045941 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é acto interno o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, que altera a situação remuneratória de um conjunto de funcionários resultante de acto anterior que indeferira o pedido de cada um deles de promoção à classe imediata, o que condicionara os termos de transição para os escalões do "novo sistema retributivo" (NSR), na parte em que nega ao reposicionamento efeitos retroactivos.

II- O acto secundário absorve a identificação dos destinatários constante do acto primário. É "identificação adequada" dos destinatários do acto administrativo, para efeitos dos artigos 120º e 123°/2/b) do CPA, a que se alcança através da remissão para a identificação nominal contida no acto administrativo cujos efeitos o acto em causa alterou.

III- Após o decurso do prazo de impugnação do acto ilegal sem que esta ocorra, a sua revogabilidade (ou alteração) passa a depender dos requisitos fixados no art. 140° do CPA.

IV- O acto pelo qual a Administração reforma a situação do particular resultante de acto consolidado por falta de impugnação oportuna, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz, em regra, efeitos para o futuro, sem prejuízo de a Administração poder atribuir-lhe efeitos retroactivos, nos termos do art. 145°/3 do CPA.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

1. O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo que concedeu provimento ao recurso contencioso ali interposto por A..., que tinha por objecto o indeferimento tácito do recurso hierárquico que apresentara àquela entidade do despacho, de 28.2.96, do Director Geral das Contribuições e Impostos, na parte em que, embora procedendo ao seu reposicionamento no Novo Sistema Retributivo (NSR) nos termos que decorreriam da promoção automática a liquidador tributário principal na data em que reuniu as condições legais (25.10.89), recusou efeitos retroactivos a esse reposicionamento.

Apresentou alegação (fl. 128/130), na qual formulou as seguintes conclusões:

1) O douto Acórdão recorrido não podia evocar, como fundamento da anulação do indeferimento tácito impugnado, o vício de violação do artigo 145, nº 2, do CPA, uma vez que esse vício jamais foi arguido pela recorrente contenciosa.

2) O douto acórdão recorrido fez errada aplicação do disposto no art. 145, nº 2, do CPA, uma vez que o despacho de 28-2-96, por não ter sido praticado no contexto do artigo 141, nº 1, do CPA, não tinha de ter necessariamente efeitos retroactivos.

3) O douto Acórdão recorrido devia ter rejeitado o recurso contencioso, por não se ter formado o indeferimento tácito indicado, pela recorrente contenciosa, como objecto do mesmo.

4) O douto Acórdão recorrido fez incorrecta aplicação do artigo 145, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo e desrespeitou o disposto nos artigos 668, nº 1, alínea de), 2ª parte, do Código do Processo Civil e 25, nº 1, da LPTA, não merecendo, em consequência, ser confirmado.

A recorrida apresentou contra-a alegação (fl. 131/135), com as seguintes conclusões:

A) O Acórdão recorrido não incorre em excesso de pronúncia, uma vez que o motivo determinante da anulação do indeferimento tácito contenciosamente recorrido foi igualmente invocado pela recorrente, a saber, o carácter vinculadamente retroactivo da revogação operada pelo despacho de 28/02/96.

B) A questão da alegada natureza interna do acto do Sr. DGCI de 28/02/96 – suscitada pela Autoridade Recorrente, embora sem inequivocamente a levar às respectivas conclusões – mostra-se igualmente improcedente, visto tratar-se, efectivamente, de um acto plural, que define a situação jurídica de cada um dos interessados, entre os quais o ora recorrida, que se encontram suficientemente identificados no parecer onde foi exarado o despacho (cf. pontos 14, 16, 17, 25 e conclusão I do parecer);

C) Quanto aos restantes vícios imputados ao Acórdão pela Autoridade recorrente, não são procedentes, uma vez que a Autoridade recorrente esquece ou omite que a decisão a quo pressupôs, e bem, que a margem de livre apreciação do despacho do Sr. DGCI de 28/02/96, objecto do recurso hierárquico necessário, se esgotou na opção quanto a manter ou revogar o acto ilegal, ainda que já consolidado na ordem jurídica (cf., os doutos Acórdãos desse STA de 27/04/95, rec. 35341 e de 05/03/96, rec. 37751).

D) Resulta, pois, esgotado que estava o respectivo poder discricionário, nos termos expostos, ter a Autoridade recorrente ficado subordinada a estritos critérios de legalidade no plano da definição do caso concreto.

A fl. 138, dos autos, foi proferida decisão de sustentação do acórdão recorrido, nela se concluindo que este não enferma de qualquer nulidade.

O Exmo. Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer final:

Vem interposto recurso do acórdão de fls. 116 e segs. em que o TCA anulou o acto tácito de indeferimento, imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do recurso hierárquico interposto pela recorrente do despacho de 28-02-98, do Director Geral das Contribuições e Impostos que, revogando anterior decisão, ordenou o seu reposicionamento remuneratório, mas apenas com efeitos para futuro.

No presente recurso, a entidade recorrente imputa a decisão recorrida os seguintes erros:

A- nulidade do acórdão por violação da al. d), do artigo 668, do C.P Civil;

B- o despacho de 28-02-96 é uma orientação de serviço, um acto interno irrecorrível pelo que não impendia sobre o Secretário de Estado a quem foi dirigido o recurso hierárquico do despacho do Director Geral o dever legal de o decidir. Em consequência o recurso contencioso carece de objecto pelo devia ser rejeitado;

C- errada interpretação e aplicação do artigo 145, n.º 2, do CPA.

Analisando:

A- Quanto à arguida nulidade por excesso de pronúncia, a nosso ver, não ocorre.

