Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, recorre para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 3/5/2004 ( fls. 135 e segts. ), com o fundamento de o mesmo se encontrar em oposição com o decidido no acórdão, também da Secção, de 25/11/99, rec. nº. 44.838, já transitado ( junto, por fotocópia a fls. 147 e segts. ).
Nas suas alegações de fls. 165 e segts. o ora recorrente, e quanto à por si invocada oposição, concluiu do seguinte modo, que se transcreve:
« 1 – Entre os doutos acórdãos em causa, o fundamento e o recorrido, existe oposição susceptível de fundamentar o recurso vertente;
« 2 – Encontra-se preenchido o condicionalismo previsto no artº. 24º., al. b) do ETAF ».
Não houve contra-alegações.
Por despacho do Exmº. Relator de então ( fls. 176 vº. – 177 ), e por aí se ter entendido que « quanto ao “ acto primário de 28/2/96 ”, o acórdão recorrido e o acórdão fundamento proferiram decisões em sentido oposto », foi ordenado a notificação das partes, “ao abrigo do nº. 2 do artº. 767º. do Cód. Proc. Civil”, para produzirem alegações.
O que estas vieram a cumprir, conforme se pode ver de fls. 180 e segts. e 184 e segts..
O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, ora recorrente, formulou as conclusões seguintes:
- « A)Tal como decidiu o douto Acórdão-fundamento, o despacho do Director-Geral dos Impostos de 28/2/96 não preenche a noção de acto administrativo constante do artº. 120º. do CPA.
- « B)Só os actos concretos da sua aplicação é que poderão caber, eventualmente, em tal noção.
- « C)O recurso hierárquico, de acordo com o artº. 166º. do CPA, tem por objecto “ actos administrativos ”.
- « D)Consequentemente, não era o despacho do Director-Geral ora em causa passível de recurso hierárquico.
- « E)Deste modo, interposto recurso hierárquico desse despacho para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, não impedia sobre esta entidade o dever legal de decidir.
- « F)Assim o seu silêncio não o permite presumir tacitamente indeferido.
- « G)Logo, o recurso contencioso desse suposto indeferimento tácito deve ser rejeitado por falta de objecto.
- « H)Decidindo em contrário, o douto acórdão recorrido errou quanto à interpretação da lei, não podendo subsistir ».
1º.
2º.
3º.
4º.
Por sua vez, o ora recorrido, A…, recorrente contencioso dos presentes autos, apresentou as conclusões seguintes nas respectivas alegações:« O ora recorrido formulou pretensão para promoção, que foi expressamente indeferida e, posteriormente, nova pretensão, desta vez para efeitos retroactivos, sobre que recaiu novo despacho revogatório do anterior apenas quanto à promoção, pelo que o ora recorrido é destinatário do mesmo, quer porque formulou pretensão, quer porque o seu nome consta da relação anexa àquele outro despacho ».« O despacho em questão é claro e certo, permitindo o seu conhecimento pelo destinatário, tendo-lhe o mesmo sido pessoalmente notificado através da cadeia hierárquica, e sendo o mesmo decisório quanto à matéria a que alude, pois a matéria está resolvida taxativamente ».« Pelo que, o despacho de 28/2/1996 é um acto administrativo, estando conforme ao conceito do mesmo ( artº. 120º. do CPA ), não sendo mero acto interno, pois se o fosse, não teria sido notificado ao destinatário, e daí a sua recorribilidade hierárquica e consequente dever de decidir e posterior recurso contencioso do indeferimento tácito ».« Os casos constantes dos acórdãos fundamento e recorrido não são, pois, totalmente idênticos, pese embora se debrucem sobre o mesmo despacho ».
Redistribuído que foi o processo ao presente relator e colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Importa começar por ver de novo se, no caso, se verifica o fundamento com base no qual, o ora recorrente, Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, interpôs recurso para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 3/5/2004, proferido nos presentes autos: encontrar-se o mesmo em oposição, com o acórdão já transitado, da mesma Secção, de 25/11/99, proferido no rec. nº. 44.838.
Isto porque, embora o Exmº. Relator na altura tivesse, como se disse já, pelo despacho de fls. 176 vº. – 177, entendido verificar-se a invocada oposição entre os aludidos arestos, semelhante juízo não vincula, como é sabido, este Tribunal Pleno, e daí que se imponha agora reapreciar como tarefa prioritária se, semelhante fundamento do recurso, ocorre ou não no caso sub judice.
