024/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O legislador da Lei 169/99, de 18/09 (na redacção que foi dada pela Lei 5-A/2002, de 11/01) distinguiu a suspensão do mandato da renúncia ao mandato, sendo que essa distinção se faz em função das consequências da decisão de afastamento; se o afastamento do cargo autárquico for temporário e, portanto, supuser o regresso do eleito às suas funções estaremos em presença de uma suspensão do mandato; se for definitivo, ou ultrapassar 365 dias, ocorre a renúncia ao mandato. (vd. o n.º 4 do seu art.º 77.º)

II- Verificando-se a renúncia de um vogal da Junta e, portanto, sabendo-se que o renunciante se afasta irremediavelmente das suas funções importa proceder a uma recomposição da Junta, com carácter de definitividade, o que passa pela realização de uma nova eleição, nos termos do art.º 29.º da citada Lei.

III- Nos casos de mera suspensão do mandato, em que está em causa uma ausência temporária do seu exercício, rege o disposto no n.º 6 do referido art.º 79.º que prescreve que “enquanto durar a suspensão, os membros dos órgãos autárquicos são substituídos nos termos do art. 79°.”

IV- O que significa que, a suspensão de mandato não desencadeia o regime previsto no citado art.º 29.º, pois que este pressupõe a vacatura definitiva de um cargo da Junta de Freguesia e nos casos de suspensão do mandato tal se não verifica.

A. .., Presidente da Junta de Freguesia de Darque, com fundamento em vício de violação de lei, intentou, no TAF do Porto, recurso contencioso de anulação da convocatória para a sessão extraordinária da ASSEMBLEIA DE FREGUESIA DE DARQUE do dia 29/10/2003, feita pelo Sr. Presidente da Mesa daquela Assembleia, e das deliberações tomadas nessa Assembleia.

Por sentença de 7/07/05 foi-lhe concedido provimento e, consequentemente, anulados os actos impugnados.

Inconformada a referida Assembleia de Freguesia agravou para este Tribunal tendo formulado as seguintes conclusões:

1. Apenas o art.º 77°, da Lei n.° 169/99, de 18/09, actualizada pela Lei n.° 5-A/2002, de 11/01, estabelece o regime da suspensão do mandato, completada pelo art.º 79°, do mesmo diploma;

2. O pedido de suspensão do mandato, por parte dos vogais da Junta de Freguesia de Darque, não configura uma verdadeira vaga, no sentido do art.º 29°, n.° 1, al. b), e art.º 24°, n.º 1, daquela Lei;

3. Assim sucederia, apenas, se ocorresse um vazio técnico do órgão, como sucederá, nos casos de renúncia ou perda de mandato por morte, isto é, para os casos em que o membro em causa não volte a exercer o mandato;

4. De resto, a antecessora Lei 100/84, de 29/03, no seu art.º 73°, aludindo ao preenchimento de vagas ocorridas nos órgãos autárquicos, ressalvava expressamente a sua aplicação a "membros eleitos directamente aí, sim, fosse qual fosse a causa. a substituição efectuava-se através de nova eleição pela Assembleia de Freguesia - art.º 22°, n.° 2, al. b), dessa Lei.

5. Ora, ao banir, no art.º 79°, da Lei n.° 169/99, a expressão "membros eleitos directamente "quis o legislador que o art.º 77º, n. ° 6, da mesma Lei, fosse aplicável a todos os membros.

6. Assim, ao decidir como decidiu, a douta decisão recorrida violou os art.°s 77°, com especial para o nº 6, e 79°, da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro.

O Recorrente concluiu as suas contra alegações do seguinte modo:

1. Os art.ºs 77.º e 79.º integrados nas “disposições comuns” da lei 169/99, de 18/09, actualizada pela Lei 5-A/2002, de 1/01, prevêem a substituição das vagas de presidente da Junta, e de membros da assembleia de freguesia, pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista.

