046611 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O juiz administrativo pode negar relevância anulatória ao erro da Administração, mesmo no domínio dos actos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do acto e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa porque não afectou as ponderações ou as opções compreendidas (efectuadas ou potenciais) nesse espaço discricionário.

II- O acto pelo qual a Administração reforma a situação do particular resultante de acto consolidado, por falta de impugnação oportuna ou de revogação com fundamento em ilegalidade dentro do prazo respectivo, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz ex lege efeitos para o futuro, sem prejuízo de a Administração poder atribuir-lhe efeitos retroactivos, nos termos do nº 3 do artº 145º do CPA.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo (1ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo

1. A..., funcionária da Direcção-Geral das Alfândegas, recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 13 de Abril de 2000 (fls. 86 e sgs.) que indeferiu o pedido de suspensão da instância e negou provimento a recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 27 de Janeiro de 1998.

Este despacho indeferira o requerimento da recorrente de 2 de Outubro de 1997 no sentido de lhe ser contado para todos os efeitos, na categoria para que foi nomeada pelo despacho de 3 de Maio de 1996 (verificador aduaneiro auxiliar de 2ª classe), todo o tempo de serviço desde a data em que "segundo as decisões do Supremo Tribunal Administrativo referidas na Portaria n.º 92/96, de 26 de Março, ... deveria ter sido nomeada para a carreira e categoria em que actualmente se encontra".

Pede a revogação do acórdão recorrido nos termos das seguintes conclusões:

"I- Não é exigível, nomeadamente no âmbito dos actos administrativos, para existência de prejudicialidade, que a parte do processo a suspender também o seja na acção principal.

II- No caso concreto, para que haja prejudicialidade, nada exige a alegação, como fundamento do recurso, de que houve violação do princípio da igualdade.

III- Aliás, a violação do princípio da igualdade está implícita na petição de recurso, na medida em que se alega que se alega que os (presumidos) despachos recorridos violaram o decidido no despacho de 3/5/96 proferido na sequência da Portaria n.º 92/96, de 23 de Março (cfr. arts. 13º, 14º, 23º e 24º da petição de recurso) e estes despacho e Portaria pretenderam realizar o princípio da igualdade (cfr. art.º 16º do mesmo articulado).

IV- Se realmente os referidos Portaria e despacho de 3.5.96 fizeram presa no tratamento igualitário de todos os interessados - recorrentes ou não - e se o tratamento aos interessados que recorreram é a referência base, não se vislumbra o que possa ser decidido no presente recurso sem conhecer a decisão do Pleno a proferir no processo n.º 34.044-A

V- Por todo o exposto, a decisão a proferir no processo n.º 34.044-A, cujos termos correm pelo Pleno do Supremo Tribunal Administrativo é prejudicial à decisão do presente processo.

VI- Decidindo em sentido diverso, o douto acórdão violou o disposto no art.º 279º, n.º 1 do C.P.C.

VII- Como o douto acórdão impugnado reconhece (seu ponto 3), a entidade recorrida considerou, além das regras vinculantes sobre a execução de julgados, outras razões, ou seja, agiu com alguma margem de discricionariedade.

VIII- Na verdade, além do entendido no despacho de 29-12-95, teve, também, em conta a falta de impugnação do acto contido na Portaria n.º 92/96; é de admitir e é mais provável que, se não tivesse considerado essa falta de impugnação, tivesse decidido de modo diferente, até porque aquele despacho de 29/12/95 fora meramente interno ou preparatório (como o qualifica o douto acórdão recorrido).

IX- Não é, pois, admissível o aproveitamento do acto, quanto a este exercício de poder discricionário.

X- O facto de ter precludido o prazo de impugnação do acto administrativo apenas o torna inimpugnável, não sana a sua ilegalidade.

Se diverso for o sentido do art.º 141º, n.º 1, do art.º 145º, nº1 do Cod. de Proc. Ad. Esses preceitos são insconstitucionais, por violação dos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público e da justiça, consignados, nomeadamente, nos nºs 1 e 2 do art.º 266º da Constituição.

Baseando-se nesse sentido inconstitucional desses preceitos, o acórdão recorrido é ilegal.

XI- Ainda que não fosse possível a revogação do acto, com fundamento em ilegalidade, quanto aos "não recorrentes" o certo é que o despacho de 3.5.96 o fez, por razões de equidade e justiça. Esse acto foi, também, um acto administrativo que, por não ter sido impugnado, se consolidou."

