Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
I – Vem a CGD, S.A., recorrer para este Supremo Tribunal da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, de 30 de Março de 2011, proferida nos autos de verificação e graduação de créditos n.º 18/11.8BEBRG, que, por aplicação do artigo 64º do Código de Processo Civil determinou que, após trânsito em julgado do despacho, deviam os autos ser remetidos ao órgão de execução fiscal para aí serem tramitados (cf. fls. 132 e segs. e 152).
Termina as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
«1 - Considerando que a interpretação da Lei tem como limite o texto da norma legal, sendo vedado ao intérprete considerar uma "mens legis" ou "mens legislatoris" que não tenha na letra da Lei um mínimo de correspondência, ainda que imperfeitamente expressa (art.º 9º, nº 2 do Código Civil), viola a Lei retirar do silêncio do Legislador, ao redigir a Lei nº 55-A/2010, de 31.12, a intenção deste promover a remessa dos processos pendentes dos Tribunais Tributários para os Serviços de Finanças, por tal pressupor que o legislador desconhecia que o artº 5º do ETAF, que prevê, de modo claro e taxativo, que "a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente".
2 - A interpretação do artº 5º do ETAF e do artº 24º da LOFTJ no sentido de que os comandos contidos nestas normas não se aplicam, por a verificação e graduação de créditos passar a ser feita pelo órgão de execução fiscal, não se verificando uma "distribuição de competências entre tribunais, mas entre estes e um órgão da Administração Tributária (o órgão de execução fiscal)", viola o princípio da lógica jurídica de que "quem proíbe o menos proíbe o mais". Ou seja, interditando a Lei a remessa, entre Tribunais, de processos pendentes, em resultado de alterações supervenientes de facto ou de direito, por maioria de razão ela interdita a "desjudicialização" de processos pendentes - ou seja a sua remessa do âmbito jurisdicional para fora do mesmo.
3 - A aplicação imediata das leis de processo não pode lesar as garantias, direitos e interesses legítimos anteriormente constituídos dos particulares, pelo que da falta de uma norma transitória expressa que preveja a sobrevigência das normas processuais revogadas nos processos pendentes nos Tribunais Tributários, não poderá resultar a perda de "suporte legal" para se decidirem os processos pendentes em juízo - deverá, sim, resultar que se continuem a aplicar a tais processos as normas revogadas, por aplicação do princípio da adequação formal, e ao abrigo do dever do Tribunal praticarem os actos que melhor se ajustem aos fins e especificidades do processo, conforme enunciado no artº 265º -A do CPC, que expressamente prevê a ocorrência tais situações e determina a solução que os Tribunais deverão dar-lhes.
4º - Não colhe o "elemento teleológico" invocado pelo Tribunal a quo para justificar a remessa maciça de processos pendentes dos Tribunais Tributários para os Serviços de Finanças, ou seja, o fim de "aliviar um pouco a intolerável pressão processual actualmente existente sobre a jurisdição tributária", dado que tal "alívio" da pressão dos Tribunais seria feito mediante a remessa, imediata e "em jacto", de milhares de processos para os quais os respectivos destinatários não têm, nem meios de resposta, nem, por ora, saber-fazer, e que, ademais, sempre poderão devolver, seja por não concordarem com a douta interpretação ora posta em crise, seja pelo facto de a própria Lei comportar o "retorno" dos processos assim "remetidos" aos Tribunais de "remessa", caso as partes reclamem da decisão de verificação e graduação de créditos proferida pelo órgão da execução fiscal, nos termos conjugados dos arts. 151.°, 245.°, nº 3, e 276.° e seguintes, todos do CPPT - pelo que qualquer "alívio" assim obtido seria, tão só, transitório, e lesivo da economia e celeridade processuais, bens jurídicos cujos titulares são, antes de mais, os particulares e não os Tribunais.
5º - Assim, os processos de verificação e graduação de créditos pendentes nos Tribunais Tributários, ou seja, aqueles instaurados antes de 01.01.2011, como o presente, deverão continuar a tramitar nestes Tribunais, devendo, por tal, os presentes autos continuar a tramitar neste Tribunal, e não devendo os mesmos ser remetidos ao órgão da execução fiscal.»
