02046/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio "tempus regit actum" manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolacção.

II- Os actos nulos são insusceptíveis de ratificação, reforma, conversão ou revogação, não produzindo quaisquer efeitos jurídicos. Essa nulidade pode ser invocada a todo o tempo, podendo ser declarada também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal ( art.ºs 134, n.ºs 1 e 2, 137, n.º 1, e 139, n.º 1, a), todos do CPA.

III- Sendo esta a doutrina que envolve o acto administrativo nulo, que se caracteriza essencialmente pela impossibilidade de produção de quaisquer efeitos jurídicos, torna-se patente a impossibilidade de suspensão de tais inexistentes efeitos, havendo, isso sim, de declarar-se tal nulidade.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Vereador da Câmara Municipal de Espinho, com competências delegadas pelo respectivo Presidente, vem recorrer da decisão do TAC do Porto que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A... do seu despacho de 23.1.98 que deferiu um pedido de licenciamento construtivo no processo de obras n.º 146/97.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1. O recurso contencioso foi deduzido de um despacho do recorrido, emitido em 23.1.1998, que aprovou um projecto de construção e autorizou a sua licença, mas cujos efeitos de seguida suspendeu, tendo "O decurso do procedimento de aprovação sido apresentado aditamento que veio finalmente a ser aprovado, em 3.11.1999, e cuja licença de construção foi a única a ter execução.

2. No acórdão de 2000, este Supremo Tribunal constatou, entre outra, a seguinte factualidade (também constatada e confirmada na sentença recorrida):

..F) Em face daquele parecer do IGAT, o Vereador da CM de Espinho, ..., Invocando competência delegada, determinou a suspensão da licença emitida até posterior resolução, por despacho de 3 de Abril de 1998.

G) Em 22 de Setembro de 1998 a ... apresentou o requerimento 1028/98 e sobre ele a técnica da Divisão de Estudos e Projectos emitiu o Parecer seguinte, em 2 de Novembro de 1998: "Da análise do aditamento constatou tratar-se da eliminação do aproveitamento do vão de telhado apresentando-se assim o projecto de acordo com o artigo 23° do Regulamento do PDM ..."

H) Em 3 de Novembro o mesmo Vereador deferiu a pretensão apresentada pelo requerimento 1028/98 nas condições da informação prestada pelo Departamento de Planeamento Urbanístico transcrito na alínea anterior..."

3. Assim, tal despacho foi suspenso, o mesmo sucedendo à licença emitida, e acabando por não produzir quaisquer efeitos, pelo que se quedou como um mero despacho intermédio, nunca se tomando um despacho externo susceptível de afectar os direitos ou interesses legítimos dos particulares em causa e não assumindo, assim, o carácter de acto constitutivo.

4. Pelo que não se tomou num acto definitivo porque lhe faltou a definitividade material.

5. Pelas mesmas razões, e por maioria de razão o acto nunca se tornou executório.

6. Daqui se conclui que o acto recorrido não era recorrível.

7. E tão pouco se tomou num acto administrativo susceptível de ser impugnado por quem por ele seja lesado na sua esfera jurídica.

8. Ficamos assim perante a inevitável conclusão de que o despacho em causa não era recorrível, quer no sentido de sobre ele não poder ser apreciada qualquer causa de anulação, quer no sentido de sobre ele nunca poder ser emitido veredicto de nulidade.

9. Nestes termos devia a sentença recorrida abster-se de o apreciar, declarando a impossibilidade ou inutilidade da lide (art.º 287° e) do C PC).

10. Pelo que deverá ser anulada a sentença recorrida e substituída por decisão que determine a inutilidade do acto e determina a impossibilidade da lide.

O recorrido defendeu a manutenção do julgado, argumentando que o próprio recorrente reconhece que o acto impugnado é nulo e que se é nulo « "não pode ser validamente revogado, suspenso, reformado ou convalidado" como bem salienta o douto acórdão de 2000.02.22 deste Supremo Tribunal proferido nestes autos ».

Também a Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal, no seu parecer, defende a manutenção do julgado sustentando, apoiando-se em jurisprudência do tribunal, que o acto administrativo sujeito a condição suspensiva mantém a sua lesividade sendo contenciosamente impugnável. Como tal acto é manifestamente nulo a fundamentação factual e jurídica da sentença é inatacável.

