0755/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- À luz do art. 206º do EMFAR, são diferentes as competências para conceder e para cancelar licenças ilimitadas.

II- Por isso, e atento o disposto no art. 37º, n.º 1, do CPA, a circunstância do CEMA haver delegado num oficial subalterno o poder de conceder licenças ilimitadas não significava nem implicava que tal delegação abrangesse a competência para cancelar essas licenças.

III- A eventual conveniência de que a delegação tivesse aquela amplitude não é, em face do disposto no art. 3º, n.º 1, do CPTA, critério decisório relevante nos tribunais.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Ministério da Defesa Nacional interpôs a presente revista do acórdão do TCA-Sul que, revogando anterior sentença do TAF de Lisboa, julgou tempestiva a acção administrativa especial instaurada por A……………….., identificado nos autos, a fim de que se declare nulo ou se anule o acto que cancelou a sua licença ilimitada – cancelamento inicialmente praticado por um oficial subalterno e depois mantido pelo indeferimento tácito do recurso hierárquico que o ora autor dirigiu ao Almirante CEMA.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

1. Em causa está o douto acórdão, de 10.01.2013, do TCA Sul que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo ora Recorrido e revogou o douto acórdão do TAC de Lisboa, de 18.02.2010, que julgou a ação improcedente e absolveu a Entidade Demandada da instância com fundamento na caducidade do direito de ação.

2. O objeto do presente recurso encontra-se circunscrito à competência do Almirante CEMA para conceder e cancelar licenças ilimitadas (artigo 206º do EMFAR) e, bem assim, se a delegação de competências sobre esta matéria no VALM SSP deve referir expressamente a possibilidade de cancelamento das mesmas atendendo à lógica organizacional e de gestão de recursos humanos na Marinha.

3. No caso sub judice, o Almirante CEMA delegou de forma expressa no VALM SSP a competência para conceder licenças ilimitadas do ponto 22) da alínea d) do artigo 2.° do despacho n.° 11173/2007, publicado no DR, 2.ª série, nº 110, de 08 de junho.

4. Não obstante deve entender-se que aquela delegação de competências não é taxativa face às amplas competências do VALM SSP no que respeita à gestão de recurso humanos – cfr. n.° 1 do artigo 11.° da LOMAR e alíneas a) e h) do n.° 1 do artigo 4.° do Decreto Regulamentar n° 22/94, de 1 de setembro).

5. Sucede, porém, que o douto aresto recorrido perfilhou o entendimento que o poder de cancelar não consta de todo da “delegação de competências”.

6. No entanto, com o devido respeito que nos merece o douto acórdão recorrido, estamos perante uma interpretação meramente literal e restritiva da delegação de competências ora em crise;

7. Desde logo porque, na definição de todas as competências delegadas no VALM SSP através do despacho n.° 11173/2007, foi utilizada uma formulação positiva («Autorizar», «Reconhecer» ou «Conceder») dos poderes conferidos ao órgão delegado;

8. Efetivamente, ao optar por esse tipo de formulação na definição das competências delegadas, o órgão delegante não pretendeu excluir ou restringir os poderes do órgão delegado para a prática de atos de indeferimento ou cancelamento no âmbito da gestão de recursos humanos para os quais, aliás, o VALM SSP está especialmente vocacionado;

9. Sob pena de ser bloqueada ou coartada a tomada de decisão por parte do órgão delegado, limitando, por conseguinte, a operacionalidade e a prontidão necessárias para o cumprimento das missões específicas da Marinha;

10. Na verdade, a verificar-se tal desiderato, seria incomportável para a própria instituição conseguir alcançar a prossecução dos seus fins, além do que colocaria em causa o exercício das competências do VALM SSP enquanto órgão que por excelência tem a seu cargo a gestão de recursos humanos.

11. Assim, existindo delegação expressa de competências no que respeita à concessão de licenças ilimitadas, deverá entender-se que o poder para cancelamento das mesmas decorre de uma delegação tácita de competências, porquanto a vontade do delegante (Almirante CEMA) foi de inequivocamente delegar no órgão delegado (VALM SSP) todas as competências a que se refere o artigo 206.° do EMFAR que regula a concessão e o cancelamento das licenças ilimitadas.

