O DIREITO :
Começaremos pela alegada nulidade da sentença que o recorrente diz ter tido por fundamento um facto que não podia ter sido dado como provado - que a Câmara Municipal de Setúbal procedeu à consulta da Comissão Directiva do Parque Natural da Arrábida.
Acontece que o que releva no âmbito da sentença recorrida é o facto de não ter sido obtido parecer prévio da Comissão Directiva do PNA pelo que, considerando que se mantêm a exigência legal daquele parecer, não pode haver lugar à intimação para a aprovação do projecto de arquitectura, sendo que o que vem contestado é precisamente que, atento o regime legal que deve considerar-se aplicável, seja necessária obtenção prévia de tal parecer.
Conhecendo da matéria de facto, deve entender-se que o que resulta dos autos e se considera relevantemente como provado, é que não foi obtido o parecer prévio da Comissão Directiva do PNA, não se provando que tal parecer tenha sido solicitado quer pela Câmara Municipal de Setúbal quer pela recorrente.
No âmbito da questão a decidir que é a de saber se, ex vi do DL 204/02, 1.10, estava em vigor a classificação do Parque Natural da Arrábida como Área Protegida operada, nos termos do DL 19/93, de 23.1, pelo Decreto Regulamentar 23/98, tendo ainda em conta, na parte não revogada, a Portaria 26-F/80, o facto de ter-se dado como provado na sentença recorrida que fora solicitado aquele parecer é irrelevante, não se verificando, portanto, a invocada nulidade prevista no artigo 668º (e não artº 688º), nº 1 do CPC, nulidade que, de resto, o recorrente não substancia minimamente.
Acresce que, tendo a Câmara Municipal de Setúbal, conforme consta da matéria de facto, pedido à recorrente elementos em falta no processo que só foram entregues em 8.11.2002, só a partir desta data começaria a contar o prazo para a deliberação sobre o projecto de arquitectura, e, portanto, o prazo do invocado deferimento tácito, nos termos do artº 20. nº 3, al. a) e 111º do DL 555/99, de 16.12, já decorreu na vigência do DL 204/02 cuja aplicabilidade vamos apreciar.
A sentença recorrida indeferiu o pedido de intimação judicial formulado pelo ora recorrente por considerar que o DL nº 204/02, de 1/10, no nº 1 do seu artigo único, manteve em vigor a classificação das áreas protegidas operadas pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva classificação nos termos do DL nº 19/93, de 23/1, tendo previsto no nº 3 desse mesmo artigo a aplicação retroactiva dos seus efeitos jurídicos até ao termo dos prazos fixados para a elaboração dos Planos de Ordenamento e respectivos regulamentos concedendo, nos termos do nº 2, um novo prazo de dois anos para aprovação dos Planos de Ordenamento das Áreas Protegidas que ainda não disponham de tais instrumentos de gestão territorial.
Assim sendo, mantém-se a classificação do Parque Natural da Arrábida (PNA) pelo que o requerido licenciamento estava sujeito a parecer obrigatório da Comissão Directiva do PNA.
Inconformado com tal decisão, o recorrente reitera a tese da caducidade da classificação como área protegida do PNA, e que o DL nº 204/02 não tem a virtualidade de repor em vigor.
Caducada a classificação, o PNA só poderá vir a ser novamente classificado como Área Protegida, através da tramitação legal prevista nos. arts. 13º e sgs. do DL nº 19/93.
Antes de apreciar a questão equacionada, convém situar o respectivo enquadramento legal, no que seguiremos o acórdão deste STA proferido em caso idêntico no recurso nº 1048/03, cuja doutrina, que vamos transcrever, sufragamos inteiramente.
“O DL nº 19/93, de 23/1 veio criar o novo quadro de classificação das Áreas Protegidas Nacionais, desenvolvendo o regime jurídico estabelecido pela Lei nº 11/87, de 7/4 (Lei de Bases do Ambiente), impondo, nos termos do seu artº 13º, a reclassificação do PNA, segundo os critérios aí estabelecidos.
Assim, o referido artº 13º veio estabelecer que a classificação das áreas protegidas fosse efectuada por Decreto Regulamentar onde se definissem os seguintes itens:
O tipo e delimitação geográfica da área e seus objectivos específicos;
Os actos e actividades condicionados ou proibidos;
Os órgãos, sua composição, forma de designação dos respectivos titulares e regras básicas de funcionamento;
O prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento.
O nº 2 da mesma disposição legal estabeleceu que a classificação de Área Protegida caducava pelo não cumprimento do prazo de elaboração de Plano de Ordenamento e respectivo regulamento.