2. Por sua vez, o art.º 24 da mesma Lei 169/99, estabelece o método legal de composição da Junta de Freguesia, segundo o qual os vogais acedem ao órgão executivo, se e quando eleitos pela assembleia de freguesia de entre os seus membros mediante proposta do presidente, e sem precedência de qualquer lista.

3. E, a al. b) do n.° 1 do art.º 29.º, estabelece um regime especial de substituição das vagas ocorridas na Junta, que serão preenchidas "através de nova eleição pela Assembleia de Freguesia", nos termos do artigo 24.º

4. Nos termos do regime especial de constituição e substituição dos vogais da Junta de Freguesia consagrado nos art.s 24.º e 29.º da Lei 169/99, os elementos da assembleia só podem ser constituídos vogais, e eventualmente substituídos por eleição, mediante proposta do presidente.

5. Não faria sentido que um elemento da assembleia de freguesia ascendesse a vogal da junta pela via única da eleição mediante proposta do presidente - sem precedência de qualquer lista - e a sua eventual substituição ocorresse através de um mecanismo comum de substituição que afastasse de uma vez a eleição e a proposta prévia do presidente.

6. Se um vogal da junta requerer a suspensão do mandato por um reduzido número de dias, porventura absorvido pelos prazos normais da convocatória da assembleia extraordinária, impossibilitando tecnicamente a eleição do substituto, o presidente do executivo assumirá durante esses dias os pelouros do vogal suspenso, ou distribui-los-á pelos vogais em exercício.

7. O método legal e válido para preenchimento das vagas existentes no executivo está previsto nos artigos 24, n.° 2, e 29, n.° 1, al. b), da Lei 169/99, de 18 de Setembro, na redacção dada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro.

8. Não há acesso ao lugar de vogal da junta de freguesia que não seja no respeito do regime especial previsto nos artigos 24º e 29º da Lei 169/99.

9. Andou bem o Tribunal "a quo" ao decidir conceder provimento ao recurso contencioso de anulação que A... deduziu contra a Assembleia de Freguesia de Darque, anulando o acto administrativo objecto do mesmo, por vícios de violação de lei do disposto nos artigos 24º n.° 2, e 29º, n.° 1, al. b), da Lei 169/99 de 18/09, na redacção dada pela Lei 5-A/2002.

A Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTACÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1) Em 30 de Setembro de 2003, o Presidente da Junta de Freguesia de Darque ..., pediu a suspensão do mandato por um período de 90 dias, a partir de 30.09.2003 (cfr. fls. 10 dos autos que aqui se dá por integralmente reproduzido);

2) Tendo então sido substituído pelo ora recorrente A..., nos termos da alínea a) do art. 29°, e do art. 79° da Lei n.º 169/ 99 alterado pela Lei n.º 5-A/2002 de 11/01;

3) Em 3 de Outubro de 2003, ..., membro executivo da Junta de Freguesia de Darque, pediu a suspensão do mandato por um período de 300 dias (cfr. fls. 11 dos autos que aqui se dão integralmente reproduzidas);

4) Em 14 de Outubro de 2003, ..., pediu a suspensão do mandato de membro do executivo da Junta de Freguesia de Darque um período provável de 260 dias (cfr. fls. 12 dos autos que aqui se dá integralmente reproduzida);

5) No sentido de promover a recomposição do executivo nos precisos termos da lei, um terço dos membros da Assembleia de Freguesia requereu ao Presidente da Assembleia de Freguesia de Darque uma sessão extraordinária ao abrigo da alínea b) do art. 14° da Lei n.º 169/99, com alterações introduzidas pela Lei 5-A/2002, com a seguinte ordem de trabalhos:

"Ponto um - Análise da situação de funcionamento do executivo;

Ponto dois - Eleições de vogais da Junta em substituição dos vogais ... e ..., que se encontram em situação de suspensão de mandato." (cfr. fls. 13 dos autos que aqui se dá por integralmente reproduzida);