É certo que em ambos os arestos se estava na presença de recursos contenciosos dirigidos contra idêntico objecto – o ( invocado ) indeferimento tácito que tanto num caso como no outro se teria formado na sequência do silêncio da autoridade ora recorrente, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, relativo aos recursos hierárquicos que os respectivos interessados lhe haviam dirigido contra idêntico despacho, o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, na parte em que o mesmo apenas atribuíra ao reconhecimento que fizera do direito à promoção à classe imediata da respectiva categoria, efeitos a partir de 1/3/96.
Como também é certo que ambos os arestos, na parte que deles agora interessa, se confrontaram com idêntica questão: a de saber se, nos casos sobre que se debruçaram, se teria verificado indeferimento tácito dos aludidos recursos hierárquicos, uma vez poder conjecturar-se dirigirem-se estes contra um acto interno, insusceptível de impugnação naquela via, donde – a ser assim porventura – não se ter formado o invocado indeferimento tácito atribuído ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, o que levaria à rejeição dos recursos contenciosos em ambos os casos por falta de objecto.
Como ainda é igualmente certo que ambos os arestos em confronto deram resposta divergente à questão jurídica, sobre a natureza ( interna ou não ), do referido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96.
Enquanto o acórdão recorrido desatendeu a enunciada questão, entrando depois na apreciação da matéria de fundo do recurso contencioso, confirmando a esse respeito a decisão então impugnada do Tribunal Central Administrativo, que concedera provimento aquele recurso, o acórdão fundamento acolhendo de modo contrário a ideia da natureza interna do aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, rejeitou o recurso contencioso, revogando o acórdão do Tribunal central Administrativo que assim não havia decidido.
Num exame de primeira aparência poderia ser-se tentado a afirmar, como vimos que o fez o Exmº. Relator de então no seu já aludido despacho interlocutório de fls. 176 vº. – 177, encontrar-mo-nos na presença, quanto aos arestos agora em confronto, de entendimentos contrários sobre a natureza interna ou não do aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, e isso bastaria.
Só que vistas as coisas em mais profundidade, tal não se reputa suficiente, como de seguida se verá pela subsequente exposição.
Debrucemo-nos primeiro, com mais detalhe, sobre a fundamentação do acórdão recorrido.
Tal aresto, ao abordar a natureza ( possivelmente ), interna do já referido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, fez seu em tal matéria o entendimento perfilhado no acórdão deste Supremo Tribunal, de 24/2/2000 ( rec. nº. 45.150 ).
Escreveu-se neste último aresto, transcrito igualmente no acórdão recorrido:
« Com efeito, o despacho do Director-Geral das Contribuições e «Impostos de 28/2/96 agiu sobre o despacho de 28/11/90, cujos efeitos «revogou em parte e deixou subsistir noutra parte ou, pelo menos, «modificou, alterando no aspecto remuneratório a situação dele «resultante. Ora este continha a identificação nominal dos destinatários. « Constavam da relação anexa à “ Informação nº. 1184 ”, de 23/10/90, «sobre a qual recaiu o despacho de 28/11/90. Determinados os «destinatários deste despacho, identificados então os destinatários do «que expressamente se lhe reporta para modificar parcialmente os «efeitos dele resultantes ou que ele condicionou ( … ). Assim na parte «favorável e na parte desfavorável, os destinatários do despacho de «28/2/96 não são apenas meramente determináveis ( o que colocaria a «questão na zona de penumbra que obrigaria a outras indagações ). «Estão já precisamente determinados, só restando aos serviços praticar «operações de execução ( na parte processual ) ».
Daí, para o mesmo acórdão, a cujo entendimento, como se disse, aderiu o aresto ora impugnado, de se estar, quando ao aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, perante “ ( … ) um acto plural, contendo um feixe de actos revogatórios – na parte recorrida, parcialmente não revogatórios – de um feixe de actos de indeferimento ”, pelo que “ o silêncio da autoridade administrativa ad quem vale como indeferimento para efeitos de recurso contencioso, nos termos dos artºs. 175º., nº. 3 e 109º., da LPTA ”.
Vejamos agora o que se expendeu, por sua vez, no acórdão fundamento quanto à matéria objecto da pronúncia acabada de transcrever do aresto recorrido.
