0848/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Na apreciação dos vícios do acto administrativo deve dar-se prioridade aquele cujo conhecimento, em concreto, melhor tutele a situação do administrado. II - Relativamente a vícios geradores de anulabilidade do acto impugnado, deve, em princípio, ser dada prioridade ao conhecimento dos vícios de natureza substancial em detrimento dos que respeitam à ‘legalidade externa’ ou formal do acto.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) 1. A..., Lda., com sede na Av. ..., nº..., Lisboa, interpôs no Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) de Lisboa, recurso contencioso de anulação da deliberação, de 2.10.96, da Câmara Municipal de Almada, que lhe deferiu, sob determinadas condições, pedido de licenciamento de uma operação de loteamento. A fundamentar o recurso contencioso, imputou ao acto recorrido vícios de violação de lei e vícios de forma, por falta de fundamentação e de audiência prévia. Por sentença de 11.7.00 (fl. 70, ss.), julgou-se procedente o recurso contencioso, com base na existência do vício de falta de audiência prévia, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios alegados. Interposto recurso dessa sentença, veio a mesmo a ser julgado procedente pelo acórdão de 149, ss., que ordenou a baixa dos autos ao TAC, para conhecimento dos vícios imputados ao acto segundo a ordem indicada pelo recorrente. No TAC foi, então proferida nova sentença (fl. 163, ss.), que concedeu provimento ao recurso e anulou a deliberação contenciosamente recorrida agora com fundamento na existência do vício de forma, por falta de fundamentação. Desta sentença foi interposto recurso pela Câmara Municipal de Almada e pela recorrente A..., Lda . Porém, a Câmara Municipal de Almada não apresentou alegação. A recorrente A..., Lda apresentou alegação (fls. 175, ss.), com as seguintes conclusões : 1° Nos termos do art. 57° da LPTA, o Tribunal deve conhecer, em primeiro lugar, dos vícios que conduzam à declaração de inexistência ou nulidade do acto recorrido e, só depois, daqueles que conduzam à sua anulação, e, dentro de cada um destes grupos, deverá começar por aqueles vícios cuja procedência assegure uma mais estável ou eficaz tutela dos direitos ou interesses legítimos do recorrente (cfr. arts. 20° e 268°/4 da CRP) - cfr. texto nºs 1 e 2; 2ª No caso sub judice está em causa a apreciação das Ilegalidades imputadas a um acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculados – licenciamento de operação de loteamento (v. arts. 13° e 16° do DL 448/91 , de 29 de Novembro) –, pelo que nunca se justificaria a apreciação prioritária da questão da falta de fundamentação do acto em análise (cfr. art. 121 o do CPA ) - cfr. texto nºs 3 a 6 ; 3ª A invalidade das condições apostas ao licenciamento e a violação de direitos e princípios fundamentais devem assim ser apreciadas antes dos vícios formais, maxime, da falta de fundamentação e de audição prévia da ora recorrente (v. arts. 100° e segs. do CPA ), pois determinam a nulidade dos condicionamentos apostos ao acto sub judice e, asseguram de forma mais estável e eficaz a tutela dos direitos e interesses legítimos da recorrente, pelo que a sentença recorrida violou o art. 57° da LPTA (v. Ac. STA de 2001.11.22, -- proferido no presente processo) - cfr. texto nº 7 e 8 ; 4ª Os condicionamentos apostos ao acto de licenciamento sub judice não têm qualquer fundamento legal, nem são contrapartida de qualquer prestação ou serviço efectivamente prestado ou a prestar pelo Município de Almada à ora recorrente – cfr . texto nº 9 ; 5ª Os referidos condicionamentos são assim nulos, pois consubstanciam verdadeiros Impostos em espécie e em numerário, OU, pelo menos, contribuições especiais (v. art. 4° da LGT ), criados e liquidados pela Câmara Municipal de Almada (v. arts. 61 o , 103° , 165° /1 /i) da CRP, art. 1 ° /4 da