6) O Presidente da Assembleia de Freguesia de Darque promoveu a convocatória da sessão extraordinária para o dia 29 de Outubro de 2003 com a seguinte ordem de trabalhos:

"Ponto um - Análise da situação de funcionamento do executivo;

Ponto dois - Preenchimento de vagas dos vogais da Junta, em substituição dos vogais... e ..., se encontram em situação de suspensão de mandato." (cfr. fls. 14 dos autos que aqui se dá por integralmente reproduzida);

7. Aos 29/10/2003 reuniu em sessão extraordinária a Assembleia de Freguesia de Darque tendo sob o ponto dois da ordem de trabalhos o Presidente da Mesa tecido algumas considerações sobre a convocatória da assembleia, tendo frisado que a alteração do termo "eleição" por "preenchimento" foi intencional e acatado unanimemente pelos membros da Mesa, de acordo com o entendimento, também unânime, sobre o modo de preenchimento das vagas dos vogais do executivo, conforme documento distribuído aos membros da assembleia. "Após algum debate, o presidente da mesa pôs à votação a proposta da mesa, no sentido, como reza o documento, de que o preenchimento dos vogais da Junta de freguesia de Darque se fazia nos termos do art. 79°, conjugado e por força do artigo 77.º, com especial realce do seu n.º 6, ambos, da Lei 169/99, de 18/09, pelo que tais vagas seriam preenchidas pelos membros seguintes da respectiva lista. Posta à votação da assembleia, foi a proposta da mesa acolhida por maioria, com oito votos a favor e cinco contra. Na sequência desta deliberação, o presidente da Mesa chamou os membros ... e ..., tendo esta de imediato renunciado ao cargo no executivo e, nos termos do art. 75°, n.º 3, da Lei n.º 169/99, com a redacção dada pela Lei nº 5-A/2002. Daí que tenha chamado o membro seguinte, ..., tendo ficado completo o elenco do executivo." - ACTO RECORRIDO (cfr. fls. 25 e 26 autos que aqui se dão por integralmente reproduzidas);

8. O presente recurso contencioso foi instaurado em 6 de Novembro 2003;

II. O DIREITO.

1. Resulta do probatório que, em 3 e 14 de Outubro de 2003, dois dos vogais eleitos da Junta de Freguesia de Darque – ... e ...- pediram a suspensão dos seus mandatos pelos períodos de 300 e 260 dias, respectivamente, e que, em função desse pedido, o Presidente da Assembleia daquela Freguesia convocou uma reunião extraordinária desse órgão destinada ao “preenchimento de vagas” surgidas com aquelas suspensões e que tendo esta sido realizada, em 29/10/2003, nela se deliberou processar a essa substituição “nos termos do art. 79°, conjugado e por força do artigo 77.º, com especial realce do seu n.º 6, ambos, da lei 169/99, de 18/09”, pelo que tais vagas foram preenchidas pelos membros seguintes da respectiva lista.

Deliberação que o Tribunal a quo considerou ilegal e, consequentemente, anulou pela seguinte ordem de razões:

"O n.º 2 do art. 24° da Lei n.º 169/99, de 18/09, na redacção que lhe foi conferida pela Lei n.º 5-A/2002, de 11/01, estabelece que os vogais da Junta de Freguesia são eleitos pela Assembleia de Freguesia (ou pelo plenário de cidadãos eleitores), de entre os seus membros, mediante proposta do Presidente da Junta, nos termos do art. 9°.

A alínea b) do n.º 1 do art. 29° determina que ocorrendo uma vaga de vogal da Junta de Freguesia, esta terá de ser preenchida através de nova eleição pela Assembleia de Freguesia.

Assim sendo, dúvidas não restam, que a nova eleição se deverá processar nos mesmos termos, isto é, o vogal substituto será eleito pela Assembleia de Freguesia, na sequência de uma proposta pelo Presidente da junta, por força da conjugação do disposto no art. 24.º, n.º 2, 9.º, 17.º, n.º 1, al.ª, a) e 17.º, n.º 4, do citado diploma.