A autoridade recorrida alega, em síntese, o seguinte:

Não existe relação de prejudicialidade entre a decisão a proferir no presente recurso e o processo de execução de julgado a correr termos no STA sob o n.º 34.404-A, não aproveitando ao recorrente o que neste outro processo venha a decidir-se e mão tendo o recorrente alegado validamente violação do princípio da igualdade que justifique que se aguarde pela decisão a proferir pelo STA.

O lapso da inclusão da recorrente na lista anexa à informação sobre a qual recaiu o despacho impugnado não tem qualquer reflexo na decisão final. Mesmo quanto aos funcionários recorrentes no proc. 34.044 a entidade recorrida sempre entendeu que a transição para a nova categoria não tinha efeitos retroactivos, pelo que não se compreenderia que em relação aos não recorrentes viesse a decidir de modo mais favorável.

A Administração não está impedida de revogar os actos ilegais esgotado que seja o prazo de um ano, mas também não está obrigada, nesta hipótese, a atribuir efeitos retroactivos ao acto revogatório.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu o douto parecer de fls. 127 e sgs, no sentido de ser negado provimento ao recurso, de que se extracta o seguinte:

"( ...)

Relativamente à questão da suspensão da instância por prejudicialidade da decisão final a proferir no Recº nº 34.044-A, para além de a recorrente não ser nele parte nem o caso julgado decorrente de tal decisão abranger a sua situação, pelo que a decisão do presente processo não está dependente do que nele se decidir, não vinculando nem a Administração nem o Tribunal - cfr. a este propósito o acórdão de 26-06-01, Procº nº 46.672 - o certo é que, por acórdão de 2/10/01, o Pleno negou provimento ao recurso mantendo a decisão da Secção, desatendendo a pretensão dos aí recorrentes, pelo que estando decidida a causa que a recorrente classificava como "prejudicial" desapareceu o fundamento do pedido de suspensão que, asssim, deixou de ter qualquer suporte legal - cfr. artº 279º do C.P.Civil.

Relativamente à retroactividade ou não da revogação do despacho de 16/09/93, operada pelo despacho de 3/05/96, trata-se de questão que tem sido discutida e decidida neste STA, tendo-se concluído que, contendo o despacho de nomeação uma revogação implícita de um acto ilegal mas já não impugnável pelo decurso do prazo de recurso contencioso, po regime jurídico desta revogação, uma vez que a Administração não poderá invocar a ilegalidade, entretanto sanada pelo decurso daquele prazo, terá de ser o previsto no artigo 142º nº 1 do CPA - revogabilidade dos actos válidos.

Neste mesmo sentido, com larga e profunda fundamentação e com apoio na Doutrina e na Jurisprudência claramente maioritária (senão uniforme) deste STA, se decidiu no acórdão de 8/3/01, proferido no Proc. nº 46.326, para cuja doutrina nos remetemos, transcrevendo o respectivo sumário:

( ...)"

2. Ao abrigo do disposto no art.º 713º/6 do CPC, remete-se para a matéria de facto fixada no acórdão recorrido.

( O direito )

3. A recorrente viu indeferido o pedido de suspensão da instância que formulara até julgamento definitivo do Proc. 34.044-A, pendente neste Supremo Tribunal. A atacar esta decisão dedica o recorrente a primeira parte das suas alegações (conc. I a VI).

Como nos sugere o parecer do Ex.mo Procurador Geral Adjunto, o acórdão do Pleno de 2/10/01, no Proc. 34.044-A, retira interesse à apreciação da questão da suspensão da instância. A revisão do decidido em primeira instância quanto à suspensão só teria alcance prático se e enquanto a incerteza sobre o resultado desse outro processo condicionasse - pelo menos numa das soluções plausíveis - a resposta à verificação dos vícios imputados ao acto contenciosamente recorrido.

Ora, essa incerteza já não existe e o facto de o acórdão que a desfez ter sido proferido após o acórdão recorrido não obsta, dentro dos poderes de cognição do tribunal superior, à sua consideração para efeito de apreciação da questão de fundo, na medida em que nela possa repercutir-se.