Lei 1/87 , de 6 de Janeiro, art. 133° /2/a) e d) do CPA , art. 88° /1/a) e e) do DL 100/84 , de 29 de Março, e arts. 1° e segs. do Cód. das Expropriações, aprovado pelo DL 438/91 , de 9 de Novembro) – cfr. texto nºs 10 a 12 ; 6ª A deliberação sub judice violou frontalmente o art. 266° da CRP, os arts. 3° e 4° do CPA e o art. 13° /2 do DL 448/91 , de 29 de Novembro, pois os condicionamentos apostos ao deferimento da pretensão da ora recorrente – cedência de lotes "como compensação para permuta com outros proprietários" e para "qualquer outro fim", execução de obras e arranjos exteriores ao loteamento e pagamento de diversas quantias – não integram a previsão daqueles normativos legais (cfr. art. 121° do CPA ) – cfr. texto nºs 13 e 14; 7ª Os condicionamentos apostos à deliberação recorrida violaram frontalmente o disposto nos arts. 15° e 16° do DL 448/91 , de 29 de Novembro, pois as parcelas cuja cedência gratuita foi imposta à ora recorrente não se destinam directamente a espaços verdes públicos de utilização colectiva ou infra-estruturas que, de acordo com a lei e a operação de loteamento, devam Integrar o domínio público (cfr. art. 266° da CRP) – cfr. texto nº 15 a 17 ; 8ª A deliberação sub judice ofendeu abertamente o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada da ora recorrente, consagrados nos arts. 61° e 62° da CRP, pois exigiu a cedência gratuita da maior parte das áreas que integram o seu prédio, sem se basear em nenhum dos fundamentos taxativamente fixados na lei, pelo que a sua nulidade é inquestionável (v. art. 133° /2/d) do CPA ) – cfr. texto nº 18 ; 9ª 0 acto em análise violou ainda frontalmente os princípios constitucionais da legalidade, do Estado de Direito Democrático (v. arts. 2°, 9°/b), 18°, 122° e 266° da CRP) da justiça, proporcionalidade, da prossecução do interesse público, legalidade e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente (v. arts. 3° , 4° , 5° e 6° do CPA ), pelo que sempre devia ter sido declarado nulo ou anulado com base nos fundamentos referidos – cfr. texto nº18. NESTES TERMOS, Deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, serem apreciados prioritariamente os vícios que conduzam à declaração de inexistência ou nulidade das condições apostas ao acto sub judice (v. arts. 62° , 103° , 165° /1/i) e 266° da CRP e art. 1° /4 da Lei 1/87 ). SÓ ASSIM SE DECIDINDO SERÁ CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA. A recorrida Câmara Municipal de Almada contra-alegou (fls. 201, ss.), pugnando pela manutenção da sentença. Refere, em síntese, que tendo esta, perante o caso concreto, considerado que o acto contenciosamente impugnado não se encontra devidamente fundamentado e desconhecendo, por isso, a sua concreta motivação, dificilmente se poderia pronunciar sobre os restantes vícios invocados pelo recorrente. E conclui que, assim, a sentença não violou o art. 57, nº 1 da LPTA, antes fez aplicação do disposto na al. a) do nº 2 do mesmo preceito legal. Neste Supremo Tribunal, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer (fls. 214/5): A nosso ver o recurso jurisdicional merece provimento. A recorrente já questionara perante este STA a ordem de conhecimento dos vícios adoptada em sentença anterior, por violação do disposto no artº 57° da LPTA, tendo sido dado provimento ao recurso jurisdicional. Cremos que a sentença ora recorrida enferma de vício idêntico ao da sentença anterior. Conforme decidiu o acórdão então proferido, de 2001.11.22, constante de tis 149 a 156: "…o Meritíssimo Sr. Juiz "a quo" não deveria ter conhecido em primeiro lugar do arguido vício de forma, por preterição de audiência da Recorrente, vício que, por ser atinente com a "legalidade externa", não obviava, ainda que procedente, à prática ulterior de novo acto com o mesmo sentido decisório do anteriormente objecto de anulação contenciosa, cumprido que fosse o princípio