De facto, apesar do recorrente não ter invocado expressamente a violação do artigo 145, n.º 2, do CPA, a verdade é que o acórdão estriba o conhecimento de tal vicio através do apelo que faz aos artigos 266, nº 2, da CRP, e 664, do CPCivil que dispõe que " o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito".

É que o recorrente nos articulados alega violação do princípio da igualdade, invocando expressamente os artigos 5, do CPA e 266, n.º 2, da CRP, alegando ainda e não se está perante o "uso de um poder discricionário porquanto o direito à promoção decorre da aplicação de poderes vinculados resultantes da lei " – cfr. conclusão f) das alegações do recurso contencioso.

Tal alegação, ainda que implicitamente, contém uma referência à violação do princípio consagrado no artigo 145, nº 2, do CPA, segundo o qual a revogação dada em ilegalidade tem efeitos retroactivos, movendo-se pois, o acórdão recorrido no âmbito do pedido e da causa de pedir pelo que também não ocorre a nulidade prevista na al. d), do artigo 668, do C. P. Civil – cfr. neste sentido o ac. de 5-03-00, Rec.º n.º 45.143.

B- Rejeição do recurso contencioso por falta de objecto, face a natureza tema do despacho de 28-02-96, do DGCI.

A questão tem sido tratada em vários arestos deste STA de forma diferente.

Na verdade enquanto parte da Jurisprudência da 1ª Secção deste Tribunal tem ido no sentido da rejeição do recurso contencioso, atribuindo natureza interna ao acto de 28-02-96 – cfr. entre outros os acórdãos de 15-02-00, Rec.ºs n.º 44.858, 5.023, 45.067, 45.230 e 45.665 – outra parte talvez ligeiramente maioritária, tem decidido que tal despacho constitui um verdadeiro acto administrativo definidor da situação individual e concreta do recorrente, pelo que sobre o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais impendia o dever legal de decidir, o que faz atribuir ao seu silêncio a presunção de indeferimento tácito indispensável para a abertura da via contenciosa cfr. neste sentido, entre outros, os acórdãos de 23-02-00, Proc.ºs n.º.862, 45.113, 45.325, 45.459 e de 15-03-00, Rec.º n.º 44.865.

Pela nossa parte, e na esteira desta última jurisprudência, afigura-se-nos que, ao contrário do defendido pelo aqui recorrente, o despacho hierarquicamente pugnado não constitui uma mera orientação genérica para os serviços, Mas, desde logo, define a situação dos seus destinatários – os funcionários a quem se aplique o reposicionamento salarial ordenado – impondo-lhe de modo unilateral e autoritário que tal reposicionamento não terá efeitos retroactivos.

Trata-se, pois de um acto lesivo, sujeito a recurso hierárquico necessário, pelo que o recurso contencioso interposto tem objecto – o presumido indeferimento tácito o recurso hierárquico – pelo que, nesta parte, não assiste razão à entidade aqui recorrente.

C- Errada aplicação, no acórdão recorrido, do disposto no artigo 145, n.º 2, do CPA.

A questão reside em saber se a revogação operada pelo despacho de 28-02-98 teve em vista a reposição da legalidade – o que implicaria a retroactividade dos seus feitos, nos termos do artigo 145, n.º 2, do CPA (tese do acórdão recorrido) – ou se teve como fundamento razões de mera conveniência da Administração, derivadas do facto de ter constatado coexistirem regimes remuneratórias diversos quanto a funcionários em igualdade de condições que, apesar da convalidação da eventual ilegalidade de anterior acto lesivo, entendeu por bem reparar e impedir que, no futuro, tais situações se mantivessem, hipótese em que o regime da revogação será o dos actos válidos e, nos termos do artigo 145, n.º 1, do CPA, terá efeitos para futuro.

Esta questão tem sido decidida uniformemente, neste STA, neste último sentido, i. e. que à revogação operada se deve aplicar o regime da revogação dos actos válidos.

Na verdade, como se escreve no acórdão deste STA de 12-01-00, Recurso n.º 44.839, a propósito de caso idêntico, a Autoridade administrativa ao proferir o acto revogatório teve " apenas a preocupação de tomar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atente a indesejável disparidade que casos diversos haviam provocado.

Assim a eventual ilegalidade, embora “sanada”, no entender da administração, dos actos revogados surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com mera intenção de repor a legalidade. "

Assim, a sentença recorrida ao considerar a revogação como a de um acto inválido, e ao anular o despacho contenciosamente recorrido, com o fundamento no facto de, ao atribuir-lhe efeitos para futuro, ter violado o disposto no artigo 145, n.º 2, do CPA, incorreu em erro de julgamento pelo que deve este Tribunal proceder à sua revogação e ordenar a baixa do processo ao TCA para conhecimento dos outros vícios alegados e ainda não conhecidos.

Somos, pois nos termos expostos, pela procedência do presente recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

2. O acórdão recorrido deu como provada a seguinte matéria de facto:

1- Em 1.10.89, o recorrente detinha a categoria de Liquidador Tributário de 1ª classe.

2- Tomou posse dessa categoria em 25.10.86 e, aquando da entrada em vigor do N.S.R., tinha classificação de serviço para ser promovido à classe imediata.

3- O recorrente detém actualmente a categoria de técnica tributária.

4- Em 14.2.96, foi emitida pela D.G.C.I. a informação jurídica cuja cópia consta de fls. 16-24 dos autos, de que se transcreve:

«(...) 28. Coloca-se agora a questão de saber se estes funcionários têm direito a retroactivos desde a data em que deveriam ter sido promovidos relativamente às diferenças de vencimento resultantes da consideração da promoção.

29. O acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei, vicio que estava a ser confirmado pelo S. T. A. em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários.