12. Assim, o douto aresto recorrido incorreu em erro de julgamento e no vício de violação de lei ao ter considerado que o cancelamento de licenças ilimitadas não cabe no elenco das competências delegadas ao abrigo do despacho n.° 11171/2007;

13. E, ainda, por ter considerado que no caso dos autos o recurso hierárquico utilizado pelo ora Recorrido era de natureza necessária concluindo, consequentemente, que o exercício do direito de ação foi tempestivo, violando desta forma os artigos 105º e 106.° do EMFAR.

14. Por fim, atendendo aos argumentos aduzidos quanto à relevância jurídica da questão (nível de concretização que deve revestir a delegação de competências e admissibilidade de delegações tácitas no âmbito da gestão de recursos da Marinha e, em geral, de todos os ramos das Forças Armadas) deve ser admitido e dado provimento ao presente recurso nos termos do n° 1 e n.° 2 do artigo 150º do CPTA.

O recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

A) A competência para cancelar uma Licença Ilimitada pertence ao CEM da Marinha - artigo 206.°, n.° 3 do EMFAR - não tendo sido delegada em nenhum outro órgão, pelo que o Ex.mo Contra-almirante B…………………, Superintendente dos Serviços de Pessoal, era incompetente para praticar o acto de cancelamento da Licença Ilimitada do Recorrido:

- Na verdade, o artigo 206.° do EMFAR, nos seus números 1 e 3, distingue e separa as competências para conceder e para cancelar a Licença Ilimitada e o despacho de delegação de competências n.° 11173/2007, publicado no DR 2 série, n° 110, de 08.06, nos termos do qual (cfr. ponto 22. da alínea d) do n° 2.), apenas delega a competência para conceder Licenças Ilimitadas, não se pronunciando sobre a competência para cancelar as ditas Licenças.

- A competência para cancelar as ditas licenças ilimitadas não foi delegada pelo CEMA ao VALM SSP no Despacho 11173/2007.

B) A interpretação feita pelo douto despacho recorrido, de que a competência para cancelar a Licença Ilimitada também está delegada ao abrigo do princípio de “quem pode o mais pode o menos”, é uma interpretação que contraria o Direito e viola o princípio da segurança jurídica e da legalidade. Na interpretação apenas se deve recorrer aos princípios gerais de Direito para resolver casos omissos. Ora, não era este o caso, pois a competência para cancelar as licenças ilimitadas estava atribuída ao CEMA pelo n.° 3 do artigo 206.” do EMFAR e este artigo, nos seus números 1 e 3 expressamente distingue entre concessão da licença e cancelamento da licença.

C) A interpretação de que o acto de cancelamento de uma licença, que é um acto que “elimina” um direito constituído possa ser visto como um “minus” face ao acto que constitui esse mesmo direito é uma interpretação contrária às regras da própria interpretação enunciativa.

- Ou seja, da interpretação enunciativa do ponto 22) da alínea d) do Despacho de delegação de competências n.° 11173/2007, utilizando-se o argumento de “quem pode o mais pode o menos”, nunca se poderia inferir em termos lógicos que quem pode conceder uma licença ilimitada pode revogá-la.

- Neste caso concreto, e para o Recorrido, o “menos” seria, por exemplo, “quem pode conceder uma licença ilimitada pode conceder uma licença limitada”, ou “quem tem competência para cancelar uma licença pode suspendê-la temporariamente”.

- O poder de cancelar um acto constitutivo de direitos não pode ser visto como um “minus” face à atribuição desse direito.

D) No âmbito das Licenças Ilimitadas, por configurarem uma situação que deve revestir especial protecção, o legislador quis expressamente distinguir entre as duas competências do Ex.mo Senhor CEMA. Assim, havendo duas normas expressas que atribuem duas competências ao CEMA, uma para conceder licenças ilimitadas e outra para cancelar as licenças ilimitadas, aprovadas e publicadas por Decreto-lei, não se pode considerar que a segunda competência está tacitamente delegada ou atribuída a outro órgão por força da delegação de competências da primeira publicada num mero Despacho administrativo.

E) O Decreto-lei e um Despacho administrativo têm exigências de aprovação e de publicação muito diferentes e não se pode exigir ao intérprete que, havendo uma norma expressa de atribuição de competências a um órgão e na falta de norma expressa que atribua competências a um outro órgão, considere este último competente.