da audiência. Pelo contrário, deveriam ter sido apreciados prioritariamente os vícios indicados pela Recorrente e atrás enunciados, p or se tratar de fontes de invalidade que se enquadram na "legalidade interna do acto" e, enquanto tais, uma vez procedentes seriam obstativas da prática de novo acto com o mesmo sentido decisório, circunstância que, claramente, assegura uma mais eficaz e estável tutela das posições subjectivas da recorrente" (sublinhado nosso). Acontece que a sentença proferida posteriormente e ora recorrida voltou a anular a decisão administrativa com fundamento em vício de forma, agora por falta de fundamentação, pelo que recaiu no mesmo vício anteriormente detectado por este STA (violação do artº 57° da LPTA) e que determinara o provimento do recurso jurisdicional, desrespeitando acórdão transitado em julgado de tribunal hierarquicamente superior, a que devia obediência (artºs 671°, n° 1, 676°, n° 1, do C PC, e, artº 26°, n° 1, alínea b), do ETAF). Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, ordenando-se a baixa dos autos ao TAC, a fim de aí serem conhecidos os vícios segundo a ordem já determinada pelo acórdão do STA acima mencionado. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. (Fundamentação) OS FACTOS 2. A matéria de facto pertinente é a que dada como assente na sentença recorrida e que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6 do art. 713 do CPCivil. O DIREITO 3. Na respectiva alegação, a recorrente A... ,, Lda impugna a sentença por ter conhecido prioritariamente do vício de falta de fundamentação, julgando prejudicado o conhecimento da alegada invalidade dos condicionamentos apostos ao acto contenciosamente impugnado e violação do direito de propriedade da recorrente e de diversos princípios fundamentais. E sustenta que, assim, a sentença violou frontalmente o disposto no art. 57 da LPTA. Pois que, de acordo com este preceito legal, deveria ter começado por conhecer daqueles alegados vícios substanciais do acto contenciosamente impugnado. Procede tal alegação da recorrente. Com efeito, por força do disposto no referido art. 57 da LPTA, a apreciação dos vícios imputados ao acto administrativo deve fazer-se segundo uma ordem que assegure «uma mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos» por esse acto (nº 2/a.). O que obriga ao conhecimento prioritário dos vícios determinantes de inexistência ou invalidade e só depois os determinantes de anulabilidade, impondo o mesmo critério legal que, relativamente a este segundo grupo, o dos vícios geradores de mera anulabilidade do acto, se dê preferência, em princípio, ao conhecimento dos que respeitam à ‘legalidade interna’ em detrimento dos que se referem à ‘legalidade externa’ (incompetência e vícios de forma). Pelo que se conclui que a sentença recorrida, ao conhecer prioritariamente e com prejuízo dos restante vícios substanciais do vício de forma por falta de fundamentação, violou o disposto no referenciado art. 57 da LPTA, pois que a anulação decretada e baseada na procedência deste vício formal não é a que melhor assegura uma eficaz e estável tutela das posições subjectivas do recorrente. E importa notar que tal violação não encontra qualquer legitimação no anterior acórdão deste STA, contrariamente ao que pretende a sentença, ao considerar que, «conforme resulta do próprio Acórdão do STA de fls. 149 e seg dos autos, na linha de orientação jurisprudencial maioritária firmada neste domínio, é legalmente admissível começar pela análise do vício de forma atinente à falta de fundamentação do acto, o qual a ser procedente inviabiliza a apreciação dos vícios atinentes à sua ‘legalidade interna’». Pois que, a propósito, esse acórdão se limitou a observar que a regra geral legalmente imposta de apreciação prioritária do conhecimento dos vícios respeitantes à ‘legalidade interna’ do acto impugnado não afasta a