30. Os actos administrativos ilegais apenas podem ser revogados, com fundamento na sua ilegalidade

31. Uma vez que este acto não foi atacado, a não ser por alguns funcionários, ele é insusceptível de revogação para os restantes, tendo-se consolidado pelo decurso do tempo.

32. Na esteira da doutrina do Prof. Freitas do Amaral, decorrido o prazo de recurso contencioso sem que do acto ilegal seja interposto recurso, a sua ilegalidade fica sanada e o acto torna-se legal (in D.A. vol. III).

33. Entramos, pois, em sede de revogabilidade dos actos válidos, relativamente à qual prevê o art. 140° do C.P.A., serem estes livremente revogáveis.

34. A competência para revogar é do autor do acto e a revogação apenas produz efeitos para o futuro, podendo, contudo o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando seja favorável aos interessados – art. 142° e 145° do C.P.A.

35. Esta eficácia retroactiva constitui, todavia, um poder discricionário do autor do acto.

36. Em conclusão, o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário pode ser revogado para o futuro nos termos do art.140 do C.P.A., podendo o autor do acto, se o entender atribuir-lhe efeitos retroactivos.

Assim, e concluindo:

I- Deve ser refeita a progressão do grupo de técnicos referido no ponto 14 deste parecer – grupo 290 que se encontra no índice 460.

II- Deve ser igualmente refeita a progressão dos funcionários referidos no ponto 26.

III- A resolução destas duas situações não implica efeitos retroactivos.

(...»)

5- Por sobre essa informação, o Sr. Subdirector-Geral emitiu, em 28.2.96, o seguinte parecer:

«Estou de acordo com o presente parecer. Como vem referido, deve ordenar-se o reposicionamento dos funcionários, não devendo ser atribuído ao acto revogatório efeitos retroactivos, produzindo, pois, efeitos só para o futuro. A consideração superior».

6- O Sr. Director-Geral das Contribuições e Impostos, em 28.2.96, sobre tal parecer, proferiu o seguinte despacho:

«Concordo, nos termos e condições propostas pelo Sr. SD.G - Dr. ...»

7- Em Maio de 1996, o ora recorrente interpôs recurso hierárquico desse despacho para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pedindo a revogação parcial do acto e, «em consequência, determinar que o mesmo seja aplicado a todos os seus destinatários e designadamente ao agora recorrente, com efeitos retroactivos à data em que o mesmo adquiriu o direito à promoção à classe imediata (...)»

O DIREITO

3. Antes de mais, importa conhecer da arguição de nulidade do acórdão recorrido.

Alega a entidade recorrente, a propósito, que esse acórdão não poderia ter invocado o vicio de violação do art. 145 do CPA para a decidida anulação do indeferimento tácito impugnado, uma vez que, segundo afirma, tal vício não foi arguido pela recorrente contenciosa. Pelo que, tendo-se fundamentado na existência desse vício de violação de lei, o acórdão padeceria de nulidade, por excesso de pronúncia, nos termos do art. 668, nº1, al. d), 2ª parte do CPCivil.

E é certo que, no recurso contencioso, a aí recorrente, ora recorrida, não fez expressa invocação de violação da norma do art. 145, nº 2 do CPA. Todavia, defendeu que a Administração, ao reconhecer o respectivo direito ao reposicionamento no NSR, ficou legalmente vinculada a fazê-lo com efeitos retroactivos à data em que deveria ter ocorrido a respectiva promoção automática à categoria de liquidadora tributária. Pois que, segundo então alegou a ora recorrida, não se está perante o uso de um poder discricionário porquanto o direito à promoção decorre da aplicação de poderes vinculados resultantes da lei (al. f) da alegação do recurso contencioso).

Tal alegação, como nota o Exmo. Magistrado do Ministério Público, contém referência, ainda que implícita, ao princípio consagrado no indicado art. 145, nº 2 do CPA, segundo o qual a revogação fundada em ilegalidade tem efeitos retroactivos.

Em face do que deverá concluir-se que a violação deste preceito legal era questão de que cumpria conhecer no acórdão recorrido. Tanto mais que, como dispõe o art. 644 do CPCivil, no mesmo acórdão expressamente invocado, «o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito».

Improcede, pois, a deduzida arguição de nulidade.

4. Cumpre agora conhecer da questão da (i)legalidade da interposição do recurso contencioso, por ter por objecto, segundo a recorrente, mero acto interno dirigido aos serviços. Trata-se de questão que, ao invés do que afirma a alegação da recorrente, não foi suscitada no recurso contencioso, não tendo sido também conhecida no acórdão recorrido. Porém, esta circunstância não obsta ao seu conhecimento em sede de recurso jurisdicional, porque respeita a matéria de conhecimento oficioso, susceptível, por isso, de ser apreciada, desde que não decidida com trânsito em julgado (art. 110 LPTA).

É questão sobre a qual não é unânime a jurisprudência deste Supremo Tribunal perante o despacho também agora em causa, como dá desenvolvida conta o acórdão de 5.4.2000 – Rº 45.761 Vd. ac. de 1.6.00, proferido no Rº 44 886, que aqui seguimos de perto

Como refere também o acórdão, de 1.6.00, proferido no Rº 44 886 e que aqui seguimos de perto, para parte dos juízes, o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos hierarquicamente recorrido é um acto interno, cujos efeitos se esgotam na instrução aos serviços para agir de certo modo. Assim, por inexistência do dever legal de decidir, não se teria formado indeferimento tácito e o recurso contencioso não teria objecto.