O Dec. Regulamentar nº 23/98, de 14/10, veio proceder à reclassificação do PNA, definindo os limites, objectivos, órgãos de gestão e suas competências, e interdição de actos e actividades na área do PNA, actos e actividades sujeitos a autorização e a parecer vinculativo, estabelecendo no seu artº 18º que, no prazo máximo de 3 anos a contar da sua publicação, o PNA seria dotado de um Plano de Ordenamento do Território.
Esse prazo esgotou-se em 14 de Outubro de 2001, sem que tivesse sido elaborado e publicado o Plano de Ordenamento do Território do PNA.
Daí que o recorrente sustente que a classificação do PNA como Área Protegida, caducou nos termos do nº 2 do artº 13º do DL 19/93, deixando de ter suporte legal a exigência do referido parecer prévio.
Todavia, para obviar aos inconvenientes daí resultantes, foi publicado o DL nº 204/02, de 1/10, que veio manter em vigor a classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva reclassificação, procurando, como se refere no respectivo preâmbulo, salvaguardar “de imediato, as componentes ambientais naturais que justificam que estas áreas se encontrem sujeitas a um especial estatuto de protecção”.
Assim, dispõe o seu
“Artigo único
I – Mantém-se em vigor a classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva reclassificação nos termos do Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro.
2 – No prazo de dois anos, a partir da entrada em vigor do presente diploma, devem ser aprovados os planos de ordenamento das áreas protegidas que ainda não disponham de tais instrumentos especiais de gestão territorial.
3 – Os efeitos do presente diploma retroagem ao termo dos prazos fixados nos diplomas mencionados no nº 1 do presente artigo, para elaboração dos planos de ordenamento e respectivos regulamentos”.
Resulta claro da disposição transcrita que foi intenção expressa do legislador derrogar, com efeitos retroactivos, para além do mais, a norma que impunha a caducidade da classificação das áreas protegidas.
Assim, tudo está em saber se neste âmbito, é possível a retroactividade da lei.
Ora, a caducidade é um efeito jurídico, nada obstando, em princípio, que o legislador, na sua liberdade de conformação legislativa, possa obstar retroactivamente à produção de tais efeitos, tanto mais, que esse desiderato legal tem por fundamento a protecção de valores ambientais tão caros à comunidade e que têm até expressa consagração constitucional (cfr. artº 66 º da CRP).
Tudo está em saber se tal retroactividade fere algum outro princípio constitucional, designadamente os constantes dos arts. 2º, 18º, nº 3, 62º, 65º, nºs 4 e 5 e 66, nº 2, als. b) e c) da CRP, referidos pelo recorrente na sua alegação.
Dir-se-á desde já que quanto a estes últimos, como já se deixou antever, não faz sentido a alegação do recorrente, pois, na base do DL 204/02, está precisamente a protecção dos valores ambientais.
Dispõe o referido artº 66º da CRP:
“2. Para assegurar o direito ao ambiente, no quanto de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos:
(...)
- b)Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem;
- c)Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico”
É evidente que ao manter em vigor a classificação dos parques naturais com a publicação do DL 204/02, o desiderato do legislador foi precisamente a salvaguarda daquelas áreas e do direito ao ambiente e à qualidade de vida, não fazendo qualquer sentido a alegada violação daquelas normas pelo recorrente.
O que há que definir é se do confronto de tais valores com os restantes princípios invocados pelo recorrente, designadamente o princípio da confiança, do estado de direito democrático, e do direito de propriedade privada são estes que devem prevalecer.
Sobre problema idêntico – inconstitucionalidade material, resultante de violação do princípio da não retroactividade das leis respeitantes a direitos, liberdades e garantias - escreveu-se no Ac. do TC nº 517/99, in DR, II série, de 11/11/99:
“Pois bem. Para decidir esta questão não se torna necessário tomar posição sobre saber se, como sustenta alguma doutrina, o ius aedificandi constitui parte integrante do direito de propriedade, senão uma das faculdades em que se analisa, sucedendo apenas que o seu exercício está dependente de uma autorização da Administração; ou se, como pretende outro sector da doutrina, é, antes, «o resultado de uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento jurídico-urbanístico, designadamente dos planos» - ou seja, «um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições definidas pelas normas jurídico-urbanísticas» (cf. sobre isto, o Acórdão
nº 329/99 e a doutrina aí citada). E tão-pouco é preciso decidir se, como pretende o recorrente, um tal direito se deve reconduzir à liberdade de iniciativa económica privada.
