0808/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Fora de casos excepcionais em que valores constitucionais possam impor uma limitação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade (como se prevê, para os casos de fiscalização abstracta nos n.ºs 3 e 4 do art. 282.º), deverá entender-se que o afastamento da aplicação de normas com fundamento em inconstitucionalidade tem como corolário a aplicabilidade do regime que essas normas tenham revogado.

II- Nos casos em que um regulamento que revoga regulamento anterior é, na sua totalidade, formalmente inconstitucional, a inconstitucionalidade abrange a própria norma revogatória, pelo que o novo regulamento não determinou uma válida revogação do anterior.

III- Se foi formulado por um tribunal um juízo concreto de inconstitucionalidade formal de um regulamento, em decisão transitada em julgado, que anulou a liquidação de um tributo, haverá o dever, imposto pelo art. 205.º, n.º 2, da C.R.P., de a Administração, ao actuar no âmbito de poderes vinculados, agir em sintonia com o judicialmente decidido, no âmbito dos limites subjectivos do caso julgado formado, procedendo a nova liquidação com base no regulamento que o novo tinha revogado, sem prejuízo da caducidade do direito de liquidação.

IV- A razão de ser da suspensão do prazo de caducidade do direito de liquidação por existência de situação litigiosa é a impossibilidade do exercício do direito enquanto essa situação se mantém.

V- A Administração pode desaplicar normas regulamentares com fundamento na sua inconstitucionalidade.

VI- O art. 715.º, n.º 2, do C.P.C. é aplicável aos recursos jurisdicionais interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo em que este tem poderes de cognição restritos a matéria de direito.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A…, impugnou no Tribunal Tributário de 1.ª Instância do Porto uma liquidação efectuada pela Câmara Municipal de Matosinhos, a título de Taxa Municipal de Loteamento.

Aquele Tribunal julgou procedente a impugnação.

Inconformada, a Câmara Municipal de Matosinhos interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) Anulado, através de um juízo concreto de inconstitucionalidade, o Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização (RTMU), de 1991, era lícito à Recorrente repristinar, como repristinou, as normas anteriores, que ele revogara e substituíra;

B) De outro modo, a operação urbanística de que se trata ficar isenta de imposição tributária;

C) Essa isenção não está contemplada na ordem jurídica representaria um enriquecimento sem causa da Impugnante, acarretando grave injustiça e lesão para o interesse público.

TERMOS EM Que

deve revogar-se a decisão sob censura, ordenando-se que o Tribunal recorrido conheça da outra questão levantada pela Impugnante que foi dada como prejudicada.

A impugnante contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1) A repristinação das normas revogadas por uma outra norma considerada inconstitucional apenas vem prevista no art. 282.º da Constituição, quanto à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, efectuada pelo Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização sucessiva abstracta; a repristinação não vem prevista (e, como tal, não é possível) no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade, regulada pelos art. 204.º e 280.º da Constituição;

2) Em fiscalização concreta, a norma julgada inconstitucional apenas é desaplicada num determinado processo, mantendo-se em vigar; logo, não é possível fazer renascer as normas que foram revogadas por um diploma que se mantém em vigor. Isto é, as normas revogadas pela norma julgada inconstitucional não podem produzir efeitos, visto que se mantém em vigor uma norma posterior que dispõe sobre a mesma matéria num sentido diferente;

3) Nem, tão pouco, parece possível efectuar uma repristinação com efeitos circunscritos ao caso concreto, sob pena de violação de vários princípios jurídicos verdadeiramente estruturantes do nosso sistema jurídico, como sejam o princípio da correcta aplicação da lei no tempo, o princípio da igualdade, o princípio da uniformização de julgados ou o princípio da unidade do ordenamento;

4) A opinião dos Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (que é citada pela Recorrente nas suas Alegações) – para além de muito discutível e duvidosa – não se aplica à situação em apreço, pois diz respeito apenas ao art. 280.º da Constituição, isto é, à fiscalização concreta da constitucionalidade efectuada pelo Tribunal Constitucional (ou fiscalização concreta concentrada), e não à fiscalização concreta difusa, efectuada por qualquer tribunal;