Com efeito, o fundamento do pedido de suspensão da instância é a de que é essencial, para se dispor de referência de aplicação do princípio da igualdade e tirar as consequências da intenção de tratamento idêntico dos "recorrentes" e dos "não recorrentes", que se conheça a solução quanto àqueles ( cfr. requerimento de fls. 69). Tendo o Pleno negado provimento ao recurso interposto no Proc. 34.044-A, desatendendo a pretensão dos aí recorrentes ( cfr. fls. 131/138), esse termo de comparação cuja incerteza fundava o pedido de suspensão da instância está definitivamente estabelecido em sentido desfavorável aos ora recorrentes. Assim, podendo o tribunal de recurso considerar o elemento supostamente em falta ( ou incerto ) no âmbito da reapreciação da decisão recorrida, para o fim que a existência de uma relação de dependência foi afirmada pela recorrente, a apreciação do acerto da decisão do tribunal a quo ao recusar-se a aguardar pela decisão daquele outro processo já não tem relevância.

4. O acórdão recorrido apreciou os vícios de (a) violação do art.º 96º da LPTA (b) e de violação do art.º 145º, n.º 2 do CPA.

A recorrente ataca o decidido quanto a ambos.

4.1. A propósito da primeira questão, considerou o acórdão recorrido que o despacho impugnado incorreu em erro nos pressupostos, não tendo qualquer sentido a invocação do art.º 96º da LPTA uma vez que a recorrente não fez qualquer pedido de execução, mas julgou tal erro não invalidante, porque sendo "flagrante o erro nos pressupostos do despacho de 27.01.98, relativamente à informação com que concordou, tal vício não é susceptível de o invalidar considerando que mantendo-se o despacho de 29.12.95 a pretensão do recorrente sempre será indeferida com o fundamento neste último considerados, o que sugere de imediato o aproveitamento do acto administrativo".

Sustenta a recorrente que, agindo a autoridade recorrida com alguma margem de discricionariedade não é admissível o aproveitamento do acto administrativo porque esse princípio só vigora quando se trata de aspectos estritamente vinculados, não podendo excluir-se que a Administração tivesse decidido de modo diferente se não tivesse incorrido naquele erro.

Vejamos.

O princípio do aproveitamento do acto administrativo é, no domínio de apreciação de invalidade dos actos administrativos, o corolário do princípio da economia dos actos públicos, refracção do princípio geral de direito que se exprime pela fórmula utile per inutile non vitiatur, servindo o interesse de que não devem ser tomadas decisões sem alcance real para o impugnante, porque a economia de meios é, também em si, um valor jurídico, correspondendo a uma das dimensões indispensáveis do interesse público ( Cfr, acerca da razão de ser do aproveitamento dos actos administrativos pelo juiz, Prof. Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, pag. 332 e sgs).

O seu âmbito de aplicação não se determina mecanicamente pela antítese vinculação <-> discricionariedade, em termos de sempre ser de excluir no domínio dos actos praticados no exercício de um poder discricionário. Limitando-nos ao erro (nos pressupostos ou na base legal) porque é desse tipo o vício em causa, há erros respeitantes a actos praticados no uso de um poder discricionário cuja anulação o juiz administrativo pode abster-se de decretar por invocação do referido princípio, atendendo à razão que o justifica. Mesmo neste domínio, o tribunal pode negar relevância anulatória ao erro, sem risco de substituir-se à Administração (Cfr. Prof. Afonso Queiró, RLJ-117º, pags. 148 e sgs.), quando, pelo conteúdo do acto e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa porque não afectou as ponderações ou as opções compreendidas (efectuadas ou potenciais) nesse espaço discricionário.

Ora, o despacho recorrido contem, além do fundamento afectado de erro (: a invocação do artº 96º da LPTA num caso situado fora do seu domínio de previsão), a reafirmação do despacho de 29/12/95 e da informação n.º 20/95/XII de que se apropriou, designadamente a intenção de igualação de tratamento dos funcionários que recorreram e dos que não recorreram do despacho de 16/9/93 e a reiteração do entendimento de que o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se para todos - os que obtêm integração na nova carreira por execução do acórdão e os que a obtêm por extensão norteada pela referência ao princípio da igualdade - a partir da aceitação do lugar, sem efeitos retroactivos.