Não faria qualquer sentido que a lei exigisse apresentação de uma proposta por parte do Presidente da Junta para a constituição do executivo, nomeação a 1.º título dos vogais e que, para o seu preenchimento por vacatura do lugar de vogal, a mesma pudesse automaticamente ser feita pela Assembleia de Freguesia com recurso a sucessão de membros dentro da lista, como se estabelece em termos gerais nos art. 77.º e 79.º do da Lei n.º 169/99.

Concluindo, estamos perante um regime especial de constituição e substituição dos elementos que compõem a Junta de Freguesia, na qual se insere as referidas disposições art. 24.º e 29.º.

A Assembleia de Freguesia ao deliberar preencher as vagas de vogais ocorridas na Junta de freguesia de Darque, através do sistema consignado em termos gerais nos art. 77.º e 79.º em detrimento do regime específico, violou este último.

Nesta matéria a Assembleia de Freguesia não pode eleger o vogal ou vogais, no caso dos autos, sem que antes tenha sido apresentada uma proposta pelo Presidente da Junta de Freguesia, ao tê-lo feito, por via da deliberação de 29 de Outubro (reunião extraordinária) aqui objecto de recurso, violou os artigos 24.º, n.º 2, e 29.º n.º 1 da Lei n.º 169/99 (com a redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002).”

A Assembleia de Freguesia de Darque - aqui Recorrente – rejeita este julgamento por entender que a substituição dos vogais que haviam suspendido os seus mandatos devia ser feita – como, de facto, foi - nos termos das disposições conjugadas dos art.ºs 77.º e 79.º da Lei 169/99 e que, sendo assim, nenhuma ilegalidade foi cometida.

A questão que se nos coloca é, pois, como se vê, a de saber se a vacatura temporária decorrente da suspensão de mandatos de membros eleitos da Junta de Freguesia se ultrapassa de acordo com o que se estipula nos art.ºs 77° e 79° Lei n.º 169/99 (na redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002) ou se – como se entendeu na douta sentença recorrida – esse preenchimento deve ser feito com apelo ao disposto nos art.ºs 24.° e 29.° da mesma Lei.

Vejamos, começando-se, para uma melhor compreensão do problema, pela transcrição dos preceitos em causa.

2. Inserido na secção III, sob a epígrafe “Da Junta de Freguesia”, o art. 24° da Lei n.º 169/99, de 18/09, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11/01, dispõe:

“1. – Nas freguesias com mais de 150 eleitores, o presidente da Junta é o cidadão que encabeçar a lista mais votada para a Assembleia de Freguesia e, nas restantes, é o cidadão eleito pelo plenário de cidadãos eleitores recenseados na Freguesia.

2- Os vogais são eleitos pela Assembleia de Freguesia Sublinhados nossos. ou pelo plenário de cidadãos eleitores, de entre os seus membros, mediante proposta do presidente da Junta, nos termos do art. 9° (….) "

E, no que se refere ao regime de substituições, preceitua o art.º 29.º:

"1. - As vagas ocorridas na junta de freguesia são preenchidas Idem.:

a) A de presidente nos termos do art. 79.º

b) A de vogal, através de nova eleição pela assembleia de freguesia.

2. - …….

3. - …….”

Por seu turno o art. 77° da mesma Lei, inserido no capítulo V sob a epígrafe "Disposições Comuns" dispõe:

"1- Os membros dos órgãos das autarquias locais podem solicitar a suspensão do respectivo mandato.

2. - …………….

3. - …………….

4. – A suspensão que, por uma só vez ou cumulativamente, ultrapasse 365 dias no decurso do mandato, constitui, de pleno direito, renúncia ao mandato, salvo se ….

5. - ……………

6- Enquanto durar a suspensão, os membros dos órgãos autárquicos são substituídos nos termos do art. 79° Idem

E, por sua vez, este art. 79° preceitua:

"1- As vagas ocorridas nos órgãos autárquicos são preenchidas pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou; tratando-se de coligação; pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que deu origem à vaga.