5) Ainda que – por hipótese – fosse possível, em fiscalização concreta difusa, repristinar a/s norma/s anterior/es, a verdade é que – in casu – tal não aconteceu: o Tribunal Tributário de 1. Instância do Porto, por decisão (proferida no processo n.º 58/99) já transitada em julgado, desaplicou uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade, mas não procedeu à repristinação de quaisquer outras normas. Logo, a aplicar-se ao caso em apreço uma repristinada, ocorreria – inevitavelmente violação do caso julgado (o qual abrange tanto o deduzido, como o dedutível);

6) Acresce ainda que, a haver repristinação (o que por mera cautela se antecipa, mas não se concede), ela nunca poderia ser autonomamente decidida pela própria Administração: não tendo o juiz da causa repristinado as normas anteriores, não pode a Administração – substituindo-se ao tribunal – decidir aplicar ao caso as tais normas anteriores;

7) Não é de afastar a hipótese de o regulamento municipal que a Recorrente – ao abrigo de uma alegada repristinação – pretenda aplicar ao caso (o RTMLI) ser também inconstitucional, inclusivamente com base no mesmo tipo de vícios formais que determinaram a inconstitucionalidade do regulamento municipal que foi desaplicado pelo Tribunal Tributário de 1.ª Instância do Porto no processo n.º 58/99;

8) Na hipótese (improvável) de ser dado provimento ao presente recurso, os autos deverão baixar novamente ao Tribunal Tributário de 1. Instância do Porto, para que este aprecie uma outra questão (relativa à caducidade do direito de liquidar tributos), que foi oportunamente suscitada, mas que não chegou a ser apreciada por aquele tribunal.

Termos em que,

Deverá o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se a decisão recorrida nos seus exactos termos.

Caso assim não se entenda, deverão os autos baixar novamente ao Tribunal Tributário de 1.ª Instância do Porto, para apreciação da questão que foi dada como prejudicada.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. Merecem o nosso sufrágio as seguintes proposições constantes das alegações da recorrida:

a) a repristinação das normas revogadas por norma considerada inconstitucional apenas opera quanto à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral e, segundo alguma doutrina, em sede de fiscalização concreta de constitucionalidade efectuada pelo Tribunal Constitucional (arts. 280º nº l e 282º nº l CRP; Gomes Canotilho/Vital Moreira CRP anotada 3.ª edição p. 997)

b) em sede de fiscalização concreta a norma julgada inconstitucional apenas é julgada inconstitucional em determinado processo, mantendo-se em vigor

c) não é possível o renascimento de normas revogadas por um diploma que se mantém em vigor

d) não é possível a repristinação com efeitos circunscritos a um caso concreto, sob pena de violação de princípios estruturantes do sistema jurídico, designadamente o princípio da igualdade e da unidade do ordenamento

e) a decisão do TT1ª instância Porto que desaplicou a norma com fundamento em inconstitucionalidade. não determinou a repristinação de quaisquer normas.

2. Justificam-se as seguintes observações complementares:

a) a adesão ao entendimento da repristinação restrita ao processo em que a norma inconstitucional foi desaplicada produziria um efeito perverso intolerável: a norma estaria em vigor, por repristinação, para os interessados intervenientes no processo, que poderiam beneficiar do renascimento da vigência, mas estaria revogada para os restantes destinatários

b) como regra geral a repristinação exige norma expressa. porquanto a revogação da lei revogatória não importa o renascimento da lei que esta revogara (art. 7º nº 4 CCivil)

c) o vazio normativo alegado pela recorrente como consequência da inconstitucionalidade formal do regulamento ao abrigo do qual foi liquidada a TMU não pode inibir o tribunal do exercício da sua função de correcta interpretação e aplicação das leis

3. Na hipótese de adesão à tese da repristinação do anterior Regulamento de Ocupação de Solos. Taxa Municipal de Edificação, Taxa Municipal de Loteamentos e Infra-estruturas (RTMLI) deve o STA conhecer por substituição da questão da caducidade do direito de liquidação, porquanto constam do processo todos os elementos necessários (art.715º nº2 CPC/art.726ºCPC)

Conhecendo, deverá declarar a caducidade do direito de liquidação da taxa impugnada, considerando que:

a) o facto tributário (emissão do alvará de loteamento) se verificou em data necessariamente anterior à emissão de alvará de licença de construção em 2.06.95 (art.5º RTMLI fls. 175;probatório al. c).

b) a recorrida foi notificada da liquidação impugnada em 30.07.2002 (probatório al. f) c)foi ultrapassado o prazo de 5 anos (art.33º nº l CPT/art.5º nº5 DL nº 398/98.17 Dezembro excluindo a aplicação do art.45º nº l LGT)

CONCLUSÃO

O recurso não merece provimento.