A Administração reafirma este entendimento e recusa-se a revê-lo, remetendo para os fundamentos do despacho de 27/12/95, despacho este que deu origem à Portaria n.º 92/96 e ao despacho de 3/5/96 com que culminou, para a recorrente e outros "não recorrentes", o processo de revogação do despacho de 16/9/93. Se em relação aos funcionários "recorrentes" e requerentes no Proc. 34.044-A a entidade recorrida sempre defendeu que a transição para a nova categoria não tinha efeito retroactivo e se a transição dos funcionários "não recorrentes" (como a requerente) para a carreira especial aduaneira visou a igualdade de tratamento com aqueles, seria contraditório que pretendesse dar à transição destes um efeito que recusa àqueles. Neste contexto, o erro que resulta na invocação do art.º 96º da LPTA não interfere com as ponderações e opções que ditaram o conteúdo do despacho recorrido. Salvo representando a Administração como um decisor errático, o que não é de presumir porque, antes de mais, os órgãos administrativos são titulados ou compostos por homens que comungam com os seus semelhantes do atributo da racionalidade.

Aliás, em bom rigor, o fundamento que verdadeiramente se invoca no ponto 2.3 e 2.4 da informação sobre que recaiu o despacho recorrido é a inexistência de dever de revisão dos actos consolidados por falta de impugnação oportuna. Também por aí é duvidoso que pudesse falar-se em erro relevante, uma vez que, afirmado aquele princípio em coerência com os restantes fundamentos do despacho, a circunstância de a base legal da inopugnabilidade ser o art.º 96º da LPTA ou qualquer outra disposição legal não interfere com a decisão de indeferimento (teoria dos moyens inopérants).

Assim, analisando mais profundamente o acto e inserindo-o no complexo de decisões administrativas para que remete, improcedem as conclusões VII e VIII das alegações (A decisão contrária dos acórdãos de 22/2/2001-Proc.46.160, 4/4/2001- Proc.46.746, 22/5/201-Proc.46.171, 9/5/2001-Proc.46.069 parece ter sido fortemente influenciada pelos termos da discussão perante o STA, em que a questão teve tratamento isolado do contexto decisório).

4.2. Deste modo, cumpre passar à segunda questão que é a de saber se a revogação do despacho de 16/9/93, implícita no despacho de 3/5/96 - no que respeita à recorrente e aos demais interessados que não haviam impugnado aquele despacho, porque quanto aos que o impugnaram com êxito insere-se na execução da sentença anulatória - segue, quanto à produção de efeitos, o regime da revogação de actos inválidos ou de actos válidos (art.º 145º do CPA).

Esta questão tem sido objecto de jurisprudencia uniforme deste Supremo Tribunal em casos em tudo semelhantes ao presente, pelo que nos limitaremos a reproduzir, no essencial, a parte relevante do acórdão de 8/3/01, Proc. 46.326 (No mesmo sentido, cfr. acs. de 27/6/2001-Proc.46.672, 27/11/201-Proc.47.706 e 6/12/2001-Proc.46.661).

O art.º 7º do DL n.º 274/90, de 7 de Setembro, estabeleceu um regime especial de transição do pessoal das carreiras comuns do quadro da DGA para as carreiras especiais aduaneiras.

A recorrente, tal como mais de três centenas de funcionários em igual situação, requereu essa transição, sujeitou-se ao júri de avaliação de adequação à carreira especial e obteve aprovação no estágio subsequente, constando como aprovada na lista publicada no DR-II série, de 30/4/93 ( 291º lugar ; cfr. fls 67).

Porém, por despacho de 16 de Setembro de 1993 do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento foi entendido que essa transição deixara de ser possível, por ter decorrido o prazo estabelecido no n.º 1 do citado art.º 7º, tomado como de caducidade. Em consequência, o procedimento de integração não teve seguimento, o que significa que a pretensão da ora recorrente de integração na carreira especial aduaneira se considera indeferida por esse despacho.

Este despacho foi anulado por este Supremo Tribunal, em recurso interposto por alguns funcionários ( 52 em 316 funcionários aprovados no estágio de integração).

A Administração entendeu que a execução adequada dessa decisão anulatória implicava a transição não só dos interessados que haviam ganho o recurso, mas também dos restantes nas mesmas condições, entre eles a recorrente ( Despacho de 29/12/95).

Para o efeito, pela Portaria n.º 92/96, de 26 de Março, foram criados 252 lugares de verificadores auxiliares aduaneiros de 2ª classe e tomadas providências, no capítulo da definição de funções, para acudir às consequências do esvaziamento de pessoal nas categorias de origem. E, por despacho de 3/5/96, publicado no DR-II de 17/5/96, foram nomeados para aquela categoria não só os interessados que haviam interposto recurso como os demais funcionários reputados em idêntica situação, entre os quais a recorrente.

Por requerimento de 2/10/97, a requerente pediu que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, o tempo de serviço desde a data em que, segundo os acórdãos do STA referidos na Portª n.º 92/96, deveria ter sido nomeada para a carreira e categoria em que actualmente se encontra.