F) O artigo 9.° do Código Civil consagra os princípios a que deve obedecer o intérprete ao empreender a tarefa de interpretação da lei começando por estabelecer que: - a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (n.° 1) - o enunciado linguístico da lei é, assim, o ponto de partida de toda a interpretação, mas exerce também a função de um limite, já que não pode “ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (n.º 2); - além disso, “na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (n.° 3).

G) Não havendo uma delegação expressa da competência para cancelar a Licença Ilimitada no Despacho 11173/2007 (quanto o EMFAR distingue e individualiza expressamente essa competência atribuindo-a ao CEMA), a única interpretação possível e conforme ao Direito é que o VALM SSP não tinha competência para praticar o acto de cancelamento da Licença Ilimitada e que o recurso hierárquico apresentado pelo Recorrido era um recurso hierárquico necessário, para além de que a “atribuição de competências” ao VALM SSP não tem na lei (em sentido lato), ou seja, no Despacho de Delegação de competências, o mínimo de correspondência verbal.

H) O Código de Procedimento Administrativo reveste-se de especiais cautelas quando estabelece os requisitos do acto de delegação, designadamente estabelece-se no seu artigo 37.°, n.° 1: “No acto de delegação ou subdelegação, deve o órgão delegante... especificar os poderes que são delegados... ou quais os actos que o delegado pode praticar”. Ora, havendo um Despacho de Delegação de Competências tão pormenorizado como o Despacho 11173/2007 (que tem 4 páginas, e que só para a alínea a), referente ao âmbito da carreira naval e admissões de pessoal militar, militarizado e civil, tem 48 pontos), é legítimo que o intérprete, no caso o Recorrido, entenda que o órgão delegante soube exprimir o seu pensamento de forma adequada e que, se não delegou expressamente o poder de cancelar a Licença Ilimitada, foi porque não quis delegar esse poder.

I) Segundo o EMFAR, “ressalvados os casos da existência de delegação ou subdelegação de competência genérica, só das decisões do CEMGFA ou dos CEM cabe recurso contencioso”. Ora, não tendo o VALM SSP competência delegada para cancelar a Licença Ilimitada, o acto por si praticado era irrecorrível, pelo que forçosamente se terá que concluir que o recurso hierárquico apresentado perante o Ex.mo Senhor CEMA era um recurso hierárquico necessário.

- O CPTA, como lei geral, não revogou o EMFAR, que é uma lei especial, pelo que as disposições deste último que prevêem o recurso hierárquico necessário mantêm toda a sua actualidade.

- O acto contenciosamente recorrível é o acto de indeferimento praticado, ainda que tacitamente, pelo Ex.mo Senhor CEMA, pelo que é a partir da prática deste acto que se deve iniciar a contagem do prazo de 3 meses para propositura da acção de impugnação, concluindo-se assim pela tempestividade da acção principal.

A revista foi admitida pelo acórdão deste STA de fls. 294 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.

O Ex.º Magistrado do MºPº neste STA emitiu douto parecer no sentido de se negar provimento ao recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC anterior (aqui aplicável «ex vi» do disposto no art. 7º, n.º 1, da Lei n.º 41/2013, de 26/6).

Passemos ao direito.

O TAF de Lisboa considerou que a acção administrativa especial dos autos, instaurada em 3/11/2009, o fora extemporaneamente porque, dispondo o subscritor do acto impugnado – que cancelou a licença ilimitada concedida ao autor – de poderes delegados para o praticar, o recurso hierárquico que o autor dele interpôs era meramente facultativo e, assim, determinante de que a acção devesse entrar em juízo até 12/10/2009.

Mas o TCA-Sul revogou essa decisão por entender que a dita delegação de poderes não abrangia a competência exercida no acto, de modo que o recurso hierárquico dele deduzido era necessário («ex vi» do art. 106º, n.º 1, do EMFAR, constante do DL n.º 236/99, de 25/6) e o indeferimento tácito de tal meio gracioso podia ser acometido «in judicio», pelo autor e agora recorrido, até 5/11//2009.

Embora esteja decidida no plano da tempestividade da acção, esta controvérsia entre as instâncias respeita deveras a um outro problema – o de saber qual é o acto impugnado. Como o autor se expressara equivocamente a esse respeito, as instâncias tentaram resolver o assunto através da natureza do recurso hierárquico interposto; e, consoante a índole que atribuíram a esse meio gracioso, concluíram, ou pela extemporaneidade da acção (que acometeria o acto primário), ou pela tempestividade dela (que atacaria o acto secundário).