A sentença impugnada deve ser confirmada.

Subsidiariamente (na hipótese de provimento do recurso)

Conhecendo por substituição, o STA deve declarar a caducidade do direito de liquidação do tributo impugnado.

Notificadas as partes deste douto parecer, apenas a impugnante se pronunciou, manifestando concordância.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) A impugnante procedeu à construção de um edifício, sito na Quinta das Sedas, Senhora da Hora, Matosinhos, destinado a Centro Comercial.

b) Tal construção foi autorizada por despacho de 24 de Agosto de 1994, tendo o respectivo Alvará de Licença de Construção sido emitido em 2 de Junho de 1995.

c) Por referência a tal construção, a CMM procedeu à liquidação de uma taxa municipal de urbanização no valor de 289.015.190$00, mais tarde corrigido para 277.332.614$00.

d) A impugnante, em 4 de Julho de 1995, deduziu impugnação do acto de liquidação referido na alínea anterior, o qual correu termos pelo 1º Juízo – 2ª Secção deste Tribunal, e na qual foi proferida, em 14 de Fevereiro de 2000, sentença que a julgou procedente, por ter concluído pela inconstitucionalidade formal do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização que serviu de base a essa liquidação.

e) Em 11 de Junho de 2002, a CMM deliberou por unanimidade devolver à impugnante o montante de 277.332.614$00 e “encarregar os Serviços Municipais do cálculo do valor da taxa devida com base no anterior Regulamento da Taxa Municipal de loteamento e infra-estruturas, por forma a que seja promovido novo acto de liquidação”.

f) Com data de 30 de Julho de 2002, a CMM enviou à impugnante a comunicação que consta do ofício de fls. 162 e que tem o seguinte teor:

“Na sequência da decisão tomada por deliberação da Camara no dia 11 de Junho de 2002, comunicada a V. Ex.as pelo oficio n.º 10080, de 28 daquele mês, e cumprido que foi já o n.º 2 daquela notificação pela devolução do montante de 1.383.329,25 euros (277.332.614$00) ordenado pelo Tribunal Tributário de 1 Instância do Porto, e no que respeita ao referido no n.º 3 da citada notificação, informo que os Serviços Municipais, tendo por base o Regulamento da Taxa Municipal de Loteamento que, à data da emissão do respectivo alvará de loteamento seria de 346.415.164$00, o que corresponde a 1.727.911,55 euros. Considerando que, em sede do processo de loteamento foi liquidada a TMU de Loteamento no montante de 153.962.965$00 (767.964,03 coros), foi este assunto novamente submetido a reunião de Câmara do dia 22 de Julho do corrente ano, tendo sido deliberado que: “A Câmara apropriou a informação dos serviços e deliberou por unanimidade notificar a IMO R para proceder ao pagamento do valor de 959.946,52 euros”, correspondente ao diferencial entre o montante devido e o liquidado”.

g) A liquidação da taxa que agora se impugna baseou-se no Regulamento de Ocupação de Solos, Taxa Municipal de Edificação, Taxa Municipal de Loteamentos e Infra-Estruturas que entrou em vigor em 1 de Fevereiro de 1989 e que foi revogado pelo Regulamento de Taxa Municipal de Urbanização referido na alínea c).

h) A presente impugnação foi apresentada em 14 de Outubro de 2002.

3- A questão que é colocada no presente recurso jurisdicional é a de saber se, depois de uma decisão judicial, transitada em julgado, ter anulado a liquidação de um tributo, com fundamento em inconstitucionalidade formal do regulamento que o criou (Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização – RTMU –, de 1991), a entidade liquidadora pode efectuar nova liquidação, com suporte legal em diploma regulamentar antecedente (o que estabelecia o regime normativo da Taxa Municipal de Loteamentos e Infra-Estruturas – TML), que tinha sido revogado pelo regulamento considerado inconstitucional.