Foi este requerimento que o despacho contenciosamente impugnado indeferiu.

Reduzindo-a ao essencial, a tese jurídica da recorrente é a de que a nomeação para a sua actual categoria resultou de acto administrativo revogatório fundado em ilegalidade do acto revogado, que tem sempre efeitos retroactivos nos termos do n.º 2 do art.º 145º do CPA. Retroactividade a que a recorrente atribui o alcance de, a partir do momento em que optou por revogar o acto anterior que reconheceu ilegal, a autoridade recorrida estar vinculada a repor em toda a extensão a situação actual hipotética. O que se traduziria em fazer retroagir os efeitos da nomeação (no aspecto remuneratório e de progressão na carreira) ao momento em que teria direito a transitar para a carreira especial aduaneira nos termos do art.º 7º do DL 274/90.

Reconduzida assim a questão aos seus justos limites, não assiste razão à recorrente, de acordo com a doutrina que este STA firmou a propósito de uma série de casos que tem com o presente muitas semelhanças. Referimo-nos aos casos de determinação dos efeitos do acto de reposicionamento de funcionários da Direcção Geral das Contribuições e Impostos ( Cfr., a título meramente ilustrativo, os acórdãos de 16/1199, proc. n.º 44 987, de 14/12/99, proc. n.º 45 399, de 12/1/2000, proc. n.º 44 839, de 26/1/2000, proc. n.º 44 877, de 27/1/2000, proc. n.º 44 883, de 2/2/2000, proc.s n.ºs 45 031 e 45 208, de 3/2/2000, proc. n.º 44 941, de 23/2/2000, proc.s n.ºs 44 862, 45 093, 45 113, 45 325 e 45 459, de 24/2/2000, proc.s n.ºs 45 032, 45 095 e 45 150, de 1/3/2000, proc. n.º 45 358, de 8/3/2000, proc.s n.ºs 44 998 e 45 194, de 9/3/2000, proc. n.º 44 999, de 14/372000, proc.s n.ºs 44 844 e 44 989, de 15 de Março de 2000, proc.s n.ºs 44 774, 44 865, 44 910, 45 054 e 45 143 e de 5/4/2000, Proc. 45 761).

O art.º 145º do Código de Procedimento Administrativo fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos: em princípio a revogação produz apenas efeitos para o futuro ( nº1), excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo ( nº2); o autor da revogação pode atribuir-lhe efeito retroactivo, quando este seja favorável aos interessados ou estes concordem com tal efeito e não se trate de direitos indisponíveis ( nº3).

Interessa, por isso, atentar no acto revogatório para poder descortinar-se o seu fundamento relevante face ao aludido regime de eficácia da revogação.

Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 29/12/95 - acto interno (pela perspectiva do destinatário da estatuição) ou, por outro ângulo de classificação (da relação inter-actos), preparatório do despacho de 3/5/96, mas que lhe veio antecipar e moldar o conteúdo - o SEAF concordou com a informação n.º 20/95-XIII que considerava que os efeitos da anulação aproveitam a todos os interessados, fossem ou não partes no recurso, porque o despacho contenciosamente anulado (: despacho de 16/9/93 que abortou o processo de transição) era indivisível e a anulação se fundara em ofensa da legalidade objectiva.

Porém, esta representação não é inteiramente exacta e, para este efeito, releva o que corresponda ao regime legal face à situação efectivamente existente e não o que a Administração tenha suposto verificar-se.

Como emerge dos factos acima recordados, relativamente à recorrente e outros interessados que não atacaram o despacho de 16/9/93, a nomeação para a actual categoria contem a revogação implícita de uma acto ilegal inimpugnável ( pelo decurso do prazo respectivo) e não a execução do acórdão anulatório. É a próprio recorrente que o defende.

Para alguma doutrina, por exemplo, Prof. Freitas do Amaral e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) «... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140. º. » (sublinhado nosso).

Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.

De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141.º, n.º 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que não encontra justificação material plausível.

Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

Seria inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados, ainda que não haja contra-interessados na respectiva conservação.

Idêntico entendimento foi sustentado pelo Prof. Vieira de Andrade, em anotação discordante ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo n.º 37 751 ("Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 11, Setembro/Outubro de 1008, pág. 10), que decidira que “a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto”, mas que, “decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal”.

O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, “por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa «natureza cultural») de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa”, e “por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)”.