Para outros, o despacho de 28/2/96 do Director-Geral das Contribuições e Impostos, sendo claramente revogatório de um anterior despacho da mesma autoridade que indeferira a pretensão do interessado de ser promovido à categoria imediatamente superior produz imediatamente efeitos no caso individual e concreto. O despacho hierarquicamente recorrido seria um acto plural, contendo um feixe de actos revogatórios – na parte recorrida, parcialmente não revogatórios – de um feixe de actos de indeferimento. Pelo que o silêncio da autoridade administrativa ad quem vale como indeferimento para efeitos de recurso contencioso, nos termos dos arts. 175°/3 e 109° da LPTA.

É este o entendimento a que aderimos, com os fundamentos, que inteiramente acolhemos, do citado acórdão de 5.4.00, que seguidamente se transcrevem:

"Interessará começar por referir a fundamentação da primeira corrente jurisprudencial, para depois se explicitarem as razões pelas quais dela nos afastamos.

Para aquele efeito se passa a transcrever a fundamentação do citado acórdão de 23 de Novembro de 1999, processo n.º 45 204:

"(...) destinando-se a esclarecer dúvidas existentes sobre o posicionamento dos técnicos tributários, dir-se-á que a Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos, cuja técnica subscreveu o Parecer n.º 22-AJ/96, pretendeu obviamente o esclarecimento de tais dúvidas, através de uma directiva da entidade hierarquicamente competente para o fazer, fundamentalmente que, quem de direito, regulasse a questão levantada de uma vez por todas, pois, para situações jurídicas que deveriam merecer tratamento idêntico, a resposta da Administração tinha sido díspar, agravada a diferença ainda pela existência de situações outras já resolvidas definitivamente em Tribunal.

É claro que o comando que se pedia se destinava obviamente a regular situações individuais e concretas de técnicos tributários, pois era disso que se tratava e era para isso que se exigia a dissipação das dúvidas existentes e os casos contraditórios. Só que é igualmente claro que tal comando, consubstanciado no despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, não produzia por si efeitos imediatos nas esferas jurídicas dos destinatários, pela razão simples que eles não estavam, ainda e então, identificados. Tornava-se necessária a imediação de outros actos de procedimento necessários a identificá-los, para só então determinar com rigor os contornos, a fronteira, o conteúdo de tais efeitos jurídicos, “... no confronto da pessoa....” [ESTEVES DE OLIVElRA, Direito Administrativo, I, pág. 391] seu objecto.

Por outras palavras: o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos limitou-se apenas a possibilitar a prática de um acto administrativo posterior, esse sim em sentido técnico, tanto quanto serviu de orientação para, dentro da própria Administração Tributária solucionar as dúvidas que pairavam sobre a respectiva situação.

De facto, o parecer abrange a maior parte dos técnicos que tomaram posse em 1991, que em 1 de Outubro de 1989 detinham 3 ou mais diuturnidades ou que entre aquela data e 12 de Junho de 1990 adquiriram o direito à promoção a técnico tributário de 1ª classe, mas sem dizer quais são eles, salvaguarda os que recorreram contenciosamente mas não são ali identificados, tudo isto num universo de 290, acabando por propor o seu reposicionamento de acordo com a promoção a liquidador tributário principal ou técnico tributário de 1ª classe, respectivamente, sem efeitos retroactivos, com o que o Director-Geral das Contribuições e Impostos concorda.

Não se duvida que as situações visadas regular de reposicionamento, com efeitos remuneratórios para futuro, são as concretas de determinados liquidadores e técnicos tributários. Porém, o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos não define é a situação jurídica de cada um, pois, no universo sobre que recaiu, será preciso ulteriormente identificar a data de posse de cada um dentro do período amplo sobre que incide, para determinar o termo a quo dos efeitos jurídicos pretendidos. Será pois o acto de determinação desses efeitos que lhes vai afinal desenhar o conteúdo, pelo que será também esse o verdadeiro e próprio acto administrativo.

Considerado, assim, o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos um acto meramente interno, das duas, uma: ou se dirá que o indeferimento tácito que recaiu sobre o recurso hierárquico necessário dele interposto interno é também pelos mesmos motivos [cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de Outubro de 1999, recurso nº 45066], ou se dirá mesmo que nem o acto tácito de indeferimento recorrido se chegou sequer a formar por inexistência do dever legal de decidir por parte do Secretário de Estado contenciosamente recorrido.

A nosso ver, a última resposta é a verdadeira.

Com efeito, o que a ora recorrida pediu ao Secretário de Estado nos termos do recurso hierárquico, foi a revogação do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, ou seja, a revogação de um acto interno, o que além de não ter sentido jurídico pela ausência de efeitos a revogar, não obrigava o destinatário a produzir qualquer acto administrativo por a lei não o obrigar a dar contas aos administrados das orientações internas para os serviços de si dependentes [neste sentido, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 23 de Setembro de 1999, recursos nº 44968 e 45022].

Assim, pela inexistência do dever legal de decidir, não se formou o acto contenciosamente recorrido, razão por que o recurso contencioso não tem objecto, matéria igualmente de conhecimento oficioso. "

Contra este entendimento se manifestaram os acórdãos que integram o segundo grupo de decisões atrás identificadas, com base na seguinte argumentação, extraída do acórdão de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839:

"(...) sendo o despacho de 28 de Fevereiro de 1996 do Director-Geral das Contribuições e Impostos um acto claramente revogatório de um anterior despacho da mesma autoridade, emitido em 28 de Novembro de 1990, que indeferira a pretensão do interessado de ser promovido à categoria de liquidador tributário principal com efeitos retroactivos a 10 de Março de 1990, tal despacho não seria um acto interno, mas, pelo contrário, um acto administrativo que produz imediatamente efeitos lesivos num caso individual e concreto.