A questão que se coloca, tem uma resposta afirmativa, pois, se todo o novo diploma é inconstitucional, também é inválida ab initio, a norma revogatória, expressa ou tácita, que ele contém e, por isso, não ocorreu mesmo uma válida revogação do regime normativo anterior.

Será, eventualmente, por esta razão que, nos casos de declaração de inconstitucionalidade de normas com força obrigatória geral, se estabeleceu a regra da repristinação das normas que a norma declarada inconstitucional tiver revogado (art. 282.º, n.º 1, da C.R.P.). (No entanto, a referência a repristinação seja utilizada impropriamente, pois, como nota ALEXANDRE SOUSA PINHEIRO, em Repristinação, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume VII, página 235, não se está perante uma situação em que uma norma vem revogar uma norma revogatória de outra anterior, mas sim perante a declaração de que permanecem em vigor normas que, em face do efeito retroactivo da declaração de inconstitucionalidade, juridicamente não se poderiam considerar revogadas. )

Esta razão vale tanto nos casos de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral como nos casos em que é efectuada fiscalização em concreto por qualquer tribunal, como em todos os casos em que ocorra invalidade originária da norma revogatória, pois o que sucede em todos esses casos é que, retroagindo à data da sua entrada em vigor a destruição dos efeitos da norma revogatória, não se pode considerar ter sido validamente revogado o regime legal anterior à norma revogatória inválida. (Essencialmente neste sentido podem ver-se:

- J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, página 1040;

- RUI MEDEIROS, A Decisão de Inconstitucionalidade, página 652;

- ALEXANDRE SOUSA PINHEIRO, obra e local citados.

Na mesma linha, o Tribunal Constitucional tem entendido que a denominada repristinação das normas revogadas por norma declarada inconstitucional ocorre também nos casos de fiscalização concreta de constitucionalidade, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos:

- n.º 490/89, de 13-7-1989, proferido no recurso n.º 49/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 389, página 604, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional volume 14, página 197;

- n.º 175/90, de 5-6-90, proferido no processo n.º 118/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º398, página 51. )

Por isso, fora de casos excepcionais em que outros valores constitucionais possam impor uma limitação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade (como se prevê, para os casos de fiscalização abstracta nos n.ºs 3 e 4 do art. 282.º), deverá entender-se que o afastamento da aplicação de normas com fundamento em inconstitucionalidade tem como corolário a aplicabilidade do regime que essas normas tenham revogado.

Por outro lado, independentemente da posição que se adopte, em geral, sobre o dever ou não de a Administração aplicar normas formal ou organicamente inconstitucionais enquanto a sua inconstitucionalidade não seja declarada com força obrigatória geral, nos casos em que houve um juízo concreto de inconstitucionalidade formulado por um tribunal, em decisão transitada em julgado haverá o dever, imposto pelo art. 205.º, n.º 2, da C.R.P., de a Administração, ao actuar no âmbito de poderes vinculados, agir em sintonia com o judicialmente decidido, no âmbito dos limites subjectivos do caso julgado formado.

Na verdade, o caso julgado tem «força obrigatória dentro do processo e fora dele nos limites fixados pelos artigos 497.º» (art. 671.º, n.º 1, do C.P.C.), designadamente em relação a quem foi parte no processo em que foi proferida a decisão (art. 498.º, n.º 2, do C.P.C.), pelo que, no caso de decisão de recusa de aplicação de norma com fundamento em inconstitucionalidade ambas as partes no processo ficam vinculadas pelo decidido, tudo se passando entre elas, no que concerne à situação fáctica que foi objecto de apreciação jurisdicional, tendo como pressuposto que tal norma é inconstitucional, com todas as consequências daí decorrentes.

Assim, sendo vinculado o dever de liquidar taxas previstas em regulamentos vigentes, depois de ter sido considerado formalmente inconstitucional todo o novo regulamento, por decisão transitada em julgado, a Câmara Municipal de Matosinhos podia e devia fazer aplicação do diploma anterior ao concreto caso da impugnante, também abrangida pelos efeitos extraprocessuais daquela decisão, se tal era possível dentro do prazo legal de exercício do direito de liquidação,

4- Na sentença recorrida, foi julgada procedente a impugnação por se ter entendido que o acto de liquidação impugnado enferma de vício de violação de lei, por ter aplicado normas de regulamento anterior àquele que foi considerado formalmente inconstitucional, considerando-se prejudicado o conhecimento da outra questão suscitada pela impugnante.