Manter-nos-emos dentro desse modo de abordagem, que implicitamente interpreta a petição para identificar o acto impugnado. Ora, o recorrente circunscreveu «expressis verbis» (cfr. a conclusão 2.ª da sua alegação) a presente revista à questão de saber se a delegação de poderes do Almirante CEMA no autor do acto expresso abrangera, ou não, a competência para cancelar licenças ilimitadas. Portanto, é essa a única «quaestio juris» que nos está submetida (art. 684º, n.º 2, do CPC aplicável), não se incluindo no actual «thema decidendum» qualquer reanálise das contagens de prazos feitas nas instâncias e dos seus fundamentos jurídicos. E a resolução desse ponto clarificará, como dissemos, o autêntico objecto da acção.

Aquela delegação de competências consta do Despacho n.º 11.173/2007, publicado na II Série do DR de 8/6/2007. No que concerne às licenças ilimitadas a favor de militares – cujos deferimento e cancelamento incumbem ao CEM do respectivo ramo (art. 206º do EMFAR) – esse despacho delegou no oficial subalterno praticante do acto expresso a competência legal do CEMA para «conceder licença ilimitada a militares, excepto oficiais generais, e a pessoal militarizado e equiparado» (n.º 2, al. d), 22); mas, nem aí, nem noutro ponto do despacho, se aludiu à delegação de poderes para cancelar tais licenças.

Apesar desse silêncio, o recorrente sustenta que a matéria se integra ainda no conteúdo da delegação, seja porque a autorização para conceder licenças ilimitadas abrange a outorga de poderes para as não conceder «ou» cancelar, seja porque a amplitude desse Despacho n.º 11.137/2007 revela o propósito de se transmitir para o delegado todas as competências «no que respeita à gestão de recursos humanos», incluindo a de cancelar as licenças, transferência essa que estaria tacitamente enunciada e seria, aliás, «indispensável» à prossecução dos fins da «própria instituição» militar.

Mas o recorrente não tem razão. O art. 37º, n.º 1, do CPA dispõe que o órgão delegante deve, no próprio acto de delegação, «especificar os poderes que são delegados (…) ou quais os actos que o delegado (…) pode praticar». O verbo «especificar» mostra-se aí usado no sentido próprio de indicar as espécies ou tipos de poderes exercitáveis pelo delegado ou de actos por ele praticáveis. E isto significa que tais poderes ou actos devem ser objecto de identificação expressa no despacho de delegação, não sendo aceitável que ela se faça tacitamente, como o recorrente alvitra.

Tendo em conta que «expresso» e «explícito» não são sinónimos absolutos, poderá admitir-se uma delegação implícita – tomada estritamente «sensu logico» – de modo que ainda se deleguem poderes não exprimidos mas deduzíveis «ex necessitate» dos que o despacho de delegação especificou. E o recorrente parece seguir e explorar esta ideia quando reconduz o cancelamento das licenças ilimitadas ao poder de as conceder.

Contudo, conceder (ou não) licenças e cancelá-las (ou não) são actos de diferente tipo ou género, aliás sujeitos «ex lege» a condicionalismos diversos; pelo que tais actos radicam em competências distintas, reveladas até pelo pormenor do art. 206º do EMFAR as prever em números separados (os ns.º 1 e 3). Portanto, a circunstância de uma dessas competências ter sido delegada no autor do acto expresso não permite concluir que a outra também o foi, sequer implicitamente. E a eventual conveniência, para a instituição, de que isso tivesse sucedido não constitui um critério decisório atendível nos tribunais, já que estes têm de encarar os actos administrativos pelo puro prisma da sua legalidade (art. 3º, n.º 1, do CPTA).

Resta acrescentar que todas as demais normas que o recorrido invoca para persuadir do erro em que o TCA teria incorrido são indiferentes à boa solução do problema «sub judicio».

Mostram-se, assim, improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação de recurso, merecendo o aresto «sub specie» permanecer, íntegro, na ordem jurídica – visto que acertou na identificação do acto impugnado e, por via disso, resolveu bem o problema ligado à tempestividade da acção. O que implicará que os autos devam regressar à 1.ª instância para aí prosseguirem os seus normais trâmites.

Nestes termos, acordam em negar a revista e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 24 de Outubro de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.