Escreveu-se a esse respeito no acórdão fundamento:
«Detendo agora a nossa atenção sobre o despacho de 28/2/96 verifica-se «que o mesmo contempla e analisa a situação de um conjunto de «funcionários indeterminados que poderão estar em condições de, «eventualmente, vir a beneficiar da solução nele preconizada, mas não «individualizada nem permite individualizar qualquer deles. Não define, «directa e concretamente, a situação jurídico-individual de qualquer «deles perante a Administração. Não encerra qualquer estatuição
«sobre ela ».
E mais adiante:
«Configura-se assim um acto interno e genérico, meramente orientador «dos serviços, cuja eficácia se desenvolve toda no âmbito das relações «orgânicas ou da hierarquia, sem se projectarem na esfera jurídica dos «particulares sem actos operativos (…)».
Daí a conclusão, ainda para o acórdão fundamento, de tal acto não ser passível de recurso hierárquico, por só o poderem ser os “actos administrativos”, como decorre do artº. 166º. do Cód. Proc. Civil.
Estamos agora em condições de apreciar se, como pretende a autoridade ora recorrente, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, ocorre oposição de julgados entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento relativamente às respectivas pronúncias acabadas de transcrever.
Desde já se adianta impor-se uma resposta negativa.
Há que reconhecer que tanto um como outro dos arestos aceitam, pelo menos implicitamente, o entendimento do que seja um acto administrativo num ponto particular do respectivo conceito: o de que o mesmo implica que a estatuição nele contida defina uma situação individual e concreta.
Daí que ambos os arestos agora em confronto se empenhem em apurar se o já referido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28/2/96, projectou os seus efeitos, atento o respectivo conteúdo, na esfera jurídica de destinatários certos e determinados, cuja situação assim definiu.
O que, como acima se viu, mereceu respostas opostas: enquanto o acórdão recorrido respondeu pela afirmativa, posição contrária assumiu o acórdão fundamento.
Mas isso não basta para concluir estarmos na presença de arestos que relativamente a idêntico fundamento de direito tenham adoptado soluções opostas [ artº. 24º., al. b), do ETAF, redacção do DL nº. 229/96, de 29/11 ].
Começando pelo acórdão recorrido, logo se vê, como resulta da transcrição de passos do mesmo acima feita, que o entendimento nele perfilhado de o aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos apresentar destinatários certos e determinados ( entre os quais o respectivo recorrente contencioso ), resultou de se ter apurado que tais destinatários emergiam afinal em virtude de uma cadeia de sucessivas remissões em que o aludido despacho repousava.
O que só pode significar que o acórdão recorrido fez determinada interpretação daquele acto no que aos respectivos fundamentos dizia respeito.
Por outro lado, com metodologia paralela, ainda que conduzindo a solução oposta, actuou o acórdão fundamento, quando nele se entendeu, como se viu, que aquele mesmo despacho do referido Director-Geral das Contribuições e Impostos “ contempla e analisa a situação de um conjunto de funcionários indeterminados que poderão estar em condições de eventualmente vir a beneficiar da solução preconizada, mas não individualizada nem permite identificar nenhum deles ”.
Também aqui se procedeu, no aspecto considerado, a uma interpretação do acto.
Só ambas essas interpretações, ao fazerem o apuramento dos possíveis destinatários do acto, limitaram-se a movimentar-se no âmbito de um juízo de facto, pois que em tal operação não fizeram apelo ou aplicação de qualquer regra ou princípio jurídico, antes procedendo a uma indagação da prova existente em cada um dos respectivos processos, apreciada livremente, segundo uma prudente convicção.
Ora, chegando cada um dos arestos, nesse aspecto, a resultados opostos, decidindo o acórdão recorrido que o acto tinha destinatários certos e determinados, enquanto o acórdão fundamento abraçou entendimento contrário, tais juízos de facto levaram depois ambos os arestos a solução também opostas sobre a natureza interna ou não do aludido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos.
O que tudo leva à conclusão de que na base dessas soluções opostas de direito radicam soluções também opostas no apuramento da matéria de facto em que elas se apoiam e não, como se impunha para abrir a via de recurso para este Tribunal Pleno pretendida no caso sub judice, uma divergente solução relativamente a idêntico fundamento de direito.
Termos em que se decide julgar extinto o recurso.
Sem custas.
Lisboa, 24 de Maio de 2005. - Pedro Manuel de Pinho de Gouveia e Melo (relator) - António Fernando Samagaio - Fernando Manuel Azevedo Moreira - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José - Maria Angelina Domingues - Luís Pais Borges - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Adérito da Conceição Salvador dos Santos.