Essa outra questão suscitada pela impugnante é a da caducidade do direito de impugnar, por a liquidação impugnada não lhe ter sido notificada no prazo de quatro anos previsto no art. 45.º da L.G.T

Perante a revogação da sentença recorrida que decorre do que se expôs, coloca-se a questão da possibilidade de conhecimento em substituição, em conformidade com o preceituado no art. 715.º, n.º 2, do C.P.C., subsidiariamente aplicável, por força do preceituado no art. 281.º do C.P.P.T. e dos arts. 749.º e 762.º, n.º 1, do C.P.C

A aplicação deste art. 715.º, n.º 2, aos recursos interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo em que este tem poderes de cognição restritos a matéria de direito impõe-se por o art. 726.º do C.P.C. não afastar a aplicação daquele n.º 2 do art. 715.º (mas apenas do seu n.º 1) aos recursos de revista. ( Trata-se de situação diferente da que, também relativa a conhecimento em substituição, se prevê no art. 753.º, n.º 1 do C.P.C., para os casos em que o tribunal recorrido não conheceu do mérito da causa, pois, para estes, existe a norma especial do n.º 2 do art. 762.º do C.P.C., que será aplicável em todos os casos em que o Supremo Tribunal Administrativo tem poderes de cognição limitados a matéria de direito.)(Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 10-7-2002, proferido no recurso n.º 26688.)

Assim, uma vez que as partes foram notificadas para se pronunciarem sobre essa questão, colocada no douto parecer do Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, está satisfeito o requisito previsto no n.º 3 daquele art. 715.º, pelo que se passará a apreciar a referida questão da caducidade.

5- À apreciação da caducidade do direito de liquidação não é aplicável a L.G.T., pois, por força do disposto no n.º 5 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, «o novo prazo de caducidade do direito de liquidação dos tributos aplica-se aos factos tributários ocorridos a partir de 1 de Janeiro de 1998».

O facto que deu origem à liquidação impugnada foi a emissão de alvará de licença de construção, que ocorreu em 2-6-95 e, por isso, tem de se concluir pela inaplicabilidade do prazo de caducidade do direito de liquidação previsto na L.P.T.A

Assim, a caducidade do direito de liquidação tem de ser apreciada à face do preceituado no C.P.T., que, no seu art. 33.º (Na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 47/95, de 10 de Março, vigente à data em que ocorreu o facto tributário.), estabelece que «o direito à liquidação de impostos e outras prestações tributárias caduca se a liquidação não for notificada ao contribuinte no prazo de cinco anos contados, nos impostos periódicos, a partir do termo daquele em que ocorreu o facto tributário ou, nos impostos de obrigação única, a partir da data em que o facto tributário ocorreu» (n.º 1) e que «a instauração da acção judicial, no caso de situações litigiosas, determina a suspensão do prazo de caducidade até ao trânsito em julgado da decisão» (n.º 2).

No caso em apreço, tendo o facto tributário ocorrido em 2-6-95 e estando-se perante um tributo de obrigação única, conclui-se que o prazo de caducidade de direito de liquidação, a decorrer sem suspensão, terminou em 2-6-2000.

6- Porém, o n.º 2 do referido art. 33.º do C.P.T. estabelecia que «a instauração da acção judicial, no caso de situações litigiosas, determina a suspensão do prazo de caducidade até ao trânsito em julgado da decisão».

A razão de ser desta norma, ao inutilizar, para a contagem do prazo de caducidade, o período em esteve pendente acção judicial, não pode deixar de ser a dependência do exercício do direito de liquidação em relação ao litígio a que a acção se refere, pois só uma situação de impossibilidade de exercer o direito que pode justificar que não se conte o prazo para o seu exercício (Como se conclui do preceituado no art. 329.º do Código Civil, em que se estabelece que «o prazo de caducidade, se a lei não fixar outra data, começa a correr no momento em que o direito puder legalmente ser exercido», o decurso do prazo de caducidade está conexionado com a possibilidade de exercício do direito, pelo que as causas de suspensão se justificarão, em princípio, pela impossibilidade de exercício. ).