Embora divergindo, na esteira do Prof. Rogério Soares, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, pelo Prof. Marcello Caetano) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que “o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não torna o acto válido, mas apenas inimpugnável, isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido”, sustenta este autor que “resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível, em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial, pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (o sua «revogação», mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos”, mas que “de todo o modo, esta possibilidade de «revogação anulatória» constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do coso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido”. “Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a «revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária ( ...).

No caso presente, no que toca à recorrente e outros funcionários que igualmente se haviam conformado com o despacho que arquivara o procedimento de integração, a Administração limitou-se a acatar o entendimento da lei resultante dos referidos acórdãos, estendendo a esses interessados os mesmos efeitos que entendeu decorrerem para os que tinham recorrido com êxito.

Mas não pode, só por isso, qualificar-se tal actuação como revogação com fundamento em ilegalidade para efeitos de submetê-la ao regime de eficácia imperativamente retroactiva estabelecido pelo n.º 2 do art.º 145º do CPA.

Independentemente das representações que a Administração fez sobre o alcance da sentença anulatória, a transição da recorrente para a carreira especial implicou objectivamente a revogação de um acto inválido inimpugnável a que, no aspecto de eficácia, não se aplica o regime estabelecido pelo n.º 2 do art.º 145º CPA, mas aquele que resulta dos nºs 2 e 3 do mesmo art.º 145º, como acima se demonstrou.

Nem se diga que há caso resolvido sobre o fundamento da revogação que obstaria este entendimento.

Em primeiro lugar, o caso resolvido opera somente sobre a decisão e não sobre os motivos.

Além disso, se assim não fosse, então nem sequer se poderia qualificar o acto como revogatório, porque a Administração não o assumiu como tal, antes supôs que o acto estava já eliminado contenciosamente. Seria, então, objectável que o despacho de 3/5/96 se consolidou por falta de impugnação oportuna, não podendo ir buscar-se para a determinação dos seus efeitos um regime jurídico que, por natureza, não lhe seria aplicável, pelo que o despacho agora recorrido não poderia violar esses preceitos legais.

Tanto basta para concluir que não foram violados os nºs 1 e 2 do art.º 145º/2 do CPA.

Acresce agora que, mesmo que se considere que a intenção de igualdade de tratamento que esteve na base do acto revogatório vincula ao tratamento dos "não recorrentes" nos termos que sejam legalmente devidos em execução do acórdão anulatório - e não ao representado como legal pela Administração no momento do acto revogatório - tendo o Pleno da Secção, por acórdão de 2/10/2001, Proc. 34.044-A (fls. 131 e sgs.), julgado improcedente a pretensão das aí exequentes, ficou definitivamente fixada a referência de aplicação do princípio de igualdade em sentido contrário à pretensão substantiva das recorrentes (O muito arguto requerimento de fls. 35/36 mostra que a recorrente sabe que assim é).

Também improcede a alegação de inconstitucionalidade do art.º 145º/2 do CPA por afronta ao art.º 266º/1 e 2 da Constituição.

Em primeiro lugar, na interpretação acima defendida e adoptada no presente acórdão, o art.º 145º/2 não impede a revogação de um acto intrinsecamente ilegal pela simples razão de não ter sido objecto de impugnação. Bem pelo contrário, defendeu-se essa possibilidade, só sendo chamado o art.º 145º/2 do CPA para submeter a eficácia do acto revogatório à regra geral de produção de efeitos apenas para o futuro, salvo se o autor da revogação pretender atribuir-lhe efeito mais favorável.

Em segundo lugar, num sistema que admite o "caso decidido" por preclusão decorrente do prazo de impugnação - isto é, que consente que, expirados determinados prazos a ilegalidade não possa ser accionada, sacrificando o valor de justiça à certeza e segurança jurídicas - nada tem de flagrantemente injusto que a revogação a que a Administração se dispõe não opere retroactivamente.

Aliás, a inconstitucionalidade que a recorrente aflora só teria sentido, na interpretação que sufragamos, se o próprio prazo de recurso contencioso fosse inconstitucionalizado pela mesma razão ( ao menos quando não houvesse terceiros com interesse na conservação do acto).

Termos em que, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente, o recurso não merece provimento.

5. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar a recorrente nas custas.

Taxa de justiça: 200 euros

Procuradoria : 100 euros

Lisboa, 7 de Fevereiro 2002.

Vítor Gomes - O relator

Macedo de Almeida

Azevedo Moreira