção deveria ser julgada improcedente.

Em primeiro lugar, porque a requerida indemnização só poderia ser atribuída se ocorressem os requisitos fixados no DL 48.051, de 21/11/67, e tal não acontecia visto o seu art.º 9.º/1 exigir que os danos cujo ressarcimento se pede resultem de acto administrativo e, de acordo com a alegação da Autora, os mesmos resultaram de acto normativo regulamentar e não de acto administrativo.

Depois porque, o PDM de Cascais definia a área onde se inseria o prédio da Autora como espaço de desenvolvimento e valorização da orla marítima urbana Cascais - S. João e nele, ao invés do alegado, não estava garantido que se pudesse construir. Acrescia que essa área estava integrada na REN e nestas, por princípio, não é permitida a construção.

Finalmente, não só a inclusão daquele prédio na categoria de espaços delimitados pelo POOC não impediam a Autora de nele exercer actividades lucrativas e, por isso, não era seguro que aquele Plano determinasse prejuízo, como também estava por provar que aquela inclusão lhe tivesse trazido encargos ou danos especiais e anormais que devessem ser ressarcidos através de indemnização.

3. 1. Resulta do exposto que a primeira e decisiva questão a resolver é a de saber se, efectivamente, a Autora tem razão quando considera que a aprovação do POOC significou uma quase expropriação do seu prédio e se, por isso, lhe assiste o direito de ser indemnizada. Ou seja, primeiro que tudo, haverá que decidir se a RCM acima identificada significou para a Autora uma quase expropriação do seu terreno e se, por isso, a mesma fez nascer na sua esfera jurídica o direito indemnizatório reclamado – a chamada indemnização por sacrifício. E se assim é, como é, o que o que ora está em jogo é um conflito de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e que será em função da análise de normas de direito administrativo que o mesmo irá ser resolvido. E tanto assim é que, ao formular a sua pretensão, a Autora pediu que, em primeiro lugar, se declarasse o seu direito à indemnização e, só depois, em execução de sentença, que esta fosse determinada.

Ora, é a jurisdição administrativa a competente para dirimir aquele conflito.

De resto, e no mesmo sentido, o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal já decidiu que “competentes para conhecer de uma acção de condenação ao pagamento de indemnização decorrente de sacrifícios resultantes de aprovação do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra/Sado pelo Conselho de Ministros (que proibiu a construção em determinado local do Portinho de Arrábida), sejam os Tribunais Administrativos de Círculo” - Acórdão de 11/05/2005 (rec. 616/04) A este propósito podem ainda ver-se o Acórdão do Tribunal de Conflitos n.° 358, de 3/4/2003, e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 965/96, de 11/07/96

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento ao recurso e, revogando a sentença recorrida, declarar os Tribunais comuns incompetentes, em razão da matéria, para conhecer desta acção por essa competência pertencer aos Tribunais Administrativos.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Março de 2009 - Costa Reis (relator) - Rui Botelho - Freitas Carvalho.