Nesta perspectiva, conforme se salienta no acórdão de 16 de Novembro de 1999, o despacho de 28 de Fevereiro de 1996 visou definir a situação jurídico-profissional da interessada ora recorrida, produzindo, pois, efeitos externos imediatos, não sendo por isso uma mera orientação transmitida aos serviços hierarquicamente dependentes daquela autoridade.

E daí que sobre o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, a quem foi dirigido o recurso hierárquico tendo por objecto aquele despacho de 28 de Fevereiro de 1996 impendesse o dever de o decidir, por se tratar de acto praticado por autoridade subalterna, como era o aludido Director-Geral.

Ora esta conclusão parece ser inatacável sobretudo se tiver em linha de conta que o segmento do aludido despacho que foi hierarquicamente impugnado é o que se reporta à não atribuição de efeitos retroactivos ao reposicionamento remuneratório dos funcionários abrangidos pelo despacho, destinatários esses perfeitamente identificados pelos serviços, como resulta da Informação que serviu de base à prolação do despacho. Nesta parte, pelo menos, o despacho não se limita a transmitir orientações genéricas aos serviços quanto ao aludido reposicionamento, pois impõe desde logo uma solução, definindo autoritariamente a situação desses funcionários, entre os quais se conta a ora recorrida, na medida em que proíbe que os efeitos em principio benéficos do ordenado reposicionamento se prolonguem retroactivamente.

Não pode, assim, ter-se por interno um tal acto."

Esta fundamentação pode ser enriquecida pelas seguintes considerações, extraídas do acórdão de 10 de Dezembro de 1998, processo n.º 393, do Tribunal Central Administrativo:

“É exacto que o despacho do superior hierárquico, que apenas contenha uma orientação a observar pelos serviços, é um acto interno que, podendo visar a emissão futura de algum acto com efeitos exteriores, é contenciosamente irrecorrível (cfr. artigo 25º, nº 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos). Tais orientações nunca resolvem directamente situações reais, pois a solução a dar-lhes há-de imediatamente advir de um acto que, respeitando embora os critérios fornecidos, lhes acrescente a novidade de os imprimir, com a adequação necessária, numa questão particular. Há que distinguir cuidadosamente estes casos, em que o superior hierárquico fornece meras indicações, genéricas ou abstractas, aos seus subalternos a fim de que estes venham a resolver casuisticamente em conformidade, daqueles em que o superior decide realmente, embora a efectivação da decisão proferida dependa de actos de execução, isto é, de um qualquer acréscimo de actividade. E, como resulta do que vimos expondo, os dois tipos de situações diferenciam-se pela consideração distintiva de três realidades: os critérios teoréticos, as soluções que os apliquem e, por último, os modos de realização prática das soluções entretanto estabelecidas.

Ora, não parece que se deva vislumbrar no acto de 28 de Fevereiro de 1996 uma natureza puramente indicativa de uma resolução futura. Desde logo, porque o despacho manifestou o explícito propósito de revogar um acto anterior que indeferira a pretensão de muitos funcionários; para além de que o despacho integra ainda a intenção de revogar as definições relativas ao posicionamento de outros funcionários que, estando em situação similar àqueles, com tais definições se haviam conformado. Ora, esta vertente destrutiva, operando a se e sobre actos perfeitamente individualizados, não necessita de qualquer acréscimo ou complemento para produzir de imediato os seus efeitos, o que significa que o acto permeou a ordem jurídica, introduzindo-lhe logo uma assinalável alteração. Quanto à sua vertente construtiva, há que reconhecer que o despacho definiu o que devia acontecer a cada um dos funcionários a que se referiu, e em que se incluía a ora recorrente, não deixando aos subalternos qualquer margem de apreciação decorrente das peculiaridades concretas de cada caso.

Convém, aliás, notar, que a conformação feita pelo acto só repugna à recorrente num único pormenor – o da não atribuição de efeitos retroactivos à solução acolhida. Ora, é inequívoco que, neste ponto, o acto não se limitou a orientar ou a encaminhar, mas que decidiu em termos categóricos, de sorte que, comunicado o acto, ficou logo claro, para cada um dos seus múltiplos destinatários, que não iria beneficiar da aludida retroactividade.

Por outro lado, o acto recorrido não é qualificável como genérico, pois, na medida em que produziu imediatos efeitos jurídicos em casos individuais e concretos, a sua pronúncia recaiu sobre a ordem do particular, em vez de simplesmente pairar no domínio da generalidade. O que sucede é que o acto sub judice cabe na categoria dos chamados actos administrativos plurais, já que incorpora um feixe de actos em número correspondente à pluralidade dos seus destinatários – que são, precisamente, as pessoas abrangidas pela decisão.

Ao invés do que defende o Ministério Público, as anteriores considerações não prejudicam a doutrina de que os actos de processamento de vencimentos incorporam definições jurídico-administrativas directamente recorríveis. Assim é, realmente, e em princípio, a não ser que, como resulta das regras gerais, a definição inclusa no acto de processamento não passe da repetição de outra anterior. Praticado e comunicado um acto que posicione um funcionário num determinada índice, é óbvio que o ataque a esse posicionamento não poderá ser feito pela interposição de recurso do acto processador que meramente secunde a definição pretérita; o que denota que os actos de processamento de vencimentos são atacáveis, mas, como é de regra, só na medida em que integrem uma estatuição inovatória. Ora, o acto recorrido, embora sem descer a pormenores, definiu qual o posicionamento futuro da recorrente nas categorias e escalões, pelo que os actos de processamento dos seus vencimentos mais não deverão fazer do que executar fielmente essa definição, Se dela se apartarem, serão recorríveis; mas, enquanto a cumprirem, não o serão, pois faltar-lhes-á a marca da novidade.