2- Quando, por aplicação da regra contida na parte final do número anterior, se torne impossível o preenchimento da vaga por cidadão proposto pelo mesmo partido, o mandato é conferido ao cidadão imediatamente a seguir na ordem de precedência da lista apresentada pela coligação."

Os transcritos normativos revelam que o legislador distinguiu a suspensão do mandato da renúncia ao mandato, sendo que essa distinção se faz em função das consequências da decisão de afastamento; se o afastamento do cargo autárquico for temporário e, portanto, supuser o regresso do eleito às suas funções estaremos em presença de uma suspensão do mandato; se for definitivo, ou ultrapassar 365 dias, ocorre a renúncia ao mandato. – vd. o n.º 4 do transcrito art.º 77.º

Distinção cujas consequências se projectam com particular relevância no modo como se fará a substituição dos autarcas que suspendam o seu mandato ou que a ele renunciam.

Com efeito, e muito embora seja verdade que na composição inicial da Junta de Freguesia os seus vogais são eleitos pela Assembleia de Freguesia – vd. al. b) do n.º 1 do transcrito art. 29.º - isso não significa que, havendo a suspensão de um mandato, a recomposição da Junta tenha de passar por uma nova eleição e, portanto, pela repetição do mecanismo previsto no citado art.º 29.º.

E isto porque, desde logo, a suspensão de um mandato implica o regresso do vogal suspenso e se assim é não fará sentido que tenha de haver uma nova eleição para escolher o seu substituto temporário. Aliás, se a suspensão fosse de curta duração, provavelmente, nem sequer haveria tempo para que decorressem os prazos necessários ao cumprimento das formalidades necessárias a uma nova eleição.

Só assim não seria se a lei, de forma clara e sem hesitações, impusesse essa eleição. O que não acontece.

Diferente é a situação que ocorre quando se verifica a renúncia de um vogal, pois que neste caso sabe-se que o renunciante se afasta irremediavelmente das suas funções e, nestas circunstâncias, é razoável proceder a uma recomposição da Junta, com carácter de definitividade, o que passa pela realização de uma nova eleição.

Com efeito, se um vogal da Junta se afasta do executivo e se não projecta voltar a integrar a Junta justifica-se que a recomposição do elenco autárquico passe por uma nova eleição, pois que só assim se garante a necessária legitimidade ao novo elemento que irá integrar o executivo e só assim este poderá sentir-se membro de pleno direito daquele.

Nesta conformidade, é forçoso concluir que a eleição a que se refere o citado art.º 29.º só pode ocorrer em duas especificas situações; após a realização das eleições para a Assembleia de Freguesia e, consequentemente, no início do mandato da Junta da Freguesia e quando haja renúncia (ou perda de mandato) de um dos membros eleitos pela Assembleia e, portanto, haja que integrar um novo elemento com a legitimidade indispensável ao exercício do cargo.

Nos casos de mera suspensão do mandato, em que está em causa uma ausência temporária do seu exercício, rege o disposto no n.º 6 do referido art.º 79.º que prescreve que “enquanto durar a suspensão, os membros dos órgãos autárquicos são substituídos nos termos do art. 79°.”

Ou seja, a suspensão de mandato não desencadeia o regime previsto no citado art.º 29.º, pois que este pressupõe a vacatura definitiva de um cargo da Junta de Freguesia e nos casos de suspensão do mandato tal se não verifica.

Ao assim não decidir, e ao considerar que a suspensão do mandato de um vogal da Junta seria ultrapassada com recurso ao disposto no art.º 29.º da Lei 169/99, a sentença incorreu no erro que lhe é apontado neste recurso jurisdicional.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, revogando-se a decisão recorrida, anular as deliberações tomadas na Assembleia de Freguesia de 29/10/2003 ora impugnadas.

Custas pelo Recorrente, digo, sem custas.

Lisboa, 27 de Abril de 2006. – Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Azevedo Moreira.