Não foram apresentadas contra-alegações.
O processo de verificação e graduação de créditos foi autuado em 26 de Fevereiro de 2009 (cf. fls. 2).
O despacho recorrido (fls. 152) ordenou a remessa do processo de execução fiscal ao órgão de execução fiscal remetendo para a fundamentação do despacho de fls. 132, nos seguintes termos:
«A Lei que aprova o Orçamento Geral do Estado para o ano de 2011 (Lei n.º 55-A/2010 de 31-12), introduziu várias alterações ao Código de Procedimento e de Processo Tributário, entre as quais se encontram alterações na regulamentação do incidente de verificação e graduação de créditos no processo de execução fiscal.
Com efeito, e por força da entrada em vigor da referida Lei, foi retirada do âmbito da competência dos Tribunais Tributários a matéria relativa à verificação e graduação de créditos no processo de execução fiscal (cf. nova redacção do artigo 151°, n.º 1 do Código de Procedimento e Processo Tributário). De igual modo, foi revogado o artigo 243.° do Código de Procedimento e Processo Tributário.
Paralelamente a estas alterações foi ainda modificada a redacção dos n/s 2 a 4 do artigo 245.°, do n.º 1 do artigo 247.°, do artigo 248.°, e foi aditada a alínea e) ao artigo 278.°, todos do Código de Procedimento e Processo Tributário.
Também a alínea o) do artigo 97°, do Código de Procedimento e Processo Tributário, passou a incluir a reclamação da decisão de verificação e graduação de créditos entre as formas processuais do processo tributário.
De todas estas alterações, que entraram em vigor no dia 01.01.2011, resulta que:
a) A verificação e graduação de créditos passa a ser feita pelo órgão de execução fiscal (cf.. nova redacção do artigo 245.° do Código de Procedimento e Processo Tributário, em especial o n.º 2); e b) Deixaram de existir normas em vigor a prever e regular a tramitação do incidente de verificação e graduação de créditos nos Tribunais Tributários (cf.. a revogação do artigo 243º e as novas redacções dos artigos 97.°, 151.°, 245.° e 247.°, todos do Código de Procedimento e Processo Tributário).
Face a este quadro legal coloca-se a questão de saber qual o destino a dar aos processos de verificação e graduação de créditos actualmente pendentes nos Tribunais Tributários, designadamente se deverão continuar a ser neles tramitados ou se, antes, deverão ser remetidos ao órgão de execução fiscal para que proceda, nos termos das disposições legais actualmente vigentes, à referida verificação e graduação.
Questão essa que, de resto, não tem qualquer resposta na lei que aprovou as descritas alterações ao Código de Procedimento e Processo Tributário, na medida em que a mesma não prevê qualquer disposição transitória ou de sobrevigência das normas revogadas, limitando-se a afirma que as alterações consagradas entram imediatamente em vigor.
À questão referida poder-se-á, à partida, responder que os processos de verificação e graduação de créditos actualmente pendentes nos Tribunais Tributários, deverão continuar a ser neles tramitados.
Tal resposta assentará, unicamente, no disposto no artigo 5.° do ETAF, que diz que: A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.
Não parece, todavia, que tal resposta seja a mais adequada.
Com efeito, e desde logo, o ETAF, como qualquer outra lei, não pode nem deve ser lido isoladamente, mas antes tem de ser sistematicamente enquadrado na globalidade do ordenamento jurídico.
Vistas as coisas deste modo, haverá que constatar que o ETAF é, em primeira linha e, especialmente, na matéria ora em causa, uma lei de organização judiciária, que dispõe sobre a mesma matéria que a Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ) e respectiva regulamentação, adaptando-a à jurisdição administrativa e fiscal, sendo certo que aquelas lei e regulamentação referidas são de aplicação subsidiária (cf.. artigo 7°, do ETAF).
Assim, a norma acima transcrita do artigo 5.°, do ETAF, mais não é do que a transposição para a jurisdição administrativa e fiscal da norma do actual artigo 22.°, da LOFTJ.