Assim, se for de entender que, durante o período em que esteve pendente a impugnação da liquidação de Taxa Municipal de Urbanização, a Câmara Municipal de Matosinhos não poderia liquidar a Taxa Municipal de Loteamentos e Infra-Estruturas, terá de concluir-se que o prazo referido não se esgotou, pois o facto tributário ocorreu em 2-6-95 [alínea b) da matéria de facto], a impugnação da liquidação ocorreu em 4-7-95 e até 14-2-2000 correu termos o respectivo processo (Esta foi a data da sentença, como se refere na alínea d) da matéria de facto, havendo a considerar ainda o período de tempo necessário para trânsito em julgado. No entanto, para o que aqui interessa, é irrelevante apurar exactamente quando ocorreu o trânsito em julgado. ).

Se for de descontar ao prazo de caducidade de cinco anos o período que decorreu entre 4-7-95 e 14-2-2000, e tendo em conta que o facto tributário ocorreu em 2-6-95 terá de concluir-se que, em Julho de 2002, quando a impugnante foi notificada da liquidação da Taxa Municipal de Loteamentos e Infra-Estruturas, não tinha caducado o direito de liquidação.

Por isso, torna-se necessário apreciar se ocorreu ou não a suspensão do direito liquidação durante o período referido.

A solução desta questão reconduz-se a saber se pelo facto de existir o regulamento da Taxa Municipal de Urbanização e apesar da inconstitucionalidade que foi reconhecida por sentença judicial, a Câmara Municipal de Matosinhos estava obrigada a aplicá-lo: em caso afirmativo, terá de concluir-se que, enquanto não ficou assente, com o trânsito em julgado da referida sentença, que aquele regulamento é inconstitucional, aquele entidade não podia liquidar a Taxa Municipal de Loteamentos e Infra-Estruturas e, por isso, não terá decorrido o prazo de caducidade do direito de liquidação deste tributo, enquanto esteve pendente a impugnação da liquidação do primeiro.

7- Tem sido defendido pela maior parte da doutrina que a Administração, em face do princípio da legalidade a que está subordinada a sua actuação, não pode deixar de aplicar a lei com fundamento em inconstitucionalidade, pelo menos fora dos casos em que não estejam em causa direitos fundamentais (No sentido de que, em princípio, estando a Administração imediatamente subordinada à lei, não pode deixar de cumpri-la com fundamento na sua inconstitucionalidade, pronunciam-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 3.ª edição, página 924, que, no entanto, admitem excepções quando estiverem em causa direitos, liberdades ou garantias, se a inconstitucionalidade for «flagrante e manifesta». Em sentido semelhante se pronuncia o primeiro Autor em Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 3.ª edição, páginas 415-416.

Em sentido semelhante, defendendo que a Administração não pode aplicar actos infraconstitucionais ostensivamente violadores de direitos, liberdades e garantias e direitos análogos, se pronuncia PAULO OTERO, o Poder de Substituição em Direito Administrativo, volume II, página 536, que, em Legalidade e Administração Pública, O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, páginas 667-671, estende essa não aplicabilidade a «leis injustas», enquanto negação de um Estado de Direito material baseado na dignidade da pessoa humana, e aos casos em que a Constituição sanciona a inconstitucionalidade com inexistência jurídica ou ineficácia.

Também no sentido de que a Administração não pode deixar de aplicar leis inconstitucionais, pode ver-se JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, páginas 289-290, e tomo VI, páginas 176-183, admitindo, porém excepções nos casos em que estiver em causa a prática de crime ou estejam em causa direitos insusceptíveis de suspensão em estado de sítio (art. 19.º, n.º 6, da C.R.P.) e nos casos de leis juridicamente inexistentes, decisões baseadas em critérios de justiça material, decisões de processos contra-ordenacionais, normas julgadas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional em sede de fiscalização preventiva e leis vetustas desconformes com a ideia constitucional de Direito.

Na mesma linha, pode ver-se MARCELO REBELO DE SOUSA, O Valor jurídico do Acto Inconstitucional, I, páginas 251-252, que defende que «não se afigura legítimo que um órgão da Administração Pública se substitua aos órgãos de fiscalização da constitucionalidade, desse modo deixando de aplicar um acto do poder político do Estado que considera inconstitucional».