O processo correu os vistos legais cumprindo decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como provada no TAC:

1. O recorrente é proprietário do prédio contíguo ao terreno situado na Avenida ... Sul da Freguesia de Paramos, artigo predial n.º 511, propriedade de ...;

2. Para o terreno da recorrida particular ... foi aprovado por despacho de 23 de Janeiro de 1998 do Sr. Vereador da C.M. de Espinho, no âmbito do processo de obra n.º 146/97, a construção de um edifício com 867 m2, em quatro pisos, sendo três acima da cota de soleira e um abaixo da mesma cota, com a cércea de dez metros de altura, sendo três fogos e parte para comércio - ACTO RECORRIDO;

3. Dá-se por reproduzido os projectos de arquitectura constantes de fls. 18 a 23 do Processo Instrutor apenso;

4. Segundo o projecto aprovado o edifício a construir está implantado na linha divisória do terreno da recorrida particular com o terreno da casa do recorrente;

5. A casa do recorrente tem janelas e compartimentos de habitação que distam metro e meio da linha divisória dos terrenos;

6. A construção aprovada e referida em 2 foi licenciada ocupando todo o terreno onde a mesma se pretende implantar, sem deixar afastamentos laterais;

7. Para titular aquela autorização foi emitido o alvará de licença de construção n.º 17/98, em 13 de Fevereiro de 1998;

8. A área onde a construção foi licenciada está abrangida pelo PDM de Espinho, sendo que o terreno onde a construção licenciada se insere é de "área de ocupação urbanística dominante";

9. O recorrente apresentou reclamações administrativas da aprovação do referido projecto em 1997;

10. O presente recurso foi apresentado em 23 de Abril de1998;

11. O Inspector Geral do IGAT concordou, em 27.03.98, com a informação interna n.º 43/98, constante do apenso instrutor, na qual se considera ilegal o licenciamento por violar os artigos 73° do Dec. Lei n.º 38.282 RGEU e o art. 23° do regulamento do PDM de Espinho ratificado por Resolução do Conselho de Ministros n.º 36/94, nos seguintes termos "O acto de licenciamento (ou de aprovação do projecto de arquitectura) é ilegal por violação do disposto nos artigos 73° do Dec. Lei n.° 38 382, de 97.08.07 (RGEU), e 23° e 24° do regulamento do PDM de Espinho ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 36/94. Uma vez que o cumprimento dos afastamentos previstos nas disposições legais violadas, em especial as do PDM, inviabilizam a construção projectada, parece-nos aceitável a solução proposta pelos serviços técnicos da Câmara no sentido geminar a referida construção com a do queixoso que, se estivesse de acordo, veria deste modo consideravelmente aumentada a capacidade construtiva do seu terreno. Porém, a solução apontada não é suficiente para a sanação do vício de violação de lei do acto que aprovou o projecto de arquitectura (e, consequentemente, do licenciamento se já tiver sido praticado), porque, conforme se verifica pela análise das peças desenhadas, a moradia tem pelo menos três pisos acima do solo quando para aquela zona o máximo permitido é dois (art. 23° do Regulamento do PDM citado). O aludido acto de aprovação é nulo nos termos do artigo 52, n.º 2 alínea b), do Dec. Lei n.º 445/91, de 20.11). (:..) Em face do exposto, proponho que se envie cópia desta informação ao queixoso e à CM. de Espinho dando a esta um prazo 15 dias para informar a IGAT sobre a situação actual de procedimento relativo à licença de construção. Se a Câmara não tiver reposto a legalidade, nomeadamente declarando a nulidade do acto de aprovação do projecto (e, consequentemente, do eventual licenciamento) a IGAT deverá comunicar os factos ao Ministério Público junto do TAC do Porto para efeitos de interposição do competente recurso contencioso.