E tal norma é estatuída no seguimento, para além do mais, do disposto no artigo 18.°, n.? 2 dessa mesma Lei (LOFTJ), que diz que o presente diploma determina a competência em razão da matéria entre os tribunais judiciais, estabelecendo as causas que competem aos tribunais de competência específica. Norma esta que, face ao teor do artigo 7.°, do ETAF, deve considerar-se subsidiariamente aplicável aos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Nestes termos, a referida norma do artigo 22.°, da LOFTJ (e, por identidade de razão o artigo 5.°, do ETAF), deve ser entendido como regulando unicamente a distribuição da competência em razão da matéria entre os tribunais judiciais (lendo-se aqui, no âmbito do ETAF, Tribunais Administrativos e Fiscais).
Ora, em causa na situação em apreço, estará não a distribuição de competência entre tribunais, mas entre estes e um órgão da Administração Tributária (o órgão de execução fiscal).
Deste modo, não será de aplicar a referida norma do artigo 5.°, do ETAF, por a situação ora em discussão não se integrar no seu âmbito de aplicação.
Antes, entende-se, será de convocar aqui a norma do artigo 64.°, do Código de Processo Civil, integrada no capítulo epigrafado Das disposições gerais sobre competência, que dispõe que: Quando ocorra alteração da lei reguladora da competência considerada relevante quanto aos processos pendentes, o juiz ordena oficiosamente a sua remessa para o tribunal que a nova lei considere competente.
Embora, tradicionalmente, tal norma seja lida à luz da (e conjugadamente com) a referida norma do actual artigo 22.°, da LOFTJ, no caso, uma vez que não está em causa a distribuição de competência entre tribunais, mas entre estes e um órgão da Administração Tributária, a norma transcrita deverá ser entendida na sua plenitude, e sem a limitação implicada pela sua compatibilização com aquela norma da LOFTJ (ou, no caso, do artigo 5.°, do ETAF).
Deste modo, e pelo exposto, será de entender que, por força daquela norma do artigo 64.°, do Código de Processo Civil, deverão os autos ser remetidos oficiosamente ao órgão competente, in casu, ao órgão de execução fiscal.
Tal solução, de resto, é reforçada pelo elemento racional da interpretação.
Com efeito, e desde logo, face à eliminação da ordem jurídica das normas que regulavam a tramitação do incidente de verificação e graduação de créditos, em sede de processo de execução fiscal, nos Tribunais Tributários, deixa de existir suporte legal para a prática de quaisquer actos judiciais nos mesmos.
De facto, não se trata aqui de uma mera alteração da competência para o processo, mantendo-se a forma da tramitação do processo, mas antes de uma eliminação da própria forma processual (verificação e graduação de créditos em processo de execução fiscal) da ordem jurídica, deixando de subsistir qualquer suporte legal para a sua manutenção e tramitação.
Acresce que a ratio legis das alterações legislativas em causa não poderá deixar de ser entendida como estando relacionada com as elevadas pendências dos Tribunais Tributários que, conjugadas com o défice de magistrados, os colocam, consabidamente, em situação de ruptura. Deste modo, o fim da alteração legislativa em causa será sempre, e senão unicamente pelo menos em primeira linha, o de aliviar um pouco a intolerável pressão processual actualmente existente sobre a jurisdição tributária. Ora, o entendimento de que os processos actualmente pendentes nos Tribunais Tributários se devem manter, defraudará por meses, senão mesmo por anos, aquela manifesta intenção legislativa, o que poderia ser agravado pelo entendimento de que os processos de verificação e graduação de créditos iniciados no órgão de execução fiscal antes de 01.01.2011, mas ainda não remetidos a Tribunal, continuarão a ser tramitados ao abrigo da legislação revogada.
Por fim, não se poderá também deixar de ponderar, que a remessa dos autos ao órgão de execução fiscal, para efeitos de verificação e graduação de créditos, não acarretará a repetição ou desperdício de qualquer acto entretanto praticado, uma vez que todos os que o hajam sido poderão ser aproveitados por aquele referido órgão para proceder à operação em causa. De igual modo, da referida remessa não resultará nenhum prejuízo para qualquer das partes, já que sempre caberá da decisão do órgão de execução fiscal a reclamação consagrada na redacção actual e vigente dos artigos 97.°, o), 245.°, n.º 3 e n.º 4, e 278.°, n.º 3, e), do Código de Procedimento e Processo Tributário.