Aliás, ao argumentar com a recorribilidade dos actos de processamento de vencimentos, o Sr. Procurador esqueceu um pormenor de suma importância. É que, incidindo a controvérsia dos autos sobre a retroactividade de uns benefícios, os actos de processamento dos vencimentos futuros nunca se apresentariam como um modo de resolver a presente disputa, porque, debruçando-se cada um deles sobre o que é devido "agora» nada de decisivo conteriam sobre o que porventura fora devido no passado. Os actos de processamento dos vencimentos da recorrente, pela circunscrição do seu conteúdo, são alheios ao problema que a aflige, pelo que não se apresentam como uma base a partir da qual ela poderia resolvê-la.

Deste modo, podemos afastar a objecção do Ministério Público, segundo a qual o acto de 28 de Fevereiro de 1996 seria meramente interno e genérico, pelo que teria inexistido o dever legal de decidir o recurso hierárquico dele interposto – o que conduziria à rejeição do presente recurso contencioso, por falta de objecto."

A questão da pretensa inexistência de acto administrativo por não adequada identificação dos respectivos destinatários foi proficientemente enfrentada nos citados acórdãos de 24 de Fevereiro de 2000, processos nº 45 032, 45 095 e 45 150, nos seguintes termos:

"O cerne da questão encontra-se na qualificação do despacho de 28 de Fevereiro de 1996 do Director-Geral das Contribuições e Impostos como acto administrativo (externo, definindo imediatamente a situação remuneratória dos funcionários a que se aplica).

Data vénia, face ao texto e às circunstâncias desse despacho, não é sustentável a sua interpretação como mera ordem, simples orientação para os serviços, que esgota os seus efeitos nas relações interorgânicas.

Em primeiro lugar, esse despacho está construído por reenvio sucessivo para o parecer do Subdirector-Geral e deste para o Parecer nº 22-AJ/96. Essa motivação evidencia a vontade funcional do autor do acto de modificar, com efeitos prospectivos, o estado actual da situação emergente do seu anterior despacho (de 28 de Novembro de 1990) que, indeferindo a pretensão de promoção à classe imediata, conformara em matéria remuneratória, de posicionamento nos escalões do NSR, a relação jurídica de emprego de todos os funcionários requerentes. Essa alteração da situação remuneratória dos funcionários abrangidos é claramente proposta ao Director -Geral com a qualificação de constituir um acto revogatório e com realce para que lhe cabia a ele a competência para praticá-la, seja no Parecer n.º 22-AJ/96 (vide nºs 34 e 36), seja no parecer do Subdirector-Geral, a que aquele dirigente máximo do serviço aderiu.

Nada há que suporte o entendimento de que o Director-Geral, tendo partido do pressuposto de que a redefinição da situação jurídica dos funcionários que pretende ver consagrada passava pela revogação de um acto anterior da sua autoria e que era dele a competência revogatória (artigo 142º do Código do Procedimento Administrativo), remetesse para subalternos o encargo da decisão. Mais claramente: além de repelida pelo texto e contexto do acto, afronta a presunção de que o autor do acto visou adequar a decisão ao tipo legal – que é um dos elementos ou critérios de interpretação do acto administrativo – a suposição de que o Director-Geral das Contribuições e Impostos, consciente e voluntariamente, ordenasse a prática pelos subalternos de actos que, de acordo com as representações a que aderiu, seriam ilegais e ao arrepio do que, afinal, lhe era proposto nos elementos preparatórios de que se serviu para decidir.

A força deste último argumento em nada é abalada pela eventual conclusão de que, afinal, esta reapreciação oficiosa da situação remuneratória dos funcionários, apesar de negativa ou divergente relativamente à situação gerada ou condicionada pela anterior decisão de não os promover à classe imediata, não será uma revogação em sentido estrito. Seria então uma alteração ou uma substituição, mas o regime legal é, no aspecto da competência, o mesmo (artigo 147º do Código do Procedimento Administrativo).

Assim, esse despacho tem um grupo de destinatários perfeitamente determinado. São os 290 técnicos posicionados no índice 460 e os técnicos tributários que entre 1 de Outubro de 1989 e 12 de Junho de 1990 adquiriram o direito à promoção a técnico tributário de 1ª classe (vide pontos 14 e 26 e Conclusões I e II do parecer nº 22-Al/96). Ainda que se tornem necessários actos de acertamento quanto aos efeitos favoráveis, a situação fica imediatamente definida no que respeita à não retroacção de efeitos, que é o aspecto questionado. Para o período anterior ao despacho mais nenhum acto tem lugar. A situação de cada um fica como está, portanto, está definida.

Porém, seria sobressimplificar o problema supor que a jurisprudência contrária ignora este aspecto. A divergência está na interpretação a dar – ou, mais rigorosamente, na aplicação a fazer da lei face às circunstâncias da espécie – ao preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 120º e 123º, nº 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo, quando neste preceito se exige que o acto contenha «a identificação adequada do destinatário ou destinatários».

Na verdade, foi preocupação do legislador, confessada no preâmbulo do diploma, «evitar dúvidas e contradições que têm perturbado a nossa jurisprudência» acerca da identificação do acto administrativo e para tanto «sublinha-se com particular energia que só há acto administrativo aí onde a decisão administrativa tiver por objecto uma situação individual e concreta (artigo 120º e contiver a identificação adequada do destinatário ou destinatários (artigo 123º, nº 2, alínea b) (sublinhado nosso).

Poderia questionar-se se a técnica legislativa adoptada corresponde a esse propósito – ou seja, se permite dar por alcançado esse resultado, em sede de interpretação da lei – de qualificar o elemento (material) «situação individual concreta» por meio da exigência (formal) de que o acto contenha a identificação dos destinatários, que por essa via se desloca para o conceito de acto administrativo como elemento essencial. Dito de outro modo, se o que está no preâmbulo está, tal e qual, no articulado.