12. Em face daquele parecer do IGAT, o Vereador da CM de Espinho, ..., invocando competência delegada, determinou a suspensão da licença emitida até posterior resolução, por despacho de 3 de Abril de 1998;

13. Em 22 de Setembro de 1998 a recorrida particular apresentou o requerimento n.º 1028/98 e sobre este a técnica da Divisão de Estudos e Projectos emitiu, em 02.11.98, o seguinte parecer: " Da análise do aditamento constatou-se tratar-se da eliminação do aproveitamento do vão do telhado apresentando-se assim o projecto de acordo com o art. 23° do Regulamento do PDM (...) Face ao exposto é de deferir a pretensão devendo ficar condicionado à apresentação dos projectos de especialidade rectificados, previstos nas alíneas a), b), c) e d) do art. 3° da Portaria n.º 1115-B/94 de 15.12. (...) Mais se informa que, paralelamente será de solicitar o parecer jurídico sobre o requerimento apresentado pela requerente e referente ao pedido de levantamento da suspensão da licença de construção com alvará n.° 17/98, emitida em 17.02.98";

14. Em 3 de Novembro de 1999 o Vereador recorrido deferiu a pretensão apresentada pelo requerimento n.º 1028/98 nos termos da informação prestada referida em 8.;

15. Este recurso contencioso deu entrada em tribunal em 30 de Março de 1998;

III Direito

Está assente nos autos, de resto o recorrente também não questiona esse ponto, que o acto impugnado sendo manifestamente nulo por violar o PDM de Espinho bem como o respectivo Regulamento, tinha sido "suspenso" por si até posterior resolução, por despacho de 3 de Abril de 1998 (ponto 12 dos factos provados). É, igualmente, inquestionável que o licenciamento deferido pelo acto recorrido foi novamente apreciado, e deferido, por despacho de 3 de Novembro de 1999 expurgado da ilegalidade que dera origem à nulidade do acto recorrido (ponto 14). O presente recurso contencioso já estava, contudo, a correr no tribunal desde 30 de Março de 1998.

Vejamos. Como se assinala no acórdão STA de 4.7.02, proferido no recurso 852/02, "É pacífica a jurisprudência deste Tribunal que afirma, no âmbito do contencioso administrativo, a vigência do princípio “tempus regit actum”, segundo o qual, a apreciação da legalidade dos actos administrativos deve ter em conta, apenas, a realidade fáctica existente no momento da sua prática e o quadro normativo então em vigor (Acórdãos STA de 6.2.02, no recurso 37633, Pleno, e de 7.2.02, no recurso 48295).

Por outro lado, de acordo com o disposto no art.º 137, n.º 1, do CPA « Não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes », de modo que, qualquer alteração daqueles quadros, ocorrida posteriormente, é inteiramente irrelevante para aferir da legalidade desses actos (acórdão STA de 4.10.00, no recurso 41528), não sendo também figurável em relação a eles, por essas mesmas razões, o aproveitamento do acto, só admitido, dentro de apertados parâmetros, em relação aos actos administrativos anuláveis (acórdãos STA, de 17.1.02, no recurso 46482 e de 27.4.99, no recurso 35821). Do mesmo modo, não é admissível a sua revogação (art.º 139, n.º 1, alínea a), do mesmo código). Acresce que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, sendo a nulidade invocável a todo o tempo por qualquer interessado, podendo igualmente ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer tribunal ou órgão administrativo (art.º 134, n.ºs 1 e 2, do CPA)".

Sendo esta a doutrina que envolve o acto administrativo nulo, que se caracteriza essencialmente pela impossibilidade de produção de quaisquer efeitos jurídicos Marcelo Caetano, "Manual", 9.ª edição, 491, "Nenhuma relação jurídica se constitui, modifica ou extingue por virtude do acto nulo, pois estando privado totalmente de eficácia, dele não resultam quaisquer poderes ou deveres, não devendo respeitar-se os efeitos que de facto haja produzido à data da declaração de nulidade"., também resulta evidente ser de todo impossível a suspensão de tais inexistentes efeitos, já que não pode suspender-se os efeitos do acto que os não produz, havendo, isso sim, de declarar-se tal nulidade. Foi o que a decisão recorrida, muito justamente, fez.

IV Decisão

Nos termos expostos, por improcederem todas as conclusões da alegação do recorrente, não se mostrando violados nenhum dos preceitos e princípios jurídicos ali enunciados, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Abril de 2003.

Rui Botelho – Relator – Freitas Carvalho – Santos Botelho