Ainda em sentido semelhante, VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, páginas 207-211, defende que só deve admitir-se a desaplicação de leis pela Administração nos casos de inconstitucionalidade material; pelos órgãos superiores da Administração; se tal for possível, sem prejuízo grave para o interesse público ou para interesses particulares; em caso de dúvidas, deverá a Administração optar por uma presunção justeza ou de constitucionalidade da lei; nos casos de convicção justificada deve optar pela solução menos onerosa. ).

Em sentido contrário, porém, se pronuncia RUI MEDEIROS, A Decisão de Inconstitucionalidade, páginas 168 e seguintes.

No entanto, as dúvidas que se podem suscitar em relação ao dever de acatamento de actos legislativos inconstitucionais, não surgem com a mesma intensidade em relação ao acatamento de actos regulamentares ilegais ou inconstitucionais, pois não valem nesta matéria considerações derivadas do princípio constitucional da separação de poderes, pois tanto os actos regulamentares como os actos administrativos que neles se baseiam se inserem no âmbito da função administrativa.

De qualquer modo, em relação a actos regulamentares (emolumentos do registo e notariado), a jurisprudência da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo vem sendo pacífica no sentido de a Administração não estar vinculada por regulamentos internos que sejam incompatíveis com o direito comunitário, anulando os actos que fazem a sua aplicação e entendendo que, nessas situações, se está perante erro de direito imputável aos serviços para efeitos da responsabilização por juros indemnizatórios a favor do contribuinte. (Entre muitos outros, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 31-10-2000, proferido no recurso n.º 25174, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-1-2003, página 3950;

- de 15-11-2000, proferido no recurso n.º 22791, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-1-2003, página 4120;

- de 29-11-2000, proferido no recurso n.º 25051, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-1-2003, página 4359;

- de 13-12-2000, proferido no recurso n.º 23048, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-1-2003, página 4466;

- de 13-12-2000, proferido no recurso n.º 25321, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-1-2003, página 4519;

- de 17-1-2001, proferido no recurso n.º 25127, publicado no Apêndice ao Diário da República de 27-6-2003, página 34;

- de 17-1-2001, proferido no recurso n.º 23308, publicado no Apêndice ao Diário da República de 27-6-2003, página 14;

- de 31-1-2001, proferido no recurso n.º 25240, publicado em Acórdãos Doutrinais do S.T.A. n.º 479, página 1475, e no Apêndice ao Diário da República de 27-6-2003, página 286;

- de 31-10-2001, proferido no recurso n.º 26392, publicado em Fiscalidade 9, página 103;

- de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 26432, publicado no Apêndice ao Diário da República de 13-10-2003, página 2602;

- de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 26404, publicado no Apêndice ao Diário da República de 13-10-2003, página 2593;

- de 28-11-2001, proferido no recurso n.º 26431, publicado no Apêndice ao Diário da República de 13-10-2003, página 2853;

- de 28-11-2001, proferido no recurso n.º 26328, publicado em Acórdãos Doutrinais do S.T.A. n.º 490, página 1300, e no Apêndice ao Diário da República de 13-10-2003, página 2829;

- de 12-12-2001, proferido no recurso n.º 26487, publicado no Apêndice ao Diário da República de 13-10-2003, página 2932.)(A doutrina também mostra mais abertura à possibilidade de desaplicação, por inconstitucionalidade, de normas regulamentares.

Além de RUI MEDEIROS, A Decisão de Inconstitucionalidade, páginas 195-202, que defende em absoluto essa possibilidade de desaplicação, pode ver-se VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, página 211, nota 35, que admite uma maior amplitude de tal desaplicação, tendo em conta, no entanto, as relações interorgânicas e de competência.)

A questão que se coloca em relação ao dever de a Administração recusar a aplicação de normas regulamentares internas que violem o direito comunitário coloca-se em termos semelhantes em relação às normas constitucionais, nomeadamente porque o reconhecimento da supremacia do direito comunitário é feito com base numa norma constitucional (art. 8.º, n.º 3, da C.R.P.).