Mas o caso não exige que nos detenhamos sobre quais as menções do artigo 123º do Código do Procedimento Administrativo que devem considerar-se integrantes dos elementos essenciais (condições sine qua non de existência) do acto administrativo (cfr. M. ESTEVES DE OLIVEIRA, P. COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, Código de Procedimento Administrativo, 1ª edição, volume II, pág. 95), porque, face à matéria de facto fixada, a questão resvala para o domínio da aplicação mais que da interpretação da lei, como deixamos entredito.

Na verdade, o referido preceito exige identificação adequada dos destinatários. Identificação adequada não é sinónimo de identificação nominal individual, embora nisso, em último termo, tenda a resolver -se. E muito menos significa identificação no texto do acto. A identificação dos destinatários pode alcançar-se ex aliunde, isto é, pode ser intertextual. O fulcro está na aptidão do texto do acto, interpretado segundo o padrão da normalidade do destinatário, para denotá-la. Para dar um exemplo de fácil aceitação, não seria sensato duvidar de que está claramente apontado o destinatário – e portanto de que existe acto administrativo para efeitos do artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo, mesmo com a identificação do destinatário erigida em elemento essencial do conceito de acto administrativo – de um despacho «indeferido» lançado sobre um requerimento que alguém dirige à Administração. Destinatário é o autor do requerimento, ainda que o texto do despacho o não nomeie.

Embora a verdade não se revele com a gritante evidência deste exemplo, a situação dos autos é do mesmo tipo, isto é, a identificação adequada dos destinatários logra-se por uma cadeia ininterrupta e clara de remissões, a partir do texto do acto.

Com efeito, o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos de 24 de Fevereiro de 1996 agiu sobre o despacho de 28 de Novembro de 1990, cujos efeitos revogou em parte e deixou subsistir noutra parte ou, pelo menos, modificou, alterando no aspecto remuneratório a situação dele resultante. Ora este continha a identificação nominal dos destinatários. Constavam da relação anexa à «Informação n.º 1184», de 23 de Outubro de 1990, sobre a qual recaiu o despacho de 28 de Novembro de 1990. Determinados os destinatários deste despacho, identificados estão os destinatários do despacho que expressamente se lhe reporta para modificar parcialmente os efeitos dele resultantes ou que ele condicionou. São os mesmos que antes viram as suas pretensões indeferidas e agora vêem os efeitos do despacho desfavorável (apenas) parcialmente removidos. Dito de modo genérico: o acto secundário absorve a identificação dos destinatários constante do acto primário.

Assim, na parte favorável e na parte desfavorável, os destinatários do despacho de 28 de Fevereiro de 1996 não são apenas meramente determináveis (o que colocaria a questão na zona de penumbra que obrigaria a outras indagações). Estão já precisamente determinados, só restando aos serviços praticar operações de execução (na parte favorável).

E daí que sobre o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, a quem foi dirigido o recurso hierárquico tendo por objecto aquele despacho de 28 de Fevereiro de 1996, impendesse o dever de o decidir, por se tratar de acto praticado por autoridade subalterna sem competência exclusiva, como era o aludido Director-Geral. Pelo que se considera tacitamente indeferido para efeitos de recurso contencioso (artigos 109º e 175º, nº 3 do Código do Procedimento Administrativo). "

As precedentes considerações seriam suficientes para repelir a tese da natureza interna e/ou genérica do acto alvo de recurso hierárquico cujo indeferimento tácito constitui o objecto do presente recurso contencioso. Acrescentar-se-á, no entanto, que, no presente caso, sendo patente o propósito de, através do despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o Director-Geral das Contribuições e Impostos “revogar” o seu despacho de 28 de Novembro de 1990, que expressamente indeferiu os requerimentos apresentados pelos funcionários identificados na relação anexa à Informação nº 1184, sobre que foi exarado – sendo, assim, inquestionável a sua natureza de acto administrativo –, e constando a ora recorrente dessa relação (é a 21ª da página constante da fl. 99 destes autos), impõe-se a conclusão de que aquele acto visou produzir efeitos imediatos na situação individual e concreta da recorrente. Foi essa, aliás, a interpretação que os serviços administrativos deram ao acto em causa, dele notificando pessoalmente a recorrente com a indicação de que do mesmo cabia recurso hierárquico necessário para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (cfr. fls. 13), nada mais restando aos departamentos e serviços competentes do que proceder à execução material da estatuição nele contida, não lhes sendo deixada qualquer margem relevante de apreciação. Seria, aliás, absurdo – como já se referiu – que, visando o despacho de 28 de Fevereiro de 1996 "revogar" o despacho de 28 de Novembro de 1990, da autoria da mesma entidade (Director-Geral das Contribuições e Impostos), se atribuísse àquele despacho a natureza de instruções dirigidas aos seus subalternos para estes revogarem acto do seu superior, o que consabidamente não é permitido por lei (cfr. artigo 142º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo, que estabelece a regra de que a competência para a revogação de actos administrativos cabe aos respectivos autores ou aos seus superiores hierárquicos)."

Nestes termos a que inteiramente se adere, improcede a questão da rejeição do recurso contencioso, suscitada nas alegações do presente recurso jurisdicional.

5. O acórdão recorrido conheceu dos vícios de violação do caso julgado e do princípio da igualdade, que julgou improcedentes; e do vício de violação dos arts 45°, nº1 c) e 114° do Dec. Reg. 42/83, que julgou procedente.