Assim, e face ao exposto, entende-se que será de ordenar a remessa dos presentes autos ao órgão de execução fiscal, a fim de que este, nos termos do actual artigo 245.°, n.? 2, do Código de Procedimento e Processo Tributário, proceda à verificação e graduação dos créditos reclamados com os créditos exequendos.
Todavia, antes de proceder dessa forma, é necessário dar cumprimento ao disposto no artigo 3.°, nº 3, do Código de Processo Civil.
Assim, e com cópia do presente despacho, notifique as partes para, querendo, se pronunciarem em 10 dias sobre a questão acima enunciada.
Após, vão os autos ao Ministério Público para o mesmo efeito.»
Como se vê a recorrente CGD discorda deste entendimento e alega que os processos de verificação e graduação de créditos pendentes nos Tribunais Tributários, ou seja, aqueles instaurados antes de 01.01.2011, como o presente, deverão continuar a tramitar nestes Tribunais, não devendo os mesmos ser remetidos ao órgão da execução fiscal.
Neste Supremo Tribunal Administrativo o Exmº Procurador-Geral Adjunto pronunciou-se no sentido do provimento do recurso, e nos seguintes termos:
«Segundo a norma contida no art. 245.° nº 2 do C.P.P.T., na redacção da Lei nº 55-A/2010, de 31/12, veio a ser previsto ser o órgão da administração fiscal que tem de proceder à verificação e graduação de créditos.
Contudo, na falta de norma transitória quanto à sua aplicação no
tempo, é de aplicar o previsto nos arts. 12.° n.º 1 do C. Civil e 5.° do E.T.A.F .
De tal resulta que a nova referida norma de fixação de competência é
apenas de aplicar às reclamações apresentadas posteriormente a 1/1/2011,
data em que a referida Lei entrou em vigor, nos termos do seu art. 187.°.
Afigura-se ainda correcto que seja tomada como referência, para tal
efeito, a data em que a reclamação de créditos foi recebida ou deva ser
considerada, segundo resulta previsto no art. 267.° e 150.° do C.P.C., subsidiariamente aplicável por força do previsto no art. 246.° do C.P.P.T..
Com efeito, a convocação de credores e verificação de créditos, tal
como prevista nos arts. 239.° a 247.° do C.P.P.T., é de considerar como um verdadeiro processo e não apenas um mero incidente da acção executiva, conforme vinha já sendo genericamente considerado pela doutrina e pela jurisprudência que se crê ser dominante.
Assim, pode ver-se:
- -Prof. Alberto dos Reis (Processo de Execução, VoI. II, pág. 267 - "Já daqui se infere que o processo de verificação de créditos é, sob o ponto de vista formal, um verdadeiro processo ordinário ou sumário, que só difere destes na fase dos articulados");
- -Prof. José Lebre de Freitas (A Acção Executiva à luz do Código Revisto, págs. 258 e ss) - "em termos substantivos a reclamação de créditos assume uma diferente natureza relativamente à execução a que está apensa, porquanto se trata de mais um processo declarativo de estrutura autónoma, mas funcionalmente subordinado ao processo executivo";
- -E o Ac. do S.T.J. de 18-11-08, no proc. 08B2990, acessível em www.dgsi.pt- Acerca da estrutura e natureza da, mais propriamente chamada de acção de verificação e graduação de créditos, diremos que se trata de uma acção declarativa autónoma relativamente à acção executiva ficando, porém subordinada a esta, por razões de funcionalidade e é processada por apenso à acção executiva. A sua autonomia radica na sua especificidade de acção declarativa, no seu objectivo próprio, diferente do da acção executiva (acção principal), seguindo cada uma os seus próprios trâmites, por vezes simultaneamente" Concorda-se, pois, com a procedência do recurso interposto».
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