De resto, o entendimento de que a administração tributária estivesse proibida de recusar a aplicação de normas regulamentares com fundamento em incompatibilidade com normas de categoria superior, inclusivamente as constitucionais, conduziria à conclusão de que, quando a Administração praticasse um acto com recusa de aplicação de uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade estaria a praticar uma ilegalidade, susceptível de servir de fundamento a uma sentença de anulação do acto. Ora, esta conclusão é inaceitável, pois, a ser esse o fundamento da anulação judicial, seria seguro que, em execução do julgado anulatório, o tribunal, como está constitucionalmente obrigado a recusar a aplicação de normas inconstitucionais (art. 204.º da C.R.P.), não poderia ordenar a reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado esse acto (isto é, não podia ordenar a prática do acto, omitido pela Administração, de aplicação da norma inconstitucional) (Nos termos do art. 100.º da L.G.T., a administração tributária está obrigada, em caso de procedência total ou parcial de reclamação, impugnação judicial ou recurso a favor do sujeito passivo, à imediata e plena reconstituição da legalidade do acto ou situação objecto do litígio, compreendendo o pagamento de juros indemnizatórios, se for caso disso, a partir do termo do prazo da execução da decisão.

Na mesma linha, estabelece o art. 173.º, n.º 1, do C.P.T.A. que «a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado».), antes teria, para reconstituir a situação hipotética que existiria se tivesse sido cumprida a legalidade, ordenar a prática precisamente do mesmo acto que anulou, de recusa de aplicação da norma inconstitucional.

Isto é, independentemente da relevância que a desobediência da Administração a normas inconstitucionais possa ter em outros domínios (Nomeadamente, efeitos internos da própria Administração, como será o caso da matéria disciplinar.), é seguro que não podem os Tribunais aceitar o entendimento de que a Administração, ao praticar actos com eficácia externa, que afectam a esfera jurídica dos administrados, não esteja vinculada a rejeitar a aplicação de normas regulamentares ilegais ou inconstitucionais.

É certo que tal dever de rejeição de aplicação de normas inconstitucionais não terá de ser reconhecido em relação a todos os órgãos e agentes da administração, pois a estrutura hierárquica pode reservar esse direito apenas para os que se coloquem no topo da hierarquia. Na verdade, do preceituado nos n.ºs 2 e 3 do art. 271.º da C.R.P. decorre que os órgãos superiores da administração podem impor aos órgãos, funcionários e agentes subalternos o dever de acatamento de ordens ou instruções ilegais, desde que o seu cumprimento não implique a prática de crime, pelo que não há obstáculo a que os órgãos superiores proíbam aos seus subalternos a desaplicação de normas inconstitucionais fora dos casos em que a sua aplicação consubstancie infracção criminal.

Mas, esta restrição ao dever de desaplicação de normas inconstitucionais não tem aplicação no caso em apreço, uma vez que o órgão com competência para liquidar os tributos liquidados, e que efectivamente os liquidou, foi uma Câmara Municipal, que não tem qualquer subordinação hierárquica.

Pelo exposto, conclui-se que não havia obstáculo legal a que a Câmara Municipal de Matosinhos rejeitasse a aplicação da Taxa Municipal de Urbanização, com fundamento na sua inconstitucionalidade, e liquidasse, ab initio, a Taxa Municipal de Loteamentos e Infra-Estruturas.

Consequentemente, não houve suspensão do prazo de caducidade do direito de liquidação deste último tributo, pelo que se tem de concluir que, quando a impugnante foi notificada da liquidação impugnada, já esse prazo tinha caducado.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida, com esta fundamentação.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Janeiro de 2005. – Jorge de Sousa (relator) – Fonseca Limão – Vítor Meira (Vencido. Não acompanho o acórdão quando considera legítimo que qualquer órgão da Administração Pública possa deixar de aplicar uma norma emanada da Assembleia da República ou do Governo e promulgada pelo Presidente da República invocando a sua inconstitucionalidade. É aos Tribunais que cabe a apreciação da inconstitucionalidade. De um ponto de vista de especulação jurídica em termos doutrinários tal tese pode ser aliciante. Todavia, em termos práticos – e a jurisprudência deve considerar as situações jurídicas concretas de aplicação da lei aos factos – não se me afigura defensável que a Administração Pública, que se encontra na dependência hierárquica do Executivo se substitua aos Tribunais no sentido de sindicar a constitucionalidade das leis que lhe cumpre aplicar.).