Para decidir pela existência deste vício, o acórdão impugnado seguiu o entendimento de que os actos administrativos revogatórios fundados em ilegalidade do acto revogado retroagem sempre os seus efeitos à data da prática do acto revogado. A partir do momento em que optou por revogar o acto anterior que reconheceu ilegal, o Director-Geral estaria vinculado a repor em toda a extensão o que, bem ou mal, entendeu ser a situação legal, não podendo determinar o momento em que tal legalidade opera. Daí que se tenha concluído pela violação do art. 145, nº 2 do CPA.

A entidade recorrente impugna esta decisão, sustentando que o despacho do Director Geral das Contribuições e Impostos de 28.2.96 não tinha de ter efeitos necessariamente retroactivos.

Assiste razão à autoridade recorrida, como se decidiu, entre muitos, no citado acórdão de 5/4/2000, Proc. 45761, que mais uma vez se acompanha:

"A tese acolhida, neste ponto, pelo acórdão recorrido não tem sido sufragada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo em recentes acórdãos que se têm pronunciado sobre situações idênticas à ora em apreciação: cf., acórdãos de 16 de Novembro de 1999, processo nº 44 987, de 14 de Dezembro de 1999, processo nº 45 399, de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839, de 26 de Janeiro de 2000, processo nº 44 877, de 27 de Janeiro de 2000, processo nº 44 883, de 2 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45 031 e 45 208, de 3 de Fevereiro de 2000, processo nº 44 941, de 23 de Fevereiro de 2000, processos nºs 44 862, 45 093, 45 113, 45 325 e 45 459, de 24 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45 032, 45 095 e 45 150, de 1 de Março de 2000, processo nº 45 358, de 8 de Março de 2000, processos nºs 44 998 e 45 194, de 9 de Março de 2000, processo nº 44 999, de 14 de Março de 2000, processos nºs 44 844 e 44 989, e de 15 de Março de 2000, processos nºs 44774, 44 865, 44 910, 45054 e 45143.

Como se expendeu no citado acórdão de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839:

"Tal como se reconhece no acórdão recorrido, o aludido preceito do Código de Procedimento Administrativo [artigo 145º nº 2] fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos que agora nos interessam: em principio a revogação produz apenas efeitos para o futuro, excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo.

Interessa, por isso, interpretar o acto revogatório para poder descortinar-se o seu fundamento.

Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o Director-Geral das Contribuições e Impostos concordou com a informação dos seus serviços que considerava ilegais os actos a revogar, pois entendia que a negação do direito à promoção dos funcionários interessados estava ferida de violação de lei.

Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade dos actos revogandos.

Na verdade, a autoridade administrativa reconheceu expressamente que, por efeito do decurso do respectivo prazo de impugnação sem que houvesse recurso de uma tal decisão, a ilegalidade se "convalidara", pelo que os efeitos da revogação deveriam ser equacionados no domínio da revogabilidade dos actos válidos.

Não é assim difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado.

Assim, a eventual ilegalidade, embora «sanada», no entender da Administração, dos actos revogados surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade.

O discurso fundamentador produzido revela que a Administração seguiu o entendimento expresso, por exemplo, por FREITAS DO AMARAL e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) nos seguintes termos: «... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º.”

Efectivamente, nos termos deste artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo, a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários, como é o caso.

Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo.

É, portanto, este o regime a que deve obediência o acto revogatório e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no artigo 145º do mesmo Código.

De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º, nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo.

Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

Seria, portanto, inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados. De resto, é esta a orientação que este Tribunal tem adoptado em casos idênticos (citados acórdãos de 16 de Novembro de 1999 e de 14 de Dezembro de 1999).

Espelha-se nestes arestos o entendimento de que o núcleo essencial da fundamentação do acto contenciosamente recorrido reside na consideração de que a ilegalidade de que padecia o acto revogado estava já sanada pelo decurso do prazo sem impugnação do respectivo acto, o que o convalidara, pelo que a revogabilidade desse acto apenas seria compaginável com a regime de revogação dos actos válidos."

Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, em anotação crítica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37 751 (“Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis", Cadernos de Justiça Administrativa, nº 11, Setembro/Outubro de 1008, pág. 10, ss), que também decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal".

O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, “por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa "natureza cultural") de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa", e "por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)”.

Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por MARCELLO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que "o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não toma o acto válido, mas apenas inimpugnável isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido”, sustenta que "resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos mas que "de todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido". "0ra – conclui o autor citado – nada obsta a que a "revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos)”.

Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente "o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante, "com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com objectivo de reintegração da legalidade violada”, daqui derivando que "o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145º, nºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo)” não podendo o tribunal "para verificar a legalidade deste segundo acto, eleger como padrão o acto que legalmente deveria seguir-se ao requerimento inicial, pressupondo a destruição (anulação) do acto inicial – até porque tal destruição não é possível para o tribunal e, pressupondo que seria possível para a Administração, não foi querida por esta “.

Subscrevendo estas razões, concluindo-se pela improcedência do vício de violação de lei que o acórdão recorrido julgou verificado, e não vindo questionada pela ora recorrida a decisão de julgar improcedentes os restantes vícios imputados ao acto impugnado que nesse acórdão foram apreciados, impõe-se a revogação da decisão de anulação do indeferimento tácito impugnado, incumbindo ao tribunal a quo a apreciação do único vício arguido e ainda não apreciado: o de falta de fundamentação.

(Decisão)

5. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido e ordenando a remessa do processo ao Tribunal Central Administrativo para julgamento da matéria não apreciada (falta de fundamentação).

Sem custas.

Lisboa, 3 de Abril de 2003.

Adérito Santos – Relator – Cândido Pinho – Pais Borges (Vencido. Em conformidade com posição assumida em outros acórdãos, rejeitaria o recurso contencioso por entender irrecorrível o acto contenciosamente impugnado, em meu entender de natureza interna).