O direito de propriedade é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozando por isso mesmo (ex vi do artº 17º da Constituição), do respectivo regime naquilo que nele reveste natureza análoga (cf. o citado Acórdão nº 329/99 e a jurisprudência aí citada). E outro tanto se pode dizer da liberdade de iniciativa económica privada.
Simplesmente, como se escreveu no mencionado acórdão nº 329/99, a liberdade de iniciativa económica privada «não sofre restrição pelo facto de ser proibido construir num determinado solo ou de isso apenas se poder fazer dentro de certos limites ou com determinados condicionamentos. De todo o modo, mesmo que deva entender-se que a dita liberdade foi nalguma medida limitada pelas normas sub judicio, uma coisa é certa: a garantia constitucional da liberdade económica privada há-de exercer-se sempre ‘nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral’ (cf. o artº 61º, nº 1 da Constituição). Ora, o interesse geral não pode deixar de atender às necessidades de ordenamento do território, pois que constitui tarefa fundamental do Estado assegurar um correcto ordenamento do território [cf. artº 9º, al. e) da Constituição]».
E mais adiante:
“Escreveu-se aí [referindo-se ao Ac. n 329/99] tendo, naturalmente, em conta os planos de ordenamento do território que interessavam ao caso:
«Pode, desde logo, questionar-se se as normas sub iudicio, ao determinarem (para o que aqui importa) a ‘caducidade’ das licenças de loteamento devidamente tituladas, designadamente por alvará, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território, que não foram confirmadas, são verdadeiramente retroactivas [cf. o Ac nº 339/90 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 17, pp. 333 e sgs.].
De todo o modo, acontece que, fora do domínio penal, em que a retroactividade in peius é constitucionalmente inadmissível (cf. o artº 29º, nºs. 1, 3 e 4, da Constituição), do domínio fiscal, em que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroactiva (cf. o artº 103º, nº 3 da Constituição) - [cf., porém, o Ac. do TC, de 9/4/91, publicado no DR, II série, de 6/7/91, pág. 7099] ; e, bem assim, do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, em que a lei não pode ser retroactiva (cf. artº 18º, nº 3 da Constituição), este Tribunal tem sempre entendido que uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional [cf. o ac. n 95/92 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 21º, pp. 341 e sgs.)]. Fora dos domínios apontados – e isto é o que acontece no presente caso, como decorre do que se disse atrás -, uma lei retroactiva só será inconstitucional se violar princípios ou disposições constitucionais autónomos. Será o que sucede, quando a lei afecta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito. A este impõe-se, de facto, que organize a protecção dá confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida.
Por conseguinte, apenas a retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático”.
A doutrina exposta é inteiramente aplicável a situação dos autos em que a retroactividade do DL nº 204/02, ao repor a classificação do PNA como área protegida responde a valores constitucionais de grande relevância para a comunidade nacional no seu todo e que corresponde a tarefa fundamental do Estado (cfr. arts. 9º, al. e) e 66º da CRP).
Por outro lado, tal como resulta da matéria de facto, o pedido de aprovação do projecto de arquitectura em causa deu entrada na Câmara Municipal de Sesimbra já na vigência daquele diploma, não se vislumbrando, pois, que a exigência de parecer prévio da Comissão Directiva do Parque Nacional da Arrábida afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas do recorrente.
Em suma: não existe uma proibição gerai de leis retroactivas e estas só são inadmissíveis quando afectarem de forma injustificada, arbitrária e intolerável, a certeza e a confiança dos cidadãos na ordem jurídica vigente.
É patente que a retroactividade do DL nº 204/02 não afecta tais valores, tanto mais que, no caso em apreço, quando o ora recorrente se apresentou a requerer a aprovação do projecto já aquele diploma se encontrava em vigor, sendo que nenhuma garantia tinha de que pudesse construir no local em causa.
Assim, sendo obrigatória a consulta prévia do Conselho Directivo do PNA, que, embora pedida pela Câmara requerida, ainda não tinha obtido resposta, não pode proceder o pedido de intimação formulado pelo ora recorrente, nos termos dos arts. 111º, al. a) e 112º do DL nº 555/99, de 16/12, com a redacção do DL nº 177/01, de 4/6, tal como se decidiu na sentença recorrida que, por isso, é de manter.
Nesta conformidade, improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando, nos termos expostos, a decisão recorrida que indefere o pedido de intimação formulado pela recorrente
Custas pela recorrente com Taxa de justiça de 300 euros e Procuradoria de 50%.
Lisboa, 16 de Julho de 2003
Adelino Lopes – Relator – Isabel Jovita – Abel Atanásio –