obrigação de ponderação de cada caso concreto, em face das quais a exigência de uma melhor tutela das posições subjectivas dos particulares pode legitimar o tribunal a conhecer prioritariamente, por exemplo, do vício de forma. «Tal é o que pode suceder – esclarece o acórdão – designadamente, perante actos praticados no exercício de poderes discricionários, em que o Recorrente, tendo arguido vício de erro nos pressupostos de facto e a falta de fundamentação do acto, se venha a constatar, por exemplo, que não contendo o acto qualquer tipo de fundamentação não será sequer possível entrar na apreciação do vício de erro nos pressupostos de facto. No contexto que se acabou de descrever, pode justificar-se o conhecimento prioritário do vício de forma». Ora, no caso sub judice não estamos perante acto praticado no exercício de poderes discricionários. Diversamente, e como salienta a recorrente, está em causa licenciamento de uma operação de loteamento e o exercício, por órgãos municipais, de poderes estritamente vinculados, conforme resulta do disposto nos arts 13 e 16 do DL 448/91 , de 29.11. Pelo que, como refere a recorrente, estando taxativamente enunciados na lei os pressupostos e os fundamentos do exercício dos poderes exercitados na prática do acto contenciosamente impugnado, a verificação desses pressupostos deve realizar-se face às normas jurídicas aplicáveis e aos pressupostos e condições nelas estabelecidos. Assim, a sentença recorrida não deveria ter dado prioridade à apreciação do vício de forma, por falta de fundamentação, o qual, ainda que procedente, não obstava a que, posteriormente, fosse praticado novo acto de conteúdo idêntico, cumprido que fosse o requisito legal da fundamentação. Pelo contrário, deveria a sentença ter seguido a regra geral enunciada pelo legislador no já indicado art. 57 LPTA, começando pelo conhecimento dos vícios substanciais indicados pela recorrente, antes de entrar no conhecimento dos vícios de forma imputados ao acto em causa. O que, de resto, decorria do respeito devido ao referido acórdão deste Supremo Tribunal, proferido a fls. 149, e segts, no qual se decidiu que, por ter dado prioridade ao conhecimento ao vício de forma de falta de audiência da interessada, a anterior sentença violou aquele art. 57 LPTA. Com efeito, nesse acórdão claramente se estabeleceu que, na situação em análise, « deveriam ter sido apreciados prioritariamente os vícios indicados pela Recorrente e atrás enunciados, por se tratar de fontes de invalidade que se enquadram na ‘legalidade interna’ do acto e, enquanto tais, uma vez procedentes, seriam obstativas da prática de novo acto com o mesmo sentido decisório, circunstância que, claramente, assegura uma mais eficaz e estável tutela das posições subjectivas da Recorrente. Em consequência determinou o mesmo acórdão a baixa dos autos ao TAC, para aí se conhecer dos vícios pela ordem atrás indicada. Determinação esta que a sentença sob impugnação não cumpriu, ao privilegiar, de novo, o conhecimento de um vício de forma, por falta de fundamentação, com prejuízo dos vícios substanciais imputados ao acto que constitui o objecto do recurso. Em suma: a sentença recorrida, além de ter violado o citado art. 57 LPTA, desrespeitou o referenciado acórdão de fl. 149 e segts. dos autos, infringindo também o disposto no art. 673 CPCivil. Pelo que não poderá manter-se. (Decisão) 4. Pelo exposto, acordam em julgar deserto, nos termos dos arts 67, § único do RSTA e 690, nº 3 do CPCivil, o recurso jurisdicional interposto pela Câmara Municipal de Almada; conceder provimento ao recurso interposto por A..., Lda , e em ordenar a baixa dos autos ao TAC, para aí se conhecer dos vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, pela ordem atrás indicada. Sem custas. Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003. Adérito Santos –Relator – Azevedo Moreira – Vitor Gomes